PPP模式應(yīng)用于城市生活垃圾處理的思考

白彥鋒，曠星星

(中央財經(jīng)大學 財政學院，北京 100081)

PPP模式應(yīng)用于城市生活垃圾處理的思考

白彥鋒，曠星星

(中央財經(jīng)大學 財政學院，北京 100081)

內(nèi)容提要：近兩年，我國大力倡導運用PPP模式供給市政公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)，而城市生活垃圾處理就是市政公共服務(wù)的一種。本文在分析我國城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀和問題時發(fā)現(xiàn)，我國城市生活垃圾處理在受到城鎮(zhèn)化和垃圾處理“三化”要求挑戰(zhàn)的同時，財政資金支付壓力巨大，迫切需要尋求一種可持續(xù)的模式來供給垃圾處理服務(wù)，而PPP模式在解決城市生活垃圾處理上具有必要性和可行性，因而本文結(jié)合城市生活垃圾行業(yè)的特點提出分環(huán)節(jié)采用混合的PPP模式來供給城市生活垃圾處理服務(wù)，并提出相應(yīng)的政策建議。

關(guān)鍵詞：城市生活垃圾；PPP模式；財政補貼機制

一、問題的緣起

黨的十八大強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會治理，改進政府提供公共服務(wù)的方式。為此，國務(wù)院明確要求在公共服務(wù)領(lǐng)域更多地利用社會力量，加大政府購買服務(wù)力度。學術(shù)界也因此展開了激烈的討論，主要包括“政府購買公共服務(wù)的內(nèi)涵及本質(zhì)屬性、理論依據(jù)、購買過程以及采購的實踐經(jīng)驗與教訓”等問題。那么，城市生活垃圾(Municipal Solid Waste,MSW)處理服務(wù)作為一種具體的公共服務(wù)在實踐中應(yīng)該如何利用現(xiàn)有的研究(特別是近些年P(guān)PP模式在解決其他市政公用事業(yè)的供給上發(fā)揮了重大作用)進行垃圾處理就顯得尤為重要。PPP模式(即Public-Private-Partnership的縮寫)，是指政府與私人組織之間為了合作建設(shè)城市基礎(chǔ)設(shè)施項目，或是為了提供某種公共物品和服務(wù)，以特許權(quán)協(xié)議為基礎(chǔ)，彼此之間形成一種伙伴式的合作關(guān)系，并通過簽署合同來明確雙方的權(quán)利和義務(wù)，以確保合作的順利完成。

國內(nèi)關(guān)于城市生活垃圾處理的研究起步比較晚，且研究方法和手段都不夠成熟，尤其是早期對城市垃圾處理問題不夠重視，導致研究和實踐發(fā)展緩慢。直到2002年政府明確要求實行垃圾處理市場化改革和生活垃圾收費管理，才開始有越來越多的學者關(guān)注垃圾處理問題，后來城鎮(zhèn)化過程中“垃圾圍城”現(xiàn)象越來越普遍，使得生活垃圾處理問題又持續(xù)受到政府和學者的關(guān)注。具體而言，我國學者在垃圾處理領(lǐng)域的研究主要有以下幾個方面：一是垃圾處理“三化”，即資源化、減量化、無害化相關(guān)的研究，包括垃圾計量收費、垃圾分類和垃圾循環(huán)回收再利用等；二是政府在提供垃圾處理服務(wù)時的績效研究；三是垃圾處理領(lǐng)域的投融資研究，主要包括BOT、BT等各種政府融資手段的對比研究；四是垃圾處理技術(shù)及流程設(shè)計方面的研究；五是政府在垃圾處理領(lǐng)域的行政和法律規(guī)制研究等等?？偟膩碚f，研究的視角在不斷地擴展，研究的層面從理論、定性研究逐步過渡到實踐和實證研究，但我們應(yīng)該看到，現(xiàn)有的研究對于指導實踐還是遠遠不夠的，如在垃圾計量收費領(lǐng)域的研究仍然沒有從理論上確定城市垃圾處理的成本補償依據(jù)，也沒有設(shè)計出實現(xiàn)垃圾“減量化”的計量收費方案；在垃圾的分類上，至今還沒有弄清中國垃圾分類為什么會“胎死腹中”等等。2004年原建設(shè)部頒布的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營辦法》開啟了我國垃圾處理行業(yè)特許經(jīng)營的先河，2007年原建設(shè)部頒布的《城市生活垃圾管理辦法》成為我國城市生活垃圾治理的法治依據(jù)，2014年我國政府開始積極推進PPP模式以解決市政公用事業(yè)建設(shè)資金不足和資金使用效率低下的問題。雖然2015年才被稱之為我國的“PPP元年”，事實上，國內(nèi)外早就有了PPP模式在垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用研究。

