雷尚清

?

公共政策論證類型

雷尚清

摘要：以政策論證的民主化水平和科學(xué)化水平高、低為標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)存在四種公共政策論證類型：官員—自主決策式政策論證、精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證、專家—理性判斷式政策論證和多元—協(xié)商論辯式政策論證。四種類型可以通過(guò)2008年之前的經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)、怒江水電開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)、新農(nóng)合制度實(shí)施、新醫(yī)改方案制定分別加以驗(yàn)證。每種類型既在論證民主化和科學(xué)化水平上有所不同，也有各自的適用領(lǐng)域。

關(guān)鍵詞：政策論證；論證民主化；論證科學(xué)化；類型學(xué)

近年來(lái)，專家、民眾和社會(huì)各界對(duì)政府決策更加關(guān)注，由此引發(fā)的質(zhì)疑、爭(zhēng)辯層出不窮。事實(shí)上，一項(xiàng)質(zhì)量較高的公共政策，其目標(biāo)應(yīng)經(jīng)得起質(zhì)疑，假設(shè)應(yīng)經(jīng)得起考驗(yàn)，方案應(yīng)經(jīng)得起比較，唯有經(jīng)過(guò)批評(píng)、質(zhì)疑、論證，公共政策才最有利于民眾。①丘昌泰：《公共政策：基礎(chǔ)篇》，臺(tái)北：巨流圖書公司，2004年，第206頁(yè)。這種對(duì)公共政策進(jìn)行批評(píng)、質(zhì)疑、澄清的過(guò)程即公共政策論證。公共政策論證可以引發(fā)改進(jìn)政策有效性、正確性和有用性的討論，呈現(xiàn)最有效和經(jīng)驗(yàn)上正確的結(jié)論，勸說(shuō)他人接受某個(gè)觀點(diǎn)，②威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2011年，第286頁(yè)。因此在政策研究與實(shí)踐中不可或缺?，F(xiàn)實(shí)中，由于公共政策主體多、領(lǐng)域廣、問(wèn)題紛繁復(fù)雜，因此要想進(jìn)行研究，最好先找到能夠簡(jiǎn)化復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的做法，這種方法就是分類。分類是依據(jù)經(jīng)驗(yàn)上可觀察和可測(cè)量的特質(zhì)概括某一事物的特點(diǎn)、全貌，將其劃分成性質(zhì)各異的若干種類的研究方法，③K. B. Smith， “Typologies Taxonomies and the Benefits of Policy Classification，” Policy StudiesJournal， Vol.30，No.3，2002，pp.379-395.是有序控制和預(yù)測(cè)的開(kāi)始。對(duì)復(fù)雜的現(xiàn)象而言，分類比描述更緊迫。④Theodore J. Lowi， “Four Systems of Policy， Politics， and Choice，” Public Administration Review， Vol.32，No.4，1972.基于此，本研究聚焦于我國(guó)公共政策論證的類型及每種類型的特點(diǎn)和適用范圍。

目前國(guó)外學(xué)界對(duì)政策論證類型的研究主要有：威廉·鄧恩根據(jù)從政策信息推導(dǎo)出政策主張的方式將政策論證劃分為權(quán)威模式、方法模式、歸納模式、分類模式、直覺(jué)模式、原因模式、符號(hào)模式、動(dòng)機(jī)模式、類比模式、相似案例模式和倫理模式等十一種類型，⑤威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，第268頁(yè)。斯洛格莫頓、托格森等以論證中如何構(gòu)建、形成政策為基礎(chǔ)提煉出修辭模式和敘事模式，⑥J. A. Throgmorton， “The Rhetorics of Policy Analysis，” Policy Sciences， No.24，1991，pp.153-179; Douglas Torgerson， “Power and Insight in Policy Discourse: Post-positivism and Problem Definition，” Policy Studies in Canada： The State of the Art， 1996， pp.266-298; Maarten Hajer andDavid Laws， “Ordering Through Discourse，” in Michael Moran， Martin Rein， and Robert E. Goodin，eds.， The Oxford Handbook of Public Policy， Oxford University Press， 2006， p.260.費(fèi)希爾、海杰爾等以政策論證中如何形成決策和協(xié)商為基礎(chǔ)，將政策論證分為“通過(guò)技術(shù)專家的政治化、⑦Frank Fischer， “Policy Discourse and the Politics of Washington Think Tanks，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， Durham: Duke University Press， 1993， pp.21-42.借助話語(yǔ)聯(lián)盟和科層化制度化的政策程序、⑧Marten A. Hajer， “Discourse Coalitions and the Institutionalization of Practice: the Case of Acid Rain in Great Britain，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， pp.43-76.政治判斷、*Robert Hoppe， “Political Judgment and the Policy Cycle: the Case of Ethnicity Policy Arguments in the Netherlands，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， pp.77-100.政策商討”*Bruce Jennings， “Counsel and Consensus: Norms of Argument in Health Policy，” in Frank Fischer and John Forester， The Argumentative Turn in Policy Analysis and Planning， pp.101-116.等類型。這些研究揭示了國(guó)外政策論證的類型，為本文提供了基礎(chǔ)和啟發(fā)。而在國(guó)內(nèi)，朱偉根據(jù)公眾接受度和專業(yè)技術(shù)程度的高低將官員、專家、公眾間的互動(dòng)模式分為“多元平衡、理性主導(dǎo)、價(jià)值主導(dǎo)、自主決策”四種類型，*朱偉：《政策制定過(guò)程中官員、專家、公眾的互動(dòng)模式——基于政策“類型—過(guò)程”理論框架的分析》，《南京工業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2013年第3期；朱偉：《民意、知識(shí)與權(quán)力——政策制定過(guò)程中公眾、專家與政府的互動(dòng)模式研究》，南京：南京大學(xué)出版社，2014年。王錫鋅等認(rèn)為行政規(guī)則制定存在大眾參與和專家理性兩種模式。*王錫鋅、章永樂(lè)：《專家、大眾與知識(shí)的運(yùn)用——行政規(guī)則制定過(guò)程的一個(gè)分析框架》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2003年第3期。這些研究雖然揭示了我國(guó)公共政策制定主體的互動(dòng)關(guān)系和具體類型，但并不是從政策論證角度進(jìn)行的研究。而國(guó)外研究由于描述的是當(dāng)?shù)貙?shí)踐，難以揭示中國(guó)現(xiàn)實(shí)。

