聞志強(qiáng)

關(guān)鍵詞：檢察機(jī)關(guān)；檢察權(quán)；組織結(jié)構(gòu)；檢察長(zhǎng)；司法改革；監(jiān)督權(quán)；法治中國

摘要：隨著法治中國建設(shè)的深入開展和司法改革的縱深推進(jìn)，作為司法機(jī)關(guān)之一的檢察機(jī)關(guān)也需著力展開新一輪的改革與自身完善，其中一個(gè)重要內(nèi)容就是改革和完善檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織體系、組織機(jī)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)來看，改革涉及到檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制與檢察長(zhǎng)的選任、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與革新兩個(gè)問題。進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人選任制度改革，理順檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)稱謂、設(shè)置，完善派出檢察機(jī)關(guān)，是保障檢察權(quán)有效運(yùn)行的組織載體和實(shí)體基礎(chǔ)。結(jié)合我國現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律規(guī)定并考察檢察實(shí)踐，上述兩個(gè)方面存在的問題需要引起重視并繼續(xù)著力加以改進(jìn)，從而使檢察改革更具實(shí)效并助推司法改革和法治中國建設(shè)向更高水平發(fā)展。

中圖分類號(hào)：D926.3

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：1009-4474（2016）04-0124-11

Abstract： With the indepth development of Chinas rule of law and to promote judicial reform， procuratorial organs should also focus on the new series of judicial reform and their own perfection. One of the important content is to reform and improve the internal organization system， organization and organizational structure of procuratorial organs. As for the internal organizational structure of procuratorial organs， the reform involves the leadership system of procuratorial organs including the selection of the attorney general and the establishment and innovation of the procuratorial organs internal organization. Efficient operation of procuratorial organization is based on further improving the reform of selection system of the attorney general， streamlining the leadership system， unifying the appellations， establishing procuratorial organs internal institutions， and improving the local procurator organs. According to our countrys constitution and relevant laws and regulations and the procuratorial practice， we should pay attention to problems in respect of the above two aspects and continue to promote the procuratorial and judicial reforms and Chinas rule of law in a more efficient way.

一、問題的背景與提出

黨的十八大召開以來，特別是黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于深入推進(jìn)法治中國建設(shè)、深化司法體制改革的戰(zhàn)略部署開展以來，新一輪的法治建設(shè)目標(biāo)向更高層面邁進(jìn)，法治中國、法治社會(huì)成為實(shí)現(xiàn)偉大復(fù)興中國夢(mèng)不容忽視的重要內(nèi)容和不可或缺的關(guān)鍵一環(huán)。建設(shè)法治國家向建成法治國家邁進(jìn)的必然發(fā)展趨向，昭示著并決定了要按照法治思維、法治思想、法治精神來深入推進(jìn)包括政治體制改革在內(nèi)的國家權(quán)力分配運(yùn)行體制的機(jī)制改革，這其中也包括非常重要的司法體制改革。

檢察機(jī)關(guān)作為我國《憲法》、《人民檢察院組織法》和其他相關(guān)法律明文規(guī)定的、專門的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是司法機(jī)關(guān)的必要和重要組成部分，自然也應(yīng)順應(yīng)法治發(fā)展大勢(shì)，積極投身到這一事關(guān)中國前途和民族命運(yùn)的偉大事業(yè)中，主動(dòng)進(jìn)行自我完善和革新，從而在新一輪的司法體制改革中有所作為并大有作為。縱觀已經(jīng)開展的前一階段的司法體制改革工作，檢察機(jī)關(guān)和檢察體制改革取得了一定的成績(jī)，然而在一些方面仍然存在問題，仍需以刮骨療毒、壯士斷腕的精神和毅力，下大力氣繼續(xù)深入推進(jìn)檢察改革。審視現(xiàn)行《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律的規(guī)定與檢察工作實(shí)踐，結(jié)合司法體制改革的新動(dòng)向與檢察機(jī)關(guān)自身的實(shí)際情況，筆者認(rèn)為非常重要的就是仍需對(duì)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織體系做更深入的理論研究和探索，并作進(jìn)一步的改革和完善，從而指導(dǎo)司法改革實(shí)踐取得新成效。

改革和完善檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部組織體系，實(shí)質(zhì)上即是改革和完善檢察機(jī)關(guān)的組織機(jī)構(gòu)和組織結(jié)構(gòu)。檢察機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)所要解決的問題主要是檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中如何建制和在國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的定位，以及檢察機(jī)關(guān)的不同級(jí)別之間和一個(gè)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部如何組織起來，形成一個(gè)有機(jī)系統(tǒng)，保證檢察權(quán)的有效運(yùn)作〔1〕。從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)的角度出發(fā)，其涉及到兩個(gè)問題：檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制與檢察長(zhǎng)的選任，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置與革新。進(jìn)一步完善檢察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)人選任制度改革，理順檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)稱謂、設(shè)置，完善派出檢察機(jī)關(guān)，是保障檢察權(quán)有效運(yùn)行的組織載體和實(shí)體基礎(chǔ)。筆者主要從上述兩個(gè)問題出發(fā)，結(jié)合我國現(xiàn)行憲法和相關(guān)法律規(guī)定并考察檢察實(shí)踐對(duì)其進(jìn)行深入分析，并據(jù)此提出相應(yīng)舉措，以期對(duì)包括檢察改革在內(nèi)的司法體制改革和法治中國建設(shè)有所裨益。

二、檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問題與改革完善

（一）組織領(lǐng)導(dǎo)的維度——檢察長(zhǎng)任免管理體制

1.檢察長(zhǎng)任免管理體制的現(xiàn)狀和法律規(guī)定

改革和完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)體制是我國檢察體制改革暨《人民檢察院組織法》修改的一個(gè)重要組成部分，其中包括兩個(gè)方面，一是改革和完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理體制，二是改革和完善檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制。對(duì)于前者，主要是對(duì)于檢察長(zhǎng)任免的管理。考察我國檢察實(shí)踐的發(fā)展歷程可以發(fā)現(xiàn)，在《檢察官法》沒有制定以前，對(duì)檢察長(zhǎng)的任用一般都是黨委根據(jù)對(duì)檢察長(zhǎng)人選的資歷、級(jí)別、威望，以及統(tǒng)一安排干部的需要等因素的綜合考慮來確定的〔2〕。關(guān)于檢察長(zhǎng)的任免程序則根據(jù)我國的實(shí)際國情和政治體制，實(shí)行黨內(nèi)程序和法律程序相結(jié)合的方式，并按照先黨內(nèi)程序后法律程序的順序進(jìn)行。也就是說，檢察長(zhǎng)人選先由黨委進(jìn)行考察并研究確定，然后作為檢察長(zhǎng)候選人參加人民代表大會(huì)的選舉〔3〕。這就意味著檢察長(zhǎng)作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)干部和負(fù)責(zé)人，對(duì)其任免的實(shí)體考察規(guī)定和程序規(guī)則并不僅僅是按照《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定進(jìn)行的，而是根據(jù)我國的政治體制和特殊國情需要進(jìn)行的。

從檢察長(zhǎng)任免的法律程序角度看，按照我國《憲法》和1983年修改后的《人民檢察院組織法》以及《檢察官法》等的規(guī)定，我國檢察機(jī)關(guān)任用檢察長(zhǎng)采用的是選舉和任命相結(jié)合的任免制度。具體的法律依據(jù)則主要集中于我國《憲法》第62條和《人民檢察院組織法》第21、22、23、24、26條之規(guī)定。

2.目前檢察長(zhǎng)任免管理體制存在的問題

根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》以及其他相關(guān)法律的規(guī)定來看，檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)之間是領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。具體表現(xiàn)為：最高檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)地方各級(jí)、各類檢察機(jī)關(guān)，這其中包括對(duì)軍事檢察機(jī)關(guān)和鐵路運(yùn)輸檢察機(jī)關(guān)等特殊檢察機(jī)關(guān)的直接領(lǐng)導(dǎo)；地方各級(jí)檢察機(jī)關(guān)中，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)。由此，檢察機(jī)關(guān)形成上下一體的整體檢察系統(tǒng)，從這一角度出發(fā)，檢察機(jī)關(guān)的行政性管理色彩是非常鮮明的，也是不容置疑的。實(shí)行這一領(lǐng)導(dǎo)體制和內(nèi)部管理體制，是檢察機(jī)關(guān)有效履行檢察權(quán)和法律監(jiān)督職能的切實(shí)保障和內(nèi)在要求。相應(yīng)地，類比于行政機(jī)關(guān)和行政系統(tǒng)，檢察機(jī)關(guān)和檢察系統(tǒng)踐行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的重要保證和直接體現(xiàn)就是上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部任免、考核的領(lǐng)導(dǎo)和管理職能，尤其是對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)的任免和管理。考察我國當(dāng)前的檢察實(shí)踐，根據(jù)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系建立起來的檢察長(zhǎng)任免管理體制在實(shí)際運(yùn)作中主要存在以下三個(gè)問題：

