胡長兵（貴州省社會科學(xué)院， 貴州 貴陽550002）

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黔西南普安信訪研究
——以信訪管理調(diào)查問卷為中心

胡長兵（貴州省社會科學(xué)院， 貴州 貴陽550002）

摘 要：市場經(jīng)濟(jì)初成的當(dāng)下中國，社會轉(zhuǎn)軌的利益調(diào)整仍在持續(xù)，信訪難題未獲全解。筆者對貴州普安縣的信訪研究進(jìn)行了信訪管理問卷的調(diào)查統(tǒng)計，輔之以信訪機(jī)構(gòu)實務(wù)工作報告的采集研讀等。問卷調(diào)研表明，信訪部門處置權(quán)限較低，甚而導(dǎo)致對其職能的不全自信；實務(wù)報告則揭示了近年來普安信訪平穩(wěn)但仍呈高位的運(yùn)行態(tài)勢。研究認(rèn)為，鑒于經(jīng)濟(jì)開發(fā)強(qiáng)化，今后一段時期里，普安信訪將維持現(xiàn)時總量較高的狀態(tài)；在治理政策上，涉法涉訴信訪終結(jié)制度等將起到積極的促進(jìn)作用。

關(guān)鍵詞：信訪；貴州普安信訪；信訪調(diào)查問卷

當(dāng)今，信訪是一個重要的社會現(xiàn)象。一般地，社會變革期較之常態(tài)時期，民眾上訪問題更易多發(fā)一些。改革開放以來，中國一直處于大規(guī)模的體制轉(zhuǎn)軌中，目前，市場經(jīng)濟(jì)已初步建成，可改革進(jìn)程尚未最終完結(jié)。2013年11月，黨的十八屆三中全會指出，國家正進(jìn)入全面深化改革的攻堅階段，可以預(yù)計，當(dāng)前及今后一段時期內(nèi)，信訪情勢可能仍將處于高位運(yùn)行的水平，值得人們重視。

1990年代中期以來，信訪研究日見其多，但仍鮮見有關(guān)貴州地區(qū)的實證分析。作為經(jīng)濟(jì)社會領(lǐng)域的“后發(fā)趕超”著力者，相比全國一般情況，當(dāng)下貴州的信訪問題可能更為突出一些。鑒此，筆者試圖立足經(jīng)驗研究，集中于貴州普安縣信訪機(jī)構(gòu)的實務(wù)運(yùn)作狀況，通過信訪管理問卷的調(diào)查統(tǒng)計，結(jié)合信訪機(jī)構(gòu)實務(wù)工作報告的采集研讀等，對現(xiàn)今普安信訪的一些主要問題如趨勢、成因及對策等進(jìn)行討論。

一、普安信訪問題概況

1951年，政務(wù)院秘書廳設(shè)立信訪專職部門“群眾信件組”。自那以來，新中國信訪歷經(jīng)了三個階段：1951-1957年創(chuàng)建期、1957-1982年發(fā)展期、1982年之后的成熟期。［1］更概括地，這一制度可劃分為兩種前后交替的理想類型：政治參與型和利益維權(quán)型，以1982年為界。從制度的行動主體之民眾一方來看，前者關(guān)注政務(wù)建設(shè)的進(jìn)言建議，后者則著重個體權(quán)益的維護(hù)。

1992年起，信訪形勢開始升溫，總量連續(xù)12年上攀，2004年達(dá)到歷史峰值。1995年，全國信訪總數(shù)是479萬件；2000年，總量首次突破1000萬件。其中，中央信訪受理數(shù)2000年為58.64萬件，是1995年的1.46倍。［2］2004年，國家信訪局受理群眾來信457萬件，比上年增長117%；接待來訪67萬批次、148萬人次，增幅為584%和529%。［3］此即媒體謂之的“信訪洪峰”年。

2005年，《中華人民共和國信訪條例》（以下簡稱《信訪條例》）的頒行終使此前的嚴(yán)峻狀況有所緩解。此后，持續(xù)7年保持著信訪總量、集體上訪、重信重訪等指標(biāo)逐漸回落的總體態(tài)勢。［4］

在地方省級層面，情狀也大抵相仿。2006年，貴州信訪出現(xiàn)了10余年連續(xù)攀升后的第一次下降［5］；同年，河南全省信訪總量則同比下降199%［6］。

近些年，黔西南州普安縣的信訪形勢見下圖1。①2009—2012年，《普安縣信訪局年度工作總結(jié)》；《淺析我縣信訪問題的特點、成因及對策——普安縣信訪局對如何處理當(dāng)前信訪問題的調(diào)研報告》?？蓞⒖家环菹嚓P(guān)報告，因統(tǒng)計口徑略異，數(shù)據(jù)有所出入。據(jù)該報告記敘的普安信訪工作情況，“2007年群眾來信來訪162起572人（次）；2008年群眾來信來訪444起（其中，縣委書記大接訪289起）1374人（次）；2009年群眾來信來訪185起631人（次）”。普安縣委政研室：“完善信訪體制機(jī)制，切實規(guī)范信訪工作——以黔西南州普安縣為例”，黔西南州政府網(wǎng)：http://www.qxn.gov.cn/OrgArtView/zwzys/zwzys. jc/36713.html，2014-09-28最后訪問。另外，2006年1-10月，其不完全數(shù)據(jù)是：群眾來訪48批216人次，辦理信訪案件113件［7］；2013年1-10月，數(shù)據(jù)為：縣四大班子領(lǐng)導(dǎo)接待來訪數(shù)67批221人次，縣委群眾工作部接訪58 批300人次［8］。

圖1 2007—2012年普安縣信訪情況（單位：人次、件）

大體而言，這6年來，雖有起伏，群眾來訪量終呈下降趨勢，來信數(shù)于中間稍漲后回落。絕對量值方面，除去早先的2007年、2008兩年，應(yīng)該并不突出。可以簡單對照一下省內(nèi)其它市縣的數(shù)據(jù)：1.2011年1-8月，黔西南州（轄普安縣在內(nèi)計8個縣市）接訪550件、1600人次［9］；2011年8-10月，黔西南州在領(lǐng)導(dǎo)干部“三訪”（即接訪、走訪、回訪）活動中，共接訪635批、1551人次［10］；2.2011年8-9月，黔西縣紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)“三訪”活動第一階段的接訪數(shù)則為2039件［11］；3.有資料顯示，X地區(qū)2009年接訪3852人，2010年1-9月是2013人。［12］依該文內(nèi)容判斷，此地區(qū)應(yīng)是州市級，按照市縣間上下級別來衡量，二者來訪比例數(shù)大致相近。