一、公共政策論證的測(cè)量指標(biāo)與類型

有了測(cè)量指標(biāo)，我們才可以對(duì)政策論證進(jìn)行分類。政策論證離不開(kāi)相關(guān)主體的參與，據(jù)此，本文提出第一個(gè)衡量我國(guó)公共政策論證的指標(biāo)——相關(guān)主體能否參與論證。相關(guān)主體參與論證后，討論了哪些議題呢？這是第二個(gè)測(cè)量政策論證的指標(biāo)。在對(duì)相關(guān)議題進(jìn)行討論的過(guò)程中，論證者是否對(duì)具體主張及其理由進(jìn)行了證明，有沒(méi)有遇到必須接受某種論點(diǎn)的情形？這是測(cè)量政策論證的第三、四個(gè)指標(biāo)。這樣，共有四個(gè)測(cè)量政策論證的指標(biāo)：論證參與者、論證議題、證立程度、強(qiáng)制程度。其中，第一個(gè)指標(biāo)描述的是論證的民主化水平，因?yàn)槊裰骰紫汝P(guān)注參與者數(shù)量多少，后三個(gè)指標(biāo)描述的是論證的科學(xué)化水平，因?yàn)榭茖W(xué)化首先意味著通過(guò)符合邏輯的論證而非依靠經(jīng)驗(yàn)、表象，獲得結(jié)論、意見(jiàn)和行動(dòng)理由；其次是指通過(guò)這種符合邏輯的論證行為發(fā)現(xiàn)事物的因果關(guān)系，認(rèn)識(shí)事物的本質(zhì)、規(guī)律，而論證議題、是否進(jìn)行證立、論證強(qiáng)制性能夠反映這些特征。

現(xiàn)實(shí)中，論證主體可用“多”“少”描述，論證民主化則可分為“高”“低”兩種狀態(tài)。同樣，論證議題也有“多”“少”兩種狀態(tài)，證立程度和強(qiáng)制程度則可分“高”“低”兩種情形，這樣，論證的科學(xué)化水平也有“高”“低”兩種狀態(tài)。

將論證民主化和科學(xué)化的“高”“低”兩種狀態(tài)交叉組合，可得到四個(gè)象限，每個(gè)象限分別代表了公共政策論證的一種類型，這樣就可以得到公共政策論證的四種類型(見(jiàn)表1)。接下來(lái)本文將通過(guò)案例法對(duì)這四種類型進(jìn)行檢驗(yàn)。

表1　公共政策論證的類型

二、比較案例研究

案例研究是針對(duì)當(dāng)代具有代表性的人、社會(huì)組織或事件，通過(guò)系統(tǒng)的數(shù)據(jù)收集，允許研究者從價(jià)值中立立場(chǎng)出發(fā)研究它們的發(fā)生機(jī)制及發(fā)展過(guò)程，并給出普遍研究結(jié)論的研究方法。相對(duì)于其他方法，案例研究更適合本文。其一，案例研究適合“研究的問(wèn)題類型是‘怎么樣’和‘為什么’”，這與本研究一致。其二，“案例研究適合研究發(fā)生在當(dāng)代但無(wú)法對(duì)相關(guān)因素進(jìn)行控制的事件”，*羅伯特·K·殷：《案例研究：設(shè)計(jì)與方法》，周海濤等譯，重慶：重慶大學(xué)出版社，2014年，第10頁(yè)。這也契合本文。其三，案例研究還具有“探索較為深入，研究結(jié)果使人比較容易理解和接受；有可能發(fā)現(xiàn)被傳統(tǒng)的統(tǒng)計(jì)方法忽視的特殊現(xiàn)象；適合個(gè)體研究者，無(wú)需研究小組即可進(jìn)行”*吳建南：《公共管理研究方法導(dǎo)論》，北京：科學(xué)出版社，2006年，第175頁(yè)。的優(yōu)點(diǎn)。

為了運(yùn)用案例法，本研究采用目的性抽樣法則選擇樣本案例，即在由于可預(yù)知的原因而產(chǎn)生不同的結(jié)果時(shí)，選擇4至6個(gè)不同的案例對(duì)不同的假設(shè)結(jié)果進(jìn)行驗(yàn)證。這種策略是可行的，因?yàn)榘咐芯坎⒉皇强疾炷骋惶囟ìF(xiàn)象發(fā)生頻率的最佳方法，它既需要研究現(xiàn)象本身，又必須研究現(xiàn)象的前后關(guān)聯(lián)，因此變量會(huì)很多，如果在案例研究中被迫采用隨機(jī)抽樣法則，那么許多重要的問(wèn)題將無(wú)法進(jìn)行實(shí)證分析。*羅伯特·K·殷：《案例研究：設(shè)計(jì)與方法》，第61-62頁(yè)。據(jù)此，本文選擇四個(gè)案例來(lái)驗(yàn)證四種類型。所需資料主要來(lái)自公開(kāi)文獻(xiàn)，即公開(kāi)出版的書籍、報(bào)刊、雜志、互聯(lián)網(wǎng)、檔案等。依據(jù)為：(1)所選案例的論辯已接近尾聲，或早已結(jié)束，參與觀察等無(wú)法發(fā)揮作用；(2)訪談法存在很多缺陷，例如被訪者有意識(shí)地按照采訪者的意圖回答問(wèn)題，或被觀察者察覺(jué)有人在觀察時(shí)刻意調(diào)整、掩飾自己的行為，或只提供無(wú)關(guān)緊要的信息；(3)公開(kāi)文獻(xiàn)經(jīng)過(guò)了出版審查、社會(huì)輿論的檢驗(yàn)，可信度較高。