一是檢察長(zhǎng)人選產(chǎn)生和任用的黨內(nèi)程序規(guī)定、運(yùn)作與《憲法》、《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定不盡一致和協(xié)調(diào)。目前黨內(nèi)針對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的是“雙重管理、以地方黨委為主”的管理體制，但實(shí)際上，上級(jí)人民檢察院雖為“雙重管理”一方，卻難以有效地對(duì)下級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行任免管理。按照現(xiàn)行人事組織的一般做法和黨內(nèi)文件規(guī)定，檢察長(zhǎng)的提名權(quán)在地方黨委，地方黨委決定檢察長(zhǎng)人選要征得上級(jí)檢察院黨組同意。在征求意見的過程中，上級(jí)檢察院黨組只能向有提名權(quán)的地方黨委推薦，而不能向有管理權(quán)的同級(jí)黨委直接提名。這種黨內(nèi)程序，既與法律規(guī)定的程序不協(xié)調(diào)，也沒有充分體現(xiàn)憲法和法律確立的檢察機(jī)關(guān)之間的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系〔3〕。這就導(dǎo)致上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和管理權(quán)有名無實(shí)，根本無法落實(shí)到檢察實(shí)踐中，進(jìn)而導(dǎo)致檢察長(zhǎng)人選的產(chǎn)生和任用實(shí)際上由地方黨委一家說了算，造成一些地方黨委在調(diào)整檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部時(shí)，事先不協(xié)商、不尊重、不考慮上級(jí)人民檢察院的意見，甚至出現(xiàn)將一些不符合檢察官任用條件的人安排進(jìn)檢察部門等違反法治精神的現(xiàn)象，進(jìn)而造成了諸多后遺癥和不良社會(huì)影響。

二是管人與管事相脫節(jié)，無法切實(shí)體現(xiàn)和貫徹檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的一個(gè)重要方面就是上級(jí)對(duì)下級(jí)的人事管理權(quán)，這既包括對(duì)人的管理權(quán)，也包括對(duì)事的管理權(quán)。然而，深入考察檢察實(shí)踐可以發(fā)現(xiàn)，對(duì)事的管理通過業(yè)務(wù)上的領(lǐng)導(dǎo)可以較好的實(shí)現(xiàn)，但是對(duì)人的管理卻不盡人意。按照《憲法》和相關(guān)法律規(guī)定，上級(jí)檢察機(jī)關(guān)理應(yīng)具有向同級(jí)地方黨委推薦和提名檢察長(zhǎng)人選的權(quán)力，只有具備了這種推薦權(quán)和提名權(quán)，才能夠有效地保障上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的管理力度。這同時(shí)也是法律規(guī)定的任免報(bào)批程序的內(nèi)在要求，否則這種報(bào)請(qǐng)批準(zhǔn)無異于形式上的備案，因?yàn)橄录?jí)黨委實(shí)質(zhì)上已經(jīng)壟斷了同級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)任用的權(quán)力，根本無需考慮上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的意見。如果連基本的檢察長(zhǎng)人選推薦權(quán)和提名權(quán)都沒有，或者享有的是一種“有名無實(shí)”的對(duì)人管理權(quán)，那么很難想象檢察機(jī)關(guān)的上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系能夠得到很好的貫徹和執(zhí)行，這會(huì)導(dǎo)致管人權(quán)和管事權(quán)脫節(jié)，削弱檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制的良好作用，使得上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的工作部署和決定、命令等無法落實(shí)，造成檢令不暢。此外，在履行職能的過程中，上級(jí)人民檢察院對(duì)某一問題、某一案件或者涉案的國家工作人員等的處理意見與地方黨委意見不一致時(shí)，地方檢察院往往按照地方黨委的意見執(zhí)行，而地方黨委的意見在不少情況下是從地方利益出發(fā)考慮的，帶有明顯的地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義色彩，這就容易滋生檢察權(quán)力地方化、朋黨化和分離化的傾向，必須引起我們的高度注意和警惕。

三是一些檢察長(zhǎng)的任用不符合《檢察官法》等法律的明文規(guī)定，嚴(yán)重影響檢察機(jī)關(guān)開展工作和依法履職，特別是對(duì)檢察業(yè)務(wù)的發(fā)展會(huì)產(chǎn)生負(fù)面影響。一些地方黨委在確定人民檢察院檢察長(zhǎng)人選時(shí)，未能充分考慮人選的檢察業(yè)務(wù)知識(shí)、法律專業(yè)知識(shí)和其他履職能力、條件，特別是一些地方仍然存在推薦和確定的檢察長(zhǎng)人選不完全符合《檢察官法》的規(guī)定和相應(yīng)履職要求等現(xiàn)象①。筆者以為檢察長(zhǎng)和檢察官不一定是絕對(duì)的種屬關(guān)系，借用這一關(guān)系來理解的話，無疑會(huì)犯“白馬非馬”的錯(cuò)誤，問題的關(guān)鍵并不在于檢察長(zhǎng)到底屬不屬于檢察官，而在于檢察長(zhǎng)的角色定位是什么，如果檢察長(zhǎng)除了履行必要的行政領(lǐng)導(dǎo)職能以外，還要參加檢察業(yè)務(wù)工作甚至對(duì)具體案件擁有決定權(quán)，那么檢察長(zhǎng)就必須符合作為一名普通檢察官的基本要求和具備合格的法律素養(yǎng)。如果既承擔(dān)行政領(lǐng)導(dǎo)職能又承擔(dān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)職能，但是檢察長(zhǎng)卻不擁有作為一個(gè)普通檢察官所應(yīng)具備的專業(yè)法律素養(yǎng)和知識(shí)能力，將在很大程度上影響檢察長(zhǎng)和檢察委員會(huì)乃至整個(gè)檢察機(jī)關(guān)合法有效地開展檢察業(yè)務(wù)工作，無法保證檢察工作的質(zhì)量、效率、專業(yè)性和合法性。甚至于在個(gè)別地方還有少數(shù)地方黨委憑借干部管理權(quán)，通過采取推薦和任免檢察長(zhǎng)等手段，將自己的意志借助檢察長(zhǎng)之手強(qiáng)加于所任職的整個(gè)檢察機(jī)關(guān)（系統(tǒng)），干預(yù)檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立辦案，嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，不利于維護(hù)國家法制的統(tǒng)一和法治的尊嚴(yán)與權(quán)威，也是對(duì)當(dāng)下司法體制改革的“開倒車”行為，違反了包括檢察權(quán)在內(nèi)的司法權(quán)中立等法治原則。

3.改革和完善檢察長(zhǎng)任免管理體制

針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為要從制度上、法律上規(guī)范保障檢察權(quán)的依法、獨(dú)立、公正行使，必須改革和完善檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)體制，其中一個(gè)重要方面就是改革和完善檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部即檢察長(zhǎng)的任免管理體制。具體措施和建議如下：