在國外，1984年土耳其率先提出采用BOT模式來為城市垃圾處理服務(wù)進行融資，由此BOT融資模式在解決公共項目資金不足問題上得到全世界范圍的認可。之后在約翰內(nèi)斯堡召開的世界可持續(xù)發(fā)展會議上明確倡導“公私伙伴關(guān)系”(PPP)模式，會議指出，PPP模式能夠有效處理市場和政府的關(guān)系，其最大的優(yōu)點是可持續(xù)性，是解決城市環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施服務(wù)供給問題的最佳模式；Chang M等(2011)對PPP供給環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施的國際經(jīng)驗進行介紹,認為PPP模式是發(fā)展中國家供給環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施最可行的辦法；Sandra Cointreau-Levine(1994)分析了PPP模式中的效率問題，認為PPP模式相比傳統(tǒng)的采購具有更高的效率，他還分析了其中的成本回收問題、融資模式問題，并提出了幾種私人合作者參與其中的模式。在此基礎(chǔ)上, Adrian Coad和Sandra Cointreau-Levine(2000)共同編寫了有關(guān)PPP模式處理生活垃圾的指導手冊——“私人部門參與城市垃圾管理”，該手冊詳細闡明了私人部門參與城市垃圾處理服務(wù)的操作流程，具有很強的操作性，值得借鑒。此外，近些年國外還對PPP模式下的項目物有所值判定以及政府承諾風險進行研究，不少國家已經(jīng)制定出詳細的操作流程和指標體系，也成立了專門應(yīng)用PPP模式的部門或機構(gòu)來具體操作和管理。大多數(shù)運用PPP模式較為成功的國家如馬來西亞、日本等都選擇了PPP模式來供給城市生活垃圾處理服務(wù)。

近些年，國內(nèi)PPP模式在其他市政公用設(shè)施供給上的應(yīng)用也越來越成熟，因而PPP模式在城市生活垃圾處理方面的探索也逐漸成為熱點。朱占波(2008)分析了城市生活垃圾處理應(yīng)用PPP模式的必要性和可行性，同時還結(jié)合PPP模式的基本特點對PPP模式在垃圾處理上的流程進行了設(shè)計；劉崢(2011)對垃圾處理PPP投資結(jié)構(gòu)進行了分析，通過問卷調(diào)查和引入證券投資領(lǐng)域的馬柯維茨模型，確定了項目中政府、工程公司和專業(yè)環(huán)保投資公司的合理投資比例分別是41.7%、21.63%和36.67%；賈凡(2013)對垃圾轉(zhuǎn)運站PPP項目涉及的風險識別和風險評價進行了研究，形成了一個風險清單和風險評估體系，最終還以上海虹口區(qū)的垃圾轉(zhuǎn)運站為例進行了實證應(yīng)用研究；黃丹林(2014)對這一問題作了進一步研究，增加了風險分擔機制設(shè)計和分擔比例測算的研究；孟春等(2014)對常州市餐廚垃圾處理的PPP模式的成功案例進行了經(jīng)驗分析，得出了明確法律責任、強化監(jiān)管以及選擇正確的特許經(jīng)營合同是項目成功的關(guān)鍵；張偉強(2015)利用SWOT法研究了北京市環(huán)衛(wèi)集團的內(nèi)外部環(huán)境，從而提出在PPP模式下，企業(yè)如何提升自身實力而成為垃圾處理的主力軍的政策建議。

綜上所述，PPP模式在國外城市生活垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用已經(jīng)比較成熟，國內(nèi)學者大多也都認同PPP模式適用于垃圾處理行業(yè)，但是具體的理論研究和實踐設(shè)計還沒有實質(zhì)性的突破，更沒有形成可操作、可推廣的模式。因此，本文在分析我國城市生活垃圾處理現(xiàn)狀和問題的基礎(chǔ)上，分析了PPP模式在城市生活垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用的必要性和可行性，以及如何將PPP模式應(yīng)用于垃圾處理領(lǐng)域。

二、我國城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀及存在的問題

本文所指的城市生活垃圾采用國務(wù)院有關(guān)部門 2000 年 5 月頒布實施的《城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策》中的定義：指城市日常生活中或者為城市日常生活提供服務(wù)的活動中產(chǎn)生的固體廢物以及法律、行政法規(guī)規(guī)定視為城市生活垃圾的固體廢物，主要包括居民生活垃圾、公共場所清掃垃圾、商業(yè)垃圾、企事業(yè)單位垃圾等，不包括建筑垃圾和渣土、工業(yè)固體廢棄物和危險廢物等。*建設(shè)部.城市生活垃圾處理及污染防治技術(shù)政策[J].中國環(huán)保網(wǎng)，2000-05-29.本文所指的城市生活垃圾處理不僅僅是指垃圾的終端環(huán)節(jié)處理，而是指垃圾從產(chǎn)生地收集開始，經(jīng)過分類、回收、轉(zhuǎn)運到最終的垃圾處理廠處理等全過程。以下將具體介紹全國范圍內(nèi)的垃圾處理現(xiàn)狀和存在的問題，并將我國的現(xiàn)狀與發(fā)達國家進行對比。

(一)城市生活垃圾處理的現(xiàn)狀

在垃圾產(chǎn)生總量上，全國歷年來堆存的生活垃圾量現(xiàn)已達到70億噸*我們被垃圾包圍 中國成了垃圾污染最嚴重的國家[EB/OL].環(huán)保114水處理網(wǎng)，2014-11-07.，中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，2011年人均年生活垃圾產(chǎn)量達到440公斤，按每年365天計算，人均日產(chǎn)垃圾量為1.2公斤,廣州市人均日產(chǎn)垃圾量為1.5公斤*廣州市統(tǒng)計局.廣州統(tǒng)計信息手冊2013[EB /OL].廣州統(tǒng)計信息網(wǎng)——豆丁網(wǎng)，2014-12-15.。相比之下，2011年日本、臺灣人均垃圾日產(chǎn)量僅為0.98公斤和0.84公斤。*梁斯敏,樊建軍.中國城市生活垃圾的現(xiàn)狀與管理對策探討[J].環(huán)境工程,2014(11):123-126,136.經(jīng)相關(guān)測算，我國城市生活垃圾水分較高，因而垃圾產(chǎn)生量在數(shù)值上會略微偏高，但不可否認的是，我國垃圾的產(chǎn)生量在逐年增加，尤其是在城鎮(zhèn)化背景下，城市生活垃圾會呈現(xiàn)加速增長的態(tài)勢。