在選擇樣本案例時(shí)，本文采取了如下標(biāo)準(zhǔn)。(1)典型性。所選案例符合政策論證的特征，包括各參與者的論證過(guò)程，內(nèi)容涉及論證的民主化或科學(xué)化。(2)資料豐富、可獲得。凡是新聞媒體、政府文件、專著、期刊論文等提供了豐富素材，且能公開(kāi)獲得的案例都是本文篩選的對(duì)象。(3)時(shí)間上的要求。第一，所選擇的案例持續(xù)時(shí)間都較長(zhǎng)，這樣能夠充分體現(xiàn)論證的特征。第二，所有的案例都發(fā)生在2000年以后，這是因?yàn)樯鐣?huì)各界關(guān)注政策質(zhì)量主要是從這時(shí)開(kāi)始的。依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，本文最終選擇如下案例作為研究樣本(見(jiàn)表2)。

表2　中國(guó)公共政策論證類型的案例設(shè)計(jì)

1.經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)(1998—2008年)。1998年啟動(dòng)的經(jīng)濟(jì)適用房(以下簡(jiǎn)稱經(jīng)適房)建設(shè)包括1998—2003年迅速發(fā)展和2003—2008年?duì)幾h徘徊兩個(gè)階段。迅速發(fā)展階段完善了經(jīng)適房的土地劃撥、建設(shè)銷售、監(jiān)督管理等政策細(xì)則，各地積極建設(shè)經(jīng)適房，較好解決了中低收入家庭的住房問(wèn)題。不過(guò)，經(jīng)適房自開(kāi)建以來(lái)，商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、社會(huì)公眾就對(duì)其頗有微詞。2003年8月20日《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)健康發(fā)展的通知》明確經(jīng)適房是“具有保障性質(zhì)的政策性商品住房”，自此，經(jīng)適房新開(kāi)工和銷售的比重迅速下降到9%以下，最低時(shí)僅為5%，*根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒1998—2003年的相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。日益衰落。

經(jīng)適房政策的利益相關(guān)者有中央政府、地方政府、商業(yè)銀行、地產(chǎn)商、中低收入家庭、政策研究組織。參與論證的主要是中央政府，在經(jīng)濟(jì)政策和簡(jiǎn)單的福利政策思維主導(dǎo)下，*郭巍青、江紹文：《混合福利視角下的住房政策分析》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2010年第2期。中央政府的初衷是“促進(jìn)住房制度改革，拉動(dòng)住房消費(fèi)，改善供應(yīng)結(jié)構(gòu)，平抑住房?jī)r(jià)格，解決中低收入家庭住房困難”，*建設(shè)部課題組：《多層次住房保障體系研究》，北京：中國(guó)建筑工業(yè)出版社，2007年，第37頁(yè)。這決定了出臺(tái)具體方案時(shí)無(wú)需地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、中低收入家庭和政策研究組織等的實(shí)質(zhì)參與。隨著政策執(zhí)行出現(xiàn)各種問(wèn)題，地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商、民眾才開(kāi)始表達(dá)自己的不滿，但總體上，中央決策集團(tuán)和地方執(zhí)行聯(lián)盟彼此隔絕，普通民眾和政策研究組織被排斥在政策過(guò)程之外，作用甚微。*譚羚雁、婁成武：《保障性住房政策過(guò)程的中央與地方政府關(guān)系——政策網(wǎng)絡(luò)理論的分析與應(yīng)用》，《公共管理學(xué)報(bào)》2012年第1期。在論證議題上，以中央政府為核心的決策者不斷完善經(jīng)適房的建設(shè)、銷售、管理等細(xì)節(jié)，是發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、修正解決的過(guò)程，地方政府、商業(yè)銀行、房產(chǎn)商等無(wú)法深度介入。正因?yàn)榇?，?jīng)適房政策主張及其理由也主要由中央政府提出，其地位、態(tài)度、看法至關(guān)重要，其他利益相關(guān)者無(wú)法進(jìn)行高質(zhì)量的質(zhì)疑、討論，只能被動(dòng)執(zhí)行中央政府的決策，論證強(qiáng)制性較高。