二、普安信訪管理問卷的統(tǒng)計分析

2013年11月，普安縣信訪局（含縣委群工部）的問卷調(diào)查，共采集到“B類管理者卷”有效答卷15份①“普安信訪研究”課題針對不同受訪人群設(shè)計了內(nèi)容各有側(cè)重的3份問卷：A類信訪者卷、B類管理者卷、C類社會公眾卷。本文僅對“B類管理者卷”進(jìn)行調(diào)研分析。，回答人數(shù)約占其全體人數(shù)的70%以上。總體上看，樣本量、答卷信度等方面是能夠接受的。

按主題，“管理者卷”設(shè)計的各項問題可大略歸類為工作條件、管理規(guī)程與績效、制度體認(rèn)等3個領(lǐng)域。限于篇幅，以下?lián)衿渲匾椷M(jìn)行分說。

（一）工作條件狀況

本部分試圖簡略觀察信訪管理者對單位或部門現(xiàn)有的工作環(huán)境、勞動強(qiáng)度等事項的滿意度看法，具體包括辦公設(shè)施、工作量、業(yè)務(wù)經(jīng)費3項指標(biāo)。

其中對業(yè)務(wù)經(jīng)費調(diào)查：在回答“信訪經(jīng)費充足與否”時，70%的受訪職員認(rèn)為現(xiàn)行專項經(jīng)費不足。以該縣財政的現(xiàn)狀觀之，應(yīng)是實情。相關(guān)資料指出，普安縣“屬于全國扶貧工作重點縣之一，由于受自然地理條件等因素的限制，縣域經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)，財力薄弱，屬于依靠上級轉(zhuǎn)移支付收入維持運(yùn)轉(zhuǎn)的‘吃飯性’財政”。當(dāng)前縣財政處于最困難時期，“從財力情況看，我縣財政保障水平非常低，財政非常困難，現(xiàn)有財力只能用于保工資和運(yùn)轉(zhuǎn)，無財力用于保民生、保穩(wěn)定?！保?3］諸如扶貧、信訪等，主要依賴上級財政的支持。

（二）管理規(guī)程與績效狀況

本部分旨在測度信訪機(jī)構(gòu)的管理對象、制度和績效等，主要包括管理對象、處理流程與措施、業(yè)務(wù)培訓(xùn)三部分。

1.管理對象。其指信訪案件的類型和數(shù)量、來訪當(dāng)事人及其訴求性質(zhì)以及重訪等非正常上訪現(xiàn)象。

案件類型和數(shù)量：對提問“您們部門受理的哪類信訪案件較多”，在12項多選答案中，選擇農(nóng)村土地糾紛、城鄉(xiāng)房屋拆遷、國有企業(yè)改制等3種類型的占多數(shù)。這與縣信訪局的有關(guān)工作報告相一致。該報告指出，“企業(yè)改制、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)拆遷安置、社會保障、工資福利、涉法涉訴、山林權(quán)屬糾紛等經(jīng)濟(jì)利益方面的問題引發(fā)的信訪，占信訪總量的70%以上?！雹趨⒁姟锻晟菩旁L體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安縣關(guān)于完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。另一份材料也有所佐證：“2011年1-8月，黔西南州信訪局來訪訴求主要集中在土地征用、土地礦產(chǎn)資源管理、‘三農(nóng)’問題、城鄉(xiāng)房屋拆遷補(bǔ)償、涉法涉訴、礦群矛盾、環(huán)境污染等問題上?！保?］及至總量與趨勢問題，“近2-3年來，您們受理的案件數(shù)量總體上呈上升趨勢還是下降”，認(rèn)為下降和持平的有5人，選略微上升的為9人。除去個體觀感因素外，選答情形是和上文相符的。

來訪當(dāng)事人：在填寫“您接待的案件中，認(rèn)為信訪人要求基本合法的，在總數(shù)里占比是___”中，有6人作答，百分比從40%、50%、60%、70%到80%的都有。就均值來看，對多數(shù)的信訪申訴是認(rèn)可其合情合法的。相關(guān)地，這6人對非正常上訪問題即越級上訪、重訪纏訪等，于案件總量中的比例估計分別為10%、20%、40%不等。③雖然非正常上訪并非等同于訴求逾法，由上觀之，兩者并合的程度已給人近乎一體的印象。于此，下一題目將有所解說。

重訪等非正常上訪：“您認(rèn)為重訪或纏訪現(xiàn)象的主要緣由是什么”，多選項中將其劃歸“難以說服”類的，即“②上訪人對案件事實與證據(jù)的主觀看法，和法律所要求的不相一致，卻不理解；③案件牽涉的民間習(xí)俗與法律沖突，上訪人不理解；④救濟(jì)渠道已盡，雖有存疑，可案件無可更改，但上訪人性格執(zhí)拗，難以說服”，共計6人次；認(rèn)為“⑤上訪人欲圖多鬧多得，或確屬無理取鬧”則是8人次。兩者合占總數(shù)90%以上，僅余1人次選擇“①有___%案件曾處理錯誤，重訪合法有據(jù)”項，顯見眾人對非正常上訪現(xiàn)象的主導(dǎo)態(tài)度是否定的。

2.處置流程與措施。有接訪管理、工作外聯(lián)、特殊處置舉措如勸訪，以及結(jié)案與回訪率等。

勸訪或截訪：關(guān)于這些應(yīng)急措施，有6人因公派參行，5人未曾參與，參考者中3人次認(rèn)為“如需維護(hù)大局安定時，效果明顯”。不過，與前述不曾豐裕的業(yè)務(wù)經(jīng)費相較，此項處置所費不菲，按縣信訪局調(diào)研報告的統(tǒng)計，“我縣每年用于接訪處置的費用達(dá)幾十萬元”①參見《完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安關(guān)于完善信訪機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。。

工作外聯(lián)：對問題“您們信訪部門在和有權(quán)處理案件的機(jī)關(guān)或部門的工作聯(lián)絡(luò)中，對方有無推諉拖延等現(xiàn)象”，選擇“無”、“偶爾出現(xiàn)”二項的各6人，“經(jīng)常發(fā)生”的2人。合起來看，信訪管理的部門間配合與協(xié)調(diào)仍待加強(qiáng)，鑒于信訪局本身無實體辦案權(quán)，有權(quán)機(jī)構(gòu)的適時接入和反饋等尤其緊要。