一是根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》等規(guī)定的內(nèi)在精神，應(yīng)當(dāng)確定和賦予上級(jí)人民檢察院黨委對(duì)下級(jí)人民檢察院檢察長(zhǎng)的提名權(quán)。即檢察長(zhǎng)人選由上一級(jí)檢察院黨組提名，但須征得同級(jí)黨委同意；雙方意見不一致的，由上一級(jí)檢察院黨組報(bào)本級(jí)黨委決定。黨內(nèi)程序確定后，再按照現(xiàn)行法律規(guī)定的程序辦理。這種處理辦法具有多方面的積極意義：首先，合乎現(xiàn)行政治體制的要求，協(xié)調(diào)了檢察長(zhǎng)人選產(chǎn)生和任用的黨內(nèi)程序規(guī)定和憲法、組織法等規(guī)定，避免和消解了沖突與牴牾，在實(shí)質(zhì)上仍然貫徹了“黨管干部”的人事組織任命原則，只是增加了上級(jí)檢察院黨組考察與監(jiān)督的責(zé)任。其次，可以較好地解決當(dāng)前檢察機(jī)關(guān)干部管理方面存在的管人與管事相脫節(jié)、違法任用檢察長(zhǎng)等問題，有利于維護(hù)和加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)體制，樹立良好的用人導(dǎo)向和遵守規(guī)則尊重法律的積極影響。最后，有利于保障在專業(yè)檢察長(zhǎng)領(lǐng)導(dǎo)下的檢察機(jī)關(guān)依法、獨(dú)立、公正行使檢察權(quán)，克服地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義等對(duì)檢察工作開展的不良影響，保證上令下從、檢令暢通。需要指出的是，目前上海等地的檢察系統(tǒng)已經(jīng)實(shí)行了檢察長(zhǎng)由上級(jí)檢察院黨組提名，帶來了積極效果和良好示范作用。實(shí)踐證明這項(xiàng)制度有利于加強(qiáng)黨委對(duì)檢察機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)，有利于加強(qiáng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的管理和監(jiān)督〔3〕，應(yīng)予肯定和支持，并考慮在形成成熟做法與機(jī)制后在全國范圍內(nèi)進(jìn)行推廣和適用，同時(shí)上升到相應(yīng)的法律規(guī)定層面，切實(shí)實(shí)現(xiàn)“有法可依”、“有法必依”的法治基本原則。

二是要嚴(yán)格把握檢察長(zhǎng)任職資格和任職條件，致力于提高檢察長(zhǎng)和整個(gè)檢察隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)。在履行推薦和提名檢察長(zhǎng)人選職能時(shí)，必須嚴(yán)格按照《憲法》、《人民檢察院組織法》和《檢察官法》的規(guī)定，選擇素質(zhì)高、能力強(qiáng)、人品正的同志擔(dān)任檢察長(zhǎng)，相應(yīng)地方黨委和上一級(jí)檢察院要綜合、全面、深入地對(duì)檢察長(zhǎng)推薦人選進(jìn)行考察，認(rèn)真組織評(píng)議，聽取不同方面的意見，力爭(zhēng)在符合法律規(guī)定的前提下，擇優(yōu)推薦和提名檢察長(zhǎng)人選。同時(shí)，對(duì)不符合相關(guān)法律規(guī)定任用的檢察長(zhǎng)，要嚴(yán)格按照法律規(guī)定的程序予以處理，如撤銷任命、罷免、提請(qǐng)人大常委會(huì)不批準(zhǔn)任命等。只有首先保障了檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員和管理人員的專業(yè)性、合法性，才能促使其影響和有效領(lǐng)導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)的檢察業(yè)務(wù)工作，從而為依法、正確使用檢察權(quán)和履行法律監(jiān)督職能提供保障。

（二）檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制的問題分析與應(yīng)對(duì)

1.檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制的法律依據(jù)和理論依據(jù)

在法律依據(jù)上，我國《憲法》第132、133條規(guī)定和《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》等一系列相關(guān)法律規(guī)定確立了檢察機(jī)關(guān)上、下級(jí)之間領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系。從理論層面來看，為了保障檢察活動(dòng)的獨(dú)立性、有效性和公正性，檢察機(jī)關(guān)需要建立內(nèi)部協(xié)調(diào)一致、高效運(yùn)轉(zhuǎn)的工作機(jī)制，這個(gè)機(jī)制在理論上被稱為“檢察一體制”，亦稱“檢察一體化”、“檢察官一體化原則”。顯然，這一體制帶有明顯的科層制色彩，并在我國司法機(jī)關(guān)中盛行②。其主要內(nèi)容包括四個(gè)方面：一是上命下從的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，二是檢察官執(zhí)行職務(wù)時(shí)不受地域管轄的限制，三是擁有職務(wù)繼承和轉(zhuǎn)移權(quán)，四是實(shí)行職務(wù)代理制〔3〕。其中非常重要的即是上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這是實(shí)行集中制的檢察機(jī)關(guān)所必須遵循的基本組織原則和辦事規(guī)則。堅(jiān)持和恪守檢察一體制的作用和意義在于：一是保證檢察機(jī)關(guān)作為一個(gè)整體進(jìn)而保障檢察官作為獨(dú)立的個(gè)體能夠切實(shí)地獨(dú)立行使職權(quán)，免受其他國家機(jī)關(guān)或個(gè)人對(duì)檢察權(quán)的不當(dāng)干擾；二是實(shí)行上命下從的直接領(lǐng)導(dǎo)，有利于保障檢察權(quán)的準(zhǔn)確有效運(yùn)行，從而全面高效地履行憲法和法律賦予的法律監(jiān)督職能；三是有利于保證訴訟程序的順利進(jìn)行，防止拖延、低效和重復(fù)等現(xiàn)象的出現(xiàn)，保障當(dāng)事人的合法權(quán)益和國家的整體利益。

2.檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制的現(xiàn)狀和存在的問題

根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律有關(guān)檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制的規(guī)定以及檢察理論研究得出的認(rèn)識(shí)和成果，已經(jīng)通過各級(jí)、各地、各類檢察機(jī)關(guān)的檢察實(shí)踐得到落實(shí)和運(yùn)用。當(dāng)前，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部依法建立并實(shí)行的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)制度，主要包括：一是請(qǐng)示報(bào)告制度，二是備案審查和指令糾正制度，三是案件提辦、交辦、參辦制度，四是檢查指導(dǎo)制度，五是組織協(xié)調(diào)制度，六是報(bào)批制度〔4〕。這些工作制度對(duì)于保證各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部在執(zhí)法活動(dòng)中的統(tǒng)一協(xié)調(diào)，發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的整體效能，排除外部干擾，提高辦案效率，確保案件質(zhì)量，保證檢令暢通和法制統(tǒng)一，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

然而，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)形勢(shì)、國內(nèi)國際發(fā)展環(huán)境和民主法治建設(shè)的深刻變化，在法治中國建設(shè)目標(biāo)指引下的新一輪司法體制改革大潮中，檢察機(jī)關(guān)的工作環(huán)境、執(zhí)法環(huán)境等也隨之發(fā)生了相應(yīng)的變化，檢察實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新問題、新情況，需要引起我們的關(guān)注并著手解決。這主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：一是最高人民檢察院和上級(jí)人民檢察院的決定、命令和工作部署難以切實(shí)貫徹到基層檢察機(jī)關(guān)，拖延、拒絕執(zhí)行和隱瞞不報(bào)重大情況、重大問題等違反組織領(lǐng)導(dǎo)原則的現(xiàn)象仍然時(shí)有發(fā)生。二是檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)地方化、分離化傾向值得警惕。在涉及國家整體利益和地方利益沖突的案件中，一些檢察機(jī)關(guān)尤其是地方檢察機(jī)關(guān)出于地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義考慮，不嚴(yán)格依法辦案，濫權(quán)執(zhí)法。在一些案件的處理中，當(dāng)上級(jí)檢察機(jī)關(guān)和地方黨委意見產(chǎn)生分歧時(shí)，下級(jí)檢察機(jī)關(guān)往往遵從地方黨委的意見，拒不執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)正確的命令和決定。三是檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制不健全不完善。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)行使業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的范圍、程序、方式和具體操作細(xì)則都不夠明確和規(guī)范，沒有強(qiáng)有力的制度保障和懲戒法律依據(jù)。這就導(dǎo)致下級(jí)檢察機(jī)關(guān)執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)命令、決議時(shí)在沒有強(qiáng)制力保障的情況下容易敷衍塞責(zé)、渙散低效甚至拒不執(zhí)行，進(jìn)而使得上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)成為一紙空文而流于形式以致被虛置。

3.改革和完善檢察機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)體制

對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)著重在建立健全以下法律制度和工作機(jī)制上下功夫。首先，可以考慮建立健全下級(jí)檢察機(jī)關(guān)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)報(bào)告工作、下級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)向上級(jí)檢察機(jī)關(guān)檢察長(zhǎng)、黨組執(zhí)行月度、季度、年度、任職前、任期屆滿等形式多樣、內(nèi)容各有側(cè)重的述職報(bào)告制度。報(bào)告工作可以分為定期和不定期兩種形式，內(nèi)容包括全面的檢察工作匯報(bào)或臨時(shí)的某項(xiàng)重要工作、重大問題匯報(bào)。述職制度主要在于了解、掌握下級(jí)人民檢察院的工作常態(tài)和動(dòng)態(tài)并進(jìn)行切實(shí)有效地監(jiān)督。同時(shí)針對(duì)下級(jí)檢察機(jī)關(guān)遇到的問題和困難予以排解，強(qiáng)化和完善檢察領(lǐng)導(dǎo)方式、范圍，并通過制定詳細(xì)操作規(guī)則予以落實(shí)。