在垃圾處理質(zhì)量上，全國環(huán)境統(tǒng)計公報顯示，我國的垃圾無害化處理率2013年為89.3%、2014年為91.77%，紙類和塑料類可回收垃圾的回收率大致為25%，而2000年瑞士紙張的回收率就達到64%，這體現(xiàn)出我國垃圾處理的質(zhì)量較西方國家還是比較低的。

在垃圾處理技術(shù)上，世界各國主要采用垃圾衛(wèi)生填埋、焚燒發(fā)電和生物堆肥三種辦法處理生活垃圾，我國則主要以簡單的衛(wèi)生填埋為主、焚燒發(fā)電為輔。全國環(huán)境統(tǒng)計公報顯示，2014年我國全年共處理生活垃圾2.42億噸，其中，采用填埋方式處置的垃圾共1.82億噸，占比為75.2%；采用堆肥方式處置的垃圾共0.03億噸，占比為1.24%；采用焚燒方式處置的垃圾共0.56億噸，占比為23.14%。而世界上焚燒發(fā)電處理垃圾比例最高的日本達到72%，歐洲大部分國家(19個)也都是采用焚燒發(fā)電的辦法處理未回收垃圾，德國的垃圾焚燒率達到67%。相比簡單填埋而言，焚燒發(fā)電有資源再利用、處理時間短、占用空間小和二次污染小等優(yōu)點，而衛(wèi)生填埋會對地下水和土地資源造成污染，給可持續(xù)性發(fā)展帶來巨大壓力。我國各地方政府近些年也在大力發(fā)展焚燒發(fā)電技術(shù)，但據(jù)了解，我國目前焚燒發(fā)電處理生活垃圾的成本極其低廉，相比發(fā)達國家,如日本每噸垃圾處理費達數(shù)百元，德國的垃圾焚燒價格大體在219～730元/噸，而我國媒體爆料紹興一家垃圾焚燒廠焚燒一噸垃圾只要18元，這是否是因為我國垃圾焚燒的相關(guān)檢測不到位、污染氣體未處理導致的？我們還不得而知?？傮w來說，在生活垃圾處理領(lǐng)域我國還面臨著巨大的挑戰(zhàn)。

(二)生活垃圾處理領(lǐng)域存在的問題

1.城鎮(zhèn)化帶來生活垃圾加速增長的挑戰(zhàn)。從表1 可以看出，2007年至2014年我國城市生活垃圾清運總量增長率分別為2.51%、1.47%、1.92%、0.45%、3.74%、4.18%、0.92%和3.61%，城鎮(zhèn)化增長率分別為3.50%、2.40%、2.87%、3.33%、2.64%、2.54%、2.21%和2.0%。直觀來看，除個別年份外，生活垃圾的清運量增長率和城鎮(zhèn)化增長率基本呈同向變化。學者劉承毅(2014)利用面板數(shù)據(jù)分析證明了生活垃圾的產(chǎn)生量隨著城市人口的增長而增加、隨著居民收入的增加而增加，國外學者也有相類似的研究結(jié)果。事實上，結(jié)合實際情況很容易理解，城鎮(zhèn)化下城市人口不斷增加，居民收入也在不斷提高，居民的消費數(shù)量、結(jié)構(gòu)和觀念也都發(fā)生了改變，這必然使得居民生活垃圾的產(chǎn)生量不斷增加，因此，其增長速度一定程度上取決于城鎮(zhèn)化的速度和質(zhì)量。

表1　2006年—2014年全國城市垃圾清運總量情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站(2014)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

2.“三化”目標的實現(xiàn)還不容樂觀。所謂“三化”指的是垃圾處理的減量化、資源化、無害化。目前而言，“三化”目標實現(xiàn)較好的是無害化。2007年我國垃圾無害化處理廠為460家，2013年增加到765家，六年內(nèi)增加了66.3%；無害化處理能力從2007年的27.18萬噸上升到2013年的49.23萬噸，六年內(nèi)日均無害化處理能力上升了81.13%；垃圾處理的無害化率從2007年的62%上升到2013年的89.3%，相比較垃圾處理好的國家而言還是略低，但總體來說無害化處理程度還是比較高的，而且每年都有所改善(見表2 )。而資源化和減量化則不盡如人意，目前我國生活垃圾的資源化主要依靠焚燒發(fā)電和生物堆肥，垃圾的減量化則主要依靠垃圾回收和垃圾收費等舉措，但是我國對垃圾的焚燒發(fā)電和生物堆肥的應(yīng)用并不多。如前文所述，2014年我國處理的生活垃圾75.2%是依靠衛(wèi)生填埋，焚燒發(fā)電和生物堆肥僅占24.8%；而垃圾回收和垃圾收費在實踐中取得的成果也不容樂觀，我國現(xiàn)有的垃圾回收主要依靠四處散落的拾荒者，他們主要是對單位價值較高的廢棄物進行回收，因而回收的程度還遠遠不夠。從圖1可以看到世界各國人均生活垃圾的回收率情況，其中，日本的垃圾回收率比較低，主要是因為日本從源頭上就控制了垃圾的產(chǎn)生，而產(chǎn)生的垃圾后期處理主要依靠焚燒發(fā)電而進行資源化。在垃圾的減量化管理上，據(jù)統(tǒng)計，我國對各行政事業(yè)單位征收垃圾的處理費主要按產(chǎn)生垃圾的容量、重量收取，但實際征收標準差異較大；對居民的收費標準每戶約3～10元/月，但實際上各省市的標準也不一樣，例如，北京市每戶每月垃圾清運費3元，再加上垃圾處理費每戶每月2～3元*北京市發(fā)展和改革委員會官方公布收費標準[S].http://www.bjpc.gov.cn/cxfw/jgsfcx/jzjg/#top，2014.。這種與垃圾的產(chǎn)生環(huán)節(jié)脫離的定額收費法不僅不能達到減量化的目的，還會使居民產(chǎn)生“不扔白不扔”的想法。學者劉承毅(2014)利用計量實證方法證明了城市生活垃圾的產(chǎn)生量并沒有因為現(xiàn)有的收費制度而減少這一事實?！叭蹦繕耸俏覈酥潦澜缣幚沓鞘猩罾哪繕?，這不僅關(guān)系到我國城鎮(zhèn)化水平和居民生活質(zhì)量的提高，還制約著我國經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展的未來。目前在德國，其廢物經(jīng)濟已經(jīng)占到德國經(jīng)濟總量的7%～8%?？梢?，廢物經(jīng)濟也是國家經(jīng)濟發(fā)展的一支重要力量。