督查建議權(quán)：部分與上相關(guān)，“您們在督查信訪事項的過程中，有無向處理案件的機(jī)關(guān)或部門行使過對策建議權(quán)、改進(jìn)建議權(quán)與行政處分建議權(quán)”，選擇“無”的2人，“偶爾”的5人，“經(jīng)常行使”的3人。除了作為專責(zé)、統(tǒng)一的接訪機(jī)構(gòu)，信訪局有效行使督查三權(quán)亦為核心職能之一，值得進(jìn)一步傾力提升。于此，有論者建議，應(yīng)賦予上級信訪事項調(diào)研調(diào)處答復(fù)組織對下級行政不作為、行政不當(dāng)行為的直接調(diào)查處理建議權(quán)，使上級部門接訪后，在深入基層處理信訪事項時具有“欽差大臣”的身份，從根本上解決“同級監(jiān)督太軟、下級監(jiān)督太輕、上級監(jiān)督太遠(yuǎn)”的問題。［14］

（三）制度體認(rèn)狀況

本部分重在考量信訪管理者對現(xiàn)行信訪制度的一些重要體察和反思。

1.涉訴信訪、信訪存廢等的學(xué)理思考。在答問“有研究者認(rèn)為，‘涉訴信訪’概念混淆，影響了對信訪問題的認(rèn)知和規(guī)范處置”時［15］，主張“有必要作概念清理”的有7人，認(rèn)為“這一概念還是很實用的”2人，不清楚的4人。進(jìn)而，對“有研究者認(rèn)為，應(yīng)將信訪與涉訴信訪二者分離，明確信訪作為一種政治權(quán)利，是對公權(quán)力的監(jiān)督制度，而非具體訴訟權(quán)利的救濟(jì)制度”［15］一題，贊同者8人，表示未及考慮的7人。相關(guān)地，計有6人填寫了“您們部門接待的案件里，涉訴信訪占比大約是___%”一題，回答分別是0、30%、40%、50%、60%、100%等。去掉首尾二個極值，涉訴信訪問題還是顯得比較突出的②必須指出，和其它資料比照，此一主觀數(shù)據(jù)應(yīng)作存疑。一報告表明，2012年普安涉訴信訪比是15%。見《淺析當(dāng)前涉法涉訴信訪存在的突出問題、原因及對策——普安縣信訪局對如何處置涉法涉訴信訪問題的調(diào)研報告》。另一份材料對普安2007～2010年間的涉訴信訪比統(tǒng)計為7%。見普安縣委政研室：“完善信訪體制機(jī)制，切實規(guī)范信訪工作——以黔西南州普安縣為例”，黔西南州政府網(wǎng)：http://www.qxn.gov.cn/OrgArtView/zwzys/zwzys.jc/36713.html，2014-09-28最后訪問。，且在總體上，認(rèn)為對此應(yīng)作進(jìn)一步研究的亦占多數(shù)。及至涉訴信訪與司法權(quán)威問題“您認(rèn)為涉訴信訪對司法權(quán)威之公眾觀念的形成確立，存在著重大影響嗎”，有5人持肯定態(tài)度，“是的，導(dǎo)致法院不受尊重，國家法治建設(shè)步履艱難”；也有2人認(rèn)為“影響不大”。

對專業(yè)信訪機(jī)構(gòu)存廢與否的3個關(guān)聯(lián)問題①關(guān)于現(xiàn)行信訪制度的前景，學(xué)者們看法不一、論辯不已。例如，季衛(wèi)東認(rèn)為，面對信訪大潮，信訪改革的方向在于進(jìn)一步強(qiáng)化其獨立地位和權(quán)威性，賦予全面調(diào)查權(quán)。于建嶸則針鋒相對地主張，撤除行政性的信訪機(jī)構(gòu)，將其功能集中轉(zhuǎn)移至各級人民代表大會與人民代表行使，同時剝除現(xiàn)行信訪中的權(quán)利救濟(jì)屬性。他進(jìn)一步細(xì)分為：“第一，短期的行政治標(biāo)之策是給各級黨政部門減壓和給信訪公民松綁，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性，維護(hù)社會穩(wěn)定。第二，中期的法律治標(biāo)之策是強(qiáng)化各級司法機(jī)關(guān)接受公民告訴、申訴及處理案件的責(zé)任和能力。第三，長期的治本之策，是把信訪集中到各級人民代表大會，通過人民代表來監(jiān)督一府兩院的工作?！奔拘l(wèi)東：“上訪潮與申訴制度的出路”，《二十一世紀(jì)》2005年6月號；于建嶸：“中國信訪制度批判”，《中國改革》2005年第2期；于建嶸：“信訪制度調(diào)查及改革思路”，《2005年：中國社會形勢分析與預(yù)測》，劉國光等編，社科文獻(xiàn)出版社2007年版，第218頁。筆者觀點則相對折衷：保留但卻削弱行政信訪。主要思路如下： 1.信訪的短期治理策略。近期內(nèi)，治標(biāo)之策是寬緩現(xiàn)時嚴(yán)格的信訪管理責(zé)任制，給各級政府減壓、給民眾松綁，減弱信訪的權(quán)利救濟(jì)功能，降低群眾對信訪的預(yù)期，以減小信訪的規(guī)模和沖擊性、對抗性，維護(hù)社會穩(wěn)定。例如，取消對各級地方政府的信訪責(zé)任追究制，不對民眾的信訪級別作特別的限制等。2.信訪制度的長期發(fā)展方向。長期中，在較深層次的經(jīng)濟(jì)和政治體制改革逐漸推進(jìn)后，可以考慮實行“訴”“訪”分離。作為一種政治傳統(tǒng)，依然保留信訪機(jī)構(gòu)。但是，一方面，剝離其大部的救濟(jì)功能將之轉(zhuǎn)移至司法領(lǐng)域，維護(hù)司法最終救濟(jì)原則；另一方面，將其一部分的行政監(jiān)察功能調(diào)整至各級人民代表大會，以提高其原先的政治參與和行政監(jiān)督內(nèi)涵的權(quán)威和實效性。并合計算后，贊同撤除行政信訪且“將其功能轉(zhuǎn)移至各級人大與人大代表行使”的占比20%；強(qiáng)化信訪“獨立地位和權(quán)威性，增加職權(quán)，賦予案件全面調(diào)查權(quán)”的為27%；折衷性的“保留但卻削弱行政信訪，明確司法最終救濟(jì)原則”為25%；還有27%選擇“對此問題未曾細(xì)致考慮”。大體上，諸觀點各有支持，難分伯仲。

