金融審計(jì)推動(dòng)金融監(jiān)管體制改革的路徑研究

【摘要】近年來，我國金融業(yè)發(fā)展勢頭迅猛，金融體制改革的步伐也隨之不斷加快。作為金融監(jiān)管重要組成部分的金融審計(jì)為適應(yīng)當(dāng)前形勢，則需探索新路徑新方法，加快轉(zhuǎn)型升級，推動(dòng)深化金融改革。本文結(jié)合我國金融監(jiān)管和政府金融審計(jì)體制的現(xiàn)狀，總結(jié)我國政府金融審計(jì)存在的問題，如：金融審計(jì)在金融監(jiān)管理論體系中定位不明確；金融審計(jì)內(nèi)容相對單一、范圍相對狹窄；相關(guān)法律法規(guī)落后于金融發(fā)展；缺乏專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍。最后，以問題為導(dǎo)向型，提出了金融審計(jì)推動(dòng)深化金融改革的實(shí)施路徑：明確金融審計(jì)的職能與角色定位；擴(kuò)展金融審計(jì)范圍與內(nèi)容；建立健全相關(guān)法律法規(guī)和審計(jì)指南；加快金融審計(jì)人才隊(duì)伍的建設(shè)。

【關(guān)鍵詞】金融審計(jì) 金融監(jiān)管體制改革 實(shí)施路徑

國務(wù)院總理李克強(qiáng)在十二屆全國人大三次會(huì)議上作《政府工作報(bào)告》時(shí)指出，創(chuàng)新金融監(jiān)管，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)，大力發(fā)展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務(wù)的雨露甘霖。2016年“兩會(huì)”審議通過的“十三五規(guī)劃”將“改革金融監(jiān)管框架”列為一項(xiàng)重要改革內(nèi)容。李克強(qiáng)總理更是在今年的《政府工作報(bào)告》中進(jìn)一步明確“加快改革完善現(xiàn)代金融監(jiān)管體制，提高金融服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)效率，實(shí)現(xiàn)金融風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管全覆蓋”。由此看來，我國金融監(jiān)管體制改革步伐在不斷地加快，程度也在不斷地加深。

金融審計(jì)作為金融監(jiān)管的一部分，其所特有的獨(dú)立性和權(quán)威性使得自身能夠獨(dú)立于“一行三會(huì)”，充分發(fā)揮其監(jiān)管金融業(yè)的職能。隨著金融監(jiān)管體制改革步伐的不斷加快，金融審計(jì)更應(yīng)適應(yīng)當(dāng)前形勢，探索新路徑新方法，加快轉(zhuǎn)型審計(jì)，從而更好地推動(dòng)深化金融體制的改革。本文立足于金融體制改革這一大背景，深入探究了金融審計(jì)現(xiàn)狀、存在問題以及推動(dòng)深化金融監(jiān)管體制改革的實(shí)施路徑。

一、金融監(jiān)管與金融審計(jì)的現(xiàn)狀

（一）金融監(jiān)管現(xiàn)狀

1985年，央行首次提出監(jiān)管概念并頒布了相關(guān)管理?xiàng)l例。隨著證監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)的成立，分業(yè)監(jiān)管體制開始形成并得到推廣。2003年4月28日銀監(jiān)會(huì)成立，至此“一行三會(huì)”的監(jiān)管體制正式形成。我國金融監(jiān)管體制經(jīng)歷了由限制性監(jiān)管向?qū)徤餍员O(jiān)管的轉(zhuǎn)變過程。各監(jiān)管機(jī)構(gòu)各司其職、分工明確。但隨著外資大量涌入中國市場，金融業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，大量跨業(yè)和混業(yè)的金融業(yè)務(wù)大量涌現(xiàn)，以往的分業(yè)監(jiān)管已經(jīng)不能適應(yīng)我國金融業(yè)的發(fā)展。很多金融業(yè)務(wù)存在交叉，而各監(jiān)管部門還是守著各自的“一畝三分地”，由此便出現(xiàn)了“監(jiān)管空白”或“監(jiān)管重復(fù)”的現(xiàn)象。為健全監(jiān)管制度，加強(qiáng)各監(jiān)管部門間的交流與協(xié)作，2013年“一行三會(huì)”組建聯(lián)席會(huì)議制度。聯(lián)席會(huì)議在一定程度上打破了各監(jiān)管部門“各掃門前雪”的局面，但由于沒有專業(yè)人員負(fù)責(zé)相關(guān)事務(wù)，協(xié)調(diào)合作效率還不是非常理想。隨著局勢的不斷變化，金融監(jiān)管體系是需要不斷被完善的，從而保障金融健康運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)金融監(jiān)管全覆蓋。