其次，要通過修改《憲法》、《人民檢察院組織法》、《刑事訴訟法》等相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，規(guī)范和完善上級(jí)人民檢察院對(duì)下級(jí)人民檢察院的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)程序和制度，最根本的就是要切實(shí)保障上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的決定、命令和工作部署等能夠得到下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的有效貫徹和一體遵照?qǐng)?zhí)行。同時(shí)建立有效的懲戒措施及相關(guān)制度，以便于對(duì)違背上級(jí)檢察機(jī)關(guān)指令的相應(yīng)檢察機(jī)關(guān)及其負(fù)責(zé)人員開展追責(zé)。

最后，必須理順地方黨委和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的關(guān)系，明晰黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體內(nèi)涵和操作程式，堅(jiān)持檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的國家性，防止檢察權(quán)地方化、朋黨化、分離化傾向，并通過建立和完善重大問題、重大案件、重大事項(xiàng)的定期不定期的及時(shí)或臨時(shí)報(bào)告制度，解決地方黨委和上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的分歧與沖突，從而保障檢察一體制的順利運(yùn)作。筆者認(rèn)為，必須深刻理解和把握并正確處理依法獨(dú)立行使檢察權(quán)和堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)在統(tǒng)一性。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)是依法獨(dú)立行使檢察權(quán)的政治前提，但這并不意味著可以脫離法律規(guī)定按照地方黨委的意見辦案，而是首先要遵照法律的規(guī)定準(zhǔn)確理解和適用法律并嚴(yán)格執(zhí)行上級(jí)檢察機(jī)關(guān)的命令，同時(shí)自覺接受同級(jí)黨委在政治上、思想上、組織上的正確領(lǐng)導(dǎo)。要把接受上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)和接受同級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)有機(jī)結(jié)合起來，把落實(shí)上級(jí)人民檢察院的指示要求與服從同級(jí)黨委的工作部署結(jié)合起來。為此，更有必要進(jìn)一步健全和完善檢察機(jī)關(guān)重大事項(xiàng)和重大案件的報(bào)告制度?！度嗣駲z察院組織法》中明確規(guī)定，對(duì)于檢察工作中涉及的重大事項(xiàng)、重大案件，下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告上級(jí)人民檢察院。在實(shí)踐中，對(duì)于上級(jí)人民檢察院與同級(jí)黨委意見有分歧的問題，應(yīng)當(dāng)由上級(jí)人民檢察院商請(qǐng)同級(jí)黨委后依法做出決定，由下級(jí)人民檢察院執(zhí)行〔3〕。如果協(xié)商不成或者存在原則性分歧，可以共同報(bào)請(qǐng)上級(jí)人民檢察院所屬的本級(jí)黨委做出決定，防止問題久拖不決、相互推諉扯皮等不良現(xiàn)象的出現(xiàn)。

三、檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置剖析與合理完善

檢察體制改革暨《人民檢察院組織法》修改的組織載體就是檢察機(jī)關(guān)組織機(jī)構(gòu)的改革。這里涉及的問題包括檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱、設(shè)置以及派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置等問題。深究之，這一問題的本質(zhì)即是對(duì)檢察權(quán)性質(zhì)的定位之理解與把握問題，對(duì)認(rèn)識(shí)和把握檢察權(quán)的性質(zhì)及其具體內(nèi)涵的差異性將直接決定檢察職權(quán)履行所依附的組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式和樣式。改革和完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)質(zhì)，即是優(yōu)化檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)配置，尤其是訴訟職權(quán)和監(jiān)督職權(quán)的權(quán)力劃分和配置，進(jìn)而合理地配置相應(yīng)的組織機(jī)構(gòu)作為實(shí)體保障，建立妥適的運(yùn)行機(jī)制進(jìn)行程序保障。

（一）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱改革

1.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)使用名稱的現(xiàn)狀和存在的問題

在檢察理論研究和檢察實(shí)踐中，有觀點(diǎn)認(rèn)為對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱進(jìn)行深入研究和大動(dòng)干戈地進(jìn)行爭(zhēng)議討論徒具形式意義，并不具有多大實(shí)用價(jià)值。對(duì)此，筆者不敢茍同。中國傳統(tǒng)文化注重形式和內(nèi)容的統(tǒng)一協(xié)調(diào)和相得益彰，講究“師出有名”。正所謂名不正，則言不順。檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的改革重要性和必要性不言而喻，它不僅直接關(guān)系到檢察職權(quán)的行使，而且必然影響到檢察機(jī)關(guān)的人事管理制度和檢察權(quán)的運(yùn)行機(jī)制，影響到檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督整體能力的提升，具有牽一發(fā)而動(dòng)全身的功效〔5〕。正如法國著名思想家、社會(huì)學(xué)家涂爾干·迪爾凱姆（E.Durhkeim）的社會(huì)學(xué)研究成果所表明的，在一個(gè)社會(huì)體系中，“事物的效用雖然不是事物存在的理由，但是，一般地說，事物要能夠生存，必須有存在的效用。因?yàn)橐环N絕對(duì)無效用而存在的事物意味著對(duì)社會(huì)來說它是無用的、多余的”〔6〕。不管是從我國歷史傳統(tǒng)的文化角度看待“名”“實(shí)”相稱問題，還是從當(dāng)下開展的檢察機(jī)關(guān)體制改革的角度來看，深入研究檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱并試圖達(dá)成共識(shí)以“循名責(zé)實(shí)”，實(shí)現(xiàn)名符其實(shí)，以指導(dǎo)檢察機(jī)關(guān)開展工作都具有現(xiàn)實(shí)意義和重要價(jià)值。隨著依法治國方略的實(shí)施和建設(shè)社會(huì)主義法治國家的深入推進(jìn)，特別是在法治中國目標(biāo)指引下的包括檢察改革在內(nèi)的司法改革的不斷深化，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)稱謂不統(tǒng)一、不協(xié)調(diào)的弊端日益凸顯，在一定程度上影響和削弱了檢察職能的充分發(fā)揮。改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的首要問題就是要改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱，使之統(tǒng)一化、規(guī)劃化、法治化，但要避免絕對(duì)的“一刀切”。

從檢察實(shí)踐的角度看，長(zhǎng)期以來，檢察機(jī)關(guān)在機(jī)構(gòu)設(shè)置上基本還是套用行政機(jī)關(guān)的管理模式和管理樣式，管理運(yùn)作機(jī)制上也大都沿用行政化的管理方式，沒有體現(xiàn)出檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)行使檢察權(quán)和法律監(jiān)督權(quán)的特質(zhì)和作為司法機(jī)關(guān)的司法專業(yè)色彩。一個(gè)鮮明的體現(xiàn)即是在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的稱謂上始終沿用行政機(jī)關(guān)的稱謂，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)的行政化色彩過于濃厚。從縱向看，從最高檢察機(jī)關(guān)到一線基層檢察機(jī)關(guān)的四級(jí)檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱不統(tǒng)一，“廳處科室”等稱謂的行政科層色彩濃厚，且“名實(shí)不符”?？疾鞕z察實(shí)踐，現(xiàn)行四級(jí)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱按照相應(yīng)級(jí)別分別是：最高人民檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)稱為廳或局，各省級(jí)檢察機(jī)關(guān)稱為處或局，各縣級(jí)檢察機(jī)關(guān)稱為科或局。這種明顯帶有行政色彩和權(quán)力級(jí)別身份的稱謂是將檢察機(jī)關(guān)作行政化設(shè)置，此種模式造成內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置成了解決檢察官職級(jí)待遇的渠道，進(jìn)而導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)擔(dān)負(fù)了太多解決檢察干警職級(jí)待遇的負(fù)擔(dān)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置時(shí)可能不是考慮工作的需要，而是從解決檢察人員職級(jí)、待遇等角度來設(shè)置內(nèi)部機(jī)構(gòu)，而且其所代表的級(jí)別、層次與實(shí)際并不相符，也與檢察機(jī)關(guān)作為司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有的有別于行政機(jī)關(guān)的，一種獨(dú)立、公正、超然、權(quán)威的國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的形象不太相符，不利于發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的司法屬性與角色，也不易獲得社會(huì)大眾的認(rèn)知和認(rèn)可。