2.信訪法規(guī)、單位規(guī)章等的實務(wù)建言。此二項因費時較多，僅有1人作了填寫?；趯嶋H工作中的切身體驗，一些制度改進(jìn)建議較具針對性。譬如，有具體法律和相應(yīng)機(jī)關(guān)辦理的事項，本部門不予受理，減少“信訪不信法”；案件辦理期限不宜過長，以免造成重訪；疑難案件的資金使用公開透明，確保公平公正，杜絕“會哭的孩子有奶吃”現(xiàn)象；將輿情管理納入信訪渠道監(jiān)管；將監(jiān)督職責(zé)加入信訪工作中，賦予監(jiān)察職能，促進(jìn)問題的解決；做到一事一書面回復(fù)，完備法律手續(xù)，強(qiáng)化依法行政等。

3.法律、信訪制度等的自我認(rèn)知。對提問“您對國家法律的一般體會是怎樣的”即“在日常生活中，您和政府機(jī)構(gòu)直接打交道的場合有多少”，選擇感受不深的、較少的合計5人，認(rèn)為“很多，經(jīng)常與政府和法律接觸”的有7人。如此比例，作為行政法務(wù)機(jī)關(guān)職員，估計前者應(yīng)是將自身生活事務(wù)和現(xiàn)行職業(yè)分離開來，尋常只是遵循社會大眾的人情常理行事。事實上，盡管在當(dāng)代“行政國家”趨勢下，國家對社會事務(wù)的涉入愈益復(fù)雜細(xì)密，但國人“避法”、“無訟”心理的傳統(tǒng)影響仍舊顯著。除非迫不得已，人們一般不愿和法律、政府等國家權(quán)威直接有所交聯(lián)。這一特點在以下二題里正反兩面均有所體現(xiàn)。

對案例題“2009年，京城某孫氏專家曾論斷道：對那些老上訪專業(yè)戶，我負(fù)責(zé)任地說……至少99%以上精神有問題——都是偏執(zhí)型精神障礙”［16］，認(rèn)為其言辭錯誤的為4人，“部分正確”的8人。如若說源于實際職業(yè)經(jīng)驗，該題選項相較客觀的話，下題則例證了上述的心態(tài)慣習(xí)以及對現(xiàn)行信訪體制的全面認(rèn)知，折射了當(dāng)前亟需面對的某些深刻的制度困境?！皳?jù)2009年12月9日《中國青年報》，一位退休的原市信訪辦主任因為自家房屋拆遷安置問題，戲劇性地踏上信訪之路”，選擇“若換位思考，想法相同”的有9人，主張其“做法不當(dāng)，應(yīng)堅信司法救濟(jì)”的5人。前者的抉擇可謂縣信訪局工作報告里所解讀的“無奈心理”，是指部分上訪群體，“這些人懂法律、有素質(zhì)，他們相信黨和政府，但在所訴求的問題不能得到合理的解釋和及時解決時，在無奈之下走上上訪之路”②參見《淺析我縣信訪問題的特點、成因及對策——普安縣信訪局對如何處理當(dāng)前信訪問題的調(diào)研報告》。。

綜上，對信訪“管理者卷”3部分的調(diào)研可總結(jié)如下：

第一，工作條件方面，較之其它行政部門，工作量與強(qiáng)度相似或略多，業(yè)務(wù)經(jīng)費則因縣財力緊張而難以充裕保障。

第二，管理規(guī)程與績效方面，與當(dāng)前本縣的經(jīng)濟(jì)特色相符即初級采煤產(chǎn)業(yè)、新興城鎮(zhèn)化占主導(dǎo)地位，以致信訪類別以土地糾紛、拆遷安置等居多。此外，和全國一般情形雷同，專職信訪機(jī)構(gòu)較顯無力，其職權(quán)配置有待優(yōu)化?？h信訪局的研究報告曾就此指出，“專門的信訪工作部門（信訪局）只有催辦權(quán)、沒有查辦權(quán)，僅相當(dāng)于傳達(dá)室，只起上傳下達(dá)的作用，無權(quán)為信訪群眾解決實際問題。”①參見《淺析我縣信訪問題的特點、成因?qū)Σ摺瞻部h信訪局對如何處理當(dāng)前信訪問題的調(diào)研報告》。制度未能修正前，可行的舉措是，“信訪機(jī)構(gòu)要充分運(yùn)用《信訪條例》賦予的‘三項建議’權(quán)，對不負(fù)責(zé)、不作為的有關(guān)行政機(jī)關(guān)及其工作人員提出處理的意見和建議?！蓖瑫r，“采取有效的督辦方式。包括電話督辦、書面督辦、會議督辦、調(diào)研督辦、聯(lián)合督辦等。在具體工作中，應(yīng)根據(jù)不同的督查事項選擇不同的督查督辦方式，對重點督辦事項可以同時采取多種督辦方式”②參見《完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安縣關(guān)于完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。。

第三，制度體認(rèn)方面，出于日常生活經(jīng)歷和職業(yè)生涯體驗，管理者或多或少均就現(xiàn)今信訪制度進(jìn)行了一些反思，但觀點卻多所不同難分軒輊。尤其看待非正常上訪問題，某種矛盾心態(tài)躍然而出。盡管在管理視角下對其施與決定性的消極評價，換位思量后卻不得不作些退讓，給予了一些現(xiàn)實性的理解與認(rèn)同。

三、當(dāng)前普安信訪問題的要點研討

從上述問卷出發(fā)，結(jié)合有關(guān)實務(wù)工作報告等資料，可以對現(xiàn)今普安信訪的一些重要問題如趨勢、成因及對策等作出若干討論。

（一）普安信訪的發(fā)展趨勢

1980年代改革開放以來，普安信訪形勢發(fā)生了諸多重要變化。其一，信訪主體多元化，過去主要是優(yōu)撫對象、農(nóng)村村民和企業(yè)職工；現(xiàn)時社會各個階層中都有參與者，“如失地農(nóng)民、農(nóng)民工、城鎮(zhèn)住房拆遷的居民、企業(yè)軍轉(zhuǎn)干部、企事業(yè)改制下崗職工、民辦教師、離退休老干部、在職干部等都是近年來比較活躍的信訪主體?！逼涠?，信訪內(nèi)容復(fù)雜化，“過去群眾信訪以反映個人冤案，要求落實政策，解決歷史遺留問題為主”；如今內(nèi)容包羅萬象、紛繁復(fù)雜，涉及政策、經(jīng)濟(jì)、文化和社會生活的各個層面，“主要是涉及群眾切身利益的問題越來越多，企業(yè)改制、農(nóng)村土地征用、城鎮(zhèn)拆遷安置、社會保障、工資福利、涉法涉訴、山林權(quán)屬糾紛等經(jīng)濟(jì)利益方面的問題引發(fā)的信訪，占信訪總量的70%以上。”②參見《完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安縣關(guān)于完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。