（二）金融審計(jì)現(xiàn)狀

新時(shí)期金融改革的要求是通過全面深化改革來加強(qiáng)管理、提高效益及防范風(fēng)險(xiǎn)。圍繞這一要求，金融審計(jì)在開展工作時(shí)要牢牢鎖定“風(fēng)險(xiǎn)、效益、管理”這三大方面。在這一階段，金融審計(jì)通過不斷創(chuàng)新來提高審計(jì)技術(shù)方法，整合審計(jì)資源，加大審計(jì)投入力度，取得了一定的審計(jì)成果。然而，政府金融審計(jì)還是主要關(guān)注金融業(yè)務(wù)的合規(guī)性，對促進(jìn)貫徹落實(shí)國家宏觀調(diào)控政策措施方面力度不夠，還沒有真正做到審計(jì)監(jiān)管全覆蓋。目前，金融審計(jì)重點(diǎn)關(guān)注對象是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)?？缧袠I(yè)的金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，金融審計(jì)應(yīng)將視角由微觀層面轉(zhuǎn)向宏觀層面，對金融管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督情況實(shí)施再監(jiān)管，防范和化解跨行業(yè)的金融風(fēng)險(xiǎn)。

二、金融審計(jì)存在的問題

自我國1978年改革開放以來，金融改革的步伐一直緊隨時(shí)代發(fā)展并從未停止。2008年的金融危機(jī)和2015年的股災(zāi)更是加快了金融改革的步伐。在過去的幾十年里，金融審計(jì)在提高金融企業(yè)管理水平、促進(jìn)金融業(yè)迅速發(fā)展及維護(hù)金融安全等方面發(fā)揮了重要的作用。但隨著時(shí)代的發(fā)展，金融審計(jì)也出現(xiàn)了許多問題：

（一）金融審計(jì)定位不清

劉家義審計(jì)長曾經(jīng)指出：金融審計(jì)作為金融監(jiān)管體系的重要組成部分，充分發(fā)揮了保證經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康運(yùn)行的“免疫系統(tǒng)”功能。作為金融監(jiān)管體系的組成部分，金融審計(jì)應(yīng)有其明確的定位并充分發(fā)揮其保障和維護(hù)金融安全的功能。然而，目前的現(xiàn)象是：金融審計(jì)在金融監(jiān)管體系中行使著金融監(jiān)督的職能，但金融審計(jì)未被納入到金融監(jiān)管理論體系中去，一直沒有一個(gè)明晰的定位。同時(shí)，在實(shí)踐中金融審計(jì)并未站在一個(gè)比較宏觀的角度來看問題，出現(xiàn)了單純就審計(jì)工作來談?wù)摻鹑趯徲?jì)的現(xiàn)象。只有明確了自身的定位，才能充分利用有限的審計(jì)資源，提高審計(jì)效率和審計(jì)質(zhì)量。

（二）金融審計(jì)內(nèi)容相對單一、范圍相對狹窄

隨著中國經(jīng)濟(jì)大規(guī)模走出去和人民幣開始國際化，中國金融業(yè)的對外開放程度日益加深。近年來，金融創(chuàng)新也使得許多新興的金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)出來。金融審計(jì)還是主要集中在傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)上，金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和國際業(yè)務(wù)等新興業(yè)務(wù)很少涉及。政府金融審計(jì)滯后于金融的發(fā)展，審計(jì)的內(nèi)容相對單一、范圍相對狹窄，由此出現(xiàn)審計(jì)盲區(qū)。如果不了解審計(jì)盲區(qū)中的金融風(fēng)險(xiǎn)并采取相應(yīng)措施必將威脅我國金融業(yè)健康持續(xù)發(fā)展。

（三）相關(guān)法律法規(guī)落后于金融發(fā)展

改革首先會(huì)遇到法律和制度層面的問題。從目前情況來看，已經(jīng)出現(xiàn)不少與金融相關(guān)的法律不適用，甚至出現(xiàn)和現(xiàn)實(shí)不符的情況。面對復(fù)雜多變的市場環(huán)境，這些較早制定的法律明顯不充分、不具體了，甚至有一些與現(xiàn)實(shí)已經(jīng)不符了。如八十年代制定的目前仍在使用的《現(xiàn)金管理?xiàng)l例》，里面有些規(guī)定已經(jīng)與現(xiàn)實(shí)需要不符了，但其任然是外部監(jiān)管包括金融審計(jì)在內(nèi)使用的標(biāo)準(zhǔn)，這阻礙了金融審計(jì)推動(dòng)深化金融改革的步伐。只有建立起全面而又科學(xué)的法律法規(guī)，讓審計(jì)人員有據(jù)可審，才能不斷推動(dòng)深化金融改革。相關(guān)法律法規(guī)的完善是推動(dòng)深化金融改革的重要基礎(chǔ)。