從橫向上看，同一檢察系統(tǒng)內(nèi)部的各個(gè)機(jī)構(gòu)的名稱也不統(tǒng)一，考察現(xiàn)有名稱不難發(fā)現(xiàn)，從最高人民檢察院到地方各級(jí)各地檢察院的內(nèi)設(shè)部門命名方式與稱謂存在不小的差異，頗顯雜亂。因此，不管是從縱向上看，還是從橫向上考察，都顯示出檢察機(jī)關(guān)名稱鮮明的行政化色彩和由此帶來的不良影響。如果不變更這種根深蒂固的行政化管理模式和背后的行政管理思維，內(nèi)部機(jī)構(gòu)名稱及其設(shè)置改革工作就很難取得預(yù)期效果。因此，筆者認(rèn)為，改革要分清輕重緩急，既要注重“實(shí)”，也要重“名”。我們可以先從檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)名稱的“去行政化”著手，以為內(nèi)部機(jī)構(gòu)改革“正名”試水開道。

2.改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱的原則和構(gòu)想

在已有的檢察理論研究中，認(rèn)為有必要統(tǒng)一檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱的觀點(diǎn)在學(xué)界呼聲很高，但是經(jīng)過反復(fù)討論，仍然在具體稱謂上莫衷一是、爭(zhēng)議頗大。其中，一些意見在“署”、“部”、“廳”、“局”、“室”、“司”等具體稱謂上難以達(dá)成共識(shí)〔7〕。概括起來，主要有兩種觀點(diǎn)：第一種觀點(diǎn)認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)實(shí)行上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)而且是獨(dú)立性較強(qiáng)的垂直領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)當(dāng)分別按照檢察機(jī)關(guān)的級(jí)別確定內(nèi)部機(jī)構(gòu)的名稱，以便上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)中相應(yīng)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)之間進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和工作對(duì)口協(xié)調(diào)。第二種觀點(diǎn)則認(rèn)為，檢察機(jī)關(guān)在國家政治體制和權(quán)力架構(gòu)中是自成體系的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，雖然有行政科層管理的行政性色彩但不同于政府機(jī)關(guān)，雖然也是作為司法機(jī)關(guān)之一但也不同于法院系統(tǒng)，既有上下一體、協(xié)調(diào)一致的要求，也有依法辦事、只服從法律和上級(jí)的要求。因而從檢察機(jī)關(guān)的這一特殊性出發(fā)，各級(jí)檢察院的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)名稱應(yīng)該統(tǒng)一和協(xié)調(diào)，但應(yīng)當(dāng)更多地突出檢察機(jī)關(guān)的個(gè)性和風(fēng)格，而非一概仿照行政機(jī)關(guān)按級(jí)別劃分，也不應(yīng)一概對(duì)應(yīng)審判機(jī)關(guān)而忽略各自司法權(quán)能的重點(diǎn)和內(nèi)容之差異③。

針對(duì)這一問題，筆者認(rèn)為在檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的稱謂上，上下應(yīng)當(dāng)保持統(tǒng)一和協(xié)調(diào)。從根本方向上看，改革檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的名稱應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持兩大原則：一是應(yīng)當(dāng)保持整個(gè)檢察系統(tǒng)名稱的一致性，實(shí)現(xiàn)縱橫兩個(gè)方向上的統(tǒng)一、協(xié)調(diào)。一般而言，檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整體上可以分為決策機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)與綜合管理機(jī)構(gòu)三大類。隨著新一輪司法改革的逐步推進(jìn)，法官、檢察官“員額制”改革正在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，逐漸向全國鋪開，這其實(shí)也是一種司法機(jī)關(guān)工作人員分類設(shè)置、分類管理、分類改革的思想和經(jīng)驗(yàn)總結(jié)。因此，在確立好相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置和職能權(quán)限劃分之后，也應(yīng)注意契合對(duì)相應(yīng)人員配置的合理性和妥適性要求，以實(shí)現(xiàn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)與相應(yīng)的不同類別司法機(jī)關(guān)工作人員稱謂在形式上的一致性和協(xié)調(diào)性。二是應(yīng)當(dāng)著力淡化行政色彩，增強(qiáng)司法屬性。檢察機(jī)關(guān)是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，是廣義上的司法機(jī)關(guān)。雖然其所掌握的檢察權(quán)具有雙重屬性：既有司法屬性，也有行政屬性。但是作為司法機(jī)關(guān)的特征決定了其應(yīng)當(dāng)著力突出和彰顯自身的司法屬性和司法權(quán)能要求?！皺z察權(quán)的司法屬性要求建構(gòu)能夠體現(xiàn)司法特點(diǎn)的檢察體制和工作機(jī)制，檢察權(quán)的一體化運(yùn)作又要求與之相匹配的保障縱向運(yùn)行的機(jī)制。革除與檢察權(quán)司法屬性和一體化運(yùn)作不相適應(yīng)的體制性和機(jī)制性要素，再按照司法屬性和一體化運(yùn)行的要求，對(duì)檢察體制和工作機(jī)制予以完善，賦予檢察體制和工作機(jī)制更多的司法色彩，應(yīng)當(dāng)成為檢察改革的直接目標(biāo)〔8〕?！币虼?，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱改革中要盡可能淡化行政色彩，“去”行政化，“取”司法化。從根本上看，檢察改革的實(shí)質(zhì)即為協(xié)調(diào)和平衡檢察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)行政屬性與司法屬性的關(guān)系，重點(diǎn)就是要樹立和強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)的司法機(jī)關(guān)形象和屬性。因而，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱的改革必須要以弱化行政色彩，增強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)司法屬性為原則，以增進(jìn)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)具體職能行使的司法性要求為目標(biāo)。結(jié)合前述兩種觀點(diǎn)，筆者認(rèn)為，第一種觀點(diǎn)過于注重檢察機(jī)關(guān)的行政色彩和屬性，忽略了檢察機(jī)關(guān)的司法屬性和作為國家法律監(jiān)督機(jī)關(guān)的特殊性質(zhì)，也抹煞了檢察機(jī)關(guān)履職的司法性專業(yè)化特點(diǎn)。從實(shí)踐效果看，不僅可能造成各級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)名稱的混亂，不利于確定內(nèi)部機(jī)構(gòu)的規(guī)格和級(jí)別，結(jié)果事與愿違，也容易造成檢察權(quán)運(yùn)行以及檢察事務(wù)管理的行政化，不利于增強(qiáng)法律監(jiān)督意識(shí)，不利于改善和加強(qiáng)上下級(jí)之間的業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，不利于對(duì)外開展與相應(yīng)機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)合作。因而并不可取。第二種觀點(diǎn)在力求檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)名稱統(tǒng)一化的努力中，也注重和看到了檢察機(jī)關(guān)作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的特殊性所在，在理論上和在實(shí)踐上較第一種觀點(diǎn)都更為全面和可取。具體而言，可以考慮將各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)一律稱“廳”，這可以與人民法院的“庭”相對(duì)應(yīng)，或者直接仿照法院系統(tǒng)內(nèi)部機(jī)構(gòu)稱謂一律稱“XX監(jiān)督庭”更徹底、更協(xié)調(diào)。如此，既明顯地區(qū)別于一般的行政機(jī)關(guān)，使各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的稱謂保持統(tǒng)一，也突出了檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)特色和辦事特點(diǎn)。與此同時(shí)，為了同業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)的名稱統(tǒng)一化改革相適應(yīng)相配套，各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)的綜合管理機(jī)構(gòu)的名稱應(yīng)當(dāng)統(tǒng)一改稱為“局”、“部”、“室”較為妥當(dāng)。

（二）內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的設(shè)置改革

《人民檢察院組織法》第20條規(guī)定：“最高人民檢察院根據(jù)需要，設(shè)立若干檢察廳和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)。地方各級(jí)人民檢察院可以分別設(shè)立相應(yīng)的檢察處、科和其他業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)?！边@一規(guī)定的存在使得各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置問題上呈現(xiàn)不穩(wěn)定、不規(guī)范和不統(tǒng)一等亂象。為了全面高效地履行檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)能，保障檢察改革的順利開展和深入推進(jìn)，有必要對(duì)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和改革給予關(guān)注和重視，并下大力氣予以研究和完善之。