表2　2007年—2013年全國城市生活垃圾處理能力

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站(2013)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

圖1：2011年世界各國人均生活垃圾的回收率

資料來源：根據(jù)北極星節(jié)能環(huán)保網(wǎng)相關(guān)文章整理得出。

3.政府財政支付壓力巨大。國家環(huán)境保護局統(tǒng)計公報及《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》數(shù)據(jù)顯示，城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資總額2006年到2008年變化比較慢，2008年以后，年投資額由50.56億元增加到2011年的266.44億元，增長了427%。圖2是去除北京、上海、西藏、青海四個地區(qū)之后的全國城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資額和收費總額(2011年后城市生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施投資數(shù)據(jù)缺失)，原因是這四個省份的統(tǒng)計數(shù)據(jù)口徑不一致或者存在缺失，事實上，2011年北京市一年新增的城市生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施投資額就達到88億元之多，這表明政府越來越重視城市生活垃圾的處理，同時圖中也體現(xiàn)出我國政府在垃圾處理方面的財政缺口越來越大。2011年去除北京、上海兩大轄區(qū)后，其他省份的生活垃圾基礎(chǔ)設(shè)施有三分之二要依靠財政資金支付，加上日常垃圾處理方面的支出，政府的資金壓力已經(jīng)非常之大，因而，如何既能提高生活垃圾處理的質(zhì)量又能解決財政資金的壓力就成為生活垃圾處理領(lǐng)域的一大難題，而PPP模式成為解決這兩個問題的新思路，但這一思路必須結(jié)合實際和中國的特點才能為我所用。

圖2：2007年—2011年全國生活垃圾處理收支情況

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)《國家環(huán)境保護局統(tǒng)計公報》和《中國城市建設(shè)統(tǒng)計年鑒》相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

4.各省份生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資不均衡。從總的投資額來看，雖然我國在生活垃圾處理上的投資額在逐年增加，體現(xiàn)了我國政府對生活垃圾處理的重視程度有所提高，但根據(jù)2009年到2011年國家統(tǒng)計局的數(shù)據(jù)來看，我國地方政府在生活垃圾處理上的投資分配極不均衡。從圖3可以明顯看出，2011年各省城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施的投資額度差異較大，特別是北京市2011年的投資額是88.07億元，占全國投資總額的33.05%，但是2010年北京市的生活垃圾處理投資額僅為4.62億元，只占全國投資總額的3.63%；2009年其投資額為10.53億元，占全國投資總額的12.44%。盡管其他地區(qū)的全國占比相對來說都比較小，但是相互之間的差異卻比較大，而且各個省的各年投資也與北京市類似，沒有連貫性。此外，從表3可以看出，主要省份每年的垃圾處理投資額及其增長額占全國投資增長額的比重很不穩(wěn)定，且各省之間的投資差異很大，說明公共服務(wù)在地區(qū)間的差異很明顯，具體原因還需要進一步深入分析。

圖3：2011年各省城市生活垃圾處理基礎(chǔ)設(shè)施投資額

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國國家統(tǒng)計局網(wǎng)站(2014)相關(guān)數(shù)據(jù)整理得出。

表3　全國主要省份垃圾處理投資額及其增加額占全國增加額的比重

數(shù)據(jù)來源：根據(jù)國家統(tǒng)計局網(wǎng)站(2008—2011)相關(guān)數(shù)據(jù)整理并計算得出。

三、PPP模式在城市生活垃圾處理領(lǐng)域的應(yīng)用

垃圾處理的市場化改革實施已經(jīng)多年，而PPP模式作為一種新的城市垃圾處理服務(wù)供給模式不僅具有其理論上的必要性，在現(xiàn)實中也具有其可行性。