概言之，這一變遷和全國總體情況是相類似的。

近年來，普安信訪如前文圖1所示，總量已呈下降趨勢，但尚處高位運(yùn)行狀態(tài)。未來一段時期內(nèi)，情勢將會如何？可行的預(yù)測應(yīng)考慮兩方面的因素：全國的一般情狀以及具體的普安縣域經(jīng)濟(jì)社會特征。當(dāng)前，國家邁向全面深化改革階段，一些重大的改革舉措將作部署，各種重要的利益格局正待優(yōu)化調(diào)整。在此進(jìn)程中，市場經(jīng)濟(jì)的定型、多元主體及其社會關(guān)系的固化都要求時間的積淀。不難估測，今后一段期間，較大規(guī)模的體制轉(zhuǎn)型衍生的種種社會矛盾和沖突，將會以高量的信訪位勢表現(xiàn)出來。

這些年，普安經(jīng)濟(jì)以采煤業(yè)為支撐，“縣財政收入主要來源于煤炭稅費收入，收入占全縣財政收入的70%左右”［13］。進(jìn)一步發(fā)展的思路包括：加快基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、調(diào)整調(diào)優(yōu)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，把煤炭綜合利用和深加工作為突破口等。當(dāng)前，普安縣已作規(guī)劃：圍繞“努力建設(shè)中國金州能源大縣和經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣”這“兩大定位”，奮力做好“兩大電廠”（中電普安電廠、神華普安電廠）、“三大煤礦”（糯東煤礦、泥堡煤礦、地瓜一號煤礦）以及泥堡金礦等“十大工程”。［17］基礎(chǔ)建設(shè)方面，2013年初，制定了《關(guān)于加快推進(jìn)小城鎮(zhèn)建設(shè)的實施意見》，明確2017年全縣城鎮(zhèn)化率提高28個百分點以上的目標(biāo)。

經(jīng)濟(jì)的勃興無疑會帶來一些副產(chǎn)品如利益糾紛的增加。鑒于前文調(diào)查問卷所示，此前普安信訪就以礦群糾紛、拆遷安置等居多，其與縣域經(jīng)濟(jì)特色的相關(guān)關(guān)系明顯而直接，因此，上述以煤炭業(yè)為核心的產(chǎn)業(yè)規(guī)劃、以城鎮(zhèn)化為契機(jī)的基建規(guī)劃，這兩大主要開發(fā)振興計劃的現(xiàn)實展開都將難以避免相關(guān)副作用的消極伴生。某些潛在的困擾，已為有關(guān)部門所注意。舉例來說，普安縣建設(shè)局在“普安縣城鎮(zhèn)建設(shè)情況”一文里談到，“土地征用、房屋拆遷安置、在存量土地上實施舊城改造等難度大，部分被拆遷戶無理要求，漫天要價，容易引起上訪事件和產(chǎn)生不穩(wěn)定因素?！保?8］此外，2009年的《貴州省普安縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008-2017年）》分析了現(xiàn)行礦產(chǎn)資源開發(fā)與保護(hù)存在的主要問題，例如，礦產(chǎn)資源利用方式比較粗放，生態(tài)環(huán)境破壞較嚴(yán)重，強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)效益，忽視環(huán)境保護(hù)和對其恢復(fù)治理不足，還存在因煤礦開采所引發(fā)的地面開裂和塌陷，露采礦山開挖深（高）度較大、邊坡陡峭所引發(fā)的崩塌、滑坡，礦渣的不合理堆倒引發(fā)的泥石流等地質(zhì)災(zāi)害或地質(zhì)災(zāi)害隱患。①參見《貴州省普安縣礦產(chǎn)資源規(guī)劃（2008～2017年）》，普安縣國土資源局網(wǎng)：http://www.pagtzyj.gov.cn/ zygl/01/20120109/239.html，2014-09-15最后訪問。這些都是礦區(qū)群眾信訪的主導(dǎo)誘因。

綜合以上本縣及全國兩方面的情況，可以預(yù)估，今后一段時期里，普安信訪趨勢將維持現(xiàn)時狀態(tài)，即走勢略降或持平，然總量仍高不宜忽視。

（二）普安信訪問題的成因與對策

除了信訪和區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展間的整體關(guān)聯(lián)因素，上列的趨勢預(yù)測同時也是建立在目前國家、地方政府對信訪治理的各種合理有力的政策、對策等基礎(chǔ)上。這需要對國家的新近政策，以及普安信訪的成因與化解舉措等給出更多的說明。

普安信訪的現(xiàn)狀，在前述的問卷分析中已見概要，縣信訪局的幾份工作報告則給予了更加充分翔實的描述，這里簡略援引以作參考。就總體情狀，一則報告指出，“新形勢下信訪工作主要有以下幾個特征：信訪主體多元化，信訪規(guī)模集群化，信訪形式多樣化，信訪內(nèi)容復(fù)雜化，信訪活動組織化，信訪時空集中化，信訪行為過激化”。②參見《完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安縣關(guān)于完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。針對涉訴信訪，有報告則陳述，“信訪總量居高不下，越級上訪增幅較快；鬧訪、纏訪呈上升趨勢；群體性訴訟來訪增多，訴前信訪工作壓力增大；上級部門交辦案件增多、交辦力度不斷加大；信訪時期集中、方式多樣；重復(fù)信訪突出、處理難度較大；反映執(zhí)行難問題較多”。③參見《淺析當(dāng)前涉法涉訴信訪存在的突出問題、原因及對策——普安縣信訪局對如何處置涉法涉訴信訪問題的調(diào)研報告》。

對以上現(xiàn)狀的成因，這些報告進(jìn)行了比較深入的剖析，并提出了很多解決問題的對策建議。首先，在信訪原因分析上，諸報告多角度多方位予以了論說，有從客觀、主觀兩大類著手的，客觀因素的表現(xiàn)如傳統(tǒng)社會利益格局破裂所導(dǎo)致的利益關(guān)系失衡，主觀方面的如由于干部在工作中不作為、慢作為和亂作為，致使干群關(guān)系緊張而引發(fā)的矛盾。②參見《完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安縣關(guān)于完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。還有從糾紛生成的具體源頭作出辨析的，如列出體制、政策、行政執(zhí)法、當(dāng)事人、政府工作等5個方面。且進(jìn)而就信訪體制存在的缺陷給予了詳細(xì)的清理：“一是信訪管理、監(jiān)督機(jī)制存在缺陷，信訪問題難以有效解決，導(dǎo)致信訪總量居高不下；二是辦理信訪事項法定判斷標(biāo)準(zhǔn)不完善，責(zé)任追究不到位，導(dǎo)致重訪現(xiàn)象突出；三是信訪秩序維護(hù)機(jī)制不順暢，依法規(guī)范信訪秩序的法定標(biāo)準(zhǔn)不明確，導(dǎo)致群體訪、非正常上訪突出；四是信訪制度的法律定位和法律責(zé)任不夠明確，導(dǎo)致涉訴問題分流困難?！雹賲⒁姟稖\析我縣信訪問題的特點、成因及對策——普安縣信訪局對如何處理當(dāng)前信訪問題的調(diào)研報告》。