（四）缺乏專業(yè)審計(jì)隊(duì)伍

專業(yè)的金融審計(jì)人員必須具備以會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)為主的專業(yè)技術(shù)知識(shí)并兼具計(jì)算機(jī)、管理、法律、金融等知識(shí)，才能更好地勝任金融審計(jì)工作。由于我國金融審計(jì)人員接受系統(tǒng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的時(shí)間較遲，相關(guān)理論基礎(chǔ)缺乏，業(yè)務(wù)能力相對也不高。隨著我國金融體制改革的不斷深化，許多新興的金融業(yè)務(wù)不斷涌現(xiàn)，金融活動(dòng)方式不斷呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化及新型化狀態(tài)，因此對金融審計(jì)人員的要求也越來越高。而金融審計(jì)人員的知識(shí)儲(chǔ)備卻跟不上金融發(fā)展。審計(jì)隊(duì)伍缺乏復(fù)合型人才，審計(jì)隊(duì)伍的專業(yè)知識(shí)結(jié)構(gòu)不合理。

三、金融審計(jì)推動(dòng)深化金融體制改革的實(shí)施路徑

（一）明確金融審計(jì)的職能與角色定位

如何清晰把握金融審計(jì)在金融監(jiān)管體系中應(yīng)有的職能和角色定位，將會(huì)影響到金融體制改革的速度和節(jié)奏。根據(jù)我國金融審計(jì)的“免疫系統(tǒng)”論，金融審計(jì)應(yīng)發(fā)揮預(yù)防性功能，預(yù)警潛在金融風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)發(fā)揮揭示性功能，暴露重大金融風(fēng)險(xiǎn)；應(yīng)發(fā)揮抵御性功能，根除金融風(fēng)險(xiǎn)隱患。金融情況錯(cuò)綜復(fù)雜，這就要求建立一個(gè)獨(dú)立于證監(jiān)會(huì)、銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)和人民銀行以外的監(jiān)管機(jī)構(gòu)來監(jiān)督金融業(yè)。在金融體制改革的進(jìn)程中，我國政府金融審計(jì)要明晰自己的定位：對政府金融管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行再監(jiān)督，加強(qiáng)與金融管理機(jī)構(gòu)的協(xié)作，重點(diǎn)監(jiān)控和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)。金融審計(jì)應(yīng)站在宏觀角度上重點(diǎn)對“一行三會(huì)”進(jìn)行再監(jiān)督，協(xié)調(diào)好審計(jì)監(jiān)督與行業(yè)監(jiān)督的關(guān)系，明確各自職責(zé)與重點(diǎn)。同時(shí)也要加強(qiáng)與“一行三會(huì)”的溝通與合作，在對它們進(jìn)行審計(jì)的同時(shí)也可利用它們的監(jiān)管成果?！跋到y(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)”是指一個(gè)事件在一連串的機(jī)構(gòu)和市場構(gòu)成的系統(tǒng)中引起一系列連續(xù)損失的可能性。在經(jīng)濟(jì)全球化、金融國際化的背景下，金融審計(jì)應(yīng)對系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析與預(yù)警，發(fā)揮監(jiān)控和防范系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)功能。

（二）擴(kuò)展金融審計(jì)范圍與內(nèi)容

隨著跨業(yè)和混業(yè)的金融活動(dòng)不斷增多，金融活動(dòng)的邊界也越來越模糊。審計(jì)機(jī)關(guān)要根據(jù)金融業(yè)發(fā)展方向和趨勢，不斷擴(kuò)展監(jiān)督范圍和監(jiān)督內(nèi)容，將審計(jì)重點(diǎn)從傳統(tǒng)金融業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)向金融機(jī)構(gòu)和金融管理機(jī)構(gòu)，真正做到監(jiān)管不留空白。金融審計(jì)應(yīng)將近年來新興的金融機(jī)構(gòu)和外資銀行納入到審計(jì)監(jiān)督范圍內(nèi)，重點(diǎn)關(guān)注一些具有代表性或系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，這些風(fēng)險(xiǎn)往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身。同時(shí)金融審計(jì)要對金融管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督實(shí)施再監(jiān)督。擴(kuò)展金融審計(jì)范圍與內(nèi)容應(yīng)主要關(guān)注以下幾點(diǎn)。一是發(fā)現(xiàn)和揭露問題的同時(shí)從金融體制、機(jī)制上分析問題，在源頭上解決問題，揭露金融領(lǐng)域中存在的普遍性、代表性問題，從而更好地促進(jìn)金融體制改革；二是加強(qiáng)對金融機(jī)構(gòu)貫徹落實(shí)國家經(jīng)濟(jì)政策和金融政策的情況審計(jì)，對金融監(jiān)管政策、貨幣政策和財(cái)政政策的執(zhí)行情況及效果進(jìn)行評估，服務(wù)于國家宏觀政策，促進(jìn)建立安全、穩(wěn)健的金融運(yùn)行機(jī)制；三是加大對金融創(chuàng)新業(yè)務(wù)和國際業(yè)務(wù)的審計(jì)力度。這些業(yè)務(wù)面臨的往往是系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)，不能通過分散投資來減少或消除風(fēng)險(xiǎn)。