本文將這種政策論證方式稱為官員—自主決策式政策論證，即：在政策論證過(guò)程中，以官員為主的核心決策者主導(dǎo)政策論證，其他利益相關(guān)者無(wú)法實(shí)質(zhì)參與，政策方案主要是官員自主決策的結(jié)果。這種政策論證模式的特點(diǎn)是：(1)作為核心決策者的官員壟斷決策論證過(guò)程，其他利益相關(guān)者無(wú)法實(shí)質(zhì)參與。(2)論證議題主要由作為核心決策者的官員確定，是對(duì)這些議題的細(xì)化、完善，其他利益相關(guān)者的參與受制于這些議題。(3)做出決策的官員提出自己的觀點(diǎn)、主張、理由，要求其他利益相關(guān)者理解、學(xué)習(xí)、執(zhí)行。(4)論證中作為決策者的官員有較強(qiáng)的傾向性，地位不平等。這樣，無(wú)論是民主化水平還是科學(xué)化水平，官員—自主決策式政策論證都較低，其結(jié)果是制定出來(lái)的政策無(wú)法滿足多元利益相關(guān)者的訴求，廣受質(zhì)疑、批評(píng)，最終政策被終止，或出現(xiàn)重大調(diào)整。不過(guò)，官員—自主決策式政策論證適合下列事務(wù)：(1)政府內(nèi)部事務(wù)，如日常管理事務(wù)，機(jī)構(gòu)調(diào)整、體制編制改革、管理制度優(yōu)化等內(nèi)生性政策；(2)涉及國(guó)家秘密、機(jī)構(gòu)秘密和個(gè)人隱私的事務(wù)；(3)重大危機(jī)事件，因?yàn)檫@些事務(wù)需要在極短的時(shí)間和有限的資源條件下快速做出判斷、抉擇。

2.怒江水電開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)。怒江是我國(guó)西南地區(qū)一條水能資源富集的河流，因此1998年被正式列入開(kāi)發(fā)日程。2003年國(guó)家發(fā)改委通過(guò)《怒江中下游水電規(guī)劃報(bào)告》后，環(huán)保部門、民間組織、國(guó)際組織圍繞是否應(yīng)該開(kāi)發(fā)怒江、如何開(kāi)發(fā)怒江展開(kāi)了激烈論爭(zhēng)。根據(jù)論爭(zhēng)雙方的力量對(duì)比及關(guān)鍵事件，本文將論爭(zhēng)分為五個(gè)階段：1999—2003年8月國(guó)家發(fā)改委通過(guò)怒江水電規(guī)劃方案，2003年9月—10月國(guó)家環(huán)?？偩址磳?duì)開(kāi)發(fā)，2003年11月—2004年12月支持開(kāi)發(fā)者與反對(duì)開(kāi)發(fā)者達(dá)成開(kāi)發(fā)共識(shí)，2005年1月—2005年8月支持開(kāi)發(fā)者邀請(qǐng)科學(xué)家參與論證，2005年9月—2008年3月反對(duì)開(kāi)發(fā)者尋求聯(lián)合國(guó)的支持。五個(gè)階段共有中央政府(國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家環(huán)?？偩?、地方政府(云南省政府、怒江州政府、云南省自然遺產(chǎn)管理機(jī)構(gòu))、水電企業(yè)、怒江民眾、政策研究組織、民間環(huán)保組織(綠家園、自然之友、云南大眾流域、綠島等)、國(guó)際組織(聯(lián)合國(guó)教科文組織世界遺產(chǎn)中心、國(guó)際環(huán)保組織、部分外國(guó)領(lǐng)導(dǎo)人)參與其中，數(shù)量多且構(gòu)成復(fù)雜，*鄭琦：《從內(nèi)部自生模式到內(nèi)外部合作模式——基于怒江事件的實(shí)證研究》，《公共管理評(píng)論》(第七卷)，北京：清華大學(xué)出版社，2008年，第79頁(yè)。大體分為支持開(kāi)發(fā)、反對(duì)開(kāi)發(fā)兩派。

論證過(guò)程中，第一階段的參與者是中央政府、地方政府、水電公司、政策研究組織，第二階段是以國(guó)家環(huán)保總局為核心的反對(duì)開(kāi)發(fā)者，第三階段是支持開(kāi)發(fā)者和反對(duì)開(kāi)發(fā)者，以民間環(huán)保組織和地方政府為主，第四階段是科學(xué)家和民間環(huán)保組織，第五階段是民間環(huán)保組織和國(guó)際組織?？傮w上看，除怒江居民外，其他利益相關(guān)者都深度參與了怒江開(kāi)發(fā)的論爭(zhēng)過(guò)程，因而民主化水平較高。在討論的具體議題上，第一階段圍繞如何開(kāi)發(fā)怒江進(jìn)行論證，第二、三、四、五階段分別圍繞開(kāi)發(fā)的生態(tài)經(jīng)濟(jì)社會(huì)后果、移民利益，環(huán)境影響評(píng)價(jià)、利弊、公眾權(quán)益保護(hù)，人類是否應(yīng)該敬畏自然，建壩的影響、決策程序與公眾權(quán)益進(jìn)行論證，每個(gè)階段重點(diǎn)各不相同。在此過(guò)程中圍繞地質(zhì)生態(tài)、自然遺產(chǎn)、民族文化、移民利益、能源需求、環(huán)評(píng)、決策程序、國(guó)際趨勢(shì)等議題，參與者進(jìn)行了激烈交鋒，支持開(kāi)發(fā)者和反對(duì)開(kāi)發(fā)者都能找出充足的理由支持自己的主張。不過(guò)，第一階段國(guó)家發(fā)改委為首的支持開(kāi)發(fā)者主導(dǎo)論證，第二階段環(huán)保部門主導(dǎo)，第三階段發(fā)改委和環(huán)保局達(dá)成共識(shí)，民間環(huán)保組織和怒江居民被邊緣化，第四階段支持開(kāi)發(fā)的科學(xué)家繼續(xù)反擊、引導(dǎo)論證過(guò)程，第五階段支持開(kāi)發(fā)者拒絕公開(kāi)決策細(xì)節(jié)，通過(guò)論壇、文章等形式指責(zé)反對(duì)開(kāi)發(fā)者，*水博：《水電專家對(duì)〈提請(qǐng)依法公示怒江水電環(huán)評(píng)報(bào)告〉公開(kāi)信的回復(fù)》，2006年1月19日，http:∥scitech.people.com.cn/GB/53753/4043597.html，2012年10月11日。可見(jiàn)，雖然論爭(zhēng)中參與者較多，議題比較豐富，但論證由政府、水電企業(yè)主導(dǎo)，強(qiáng)迫度較高。