依據(jù)成因分析，上列報告匯集了處理信訪問題的諸多頗具針對性、富有成效的措施、意見，比方說，完善縣級信訪管理的排查調(diào)處、合力化解、督查督辦等工作機(jī)制；建議修法，提升《信訪條例》位階為《信訪法》等。此處不再抄文羅列。

關(guān)于上述諸報告，其成因分析部分已較周全略去不論，而對策建議中的一些具體論點，妥實與否尚存商榷的余地。

其一，為解決涉訴信訪難題，一份報告倡議：修改3大訴訟法，變無限再審為有限再審，盡早終局確定司法判決，減輕纏訴信訪。②參見《淺析當(dāng)前涉法涉訴信訪存在的突出問題、原因及對策——普安縣信訪局對如何處置涉法涉訴信訪問題的調(diào)研報告》?？梢誀幾h的是，這一觀點未能切中問題的要害。事實上，以民事訴訟法為例，其一直都是貫徹有限再審的目標(biāo)。1991年原法典第179條、第182條規(guī)定，當(dāng)事人申請再審的實質(zhì)條件嚴(yán)格為“有新的證據(jù)，足以推翻原判決、裁定的”等，時效限制為二年。2007年第一次修正時，第184條時效規(guī)則補(bǔ)充一款，“二年后據(jù)以作出原判決、裁定的法律文書被撤銷或者變更”等，也可于其后三個月內(nèi)提起。坦白說來，此款難顯寬?！，F(xiàn)行法是2012年第二次修正的，其第205條對時效限制更作緊縮，從先前二年大幅壓制到六個月。

由這些法條及其修正可知，作為補(bǔ)救性糾錯程序，再審門檻很高不容輕入。如此，有關(guān)其“無限再審”的印象何來？無限“再審”要求有訴必審、不限次數(shù)。普通審程序符合前者，但不及后者；再審即審判監(jiān)督程序滿足后者，卻無緣前者。雖然時效期內(nèi)再審可數(shù)次提請，可是受理權(quán)為法院掌控且準(zhǔn)入嚴(yán)苛，價值些微作用有限。實際上，上述印象可能對申訴權(quán)性質(zhì)和其它訴權(quán)如上訴權(quán)有所模糊，后者具備法定訴訟啟動效力，但申訴僅擁有形式意義，旨在設(shè)置一條錯案信息收集渠道而已。

其二，為抑制非正常上訪現(xiàn)象，有報告主張，應(yīng)明確專門機(jī)構(gòu)對無理上訪行為進(jìn)行定性，對已定性為無理的，仍無理上訪三次以上的，要進(jìn)行拘留、勞教或批捕。③參見《完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安縣關(guān)于完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。此處，還可參照一份更較明確、激進(jìn)的意見，它要求：“在《中共貴州省委辦公廳貴州省人民政府辦公廳關(guān)于做好進(jìn)京非正常上訪處置工作及建立健全責(zé)任制的通知》的基礎(chǔ)上，要及時研究制定全州赴省、進(jìn)京非正常上訪處置意見或辦法，遏制越級上訪的發(fā)生。特別要在意見或辦法中規(guī)定：‘對初次進(jìn)京、進(jìn)省非正常上訪人員，勸返接回當(dāng)?shù)睾笥晒膊块T依據(jù)《治安管理處罰法》給予警告處理，信訪部門根據(jù)《信訪條例》進(jìn)行訓(xùn)誡，非正常上訪人員所在單位或戶籍所在地村（社區(qū)）委員會負(fù)責(zé)勸導(dǎo)教育。對第二次進(jìn)京、進(jìn)省非正常上訪人員，由公安機(jī)關(guān)依法行政拘留；對仍不思悔改，重復(fù)進(jìn)省、進(jìn)京非正常上訪的，依法對其勞動教養(yǎng)；對個別構(gòu)成犯罪的，依法追究其刑事責(zé)任。’”普安縣委政研室：“完善信訪體制機(jī)制，切實規(guī)范信訪工作——以黔西南州普安縣為例”，黔西南州政府網(wǎng)：http://www. qxn.gov.cn/OrgArtView/zwzys/zwzys.jc/36713.html，2014-09-28最后訪問。前面調(diào)查答卷有關(guān)信訪法規(guī)等的實務(wù)建言一題里，也有類似的填寫：對鬧訪、纏訪行為進(jìn)行制裁。

從實務(wù)管理者的角度出發(fā)，以上力圖規(guī)范信訪秩序的迫切心情可以理解，然其主張不免失于嚴(yán)厲之嫌。首先需要對無理上訪、鬧訪、纏訪等概念進(jìn)行界定。若按字面意思，鬧訪纏訪干擾了正常的機(jī)關(guān)工作秩序、社會公共秩序，則當(dāng)視情節(jié)輕重依照《中華人民共和國治安管理處罰法》等管制之；如果纏訪等僅僅表現(xiàn)為多次來訪，遞交材料、陳述訴求，以致耗用辦公時間，而未行其它過激舉動，仍可將其看作在通?？扇萑谭秶畠?nèi)行使民眾申訴權(quán)。退一步來說，為防止逾越限度、權(quán)利濫用，可以在接訪程序方面適當(dāng)弱化變通。對不服既有處理而屢次上訪者，只予書面材料接收的登記環(huán)節(jié)，不再安排任何后續(xù)。換言之，相對于濫用權(quán)利的任意，則是國家權(quán)力的理性拒止。這樣，即便對日常管理秩序有負(fù)面影響包括時間、精力的占用等，也將減至最低，所費無幾。

對無理上訪亦同。當(dāng)其含義是訴求缺失法律支持，而非來訪行為故意滋事、擾亂秩序，則次數(shù)多寡應(yīng)在可能的許可限度內(nèi)。相關(guān)地，已有學(xué)者建議，不應(yīng)限制公民越級信訪。［19］假設(shè)由此對其施以拘留等行政強(qiáng)制措施或處罰，則難脫過激之意。