(一)垃圾處理應(yīng)用PPP模式的必要性

1.循環(huán)經(jīng)濟理論的要求。我國城市垃圾處理的基本要求是減量化、資源化和無害化，這是推進可持續(xù)發(fā)展的一種優(yōu)選模式，是循環(huán)經(jīng)濟理論的要求。該理論認為，以往的“線性處理模型”不僅不能做到成本最低、污染最少等要求，而且還無法實現(xiàn)長期的可持續(xù)性，其潛在的“二次污染”風險使得其后期處理的成本加大。而循環(huán)經(jīng)濟理論表現(xiàn)為“資源—產(chǎn)品—再生資源”和最有效利用資源與保護環(huán)境，做到生產(chǎn)和消費的“污染排放最小化、廢物資源化和環(huán)境無害化”，以最小的成本獲取最大的經(jīng)濟、社會和環(huán)境效益(朱俊文、高華，2008)。因此，循環(huán)經(jīng)濟理論要求城市生活垃圾處理的技術(shù)水平要極大提高，而政府部門又是缺乏創(chuàng)新的部門，只有市場化后引入競爭機制，充分利用私營企業(yè)的創(chuàng)新技術(shù)才能真正實現(xiàn)垃圾處理的循環(huán)結(jié)構(gòu)(高柏、花明，2005)。而PPP模式作為一種政府和私人合作的模式，可以在政府的協(xié)調(diào)、管理、支持和監(jiān)督的背景下全面發(fā)揮私營部門的效率和創(chuàng)新力，為實現(xiàn)循環(huán)經(jīng)濟提供技術(shù)進步的動力。

2.全生命周期規(guī)劃管理的要求。結(jié)合西方在治理城市生活垃圾方面的經(jīng)驗歷程可以發(fā)現(xiàn)，城市生活垃圾治理的思路大體經(jīng)過了一個從關(guān)注消費者責任的“污染者付費”理念到同時關(guān)注消費者和生產(chǎn)者共同責任的理念，再到最后的全生命周期規(guī)劃管理城市生活垃圾的過程。所謂全生命周期垃圾處理的管理就是要求長期全流程綜合化管理，因此，在生活垃圾處理市場化的背景下，要實現(xiàn)這種長期的全流程綜合化管理只有PPP模式是最理想的模式，因為PPP模式是政府與私人部門通過契約的模式進行交易，在整個生活垃圾處理過程中都有政府和私營部門雙方甚至多方的參與，這樣就避免了單純由政府供給這一服務(wù)時產(chǎn)生的資金使用效率低下和服務(wù)質(zhì)量不能滿足公眾要求的情況，同時也避免了傳統(tǒng)的政府采購模式下出現(xiàn)的種種問題，而且傳統(tǒng)的政府采購公共服務(wù)只是對某一項或者某一階段的服務(wù)進行采購，容易出現(xiàn)供應(yīng)商只注重本環(huán)節(jié)的成本效應(yīng)分析而無法實現(xiàn)全生命周期的效益最優(yōu)，而PPP這種包括生產(chǎn)、運營整個過程的公私合作模式是與全生命周期的理念相一致的，因此有必要在生活垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用PPP模式。

3.提高財政資金的使用效率，緩解財政支付壓力。前文所述政府在城市生活垃圾處理領(lǐng)域的資金支付壓力非常大，而且現(xiàn)有的城市生活垃圾處理水平也遠沒有達到“三化”的基本要求，再加上城鎮(zhèn)化的客觀現(xiàn)實要求，未來在垃圾處理領(lǐng)域的資金需求會更大，因而有必要尋求一種新的可持續(xù)性的資金給付模式，而且在高回收率和高資源化率的情況下，垃圾經(jīng)濟能夠給私營部門提供較高的利潤回報，因而引入PPP模式會吸引較多的私營部門參與其中，政府也能減輕資金壓力，同時由于私營部門較高的管理和技術(shù)水平，不僅能提高生活垃圾的處理質(zhì)量，還能提高財政資金的使用效率。

(二) PPP模式在城市生活垃圾處理領(lǐng)域應(yīng)用的可行性

1.某些城市垃圾處理環(huán)節(jié)表現(xiàn)出一定的私人屬性。一直以來城市垃圾處理服務(wù)被認為是公共福利事業(yè)，是典型的準公共品，應(yīng)由政府負責供給。事實上，如果把垃圾處理服務(wù)各環(huán)節(jié)拆開來看，其競爭性、排他性和外部性是不完全一樣的。不同環(huán)節(jié)服務(wù)的競爭性、排他性、外部性及合作程度分析見表4。

表4　不同環(huán)節(jié)城市垃圾處理服務(wù)的特性分析

資料來源：朱占波.城市生活垃圾處理的公私合作(PPP)模式研究[D].重慶：重慶大學,2008.

一般而言，在垃圾的收集、運輸環(huán)節(jié)具有明顯的排他性和競爭性，主要是因為這些環(huán)節(jié)會有較大的規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，壟斷是比較有效的供給；而在垃圾的分類回收環(huán)節(jié)則有明顯的市場特征，即競爭性很強，雖然我國目前也形成了一定的垃圾回收市場，但是回收率太低，還缺乏一定的競爭性；而在終端處理環(huán)節(jié)主要是存在一定的技術(shù)壟斷，如果技術(shù)成熟，則該環(huán)節(jié)也是一個可以市場化的環(huán)節(jié)，PPP模式的多樣性正好符合垃圾處理的特征，因此從這個角度來講，PPP模式是可以應(yīng)用于垃圾處理行業(yè)的。

2.城市垃圾處理服務(wù)具有一定的可營利性。由于不同環(huán)節(jié)的服務(wù)其私人屬性不一致，而且國外相當多的成功經(jīng)驗表明：通過一定的制度設(shè)計，可以實現(xiàn)對城市垃圾處理服務(wù)按量收費，因而從某種程度來說實現(xiàn)私人企業(yè)參與該服務(wù)的供給是可行的。而且隨著居民普遍受教育程度的提高，居民素質(zhì)、道德水平也有所改善，因而收費制度不太可能產(chǎn)生大規(guī)模的道德敗壞。1994 年《世界發(fā)展報告》對民營企業(yè)供給公共產(chǎn)品和服務(wù)的可行性進行了研究，通過對產(chǎn)品和服務(wù)的特征、競爭的程度、向使用者收費以補償成本的可能性、 公共服務(wù)的政府責任以及其他外界等因素進行分析，來判斷一項公共產(chǎn)品或服務(wù)是否可以市場化。這些研究都說明城市垃圾處理行業(yè)對民營企業(yè)來說是有利可圖的，因而私人部門可以參與其中，而PPP模式就是私人部門參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給的有效方式。*Sandra Cointreau-Levine.Private Sector Participation in Municipal Solid Waste Services in Developing Countries[J].Washington D:The Formal Sector,1994(13).