1.檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀與存在的問題

我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的變革歷經(jīng)多次，有學(xué)者對(duì)此作了研究和總結(jié)，認(rèn)為建國以來我國檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)變遷主要分為五個(gè)階段，呈現(xiàn)出三個(gè)主要特點(diǎn)：機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量越來越多、機(jī)構(gòu)職能分工越來越細(xì)化、機(jī)構(gòu)名稱稱謂標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一等。內(nèi)在的嬗變規(guī)律是：檢察機(jī)關(guān)的偵查權(quán)呈收縮態(tài)勢(shì)；檢察機(jī)關(guān)的公訴職權(quán)被不斷強(qiáng)化；監(jiān)督職權(quán)呈收縮態(tài)勢(shì)〔9〕。考察最高人民檢察院和省級(jí)、市縣級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)的設(shè)置，大體如下：截至目前，最高人民檢察院共有18個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，其中9個(gè)是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)，分別是偵查監(jiān)督廳、公訴廳、反貪污賄賂總局、瀆職侵權(quán)檢察廳、監(jiān)所檢察廳、民事行政檢察廳、控告檢察廳、刑事申訴檢察廳、職務(wù)犯罪預(yù)防廳，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部組織機(jī)構(gòu)比較健全。2001年至2002年，省級(jí)人民檢察院先后進(jìn)行了機(jī)構(gòu)改革，其職能部門大體上同最高人民檢察院的職能部門對(duì)應(yīng)，大部分省級(jí)人民檢察院的職能部門為15個(gè)（如江蘇省、重慶市）至18個(gè)（如江西省、青海省）。按照2001年中央批準(zhǔn)的《地方各級(jí)人民檢察院機(jī)構(gòu)改革意見》，市縣兩級(jí)人民檢察院的內(nèi)部機(jī)構(gòu)數(shù)量要結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、近年案件受理數(shù)量等情況，分類確定，不搞“一刀切”。市縣兩級(jí)人民檢察院的機(jī)構(gòu)改革于2002年上半年全面展開。從目前市縣兩級(jí)機(jī)構(gòu)改革情況來看，內(nèi)部機(jī)構(gòu)有5至15個(gè)不等〔10〕。

通過分析上述資料和數(shù)據(jù)，可以發(fā)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)自上而下的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置數(shù)量、名稱、級(jí)別、規(guī)格和具體職能劃分等，都存在不一致的理論認(rèn)識(shí)和實(shí)踐操作，造成檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置尤其是業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一和不規(guī)范，在一定程度上影響了檢察機(jī)關(guān)履職的積極性和執(zhí)法效能。深究之，這一問題的本質(zhì)即是我國各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)對(duì)于自身肩負(fù)的國家法律監(jiān)督職能的理解和定位存在一定偏差，進(jìn)而在內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和履職過程中得到印證。結(jié)合檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置現(xiàn)狀和上述簡(jiǎn)要分析，筆者認(rèn)為其中主要存在以下問題：

一是人民檢察院組織法對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置的規(guī)定過于原則，沒有在一定程度和范圍內(nèi)細(xì)化，造成各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一和不規(guī)范，甚至缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)和實(shí)踐基礎(chǔ)。二是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)設(shè)置在實(shí)踐中缺乏明確、統(tǒng)一、科學(xué)的標(biāo)準(zhǔn)，與檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作量和編制規(guī)模脫節(jié)，內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的整體結(jié)構(gòu)不盡合理，實(shí)踐中存在為解決人員職級(jí)待遇而增設(shè)機(jī)構(gòu)的問題。三是不同層級(jí)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)的職能沒有得到很好的區(qū)分和體現(xiàn)，綜合管理類機(jī)構(gòu)所占比例過大，資源配置不合理〔11〕。四是內(nèi)部機(jī)構(gòu)規(guī)格的確定不合理，行政化色彩濃厚，各類機(jī)構(gòu)的設(shè)置和權(quán)限等行政化弊端凸顯。合理劃分檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部的領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合保障機(jī)構(gòu)的職能和權(quán)限，進(jìn)而確定各自的數(shù)量、規(guī)格和級(jí)別等問題應(yīng)當(dāng)引起我們的重視并著力加以解決。

2.改革和完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置的原則和構(gòu)想

對(duì)此，筆者認(rèn)為改革和完善檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的原則是：實(shí)事求是，因地制宜，整合資源，全面履職。具體而言，實(shí)事求是、因地制宜就是要根據(jù)各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)的實(shí)際情況和工作需要來設(shè)置相應(yīng)級(jí)別的、數(shù)量充足的，而且質(zhì)量有保障、運(yùn)作順暢、高效的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)。原則上，省級(jí)人民檢察院應(yīng)與最高人民檢察院的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)保持一致，市縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)和派出檢察機(jī)構(gòu)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)要根據(jù)工作需要和各地實(shí)際情況酌情設(shè)置，以精簡(jiǎn)優(yōu)化為原則，不搞一刀切，不強(qiáng)求上下絕對(duì)一致和對(duì)口，一切從實(shí)際出發(fā)。整合資源，全面履職即是指，在堅(jiān)持現(xiàn)有檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)規(guī)模和分工的基礎(chǔ)上，盡可能地優(yōu)化內(nèi)部機(jī)構(gòu)組成結(jié)構(gòu)，合理地劃分各自的權(quán)能和界限，爭(zhēng)取最大限度地發(fā)揮各機(jī)構(gòu)的工作合力，全面履行檢察機(jī)關(guān)的國家法律監(jiān)督人角色和法律監(jiān)督職能，以契合《刑法》和《人民檢察院組織法》等法律明文的內(nèi)在要求。

根據(jù)我國憲法和法律對(duì)檢察機(jī)關(guān)和檢察權(quán)的定位，并結(jié)合檢察實(shí)踐，理論界和實(shí)務(wù)界都有過各種方案和具體構(gòu)想。有學(xué)者提出“三局三部”的方案，即：職務(wù)犯罪偵查局，刑事檢察工作局，民事、行政檢察工作局，政治部，后勤及技術(shù)支援部，公共關(guān)系部〔12〕。各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)，如江蘇，重慶，福建泉州，河南平頂山、許昌，陜西延安，廣東深圳，河北邯鄲等都有各自的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)實(shí)踐，并取得了一定的效果④。對(duì)此，結(jié)合上述理論分析，總結(jié)各級(jí)各地檢察實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)，在宏觀層面上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)分成三大類分別加以考察，即領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)、業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)和綜合保障機(jī)構(gòu)。相應(yīng)的設(shè)置如下：領(lǐng)導(dǎo)決策機(jī)構(gòu)仍舊保持檢察長(zhǎng)、院黨組、檢察委員會(huì)、檢察長(zhǎng)辦公室的“1+3”模式；業(yè)務(wù)機(jī)構(gòu)方面整合為“三局”，即職務(wù)犯罪偵查局，公訴局和訴訟監(jiān)督局；綜合保障機(jī)構(gòu)方面整合為政治部和行政事務(wù)部。微觀層面，具體各局、部的內(nèi)部再設(shè)機(jī)構(gòu)可根據(jù)各檢察院的級(jí)別和各地具體情況研究確定，不搞絕對(duì)的對(duì)口和一一對(duì)應(yīng)，原則上省一級(jí)人民檢察院內(nèi)部的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)與最高人民檢察院保持一致、協(xié)調(diào)，省一級(jí)以下人民檢察院則可根據(jù)實(shí)際需要和特殊情況，根據(jù)“宜少不宜多，宜簡(jiǎn)不宜繁”的基本原則，按照便利檢察工作開展，彰顯司法屬性，強(qiáng)化法律監(jiān)督的要求進(jìn)行具體設(shè)置。

