薛舒予

摘 要：近年來，全國出現(xiàn)了越來越多國家和民眾爭奪自然資源的情況，例如爭奪烏木、隕石等價值不菲的物質(zhì)，而這些拉鋸戰(zhàn)也引發(fā)了社會對自然資源所有權(quán)的思考，但是實踐中往往基于政府的優(yōu)勢地位而使得民眾對自然資源主張的所有權(quán)不了了之。本文在明確自然資源定義及特征的基礎(chǔ)上，對實踐中具有爭議的自然資源的歸屬進行事實和法律上的分析，旨在確定國家對自然資源的應(yīng)有所有權(quán)范圍，有效解決自然資源爭端。

關(guān)鍵詞：自然資源；國家所有權(quán)；資源爭端

《憲法》第九條明確規(guī)定，礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂等自然資源都屬于國家所有，即全民所有；由法律規(guī)定屬于集體所有的森林和山嶺、草原、荒地、灘涂除外。該條規(guī)定一直成為有關(guān)政府部門援引作為主張自然資源歸國有的依據(jù)，從該條可以得出這樣一個結(jié)論，自然資源原則上是歸國家所有即全民所有，只有在法律規(guī)定為集體所有時才是歸集體所有，但是在國有自然資源的范圍劃定時法律并沒有給出明確的規(guī)定，只是概括地用了“等”字，若是從憲法這一根本大法在一國法律體系中的地位以及社會契約論的本意來看[1]，國家權(quán)力是來自于人民權(quán)利的讓渡，憲法對于國家權(quán)力的界限和行使的規(guī)定應(yīng)當(dāng)是一種明文的列舉式規(guī)定，憲法沒有列舉的權(quán)力原則上國家不能享有，而由人民享有，但是從立法者的原意以及憲政實踐中不難推定這里的等是一種等外等，即國家所有的自然資源并不限于上述列舉，而是實踐中所有的自然資源，這就使得該條規(guī)定成為兜底條款，所有其他法律解決不了的自然資源爭端只要援引該條即可說理。因此，要想解決國家和民眾之間對于自然資源所有權(quán)的爭端，就要對自然資源國家享有所有權(quán)的應(yīng)然范圍作一個清晰的界定。

自然資源指的是指天然存在的自然物并有利用價值的自然物，從這個層面而言自然資源的范圍是很廣泛的。而對于國家享有所有權(quán)的自然資源的范圍，除卻《憲法》第九條的列舉規(guī)定，我國的自然資源單行法目前也對國家所有的自然資源做了相關(guān)立法規(guī)定，例如《森林法》、《草原法》、《水法》、《礦產(chǎn)資源法》等等，但這些實質(zhì)上只是對《憲法》第九條中概括列舉的注意性規(guī)定。從立法者的原意和實踐中普遍的認知來看，私以為國家享有所有權(quán)的自然資源應(yīng)具有以下幾個特征：一、是一種實體化的有形物，正是因為自然資源具有有形化的特征，才可以被國家以實際占有支配，繼而使用、處分和收益，具備物權(quán)的權(quán)能；二、具有稀缺性，正是自然資源具有稀有這一屬性，才使的國家權(quán)力有介入的必要，對這些自然資源的保護必然會花費大量人力物力，因此才需要國家財政的大力支持；三、具有價值性[2]，這也是國家壟斷所有權(quán)的前提，正是因為自然資源蘊含巨大的經(jīng)濟和社會價值，國家才會如此重視，并以國家意志的形式加以保護，因此符合國家所有權(quán)應(yīng)然范圍的自然資源至少應(yīng)當(dāng)滿足以上三個特征。不置可否，對于《憲法》和全國人大以及常委會制定的其他單行法律中予以明確列舉規(guī)定的自然資源應(yīng)然地屬于國家所有的范圍，但是對于一些行政法規(guī)和地方性法規(guī)中予以規(guī)定的自然資源是否應(yīng)納入國家所有的范圍還是有待商榷的。例如黑龍江省在2012年頒布的《黑龍江省氣候資源探測和保護條例》中明確規(guī)定氣候資源為國家所有，而實際上對于一些氣候資源，例如云朵、空氣，風(fēng)能等無形的氣象，其并非為實體物，具有強烈的流動性和不穩(wěn)定性，實際上也難以處于特定人的控制下，甚至特定化都很困難，若是主張國家對其享有排他的絕對權(quán)，實際上對其占有都很難實現(xiàn)，同時，像云朵以及風(fēng)能這樣的自然資源屬于一種公物，即全人類享有的資源和財產(chǎn)，并不屬于任何國家的主權(quán)管轄范圍之內(nèi)，任何人也不能對其主張所有權(quán)，依其特殊性也不適宜設(shè)立所有權(quán)制度[3]；此外，對于此類氣候資源并不具有自然資源應(yīng)當(dāng)具備的稀缺性，而是屬于一種較為穩(wěn)定的資源，但是從自然資源的定義上來看，又屬于天然存在并對人類有利的自然物質(zhì)，這就使得在立法和實踐中出現(xiàn)自相矛盾的現(xiàn)象。因此，氣候資源是不宜納入一國自然資源的所有范圍之內(nèi)，無論是從國際習(xí)慣還是自然倫理而言都不具有可采性。