(三)城市生活垃圾處理服務(wù)的PPP模式

根據(jù)現(xiàn)有研究可知，PPP模式的實現(xiàn)形式有三種，分別為公有私營、公私合資及特許經(jīng)營。所謂公有私營就是政府作為項目、設(shè)施的投資者建設(shè)相關(guān)設(shè)施，然后將運營、管理和維護等外包給私人企業(yè)，這種形式具有現(xiàn)代企業(yè)制度的一般特點和優(yōu)勢，公有私營一般通過“管理合同”、“服務(wù)合同”及“租賃合同”等實現(xiàn)公私合營化供給公共產(chǎn)品或服務(wù)；而公私合資是相對更加市場化的模式，即政府通過和私人企業(yè)共同出資組建新的公司來供給公共產(chǎn)品和服務(wù)，具體又可分為國有股權(quán)/產(chǎn)權(quán)出售和準BOT模式；而特許經(jīng)營模式是市場化程度最高的模式，即政府通過一定形式授權(quán)私人企業(yè)作為公共產(chǎn)品和服務(wù)的生產(chǎn)者，政府在其中只負責監(jiān)督等，其具體實現(xiàn)形式有TOT、BOT、BTO等。表5展示了各種模式在供給城市生活垃圾處理服務(wù)上的適用性(孟春等，2014)。

表5　不同PPP類型的特征和適用性分析

根據(jù)上面的分析，本文認為全生命周期規(guī)劃城市生活垃圾處理服務(wù)理論并不意味著所有環(huán)節(jié)都必須采用同樣的PPP類型，事實上PPP模式是一種靈活的模式，是不固定的，我們可以根據(jù)實際情況對各種模式進行組合?；诔鞘猩罾幚矸?wù)不同環(huán)節(jié)的私人屬性程度不同，以及各環(huán)節(jié)的服務(wù)相對來說具有較大的可拆分性，完全可以根據(jù)實際情況設(shè)計出一種混合的PPP模式，即不同環(huán)節(jié)采用不同的PPP類型。

在垃圾的清掃、分類、收集方面，由于這三個環(huán)節(jié)具有一定的連貫性，也考慮到成本問題、責任劃分以及管理的便捷性，可以把這三個環(huán)節(jié)的服務(wù)化為一個整體，采用同一種PPP類型，本文認為這三個環(huán)節(jié)采用公有私營模式較為理想。首先，這三個環(huán)節(jié)服務(wù)的公共性相對來說較大，交由私人部門處理可能會出現(xiàn)較大的供給不足和質(zhì)量問題；其次，這三個環(huán)節(jié)涉及到廣大人民群眾的直接利益，處理不當容易產(chǎn)生較大的社會影響，因而政府應(yīng)該對此擁有較大的掌控權(quán)；最后，這三個環(huán)節(jié)是網(wǎng)狀結(jié)構(gòu)的服務(wù)體系，因而具有一定的自然壟斷特征，交由政府統(tǒng)一組織能較大地節(jié)約成本，也比較容易實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。綜合這三點分析，本文認為公有私營的PPP模式最適合垃圾的清掃、分類和收集服務(wù)供給。

在環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)方面，可以借鑒像高速公路建設(shè)這樣的經(jīng)驗，較為常用的模式有特許經(jīng)營中的BOT模式和公私合資模式，事實上這兩者的區(qū)別主要考慮到成本回收和后續(xù)的監(jiān)管。一般而言，在需要政府加大監(jiān)管才能避免私人企業(yè)以次充好的情況時，最好采用公私合資模式；而在監(jiān)管較少的情況下私人企業(yè)就有動力提高其服務(wù)質(zhì)量并節(jié)約服務(wù)成本時，采用更加市場化的特許經(jīng)營較為理想。這里可以把環(huán)衛(wèi)基礎(chǔ)設(shè)施分為兩類：一類是垃圾收集站的建設(shè)，另一類是公共廁所的建設(shè)。根據(jù)其特性可以判斷垃圾收集站的建設(shè)使用公私合資模式較為理想，理由是在不向運輸過來的垃圾收費的情況下，其經(jīng)營收入不能保證；而公共廁所的建設(shè)采用特許經(jīng)營中的BOT模式較為理想，理由是可以向公廁使用者收費，因而通過一定的制度設(shè)計可以實現(xiàn)這類服務(wù)的市場化供給。

在垃圾的處理方面，需要區(qū)分一般性的處理技術(shù)和擁有專利的處理技術(shù)，基于無害化處理的要求，我們認為垃圾處理越來越傾向于采用高技術(shù)，但也不可否認有些垃圾處理不需要使用特殊的技術(shù)，因此，特許經(jīng)營是引入專利處理垃圾時較為理想的PPP模式，而如果采用一般的衛(wèi)生填埋方式，公私合資會是一種較為理想的模式。

