長期以來，義務(wù)教育缺少教師退出機(jī)制，加之即使有了還涉及機(jī)制本身面臨的諸如誰來執(zhí)行、如何執(zhí)行，以及保障跟不上等難題，從而使得教師退出機(jī)制的出爐面臨重重難關(guān)。

科學(xué)退出機(jī)制是必需

2006年3月27日下午，在教育部例行新聞發(fā)布會上宣布：“預(yù)計在盡量短的時間內(nèi)，將把44.8萬中小學(xué)代課人員全部清退?！?4.8萬人中，分布在農(nóng)村公辦中小學(xué)的大約有30萬人，占農(nóng)村公辦中小學(xué)教師總數(shù)的5.9%。

至今近10年后，據(jù)教育部數(shù)據(jù)，目前全國仍有代課人員20余萬人，由于代課人員產(chǎn)生的原因很復(fù)雜，國家并沒有清退的年限。教育部只是嚴(yán)格禁止聘用新的代課人員。

除對“清退”一詞感到有點冷漠外，實際上，公眾對代課教師退出歷史舞臺這一政策本身并無太大異議，所爭議的只是具體做法以及退出后的如何給以保障上。畢竟，按照教育部一位負(fù)責(zé)人的話說——“長期使用不具備教師資格的代課人員，損害了學(xué)生的合法權(quán)益。另一方面，長期低薪使用具備教師資格的代課人員，合格的人員進(jìn)入不了正式教師隊伍當(dāng)中去，對于這些人也是極不公平的”。問題是：政府部門這一做法是否就解決了根本問題，又如何保障客觀公正？

曾有學(xué)者質(zhì)疑說：既然教育部門高度重視學(xué)生的合法權(quán)益，也注意招聘教師的公平公正，那么，在制訂出清退代課教師這一政策之前，又有多少是征求了代課教師以及學(xué)生及學(xué)生家長的意見了呢？清退之后又有哪些跟進(jìn)的保障措施呢？更何況，代課教師的產(chǎn)生并非完全因為缺編（教育部曾三令五申不得有編不補(bǔ)就是證明），很多地方之所以有編不補(bǔ)，以及有編再補(bǔ)代課教師，根本原因恐怕還在于教育投入不足——地方政府不愿意支付全額工資，而是想把代課教師作為廉價勞動力，節(jié)省教育投入。這些質(zhì)疑發(fā)人深省。

上海交通大學(xué)熊丙奇教授認(rèn)為，即使是不合格的教師，也不應(yīng)由教育行政部門（至少不應(yīng)僅僅由行政部門）決定，而應(yīng)由教師委員會和家長委員會說了算。這實際上牽涉到退出機(jī)制的主體——誰說了算的問題。

事實證明，教師退出機(jī)制的缺乏直接損害的是被清退教師的利益。2009年11月底，海南省萬寧市政府及市烈士陵園墓前聚集了數(shù)百名教師。事件源于該市教育局之前印發(fā)的一紙通知。原來，作為海南省教育廳指定的教師隊伍建設(shè)改革試點市，萬寧市決定從當(dāng)年起，連續(xù)5年每年舉行一次義務(wù)教育階段教師專業(yè)基本能力測試。測試以合格專業(yè)基本能力為定位，考試結(jié)果將被分為A、 B、C三個等級，列為C等級的教師一年內(nèi)轉(zhuǎn)崗或離崗培訓(xùn)，經(jīng)測試合格者（A、B級）可重新安排教師崗位。

方案一公布，很多教師意見紛紛。當(dāng)?shù)匾晃唤處熣f，這份方案等于給教師貼上了等級標(biāo)簽。而且，對C等教師“轉(zhuǎn)崗”與“離崗培訓(xùn)”界定也不清晰，保障也不明確。

事件發(fā)生后，萬寧市教有局不得不下發(fā)補(bǔ)充通知，對方案進(jìn)行修改。修改后的方案將教師A、B、C三個等級的比例進(jìn)行了調(diào)整，并對各等級教師做出細(xì)化規(guī)定：其中，測試等級為A級的教師可以正常教學(xué)；B級的教師除堅持正常教學(xué)外，還需參加教師例行的培訓(xùn)學(xué)習(xí)，并每年增加一至兩個月的專項培訓(xùn)；測試等級為C級者，教師身份不變、職稱不變、工資不變，不影響教齡計算和正常的工資晉升，教師可自愿選擇從事本校非教學(xué)崗位工作，也可選擇由教育局安排參加脫產(chǎn)培訓(xùn)。若參加下—輪基本能力測試達(dá)到B等級以上者（含B等級），將重新安排教學(xué)工作。