總之，怒江開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)的民主化水平較高，但科學(xué)化水平較低，論證中起主導(dǎo)作用的是政府、水電企業(yè)、科學(xué)家、民間組織領(lǐng)袖等精英人士。本文將這種政策論證方式稱為精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證。所謂精英，是指掌握更多的信息、資源，社會(huì)地位和影響力更大的個(gè)體或群體，怒江開(kāi)發(fā)中主要是政府決策者(權(quán)力精英)、與政府聯(lián)系密切的水電企業(yè)(經(jīng)濟(jì)精英)、官方政策研究組織(知識(shí)精英)、民間組織領(lǐng)袖。精英們都有相對(duì)固定的價(jià)值理念，因此表面上看怒江開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)是精英之間的博弈，實(shí)際上卻是這些精英們秉持的不同價(jià)值理念的博弈。表現(xiàn)在，在怒江開(kāi)發(fā)中精英分為兩派：支持開(kāi)發(fā)者與反對(duì)開(kāi)發(fā)者，前者主要是國(guó)家發(fā)改委、國(guó)家環(huán)?？偩?、云南地方政府、水電企業(yè)、部分水電專家，他們關(guān)注經(jīng)濟(jì)價(jià)值，認(rèn)為開(kāi)發(fā)怒江可改變當(dāng)?shù)芈浜竺婷?，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展；后者主要是民間組織領(lǐng)袖、國(guó)際組織、部分水電專家，他們關(guān)注生態(tài)價(jià)值和人文價(jià)值，認(rèn)為開(kāi)發(fā)怒江會(huì)破壞當(dāng)?shù)鬲?dú)特的生態(tài)系統(tǒng)和人文景觀，得不償失。為了捍衛(wèi)自己的價(jià)值理念，支持開(kāi)發(fā)者采取了直接啟動(dòng)決策議程、主導(dǎo)方案選擇過(guò)程、結(jié)成同盟、借助政策研究組織和媒體形成支持網(wǎng)等行動(dòng)，反對(duì)開(kāi)發(fā)者則運(yùn)用了參與咨詢會(huì)論證會(huì)、上書領(lǐng)導(dǎo)人、發(fā)起簽名、利用新聞媒體擴(kuò)大影響、實(shí)地調(diào)研訪談、公開(kāi)辯論、尋求決策程序的漏洞、借助國(guó)際組織等策略，價(jià)值理念的差異導(dǎo)致論爭(zhēng)持續(xù)了5年之久。

精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證的特點(diǎn)是：(1)參與論證的前提是擁有共同的價(jià)值理念，否則會(huì)被排除在外。(2)論證議題服從于政府部門和特殊利益集團(tuán)等精英的目的、意圖，其他主體能否發(fā)揮作用，以及可以發(fā)揮多大作用均取決于其是否被精英認(rèn)可，其價(jià)值理念是否與精英一致。(3)論證的主要任務(wù)是闡明精英主張的正確性與合理性，讓其獲得更多的支持，為了實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，精英們采取了特殊的策略:①拒絕反對(duì)者參與論證；②訴諸專業(yè)知識(shí)、權(quán)威和精心策劃的議程，以獲取優(yōu)勢(shì)；③主要以駁倒對(duì)方為目的，而不是對(duì)事實(shí)和理由進(jìn)行科學(xué)合理的解釋、說(shuō)明。這種論證的優(yōu)點(diǎn)是政策方案能夠經(jīng)過(guò)持久的討論和爭(zhēng)辯，決策的民主化水平較高，缺點(diǎn)是政策方案是既定的，反對(duì)者很難更改，因此主要適用決策部門已有相對(duì)成熟的管理模式和處置方式，無(wú)需征求專家和社會(huì)各界意見(jiàn)，以及主要為了彌合價(jià)值理念分歧的政策。

3.新農(nóng)合制度實(shí)施。2002年之前，我國(guó)實(shí)行的是個(gè)人集資繳費(fèi)、生產(chǎn)合作社提供公益補(bǔ)助金的舊農(nóng)村合作醫(yī)療制度。*這里的“舊”是相對(duì)2003年開(kāi)始試點(diǎn)推廣的新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度而言的。然而到1998年農(nóng)村居民參合人數(shù)僅占6.5%，且主要集中在東部沿海地區(qū)。*陳佳貴：《中國(guó)社會(huì)保障發(fā)展報(bào)告》，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2001年，第282-284頁(yè)。2002年10月19日，中共中央、國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)村衛(wèi)生工作的決定》，提出“建立以大病統(tǒng)籌為主的新型合作醫(yī)療制度和醫(yī)療救助制度，使農(nóng)民人人享有初級(jí)衛(wèi)生保健”，2003年起開(kāi)始試點(diǎn)。試點(diǎn)期間以縣為單位，農(nóng)民自愿參加，每年繳費(fèi)10元，地方政府和中央政府每年分別補(bǔ)貼10元。*朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2012年，第76頁(yè)。試點(diǎn)啟動(dòng)后，各地參合人數(shù)逐年攀升，就診率和住院率明顯提高，農(nóng)民經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)有所減輕，衛(wèi)生保健狀況得到較大改善，因此從2007年起新農(nóng)合進(jìn)入全面普及階段。