基于上面的分析可以得出結(jié)論：PPP模式在城市生活垃圾處理上的應(yīng)用具有必要性和可行性。而且基于不同環(huán)節(jié)的特點和不同PPP類型的分析，提出分環(huán)節(jié)采用混合的PPP模式供給城市生活垃圾處理服務(wù)，這樣不僅在技術(shù)上可行，而且充分考慮了各種因素，是一種比較全面、穩(wěn)妥的方法。

四、PPP模式在城市生活垃圾領(lǐng)域應(yīng)用的政策建議

(一)完善財政補貼機制

PPP模式涉及到的行業(yè)大多是外部性較大的公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公共服務(wù)供給領(lǐng)域，私人資本參與供給這些項目其回報具有較大的不確定性，因此會導致這些領(lǐng)域私人資本參與的意愿不大，進而會導致政府尋找私人資本的范圍縮小，也會因此而無法找到最佳的產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)商。此外，對于私人資本直接向公眾收費的情況，財政補貼也是必須的，如高速公路項目、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等，如果直接向公眾收費，意味著窮人和富人的支付價格是一致的，這會增加窮人的支付壓力，進而會擠出窮人消費這些公共服務(wù)，這不僅違背了政府建設(shè)公共基礎(chǔ)設(shè)施的初衷，也會導致建成的公共基礎(chǔ)設(shè)施極大的浪費，無法實現(xiàn)物有所值的目標。而建立必要的補貼制度是PPP模式發(fā)揮其優(yōu)勢的基本保證，具體而言，就是要通過項目的基本特征來建立合適的補貼制度，如非競爭性、非排他性程度以及項目的公益性特征等。具體到垃圾處理行業(yè)，一方面要結(jié)合垃圾處理的收費機制來設(shè)計補貼制度，在定額收費機制下，要考慮給家庭可支配收入較少的人群以一定的補貼，因為他們的人均垃圾產(chǎn)量一般也比較少；在按量收費的機制下，則可以考慮不對消費者進行補貼。另一方面要結(jié)合PPP模式的付費方式來設(shè)計對私人合作者的補貼制度，在私人資本向消費者直接收費的情況下，政府可以在一定程度上給私人合作者一定的費率變動權(quán)，此時政府可以不向私人合作者進行補貼，但是可能需要對窮人進行補貼以防止產(chǎn)生收入分配的逆向調(diào)節(jié)；在政府作為直接付費者的情況下，政府則不用考慮再給合作者以補貼，只需要考慮給消費者以補貼；在二者結(jié)合的付費模式下，則可以酌情考慮是否要給雙方補貼。此外，還要結(jié)合垃圾處理的環(huán)節(jié)來設(shè)計補貼制度，因為不同的垃圾處理環(huán)節(jié)其特點不同，外部性程度也不同，在垃圾的清掃、轉(zhuǎn)運、分類回收和發(fā)電階段會有不同的收入回報，因而可以結(jié)合PPP的具體模式來設(shè)計。如果是分階段建立不同的PPP項目，則需要對清掃、轉(zhuǎn)運給予較大的補貼，而對分類回收和發(fā)電給予較少的補貼。這樣不僅能保證公平性，還能激勵私人資本更多地投入這一行業(yè)，也有利于提高垃圾處理服務(wù)的質(zhì)量和效益。

(二)建設(shè)競爭性的市場

這包含著兩個方面的競爭性：一是可選擇的私人合作者是足夠的，因此選擇合作方時是有競爭的，也是有效率的；二是項目運營時是有競爭的。市場的有效性依托于競爭的有效性，目前在垃圾處理方面參與的民營企業(yè)還很少，很難保證這兩方面競爭的有效性。為此，一方面政府需要將原有國有性質(zhì)的部門私營化，將其通過股份轉(zhuǎn)讓的方式交由私人企業(yè)經(jīng)營管理；另一方面需要利用各種財政政策以及稅收政策鼓勵私營企業(yè)參與進來，包括一些行政審批上的簡化，使私營企業(yè)容易突破壁壘進入到市場當中。只有充分利用競爭，市場的優(yōu)勢才能發(fā)揮，PPP的優(yōu)勢才能顯現(xiàn)。此外，要合理地補貼非PPP合作方，給予其與PPP合作方同樣的補貼，以使其能夠平等參與競爭，這樣才能改善垃圾處理行業(yè)的壟斷低效現(xiàn)狀，提高其服務(wù)質(zhì)量。

(三)建立全過程的物有所值評估

物有所值是目前國際國內(nèi)評價項目或服務(wù)是否需要采購的標準，也是各種采購方式選擇的標準——最大化物有所值，但是這并不意味著物有所值只需要在項目選擇時進行。事實上，物有所值應(yīng)該是事前、事中、事后都要進行的，事中的物有所值評估主要應(yīng)用于項目監(jiān)督和調(diào)整，一般在項目建設(shè)中期，需要考察之前的合同和評估是否準確，如果偏離較多就必須尋求其他的方案進行補救，這也是政府中期對項目進行績效考核的辦法。事后的物有所值主要涉及到項目的績效評價和審計，全過程的物有所值評價意味著項目的評估方法是連續(xù)和一致的，也比較有利于正確客觀的評價。目前事前和事后的物有所值評估是較多國家都有的做法，本文認為還應(yīng)該對事中進行物有所值評估，因為此時項目的不確定性因素減少了，物有所值的可參考性也提高了，事中的物有所值主要是核對之前的估計量是否正確，因而不會產(chǎn)生太大的工作量，是可行的。