此外，對于國家法律明文排除在國家所有范圍之外的自然資源也并不具有爭議性，例如歸屬于集體所有的自然資源，因此所有爭議的焦點就是法律未明文列舉的自然資源是否屬于國家所有?；谇拔囊呀?jīng)提到，自然資源的范圍是很廣泛并且難以詳盡列舉的，并且隨著時代的變化自然資源的外延也在不斷變化中，所以只能從某種自然物質(zhì)的性質(zhì)并結(jié)合相應(yīng)的社會環(huán)境和規(guī)則來判斷其是否屬于國家所有。首先，根據(jù)《憲法》第九條規(guī)定的國家所有即國家對自然資源擁有一種排他性質(zhì)的所有權(quán)，即物權(quán)上的所有權(quán)，即占有、使用、收益、處分的支配權(quán)利，最基本的就是現(xiàn)實的占有掌握和控制的權(quán)利，即能隨時地支配控制，但是對于一些自然資源例如無意挖到的烏木或者隕石，在其出土之前是處于一個完全未知的狀態(tài)或是屬于一個人類不能管轄的外太空的空間里，而最先發(fā)現(xiàn)此物的又是普通民眾的時候，此時若是主張國家對其享有絕對的所有權(quán)未免有些牽強，國家在此之前并不知道其存在，并且實際上也并未現(xiàn)實占有，又如何主張對其的支配和控制？其次，若是在發(fā)現(xiàn)這些自然資源的地點具有特殊性的時候，援引相關(guān)法律就顯得更為蒼白，例如2011年潼南縣的民眾在河道中發(fā)現(xiàn)烏木的案件中[4]，相關(guān)司法人員即根據(jù)《民法通則》79條的規(guī)定主張“所有人不明的埋藏物、隱藏物，歸國家所有”以及《物權(quán)法》第一百一十六條的規(guī)定：“天然孳息，由所有權(quán)人取得；既有所有權(quán)人又有用益物權(quán)人的，由用益物權(quán)人取得”，但是實際上烏木并非是有人刻意事先埋藏，并不符埋藏物、隱藏物的定義，同時烏木也并非河道的產(chǎn)生的天然孳息，河道也并非烏木的原物，所以主張國家所有難免使人難以信服。