（三）派出檢察機(jī)構(gòu)的問題與改革

1.派出檢察機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀和問題

檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)，是省一級(jí)和縣一級(jí)人民檢察院根據(jù)人民檢察院組織法和檢察工作的需要，在特殊區(qū)域或場(chǎng)所設(shè)置的代表機(jī)構(gòu)〔13〕，如在監(jiān)獄、看守所、勞改場(chǎng)所、林區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、工礦區(qū)、街道社區(qū)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村⑤等設(shè)置或者派駐的人民檢察院、檢察室等。按照現(xiàn)行《人民檢察院組織法》的有關(guān)規(guī)定，省一級(jí)人民檢察院、縣一級(jí)人民檢察院根據(jù)工作需要，提請(qǐng)同級(jí)人大常委會(huì)批準(zhǔn)，可以在工礦區(qū)、農(nóng)墾區(qū)、林區(qū)等區(qū)域設(shè)置人民檢察院，作為派出機(jī)構(gòu)，由派出它的人民檢察院對(duì)其實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，并按照法定程序任免檢察官。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2003年年底，全國各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共有派出檢察院308個(gè)。其中，派出檢察分院31個(gè)（包括鐵路運(yùn)輸、農(nóng)墾、林業(yè)等檢察分院），基層派出檢察院277個(gè)（包括鐵路運(yùn)輸、農(nóng)墾、林業(yè)、監(jiān)所、工礦等基層檢察院）。全國各類派出檢察院共有編制8459人（其中，行政編制2943人，事業(yè)編制230人，企業(yè)編制5286人），實(shí)有人員7712人。此外，還有派駐監(jiān)獄、勞教部門的檢察室和極少數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室共589個(gè)〔3〕。

檢察機(jī)關(guān)派出相應(yīng)的檢察機(jī)構(gòu)開展工作，既有《憲法》和《人民檢察院組織法》等的法律依據(jù)，也有工作實(shí)際需要的考慮。一些學(xué)者和理論研究主要集中在兩個(gè)問題上：一是設(shè)置檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的必要性，二是檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍⑥。對(duì)此，筆者認(rèn)為，各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)所處的地理位置、自然環(huán)境、社會(huì)環(huán)境和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化發(fā)展?fàn)顩r不同，根本不可能在派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置上保持整齊劃一。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)不同行業(yè)、區(qū)域、單位案件的特點(diǎn)和開展檢察工作的實(shí)際需要，依法設(shè)立派出機(jī)構(gòu)，是合法、合情、合理的，符合一切從實(shí)際出發(fā)、具體問題具體分析的馬克思主義原則，有利于檢察機(jī)關(guān)切實(shí)有效地履行自身肩負(fù)的法律監(jiān)督職能，是必要的也是可行的，應(yīng)予肯定和支持。關(guān)于派出機(jī)構(gòu)的職責(zé)范圍問題，筆者認(rèn)為必須以《憲法》和《人民檢察院組織法》等法律規(guī)定賦予檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能為根本歸依和判斷標(biāo)準(zhǔn)，不能將一些社會(huì)責(zé)任和其他不甚重要的職責(zé)交予派出機(jī)構(gòu)，否則就有違設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的立法初衷和影響派出機(jī)構(gòu)工作的實(shí)踐效果。此外，還應(yīng)根據(jù)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置的實(shí)際情況，結(jié)合派出機(jī)構(gòu)的履職環(huán)境和工作條件等多種具體因素進(jìn)行綜合考慮，合理確立其職責(zé)范圍，不搞盲目的“一刀切”和絕對(duì)化?？疾飕F(xiàn)行檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)管理體制，主要存在以下問題需要引起重視和加以解決：

一是檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置較為混亂，不盡規(guī)范、合理，實(shí)際效果也不盡如人意。如鐵路運(yùn)輸檢察院的性質(zhì)定位“懸而未決”，實(shí)際管理體制存在一些問題；省一級(jí)和縣一級(jí)檢察院派出相應(yīng)機(jī)構(gòu)隨意性較大，憲法和法律規(guī)定過于原則，僅以工作需要作為判斷標(biāo)準(zhǔn)，容易造成執(zhí)行中的偏差甚至混亂，有待進(jìn)一步細(xì)化和完善。與此同時(shí)，隨著國家在行政管理層面推行“省直管縣（市）”原則，原有的檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置必須進(jìn)行相應(yīng)調(diào)整，以契合這一行政管轄改革實(shí)踐。

二是檢察機(jī)關(guān)的派出機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限不清，審批程序不規(guī)范。按照《憲法》和《人民檢察院組織法》等的規(guī)定，只有省一級(jí)和縣一級(jí)檢察機(jī)關(guān)才擁有派出機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)，但是實(shí)踐中各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)存在不少違法違規(guī)設(shè)立派出機(jī)構(gòu)的做法。如有的由省級(jí)人民檢察院派出，有的由地市級(jí)人民檢察院派出，有的由基層人民檢察院派出，有的由派出檢察院再派出，還有的地方重復(fù)設(shè)置派出檢察院，如東北某縣級(jí)市境內(nèi)就設(shè)立了三個(gè)林區(qū)檢察院。同時(shí)，隨著國家的進(jìn)一步改革開放，全國各地陸續(xù)建立了一些由國務(wù)院及地方各級(jí)政府批準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、保稅區(qū)、保稅港區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)等新的地方區(qū)劃單位和機(jī)構(gòu)，為了及時(shí)高效地行使檢察權(quán)，加強(qiáng)法律監(jiān)督，有必要在這些區(qū)域設(shè)立基層檢察院〔14〕，這就需要解決派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置依據(jù)、權(quán)限、規(guī)范形式等問題。此外，按照有關(guān)規(guī)定，我國的開發(fā)區(qū)中只有國家級(jí)開發(fā)區(qū)才符合設(shè)立派出檢察院的條件，但是實(shí)踐中據(jù)此設(shè)立的派出檢察機(jī)構(gòu)眾多，形式不一，有的省級(jí)開發(fā)區(qū)甚至更低級(jí)別行政區(qū)域的開發(fā)區(qū)也設(shè)立了派出檢察院，明顯突破了派出機(jī)構(gòu)設(shè)置權(quán)限。由于檢察院派出機(jī)構(gòu)過多過濫，不僅增加了機(jī)構(gòu)和編制，還加重了國家的負(fù)擔(dān)，耗費(fèi)了有限的司法資源，也給派出機(jī)構(gòu)的規(guī)范化管理帶來了困難〔3〕。

三是檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)在管理和財(cái)政支持方面存在不少問題，尤其是管理體制上弊端凸顯。如一些派出機(jī)構(gòu)屬于企業(yè)性質(zhì)的管理體制，完全依附于地方或者部門的規(guī)定進(jìn)行非司法機(jī)關(guān)性質(zhì)的管理，容易導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)受制于地方保護(hù)主義和部門保護(hù)主義，喪失自身的國家性和權(quán)威性，進(jìn)而產(chǎn)生地方化、部門化、分離化傾向。在財(cái)政保障方面，檢察機(jī)關(guān)設(shè)置派出機(jī)構(gòu)的財(cái)政支持力度不夠，經(jīng)費(fèi)缺乏有效后勤保障。特別是一些依附于企業(yè)或者地方派駐單位的派出機(jī)構(gòu)，經(jīng)費(fèi)十分緊張，全憑企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益和地方派駐單位財(cái)政支持，不僅嚴(yán)重影響了檢察機(jī)關(guān)開展相應(yīng)工作，有損檢察機(jī)關(guān)國家法律代理人的形象和權(quán)威，而且弊端甚多。

2.改革派出檢察機(jī)構(gòu)

針對(duì)上述問題，筆者認(rèn)為要改革和完善檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置和履職，必須堅(jiān)持兩大原則：一是要按照法律規(guī)定明確檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)和設(shè)立權(quán)限；二是要改革派出機(jī)構(gòu)管理體制，強(qiáng)化法定的法律監(jiān)督職責(zé)，使派出檢察機(jī)關(guān)成為相對(duì)獨(dú)立的監(jiān)督主體。具體而言：