由此可見，僅有出發(fā)點好是不行的，好的政策還需要好的機(jī)制去保證才能落實到位。在教師整體隊伍建設(shè)急需提升的時代，建立科學(xué)的教師退出機(jī)制不僅可能，而且必須。

農(nóng)村教育主要是投入不足

長期以來，由于城鄉(xiāng)教育的不均衡化發(fā)展，城市和農(nóng)村無論是硬件，還是軟件，諸如師資水平、師生參與管理的民主意識等方面上的差距，導(dǎo)致了教師退出機(jī)制的建設(shè)在城鄉(xiāng)既有交叉點，又面臨有不同的挑戰(zhàn)。

問題有四：一是農(nóng)村教職工基本編制標(biāo)準(zhǔn)偏低。當(dāng)前，城鄉(xiāng)教職工基本編制標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一，小學(xué)、初中教職工和學(xué)生比例基本編制標(biāo)準(zhǔn)，農(nóng)村分別是1∶23、1∶18，城市分別是1∶19、1∶13.5，農(nóng)村低于城市。而農(nóng)村學(xué)校由于相對分散、寄宿學(xué)生增加等原因，恰恰需要多配備教師。二是農(nóng)村教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)嚴(yán)重不足，培訓(xùn)沒有基本保障。農(nóng)村學(xué)校教師培訓(xùn)經(jīng)費(fèi)一般只占公用經(jīng)費(fèi)的5%，有的甚至更低。長期缺乏系統(tǒng)培訓(xùn)的農(nóng)村教師，無法適應(yīng)新課程改革的要求。一些農(nóng)村學(xué)校教師的年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)不合理，年齡老化與年輕教師缺乏現(xiàn)象普遍，外語、信息技術(shù)、音樂、體育、美術(shù)等學(xué)科的教師緊缺。三是農(nóng)村教師補(bǔ)充退出機(jī)制不健全。目前，一些不合格人員占據(jù)著教師崗位，缺乏正常的退出渠道，無法騰出編制補(bǔ)充年輕、優(yōu)秀教師。如據(jù)教育部提供的數(shù)據(jù)，一些農(nóng)村學(xué)校五六年沒有錄用新教師。四是一些地方還存在不少代課人員。由于有些邊遠(yuǎn)、艱苦地區(qū)派不進(jìn)公辦教師，聘用代課人員費(fèi)用較低，因而出現(xiàn)了對教師隊伍有編不補(bǔ)、低薪聘用代課人員的現(xiàn)象。

上述調(diào)查既反映了大多數(shù)農(nóng)村教師的實際，如年齡結(jié)構(gòu)、學(xué)科結(jié)構(gòu)的不合理以及教師緊缺或者有編不補(bǔ)等，也揭示了造成這一問題的制度原因，如編制的城鄉(xiāng)倒掛。但更根本的還是教育投入不足，主要體現(xiàn)于農(nóng)村教師得不到培訓(xùn)，還有就是待遇低、條件艱苦導(dǎo)致的該進(jìn)的教師進(jìn)不來，不得不使用代課人員。

可見，農(nóng)村教師的退出一定要慎重，必須以培訓(xùn)為主。同時，在投入主體上，不妨對中西部進(jìn)行傾斜，對這些地區(qū)，不妨加大省級統(tǒng)籌的投入力度。只有從根本上解決了農(nóng)村教師的待遇問題，把好了進(jìn)口關(guān)，退出機(jī)制的建立才有源頭活水。

城市重在創(chuàng)新機(jī)制

與農(nóng)村不同，在很多城市尤其是大城市，由于教師工作條件較好，待遇較高，很多優(yōu)秀人才趨之若鶩。城市學(xué)校的教師因為“人才過剩”而導(dǎo)致一些管理部門在管理中奇招迭出。