新農(nóng)合政策的利益相關(guān)者有中央政府(衛(wèi)生部、財(cái)政部等14個(gè)部門)、地方政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、農(nóng)民、政策研究組織。政策試點(diǎn)前主要是政策研究組織和中央政府設(shè)計(jì)具體方案，試點(diǎn)階段增加了其他相關(guān)的中央部門、地方政府、參合農(nóng)民代表。試點(diǎn)前圍繞“政府在新農(nóng)合中的地位與角色、農(nóng)民參合意愿、農(nóng)民支出額度、政府補(bǔ)貼力度”進(jìn)行論證，試點(diǎn)階段論證議題集中在“新農(nóng)合的定位，試點(diǎn)出現(xiàn)的各種問(wèn)題及如何改進(jìn)”上。證立首先由專家學(xué)者做出，提出科學(xué)合理的備選方案，中央政府吸納這些方案，是二者碰撞、對(duì)話、達(dá)成一致的結(jié)果，因而論證強(qiáng)迫度較低。

這種以專家的理性判斷為基礎(chǔ)制定完善政策方案的論證方式可命名為專家—理性判斷式政策論證。這里的專家指所有能夠提供科學(xué)可行的政策備選方案的政策研究組織和個(gè)體，他們可以是官方的，也可以是非官方的，甚至是境外的。專家可能分布在高等學(xué)校，也可能就職于政府下轄的研究機(jī)構(gòu)，還可能在民間機(jī)構(gòu)中供職。專家擁有的專業(yè)知識(shí)遠(yuǎn)多于普通公眾，因此通常是理性的。專家—理性判斷式政策論證的特點(diǎn)和運(yùn)行機(jī)制是：(1)專家根據(jù)社會(huì)需要，選擇決策者急需解決的重大現(xiàn)實(shí)問(wèn)題，通過(guò)獨(dú)立研究摸清問(wèn)題癥結(jié)，提出科學(xué)、可行的備選方案。(2)利用國(guó)際會(huì)議等形式，專家充分吸收其他研究者、政府技術(shù)官僚、政府部門的意見(jiàn)，完善政策方案，取得部分利益相關(guān)者的認(rèn)可、支持。(3)與相關(guān)政府主管部門接觸，詳細(xì)闡釋自己的研究過(guò)程和研究結(jié)論，尋求其支持。(4)政府主管部門認(rèn)為有必要解決相關(guān)問(wèn)題，于是將專家的研究成果送達(dá)最高領(lǐng)導(dǎo)層。(5)最高領(lǐng)導(dǎo)層將相關(guān)問(wèn)題列入議事日程，邀請(qǐng)專家和相關(guān)部門制定政策方案，公布實(shí)施。(6)政策正式實(shí)施后，政府部門建立與專家的制度化工作小組，繼續(xù)尋求專家的支持。

專家—理性判斷式政策論證之精髓在于專家能夠充分建言獻(xiàn)策，政策方案是決策部門吸收專家研究成果后做出的。在此過(guò)程中專家的角色是對(duì)某一現(xiàn)實(shí)問(wèn)題進(jìn)行科學(xué)研究，提出切實(shí)可行的政策方案；與政府部門建立固定的合作關(guān)系，完善決策方案。政府則為專家提供寬松的外部環(huán)境和必要的支持，通過(guò)特定機(jī)制持續(xù)吸收專家智慧。在日益強(qiáng)調(diào)決策科學(xué)化和專業(yè)化的背景下，專家—理性判斷式政策論證越來(lái)越受重視，尤其是技術(shù)性較強(qiáng)、跨多個(gè)學(xué)科，問(wèn)題極度復(fù)雜，影響面廣，而決策者又對(duì)關(guān)鍵信息不了解，沒(méi)有成熟經(jīng)驗(yàn)可資借鑒的政策，更應(yīng)采用專家-理性判斷式政策論證方式。

4.新醫(yī)改方案制定。2005年，國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心指出我國(guó)的醫(yī)改基本不成功。這引起了巨大關(guān)注，也開(kāi)啟了新醫(yī)改進(jìn)程。根據(jù)新醫(yī)改方案制定的特點(diǎn)，本文將其分為三個(gè)階段：政府內(nèi)部協(xié)商，主要在醫(yī)改協(xié)調(diào)小組內(nèi)部進(jìn)行，但無(wú)法達(dá)成共識(shí)，這是第一個(gè)階段。從2007年3月23日到2008年2月2日，北京大學(xué)、復(fù)旦大學(xué)、國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心、世界衛(wèi)生組織、麥肯錫、世界銀行、北京師范大學(xué)、中國(guó)人民大學(xué)、清華大學(xué)與哈佛大學(xué)、中國(guó)科學(xué)院生物與醫(yī)學(xué)部和廣東省醫(yī)療衛(wèi)生界先后提出10套醫(yī)改方案，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組在此基礎(chǔ)上形成了《關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)(征求意見(jiàn)稿)》，這是第二個(gè)階段。2008年9月10日國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定公開(kāi)向社會(huì)征求意見(jiàn)，在吸收各界意見(jiàn)的基礎(chǔ)上，醫(yī)改協(xié)調(diào)小組對(duì)方案進(jìn)行了192處修改，修改后的方案于2009年1月21日由國(guó)務(wù)院通過(guò)。3月17日，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的意見(jiàn)》發(fā)布，明確了我國(guó)醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體部署：建立健全覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，為群眾提供安全、有效、方便、價(jià)廉的醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)。至此，經(jīng)過(guò)三年的論證研究，新醫(yī)改方案最終定稿。