（三）國家和貴州的新近治理政策

近期中，國家對信訪管理作出了一些重要的工作部署，包括取消信訪排名、建立涉法涉訴信訪終結(jié)制度等。這些政策的施行將對普安信訪管理起到積極的促進(jìn)作用。

1.信訪排名與通報

信訪排名制度始于2005年，其時《信訪條例》新修頒行。該條例第7條規(guī)定：“各級人民政府應(yīng)當(dāng)建立健全信訪工作責(zé)任制，對信訪工作中的失職、瀆職行為……追究有關(guān)責(zé)任人員的責(zé)任，并在一定范圍內(nèi)予以通報。各級人民政府應(yīng)當(dāng)將信訪工作績效納入公務(wù)員考核體系?！睋?jù)此，國家信訪部門著手實行按月對各省“非正常上訪”人/次數(shù)進(jìn)行全國排名和通報的制度。各級地方政府縣級及以下的基層政府隨即效仿，成為當(dāng)?shù)攸h政干部政績考核的指標(biāo)之一。①例如，湖南永州市零陵區(qū)對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府信訪考核實行“百分制”，其中“減少越級上訪量”一項占50分。在“特別防護(hù)期”，如發(fā)生“進(jìn)京非正常個訪”和“進(jìn)京非正常個訪且登記掛號”的，每人次分別扣4分、8分。彭美等：“國家信訪局‘信訪排名’已暫停數(shù)月”，《南方都市報》2013年5月8日第AA18版。

這一做法取得了一定的成效，便于各地及時了解掌握進(jìn)京非正常上訪情況，但也存在著許多的弊端。就身為管理者角色的政府一方來說，因為與地方黨政領(lǐng)導(dǎo)升遷直接掛鉤，信訪指標(biāo)成為考核壓力，使得部分地方對越級上訪采取空前強(qiáng)硬的打壓態(tài)度，也致使各類惡性事件頻發(fā)。在弱勢的信訪人一方，排名制度也往往起著逆向激勵的不當(dāng)后果。“許多上訪人員正是摸清了政府害怕信訪排名的心理，所以一直連續(xù)越級上訪。如果取消了這一排名，上訪數(shù)非但不會上升，也許還會下降?！保?9］

對以上問題，普安縣信訪局的工作報告中也有著清楚的反映，“信訪工作考核機(jī)制不盡合理。上級部門只以上訪量作為信訪工作的主要考核指標(biāo)，造成縣鄉(xiāng)政府、信訪干部不惜動用大量的公共資源在當(dāng)?shù)乜词匦旁L人、到上級勸返接人，出現(xiàn)了‘花錢買穩(wěn)定’等問題，擾亂了信訪法定秩序，引起上訪群眾相互攀比，這也是信訪總量越來越多的一個重要原因?！雹趨⒁姟稖\析我縣信訪問題的特點、成因及對策——普安縣信訪局對如何處理當(dāng)前信訪問題的調(diào)研報告》。報告認(rèn)為，“在考核中，不僅要看一個地方、部門信訪量的增減和多少，更要看解決群眾反映問題的效果，看初信初訪的辦結(jié)率?！雹蹍⒁姟锻晟菩旁L體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作初探——普安縣關(guān)于完善信訪體制機(jī)制、規(guī)范信訪工作的專題調(diào)研報告》。在現(xiàn)今形勢下，應(yīng)糾正“重數(shù)量，輕解決，重穩(wěn)控，輕化解”的考核方式，將工作重心落在推動信訪問題的實質(zhì)解消上。

鑒于上述反思在內(nèi)的種種緣由，2013年11月，執(zhí)行8年的信訪排名制度被廢止，“把矛盾化解在當(dāng)?shù)亍钡男滤悸返靡源_立。這項改革，“意味著取消排名實施一對一通報后，各個省份將把主要精力放在處理本省的信訪問題上，而不是因為擔(dān)心排名靠后進(jìn)京截訪?！保?0］這以后，據(jù)媒體報道，一些地方信訪工作人員在采訪時說，他們的工作壓力在一定程度上得到緩解，“縣里不用太去考慮公關(guān)等因素，而是專心地解決縣里老百姓的信訪問題?！保?1］

2.涉訴信訪終結(jié)制

就概念的起源看來，涉訴信訪有別于通常的信訪活動。兩者所以模糊混同，部分原因“是由于‘涉訴信訪’這一概念中使用了‘信訪’一詞，實際工作中又往往將其視為信訪的一種，將涉訴爭議事項作為普通信訪加以處理。”［15］事實上，此類實踐卻也契合于信訪的制度原理。信訪是傳統(tǒng)和現(xiàn)代的某種結(jié)合，即傳統(tǒng)司法的進(jìn)京鳴冤制度與中國共產(chǎn)黨的群眾路線這一政治策略的有機(jī)糅合，制度設(shè)計的宗旨是為直察民情，彌補(bǔ)行政科層制信息失真的弊端，正如所謂“京控提出的問題不在于法律適用而在于事實認(rèn)定”。［22］“按照設(shè)計者的理想，作為一種政治參與活動，新中國的信訪應(yīng)當(dāng)是在人民代表大會制度等正式的民主管理制度之外，便利干群溝通、群眾參與的政治參與方式。群眾可以通過來信、來訪等方式，對各級人大常委會、政府及司法機(jī)關(guān)的工作提出建議、意見及批評、反映情況?！保?3］5因此，“傳統(tǒng)政治文化與新中國革命意識形態(tài)的暗合，是涉訴信訪能夠逐步制度化的基本根據(jù)?！保?3］17①有關(guān)這兩者間的歷史聯(lián)系，可參見美國學(xué)者的生動記述?！芭c同時代其他國家制度比較，清朝的京控依舊是一種值得贊美的制度。在19世紀(jì)末以前，刑事上訴權(quán)在美國和英國都受到限制，限制的原因在于強(qiáng)調(diào)快速的審判以及對于有罪與無罪作出及時而確定的判斷。僅僅在民事訴訟中，因結(jié)論模棱兩可和不確定而被拖延的，上訴才被允許。令人驚奇的是，中華人民共和國在其自1970年代末開始的重建‘法治’的進(jìn)程中，把傳統(tǒng)的司法尊為值得稱道的榜樣。更有甚者，在1978年和1979年，隨著文化大革命壓制的受害者為平反蜂擁到北京的政府部門提交他們的申訴狀（有時以大字報的形式），京控被普遍地（當(dāng)然是非正式地）復(fù)活了?！盝onathan K. Ocko：“千方百計上京城：清朝的京控”，《美國學(xué)者論中國法律傳統(tǒng)》，高道蘊(yùn)等編，高道蘊(yùn)等譯，清華大學(xué)出版社2004 年版，第550頁。