一要明確檢察機(jī)關(guān)派出機(jī)構(gòu)設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)和審批權(quán)限。檢察機(jī)關(guān)根據(jù)工作需要設(shè)置派出機(jī)構(gòu)，意味著必須切實(shí)根據(jù)檢察權(quán)行使的實(shí)際需求來規(guī)范派出機(jī)構(gòu)的設(shè)置，但是究竟何為工作需要，這種需要的程度、數(shù)量以及其他要求，必須從全國的角度通盤考慮，同時(shí)結(jié)合各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)的具體情況綜合考量確定設(shè)立與否。因此，有必要在《人民檢察院組織法》修改之時(shí)，明確規(guī)定并細(xì)化派出檢察機(jī)構(gòu)的設(shè)置原則和審批權(quán)限，使之具有實(shí)際可操作性和合法性依據(jù)。在此基礎(chǔ)上，對(duì)現(xiàn)有的派出檢察院和檢察機(jī)構(gòu)進(jìn)行精簡(jiǎn)和合理安置，同時(shí)糾正和規(guī)范各級(jí)各地檢察機(jī)關(guān)違法設(shè)立派出機(jī)構(gòu)、濫設(shè)派出機(jī)構(gòu)等不合法的實(shí)踐做法。在派出機(jī)構(gòu)的審批權(quán)限上，筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)取消現(xiàn)行《人民檢察院組織法》中有關(guān)基層人民檢察院可以設(shè)置派出檢察機(jī)構(gòu)的內(nèi)容規(guī)定。同時(shí)在《人民檢察院組織法》修改時(shí)應(yīng)當(dāng)增加規(guī)定，根據(jù)派出檢察機(jī)關(guān)的級(jí)別與地域等因素不同，分別設(shè)置相應(yīng)的報(bào)批程序：派出地（市）一級(jí)檢察院的設(shè)置、審批，由最高人民檢察院負(fù)責(zé)審核和批準(zhǔn)；派出縣（市）一級(jí)基層檢察院的設(shè)置、審批，由省級(jí)人民檢察院負(fù)責(zé)審核和批準(zhǔn)。

二要改革完善派出檢察機(jī)構(gòu)的人員編制管理和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。為了從制度上保證檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立行使檢察權(quán)，應(yīng)當(dāng)在管理體制上將派出檢察機(jī)構(gòu)的管理與公司企業(yè)、地方政府完全脫鉤，人員編制統(tǒng)一納入中央政法專項(xiàng)編制，由相應(yīng)負(fù)責(zé)審核和批準(zhǔn)的檢察機(jī)關(guān)酌情配置相關(guān)的人員、場(chǎng)地、設(shè)施等各種辦案場(chǎng)所和后勤保障設(shè)施。對(duì)于派出檢察機(jī)構(gòu)的人、財(cái)、物實(shí)行“誰派出，誰管理”原則，經(jīng)費(fèi)納入到派出它的檢察機(jī)關(guān)的同級(jí)地方財(cái)政預(yù)算，避免在經(jīng)濟(jì)上受制于地方和部門利益。

三是改革現(xiàn)行的一些派出檢察機(jī)構(gòu)的管理體制，加強(qiáng)業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)管理，避免地方化、行政化，進(jìn)一步強(qiáng)化其獨(dú)立性和監(jiān)督性。根據(jù)《憲法》和《人民檢察院組織法》等相關(guān)法律規(guī)定，派出檢察機(jī)構(gòu)雖然產(chǎn)生方式、隸屬關(guān)系等與普通地方檢察院不同，但它仍然是獨(dú)立的法律監(jiān)督主體，仍然具有法律監(jiān)督職能，特別是針對(duì)訴訟業(yè)務(wù)的法律監(jiān)督職能⑦。尤其是在監(jiān)獄、看守所、拘留所、林區(qū)、牧區(qū)、經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易區(qū)、駐基層街道社區(qū)、農(nóng)村檢察室、鐵路運(yùn)輸、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、強(qiáng)制戒毒、涉賭涉黃、涉黑涉恐領(lǐng)域等特定的場(chǎng)所、區(qū)域、領(lǐng)域設(shè)立的派出檢察機(jī)關(guān)，必須進(jìn)一步加強(qiáng)其獨(dú)立性和監(jiān)督性，強(qiáng)化檢察業(yè)務(wù)工作能力。同時(shí)結(jié)合上述兩點(diǎn)舉措，通過設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)、審批權(quán)限、管理體制、財(cái)政保障機(jī)制等各方面的改革和完善合力實(shí)現(xiàn)改革完善目標(biāo)。

注釋：①

關(guān)于司法機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人，即法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)的選任，在任職資格和專業(yè)條件上，究竟是采專業(yè)性標(biāo)準(zhǔn)還是政治性標(biāo)準(zhǔn)，自建國以來一直在我國法學(xué)理論界和司法實(shí)務(wù)界中多有爭(zhēng)議。其實(shí)這一問題在西方法治發(fā)達(dá)國家也同樣存在，即司法機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)究竟是行政官色彩更濃一點(diǎn)，還是司法官成分更多一點(diǎn)，觀點(diǎn)聚訟，頗具爭(zhēng)議。當(dāng)前，我國學(xué)界和實(shí)務(wù)界對(duì)此形成了鮮明的對(duì)立態(tài)度，對(duì)于法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)選任知識(shí)類型的爭(zhēng)議，集中體現(xiàn)在兩個(gè)觀點(diǎn)的尖銳對(duì)立，即司法職業(yè)主義者對(duì)這兩類人員選任的專業(yè)化評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)尤其是強(qiáng)調(diào)對(duì)其所具備的法學(xué)專業(yè)知識(shí)、經(jīng)歷、素養(yǎng)等的考核。與此相對(duì)的是，政治法學(xué)認(rèn)為政治忠誠度是首要標(biāo)準(zhǔn)，即使按專業(yè)要求來看，普通法官、檢察官與法院、檢察院的中層干部、高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部之間被賦予的職位目標(biāo)不同，被設(shè)置的職位要求不同，法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)的選任院長(zhǎng)不必符合《法官法》、《檢察官法》的任職資格條件，即對(duì)于法學(xué)專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)的要求不應(yīng)高于政治性或曰行政性標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)此問題的闡述，具體可以參見劉忠：《政治性與司法技術(shù)之間：法院院長(zhǎng)選任的復(fù)合二元結(jié)構(gòu)》，載《法律科學(xué)（西北政法大學(xué)學(xué)報(bào)）》2015年第5期，第17-29頁。對(duì)此，筆者的態(tài)度是法院院長(zhǎng)和檢察院檢察長(zhǎng)的選任必須堅(jiān)持司法專業(yè)化標(biāo)準(zhǔn)，尤其是必須強(qiáng)調(diào)和堅(jiān)持對(duì)其法學(xué)專業(yè)知識(shí)、素養(yǎng)、閱歷等的考核評(píng)價(jià)。

②關(guān)于我國司法機(jī)關(guān)科層制特征的相關(guān)分析，可以參見付磊：《我國司法科層制的建構(gòu)路徑及其背景透視》，載《財(cái)經(jīng)法學(xué)》2015年第5期。

③最高人民檢察院關(guān)于《人民檢察院組織法》修改的歷次草擬稿也提出了四個(gè)不同的方案，具體內(nèi)容參見鄧思清：《檢察權(quán)內(nèi)部配置與檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革》，載《國家檢察官學(xué)院學(xué)報(bào)》2013年第2期。

④具體內(nèi)容參閱盧希、卞建林主編：《檢察機(jī)關(guān)訴訟職權(quán)與監(jiān)督職權(quán)優(yōu)化配置問題研究》，法律出版社2011年版，第252-254、258-260頁。

⑤關(guān)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村等設(shè)立基層檢察派出機(jī)關(guān)，如檢察室已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。相關(guān)內(nèi)容可參見陳成智：《海南省檢察院設(shè)立基層派駐檢察室為全國首創(chuàng)》，載《海南日?qǐng)?bào)》2008年11月14日；劉寶君：《建議重建鄉(xiāng)鎮(zhèn)檢察室》，載《中國檢察官》2008年第4期。

⑥具體論述可參閱孫謙主編：《檢察理論研究綜述（1979-1989）》，法律出版社2000年版，第147-149頁。

⑦理論界和檢察實(shí)務(wù)界已經(jīng)針對(duì)派出檢察機(jī)構(gòu)的改革與完善，尤其是一線基層派駐的檢察室運(yùn)作情況進(jìn)行了實(shí)證分析。其中，非常重要的一點(diǎn)即是提高派駐檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)能力、工作效率和強(qiáng)化以訴訟監(jiān)督為主要內(nèi)容的法律監(jiān)督職能貫徹落實(shí)。具體內(nèi)容可參見上海市楊浦區(qū)人民檢察院課題組：《對(duì)社區(qū)檢察室監(jiān)督職能的再思考——以貫徹新刑訴法第94條、第111條為視角》，載《政治與法律》2012年第9期。

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（責(zé)任編輯：葉光雄）