因此，對于法律未詳盡列舉的自然資源要主張為國家所有，除了應(yīng)具備上述自然資源必備的有體性、稀缺性以及價值性三個特征之外，更要綜合考慮各方面因素。首先，要考慮國家對其是否有現(xiàn)實的支配力[5]，即是否屬于國家所有的管轄范圍，是否有現(xiàn)實的排他的可控性和可掌握性，對于云朵、風(fēng)能、太陽能等氣候氣象以及外太空所有的自然物質(zhì)如星云以及恒星等物質(zhì)自然不具有該種特征因而予以排除；其次，要考慮是否有法律上的支配力，即援引其他相應(yīng)法律是否可以說理論證，例如引用《物權(quán)法》、《民法通則》以及相應(yīng)自然資源單行法可以主張所有權(quán)，例如，像靈芝、人參之類的珍稀野生植物資源屬于土地中所長出的植物，即土地所有的天然孳息，根據(jù)《物權(quán)法》第一百一十六條的規(guī)定：“天然孳息，由所有權(quán)人取得；既有所有權(quán)人又有用益物權(quán)人的，由用益物權(quán)人取得”若是未被承包或者租用的土地，則國家可以主張所有權(quán)，若是已有土地承包經(jīng)營人，則應(yīng)當(dāng)嚴格按照法律規(guī)定由用益物權(quán)人取得，不能因為該物質(zhì)具有較大經(jīng)濟價值而一律收歸國有，若不依據(jù)相應(yīng)法律而予以模糊執(zhí)法，則對政府權(quán)力的限制則形同虛設(shè)；再次，要考慮是否具有社會公益性，若是公共性極強，關(guān)系到每個公民生存必需，構(gòu)成國民經(jīng)濟生活和物質(zhì)生活的重要基礎(chǔ)，其合理開發(fā)利用能影響國計民生的自然資源，無論是根據(jù)法律還是社會倫理都不宜納入私權(quán)調(diào)整的范圍而由個別人予以單獨占有，而應(yīng)由國家制定相應(yīng)法律統(tǒng)一規(guī)制和調(diào)整，全面保障公共利益；最后，要考慮是否屬于國家必須介入的領(lǐng)域范圍，即必要性，例如一些自然形成的物質(zhì)，開采具有較大難度，同時具有較高的科研價值和稀缺性，例如數(shù)量較大的金屬礦物，此時由私人所有就會有悖社會一般觀念，更有甚者會阻卻社會進步，不屬于合理及正當(dāng)事由。此外，即使法律中有明文規(guī)定國家所有權(quán)的相應(yīng)內(nèi)容，但是在實際中行使該權(quán)力的主體和內(nèi)容并不明確，作為一種國家權(quán)力，其本應(yīng)由國務(wù)院以及各級人民政府來行使，但是在我國的相應(yīng)的法規(guī)中并沒有明確規(guī)定各級政府行使自然資源所有權(quán)的范圍以及方式，管轄權(quán)不明確是阻礙權(quán)力行使的很大的因素，也就會使得在遇到相應(yīng)問題時各級政府部門相互“踢皮球”而不能使得權(quán)力真正落到實處。同時，由于所有權(quán)內(nèi)容籠統(tǒng)和模糊，難以作出明確界定，就會使得各個地方的地方性法規(guī)和相關(guān)文件的有關(guān)自然資源應(yīng)有范圍的規(guī)定相互沖突，甚至有悖社會一般觀念和倫理，這就實質(zhì)上架空了自然資源的國家所有的性質(zhì)。同時，對于民眾發(fā)現(xiàn)自然資源的獎勵方法也不能敷衍了事，應(yīng)該針對發(fā)現(xiàn)埋藏物的價值予以按比例給予獎勵，否則不僅會打擊民眾積極性更會引發(fā)社會的輿論和微詞，不利于構(gòu)建和諧社會。

綜上所述，對于自然資源國家所有的應(yīng)然范圍的認定，除卻法律明文列舉規(guī)定以及明文排除適用范圍的，基于《憲法》第九條的規(guī)定范圍的籠統(tǒng)和不明確性，以及自然資源隨著時代變化所產(chǎn)生的外延的變化性，同時結(jié)合自然資源本身的特征，私以為并不能詳盡的列舉出國家所有的自然資源范圍，因此，只能在現(xiàn)實的實踐情況中總結(jié)相應(yīng)的必要特征，在滿足特征的情況下針對現(xiàn)實生活中復(fù)雜的實際情況予以確定。如此，才能有效的緩解現(xiàn)實生活中國家和民眾爭奪自然資源所有權(quán)的劣勢局面，才會做到確權(quán)的公平正義，同時也能使有法可依，有法必依，才能實現(xiàn)法律的最大效益，保障合法權(quán)益。

參考文獻：

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[2] 郭潔 宋振玲.灘涂資源所有權(quán)物權(quán)法解析[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2015（05）.

[3] 謝丹.由氣候資源權(quán)屬爭議引發(fā)的思考[J].鄱陽湖學(xué)刊，2014（05）.

[4] 金可可.論“狗頭金、野生植物和隕石的所有權(quán)歸屬”——再論自然資源國家所有及限度[J].東方法學(xué)，2015（04）.

[5] 黃桂琴.我國自然資源國家所有權(quán)物權(quán)屬性研究[J].石家莊經(jīng)濟學(xué)院學(xué)報，2006（06）.