（三）建立健全相關(guān)法律法規(guī)和審計(jì)指南

健全的法律法規(guī)和審計(jì)指南是審計(jì)展開工作的保障。當(dāng)已有的法律法規(guī)和審計(jì)指南不適應(yīng)具體情況時(shí)，審計(jì)工作就會(huì)陷入困境。為保障金融審計(jì)工作的實(shí)施，我國已出臺(tái)了相關(guān)的法律法規(guī)，如2006年2月，我國重新修訂了《審計(jì)法》，將非國有控股金融機(jī)構(gòu)納入了政府金融審計(jì)范圍。這使得對非國有控股金融機(jī)構(gòu)的金融審計(jì)做到有法可依，保障了審計(jì)工作的順利進(jìn)行。但是，金融業(yè)務(wù)不斷創(chuàng)新，相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定不適應(yīng)金融業(yè)務(wù)的發(fā)展，從而給金融審計(jì)工作帶來了一定的難度。目前，我國金融體制改革進(jìn)入關(guān)鍵階段，建立健全一套適應(yīng)金融體制改革的審計(jì)法律法規(guī)與審計(jì)準(zhǔn)則體系勢在必行。構(gòu)建審計(jì)規(guī)范和法律體系可以結(jié)合目前我國國情，借鑒其他國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)如美國，制定出推動(dòng)深化金融體制改革的法律法規(guī)和審計(jì)指南。

（四）加快金融審計(jì)人才隊(duì)伍的建設(shè)

隨著金融業(yè)的發(fā)展，我國金融審計(jì)面臨的問題日益顯現(xiàn)出來，加快金融審計(jì)人才隊(duì)伍的建設(shè)是推動(dòng)深化金融監(jiān)管體制改革亟待解決的問題之一。只有人才隊(duì)伍的綜合素質(zhì)提高了，才能真正做好金融審計(jì)監(jiān)督與服務(wù)工作，使金融審計(jì)為維護(hù)我國金融安全和經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定充分發(fā)揮“免疫系統(tǒng)”的功能。加快金融審計(jì)人才隊(duì)伍的建設(shè)首先要建立起長期人才培養(yǎng)機(jī)制。金融創(chuàng)新是一個(gè)持續(xù)不斷的發(fā)展過程，這就決定金融審計(jì)人才的培養(yǎng)不是一朝一夕，一蹴而就的事，而是一項(xiàng)長期任務(wù)。金融審計(jì)人員要具備的以會(huì)計(jì)、審計(jì)專業(yè)為主的專業(yè)技術(shù)知識(shí)和計(jì)算機(jī)、管理、法律、金融等知識(shí)儲(chǔ)備，這也需要建立長期的人才培養(yǎng)機(jī)制。其次，審計(jì)人員要不斷更新自己的知識(shí)儲(chǔ)備，樹立終身學(xué)習(xí)的掛念。只有樹立了終身學(xué)習(xí)的觀念，才能具備適應(yīng)金融審計(jì)業(yè)務(wù)發(fā)展所需的能力，才能順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，更好得完成金融審計(jì)工作。最后，適當(dāng)引進(jìn)外部相關(guān)專家?？梢酝ㄟ^外包或者向社會(huì)引進(jìn)外部金融專業(yè)人才來彌補(bǔ)金融審計(jì)的短板。

參考文獻(xiàn)

[1]黃國橋.國家審計(jì)維護(hù)金融安全功能與路徑研究[D].武漢大學(xué)，2013.

[2]林璐，張曉東.論金融審計(jì)現(xiàn)狀及其對策[J].經(jīng)濟(jì)研究導(dǎo)刊，2015，07：103-104.

[3]潘博.金融審計(jì)理念的新探討——從國家治理的角度認(rèn)識(shí)金融審計(jì)[J].審計(jì)研究，2012，05：8-13.

[4]蘇婧，王路.金融監(jiān)管與金融審計(jì)：基于不同審計(jì)體制的比較研究[J].時(shí)代金融，2014，02：73-75+79.

[5]王永海，章濤.金融創(chuàng)新趨勢下金融審計(jì)監(jiān)督體系構(gòu)建[J].江西財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)，2014，04：66-72.

[6]張文莉.金融審計(jì)：金融監(jiān)管的第三只眼睛——金融審計(jì)與金融監(jiān)管研究問卷調(diào)查分析[J].中國審計(jì)，2004，08：65-68.

作者簡介：張琴（1992-），女，漢族，江蘇南京人，南京審計(jì)大學(xué)政府審計(jì)學(xué)院研究生，研究方向：政府審計(jì)。