2007年初，南京市白下區(qū)教育局宣布試行的教師末位待崗培訓(xùn)制度就是一例。

按照白下區(qū)教育局的規(guī)定，試行“末位淘汰”的試點學(xué)校對于考核處于末位的教職工，結(jié)合學(xué)校實際情況可進(jìn)行誡勉談話或給予不超過一年的待崗培訓(xùn)。待崗培訓(xùn)期間由區(qū)教師進(jìn)修學(xué)校統(tǒng)一組織培訓(xùn)，經(jīng)培訓(xùn)合格后，一般由原學(xué)校安排其工作崗位。對不參加培訓(xùn)或培訓(xùn)后仍不合格的非人事代理人員，視情況可采用試聘、轉(zhuǎn)崗、待聘、待崗、解聘等辦法處理；對實行人事代理的人員，則退回人才市場自謀職業(yè)。白下區(qū)教育局有關(guān)人士說，制定這項政策是為了充分調(diào)動廣大教職工的積極性，如果試點取得成功則進(jìn)行推廣?？山Y(jié)果如何呢？

據(jù)試點的中山小學(xué)王校長說，措施一公布，教師們就紛紛提出反對意見，一時間學(xué)校人心惶惶。為了“穩(wěn)定軍心”，王校長組織了一次網(wǎng)上民意調(diào)查，不少教師都在網(wǎng)上訴苦，表示中山小學(xué)一直抓得很緊，教師們也很認(rèn)真工作，如果實行末位待崗培訓(xùn)制度，會給教師增加很多負(fù)擔(dān)，而且即使大家都很努力，也終究會有“最后一名”，如果在這種情況下也實行待崗是很不公平的。

淘汰政策出爐后，家長們意見紛紜。有的家長表示贊成。南京夫子廟小學(xué)一劉姓家長說，從家長的角度來說，為促進(jìn)教師更負(fù)責(zé)任地對待工作，引進(jìn)一些懲罰機(jī)制未嘗不是一件好事。但也有不少家長提出了擔(dān)心，因為考核標(biāo)準(zhǔn)難定。如果考核的主要是學(xué)生學(xué)習(xí)成績、分?jǐn)?shù)，教師勢必要加班加點地忙。一家長不無擔(dān)憂地說：“如果考核成績不好就會面臨下崗的嚴(yán)厲懲罰，這種競爭機(jī)制會不會導(dǎo)致教師把負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)嫁給學(xué)生呢？孩子的壓力會不會越來越大？”

另外，如何保證考核的公平、公正也是問題。誰說了算呢？在教師委員會、家長委員會機(jī)制不健全的情況下，很難制約校長在考評中的權(quán)限。一位教師直言不諱地說，萬一出現(xiàn)校長“一言堂”的現(xiàn)象該怎么辦？這位老師認(rèn)為，其實，教師行業(yè)是需要奉獻(xiàn)的，應(yīng)該說絕大多數(shù)教師都會很認(rèn)真地對待自己的工作，但是如果一旦處在末位，勢必給教師帶來很多的壓力，如何接受培訓(xùn)、如何面對學(xué)生和家長、如何繼續(xù)自己的事業(yè)都將困難重重。

“末位淘汰”這項當(dāng)初出于“充分調(diào)動廣大教職工的積極性”的土政策一出爐就引起了極大的爭議，說明長期以來，我們的決策模式有問題，而導(dǎo)致這一問題的核心又在于管理機(jī)制的缺乏。無論大事小事，政府干預(yù)得過多過細(xì)，真正的教育主體——學(xué)校師生、學(xué)生家長沒有參與進(jìn)來。在很多地方，即使有教師委員會和家長委員會，也大都流于形式，很難對校長權(quán)力形成制約。這主要是因為權(quán)力只對來源方負(fù)責(zé)，如果不改變校長由上級行政部門說了算的行政任命方式而替代以教師委員會和家長委員會，就很難捋清彼此權(quán)利和責(zé)任。

熊丙奇認(rèn)為，政府的一大責(zé)任是保證投入到位，其次要創(chuàng)新管理機(jī)制，如創(chuàng)新教師公務(wù)員制度，或者賦予學(xué)校真正的辦學(xué)自主權(quán)，建立健全教師委員會制度等，然后做好監(jiān)督，讓懂教育的管教育。