新醫(yī)改的利益相關(guān)者有中央政府、地方政府、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生、醫(yī)藥行業(yè)、社會(huì)公眾、政策研究組織，內(nèi)部協(xié)商階段主要是衛(wèi)生部等參與論證，隨后政策研究組織、地方政府、人民團(tuán)體、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)生、社會(huì)公眾等都參與方案論證，因而總體上看主體多元，不僅有直接的利益相關(guān)者，也有間接的利益相關(guān)者，甚至與醫(yī)改無(wú)直接利益關(guān)聯(lián)的團(tuán)體都參與制定，民主化水平較高。在參與過(guò)程中，圍繞舊醫(yī)改是否成功，如何界定基本醫(yī)療服務(wù)、財(cái)政補(bǔ)貼的數(shù)量和歸宿，“政府主導(dǎo)還是市場(chǎng)主導(dǎo)，補(bǔ)供方還是補(bǔ)需方，如何推進(jìn)國(guó)家基本藥物制度、公立醫(yī)院和醫(yī)藥衛(wèi)生體系改革”，*朱旭峰：《政策變遷中的專家參與》，第56-64頁(yè)。參與者進(jìn)行了激烈討論。論證時(shí)政府部門、政策研究組織、醫(yī)療機(jī)構(gòu)、醫(yī)藥行業(yè)、社會(huì)公眾等不僅鮮明地提出了自己的見(jiàn)解，表明了主張背后的根據(jù)和理由，還通過(guò)質(zhì)疑對(duì)話，力圖取得對(duì)方認(rèn)可，強(qiáng)制性較低。

這樣的政策論證方式可稱為多元—協(xié)商論辯式政策論證。所謂多元，首先是指論證參與者多元。新醫(yī)改論證參與者幾乎涵蓋了所有的直接和間接利益相關(guān)者，呈現(xiàn)出數(shù)量多、性質(zhì)各異、構(gòu)成復(fù)雜、“闖進(jìn)來(lái)、走出去、請(qǐng)進(jìn)來(lái)相結(jié)合”*王紹光、樊鵬：《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開(kāi)門”與“磨合”》，北京：中國(guó)人民大學(xué)出版社，2013年，第274頁(yè)。的特點(diǎn)。其次是指論證議題多元。從舊醫(yī)改是否成功，新醫(yī)改的性質(zhì)，到如何推進(jìn)新醫(yī)改，參與者進(jìn)行了充分論證，議題數(shù)量豐富、適時(shí)調(diào)整。而協(xié)商是參與者認(rèn)真考慮各種信息與理由并獨(dú)立作出判斷，彼此說(shuō)服一個(gè)好的公共政策由什么構(gòu)成，并互相學(xué)習(xí)的論理過(guò)程。*Joseph M. Bessette，The Mild Voice of Reason： Deliberative Democracy and Americana National Government，Chicago: The University of Chicago Press，1994，p.46.協(xié)商不是讓步妥協(xié)，不是單向說(shuō)服，不是交易式的討價(jià)還價(jià)，而是基于信息、理由和證據(jù)，依據(jù)相互性而展開(kāi)的審慎思辨的溝通行為。*李強(qiáng)彬、黃健榮：《國(guó)外協(xié)商民主研究30年：協(xié)商民主何以須為何以可為》，《四川大學(xué)學(xué)報(bào)》(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)2012年第3期。在協(xié)商中，論辯是基本的要素和形式，*哈貝馬斯：《在事實(shí)與規(guī)范之間:關(guān)于法律和民主法治國(guó)的商談理論》，童世駿譯，北京：三聯(lián)書店，2003年，第380頁(yè)。因此協(xié)商天然地蘊(yùn)含著論辯。新醫(yī)改中的協(xié)商論辯體現(xiàn)在：(1)參與主體多元，分為下層、上層與頂層三個(gè)層次，首先各自尋求本層次內(nèi)的共識(shí)，然后將無(wú)法達(dá)成共識(shí)的交由上一層次整合，*王紹光、樊鵬：《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開(kāi)門”與“磨合”》，第215頁(yè)。三個(gè)層次間分工明確、目標(biāo)一致；(2)論證議題豐富多元而又根據(jù)結(jié)果不斷調(diào)整，是理性的權(quán)衡數(shù)據(jù)資料的過(guò)程；*M. Walzer， “Deliberation and What Else?” in Stephen Macedo， ed.， Deliberative Politics， New York: Oxford University Press，1999，p.58.(3)論證是充分表達(dá)觀點(diǎn)、闡釋理由、質(zhì)疑辯駁、尋求理解、達(dá)成共識(shí)的過(guò)程；*王紹光、樊鵬：《中國(guó)式共識(shí)型決策：“開(kāi)門”與“磨合”》，293頁(yè)。(4)論證結(jié)果不一定最優(yōu)，但能夠得到大多數(shù)利益相關(guān)者的認(rèn)可。多元—協(xié)商論辯式政策論證在我國(guó)擁有較為深厚的民意基礎(chǔ)、社會(huì)基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ)，主要適合直接關(guān)乎普通公眾切身利益，涉及多個(gè)主體，事務(wù)本身比較復(fù)雜，而政府又缺乏相關(guān)管理經(jīng)驗(yàn)的政策。

總結(jié)四個(gè)案例，可以發(fā)現(xiàn)其論證民主化和科學(xué)化水平是不同的。經(jīng)濟(jì)適用房建設(shè)的論證民主化和科學(xué)化水平較低，怒江水電開(kāi)發(fā)論爭(zhēng)的論證民主化水平較高，但論證科學(xué)化水平較低，新農(nóng)合制度實(shí)施的論證民主化水平較低但論證科學(xué)化水平較高，新醫(yī)改方案制定的論證民主化和科學(xué)化水平都較高(見(jiàn)表3)。