涉訴信訪對普通信訪的楔入同化，歷來利弊互現(xiàn)、功過未明。②涉訴信訪的積極作用，包括政治參與、保障人權(quán)、權(quán)利救濟(jì)和權(quán)力監(jiān)督等；其消極的一面則是法治理念的弱化、司法權(quán)威的消解以及社會負(fù)擔(dān)的增加等。李微：《涉訴信訪：成因及解決》，中國法制出版社2009年版，第81頁。但毋庸置疑的是，隨著時代的變遷，此一制度的初衷已不再應(yīng)和現(xiàn)今推進(jìn)法治國家建設(shè)的政治主流。尤其在當(dāng)前改革全面深化的社會矛盾凸顯期，信訪高位運(yùn)行的形勢，無可避免地加劇了問題的復(fù)雜化，也影響了司法權(quán)威的彰顯。

近年來，人們對涉訴信訪問題的審視和重構(gòu)日見其多。有實務(wù)工作者倡議，“要明確信訪的受理范圍，堅決把涉法涉訴問題從信訪部門剔除出去”［24］；也有學(xué)者清理了信訪范疇的邏輯關(guān)系，主張“涉訴信訪只能由人民法院處理，涉訴信訪與其他的信訪相比特點在于涉訴信訪的處理只能是由法院依照法律程序來解決”。［25］

關(guān)于涉訴信訪，前文調(diào)查答卷里已展示了普安信訪管理者對其的一些關(guān)注與思考，譬如有關(guān)部門規(guī)章等的實務(wù)建言一題中對“信訪不信法”難題的填寫?？h信訪局的一份專題報告則基于實際縣情，進(jìn)行了更深入的成因?qū)Σ哐形?。報告描述了涉訴信訪的問題焦點，“我縣的大多數(shù)涉法涉訴信訪問題，多數(shù)當(dāng)事人習(xí)慣越過有權(quán)處理問題的法院、司法等執(zhí)法機(jī)構(gòu)，直接找黨委、人大、政府、政協(xié)或者上級執(zhí)法部門，甚至有的直接赴省、進(jìn)京越級上訪反映涉法涉訴問題。”報告也剖析了問題的關(guān)鍵癥結(jié)，“信訪管理機(jī)制的滯后是產(chǎn)生涉訴信訪問題的根源所在，機(jī)構(gòu)龐雜、部門繁多，職能交替重疊……一信多頭、多訪的現(xiàn)象普遍存在……再者，沒有嚴(yán)格按照信訪三級的終結(jié)程序辦理案件，當(dāng)事人可以不受約束的進(jìn)行反復(fù)上訪、信訪，而法院必須接訪”。③參見《淺析當(dāng)前涉法涉訴信訪存在的突出問題、原因及對策——普安縣信訪局對如何處置涉法涉訴信訪問題的調(diào)研報告》。依據(jù)這些分析，報告提出了一系列的對策，重要的如建立涉法涉訴信訪案件終結(jié)機(jī)制。按此制度，“對經(jīng)訴訟裁決的案件，引導(dǎo)當(dāng)事人走申訴渠道，法院經(jīng)再審復(fù)查后，認(rèn)為原裁決正確的，應(yīng)予終結(jié)，其他機(jī)構(gòu)不再受理，維護(hù)訴訟最后一道防線和法律的權(quán)威”。③如下文所示，在當(dāng)前的國家信訪制度改革中，這一對策業(yè)已獲得了實現(xiàn)。

面對新時期新形勢下，涉訴信訪所引發(fā)的法治觀念淡漠、司法權(quán)威流失、社會矛盾糾紛化解復(fù)雜化等問題，相關(guān)的改革已經(jīng)探索啟動。涉訴信訪終結(jié)制是其中的重要一步。

2009年，中央政法委員會發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，首次從中央層面提出設(shè)立涉法涉訴信訪終結(jié)制度。2013年11月，黨的十八屆三中全會公布的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，在最高政治層面上定調(diào)，決意改革信訪工作體制，把涉法涉訴信訪納入法治軌道解決，構(gòu)建涉訴信訪終結(jié)制。在貴州，同年12月，省委十一屆四次全會則于《關(guān)于貫徹落實〈關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的實施意見》中對此一制度作了若干執(zhí)行性措施的部署。2014年2～3月間，中辦和國辦先后聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于創(chuàng)新群眾工作方法解決信訪突出問題的意見》《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》。兩意見均指出，實行訴訟與信訪分離制度。對涉法涉訴信訪事項，已經(jīng)窮盡法律程序的，各級政府信訪部門不予受理。

四、結(jié)語

本文是課題“普安信訪研究”的部分成果之一，以信訪管理調(diào)查問卷為中心，集中于普安縣信訪機(jī)構(gòu)的實務(wù)運(yùn)作分析。課題的其它部分，即信訪者問卷分析、社會公眾問卷分析、信訪制度改革分析等，將另行撰述。同時，也只有在這些分析的語境關(guān)聯(lián)下，本文中諸如有關(guān)信訪存廢等學(xué)理思考的問卷試題解析才能釋放出更多的理論蘊(yùn)意。

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責(zé)任編輯：楊 蔚

A Study of Petition through Letters and Visits in Pu'an County——Centered on the Questionnaire of Petition through Letters and Visits

HU Chang-bing
（Guizhou Academy of Social Sciences， Guiyang 550002， China）

Abstract:As China's market economy remains at the primary stage and the interest adjustment still continues during the social transition， the problem of petition through letters and visits remains unsolved. In order to study the petition through letters and visits in Pu'an， a county in the southwest of Guizhou， a survey was conducted on the petition management questionnaire with the supplementary work of collecting and studying practical work reports of the Bureau for Letters and Calls. The questionnaire survey has shown that the petition agency has a lower disposal authority， even leading to an incomplete confidence of its functions. The practice reports have revealed that， in recent years， the situation of petition in Pu'an remains stable but still at a high level. Based on relevant information， the study indicates that， due to the strengthened economic development， the quantity of petition in Pu'an will maintain at a high level for a period of time. In the governance policy， the petition termination system involving the law and lawsuit will have a positive effect.

Key words:petition through letters and visits； petition in Pu'an county of Guizhou； questionnaire of petition

［中圖分類號：D669

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1671-5195（2016）03-0114-11］

DOI:10.13310/j.cnki.gzjy.2016.03.018

收稿日期：2015-11-09

作者簡介：胡長兵（1971-），男，安徽蕪湖人，貴州省社會科學(xué)院副研究員，法學(xué)博士，研究方向為行政法基礎(chǔ)理論、市場經(jīng)濟(jì)法律原理。