(四)完善PPP專門的法律體系，實現(xiàn)PPP專門法律與其他法律的協(xié)調(diào)一致

目前我國的PPP沒有專門法律，只有4部專門的部門規(guī)章以及各地方的地方性法規(guī)，涉及到PPP的法律主要有《預(yù)算法》、《政府采購法》、《合同法》、《招投標法》等。Philippe Burger and Ian Hawkesworth(2011)對全球20個國家PPP的應(yīng)用調(diào)查顯示，有9個國家設(shè)立了PPP專門法律或行政法規(guī)，其中12個國家的采購法適用于PPP模式，還有2個國家建立了PPP法律，但又不適用于PPP模式。本文認為這種有PPP法律卻不適用的情況會造成對物有所值目標的扭曲。目前我國財政部已經(jīng)明確了PPP適用于采購法，這是值得認同的，但是仍然存在一些問題。首先，法律法規(guī)體系的完整性和系統(tǒng)性還有待提高，采購法制定之時我國還沒有大力發(fā)展PPP模式，很多細節(jié)性規(guī)定沒有涉及到PPP模式，在后面的部門規(guī)章里又增加了相關(guān)細節(jié)的規(guī)定，我們認為這樣不利于政策的實施，應(yīng)適時修改《政府采購法》，同時制定專門的PPP行政法規(guī)以完善PPP立法體系。其次，PPP相關(guān)的法律規(guī)章還不夠細化，沒有形成一個可供實施的流程框架，這不僅是我國的問題，在全球范圍內(nèi)絕大部分國家都沒有實現(xiàn)這一做法，但這并不是不需要，而是已經(jīng)成為全球共同追求的目標，我國應(yīng)該加強研究，積極向國際組織及發(fā)達國家學習，完善PPP法律規(guī)章的執(zhí)行過程，實現(xiàn)采購的最大化物有所值。最后，要改革現(xiàn)有的管理機構(gòu)。目前，財政部、國家發(fā)展和改革委員會都在參與PPP項目的管理，且各自都成立了PPP單位，這不僅是對國家資源的浪費，也會阻礙PPP的發(fā)展，國家應(yīng)該盡早確定PPP的權(quán)責關(guān)系，避免部門紛爭。

(五)建立積極有效的監(jiān)督機制和用戶反饋機制

PPP模式雖然引入了更多的市場資源，但其涉及到的是公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)，公共部門的產(chǎn)品和服務(wù)供給本身的特征——信息不對稱、搭便車等會使得私人部門較為容易地為了私人利益而損害公共利益，因此在實踐中，一是要加強政府管制。在PPP模式中政府通過合同與私人合作者建立了契約關(guān)系，那么政府就要提升自身的能力，盡量減少因合同未盡事項導致政府承擔過多的責任；同時還要積極監(jiān)督私人合作者履行合同的情況，避免私人合作者渾水摸魚，間接違反合同規(guī)定，損害納稅人的利益。具體而言，就是要建立合理的價格調(diào)整機制，要完善城市垃圾處理行業(yè)的市場準入和退出機制，要嚴格質(zhì)量監(jiān)督，即一方面要完善各種技術(shù)標準，另一方面要嚴格執(zhí)行安全標準，避免標準流于形式。二是政府要與私人合作者一同建立信息披露制度，暢通信息的傳遞渠道，同時要建立信息反饋機制，通過告知公眾服務(wù)應(yīng)有的質(zhì)量水平和收費標準，以及方便有效的信息反饋平臺，以實現(xiàn)全民監(jiān)督PPP項目。公眾是公共產(chǎn)品和服務(wù)的最終消費者，也是資金的最終支付者，他們應(yīng)該而且有權(quán)成為服務(wù)的最終評判者，任何服務(wù)如果不能滿足公眾的需求，則都是浪費和無效益的。

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(責任編輯：汪愛琴)

The Application of PPP Model in the Municipal Solid Waste

Bai Yanfeng, Kuang Xingxing

(Central University of Finance and Economics，Beijing 100081,China)

Abstract:In recent years, great efforts to promote the use of the PPP model are applied to offer municipal public infrastructure and services in China, including municipal solid waste disposal.Based on the analysis of current situation and problems of municipal solid waste, it is found that municipal solid waste disposal is challenged by the urbanization and “three requirements” of garbage disposal, and at the same time, the government shoulders enormous fiscal pressure. Therefore, there is an urgent need to seek a sustainable model to supply the solid waste treatment service. Since the PPP model is of necessity and feasibility to solve municipal solid waste disposal, based on the characteristics of urban living garbage industry, this paper proposes using mixed PPP model to supply the municipal solid waste disposal services, and advances such measures as improving the financial subsidy mechanism, building a competitive market, establishing the cost-effective assessment, improving the specialized PPP legal system, supervision system and user feedback mechanisms.

Key Words:Municipal Solid Waste (MSW); PPP Model; Financial Subsidy Mechanism

收稿日期：2016-03-15

基金項目：國家社會科學基金重點項目“我國霧霾成因及財政綜合治理問題研究”(15AZZ010)；北京市哲學社會科學規(guī)劃重點項目“推進北京市生態(tài)文明建設(shè)的依法治理研究”(15FXA002)；中央財經(jīng)大學青年創(chuàng)新團隊項目“中國生態(tài)文明建設(shè)中的能源財政問題研究”；國家社會科學基金重大項目“深化稅收制度改革與完善地方稅體系研究”(14ZDA028)

作者簡介：白彥鋒(1976-)，男，教授，博士生導師，研究方向:財稅理論與政策；曠星星(1992-)，女，碩士研究生，研究方向:財稅理論與政策。

中圖分類號：F299.24

文獻標識碼：A

文章編號：1007-8576(2016)03-0028-011

DOI：10.16716/j.cnki.65-1030/f.2016.03.004

·管理理論與實踐·