表3　政策論證屬性：案例比較

上述四種不同的政策論證類型各有不同特點(diǎn)。

1.官員—自主決策式政策論證。只有作為核心決策者的官員參與論證，其他利益相關(guān)者無(wú)法實(shí)質(zhì)參與，論證議題也局限于負(fù)責(zé)決策的官員指定的范圍，論證的民主化和科學(xué)化水平都較低。

2.精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證。官方?jīng)Q策者、特殊利益集團(tuán)、政策研究組織、民間領(lǐng)袖等精英人士實(shí)質(zhì)性參與論證，政策目標(biāo)群體象征性參與。每個(gè)階段的論證議題都由精英人士設(shè)定，論證圍繞這些議題進(jìn)行。與官員—自主決策式政策論證相比，精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證的民主化水平有所提高，但在論證科學(xué)化水平上，證立圍繞精英的意圖進(jìn)行，雖然精英之間有激烈的辯駁、對(duì)話，但處于強(qiáng)勢(shì)地位的精英的主張最終被采納。

3.專家—理性判斷式政策論證。專家和相關(guān)政府部門實(shí)質(zhì)性參與政策論證，其他利益相關(guān)者象征性參與。圍繞政策內(nèi)容，專家先進(jìn)行科學(xué)、公正的研究，相關(guān)政府部門采納專家的研究成果，將之轉(zhuǎn)化為科學(xué)的、可行的政策方案，試點(diǎn)實(shí)施。實(shí)施中相關(guān)政府部門繼續(xù)吸收專家的意見(jiàn)，并充分尊重其他機(jī)構(gòu)、農(nóng)民的意愿、訴求，強(qiáng)制性較低。

4.多元—協(xié)商論辯式政策論證。所有利益相關(guān)者均能參與論證，主體、議題多元。論證主要是多元主體對(duì)所需議題自由討論、理性辯駁。與精英—價(jià)值主導(dǎo)式政策論證相比，多元—協(xié)商論辯式政策論證的科學(xué)化水平更高。與專家—理性判斷式政策論證相比，多元—協(xié)商論辯式政策論證的科學(xué)化水平是相似的，不過(guò)政策方案更多地吸收了非官方政策研究組織、政策目標(biāo)群體的見(jiàn)解訴求，民主化水平更高。

三、結(jié)論

綜上，本研究的理論貢獻(xiàn)在于：一是提出了影響政策論證類型的兩個(gè)關(guān)鍵指標(biāo)：論證民主化和論證科學(xué)化；二是基于政府、專家、企業(yè)、公眾等在論證過(guò)程中的角色作用和互動(dòng)關(guān)系，結(jié)合論證方式，將當(dāng)前我國(guó)的公共政策論證劃分為四種類型；三是認(rèn)為不能簡(jiǎn)單地確定四種論證類型的優(yōu)劣好壞，因?yàn)槊糠N類型都有獨(dú)特之處和各自的適用范圍。而且，與朱偉劃分的四種官員、專家、公眾間的互動(dòng)模式相比，本文的分類首先將論證主體和論證方式結(jié)合在一起，其次避免了理性主導(dǎo)、價(jià)值主導(dǎo)等描述重復(fù)的弊端。與王錫鋅指出的兩種行政規(guī)則制定模式相比，本文的分類不僅考慮大眾、專家的角色和作用，還分析政府、企業(yè)在論證中的作用和互動(dòng)關(guān)系，因而對(duì)政策現(xiàn)實(shí)的描述更全面精確。

不過(guò)，本研究的局限也是顯而易見(jiàn)的。在研究方法上，本文只采用案例法，并通過(guò)文獻(xiàn)法收集資料，而沒(méi)有使用訪談法、問(wèn)卷調(diào)查等方法，這在一定程度上降低了研究結(jié)論的說(shuō)服力和解釋力。在分類結(jié)果上，本文總結(jié)出的四種政策論證類型是對(duì)復(fù)雜現(xiàn)實(shí)的高度概括和簡(jiǎn)化，現(xiàn)實(shí)遠(yuǎn)比這四種類型更加復(fù)雜、多變，因而如何更客觀全面地描繪政策論證實(shí)踐是未來(lái)應(yīng)該重點(diǎn)研究的主題。

(責(zé)任編輯:曹玉華)

作者簡(jiǎn)介：雷尚清，四川大學(xué)公共管理學(xué)院講師(成都610064)

基金項(xiàng)目：教育部人文社會(huì)科學(xué)研究青年基金項(xiàng)目“決策論證與鄰避設(shè)施社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)防范研究”(15YJC630052)、四川大學(xué)中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)費(fèi)學(xué)科前沿與交叉創(chuàng)新項(xiàng)目“鄰避工程社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)治理：決策論證的視角”(skqy201516)

中圖分類號(hào)：D035-01

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A

文章編號(hào)：1006-0766(2016)04-0134-08

The Typology of Public Policy Argument

Lei Shangqing

Abstract:Based on the high and low levels of democratic and scientific policy argumentation，this article divides policy argument into four types: officials' autonomous decision-making policy argument，elites'value leading policy argument， experts' rational judgment leading policy argument，and multiple deliberation policy argument，which can be verified by construction of affordable housing(1998-2008)，Nujiang River hydropower development debate，the implementation of new rural cooperative medical system，and new medical reform program making respectively. The comparative study finds that each type has both different democratic and scientific argumentation levels as well as its application fields.

Key words:policy argument，the democratization level of argument，the scientification level of argument，typology

§政治與公共管理研究§