張德峰

摘要：當(dāng)前我國(guó)合作社實(shí)踐中普遍存在的社員附加表決權(quán)導(dǎo)致了社員對(duì)合作社民主控制的虛化，從而對(duì)法律規(guī)制社員附加表決權(quán)提出了要求。我國(guó)社員附加表決權(quán)法律規(guī)制應(yīng)以確保社員民主控制合作社為目標(biāo)，但是，當(dāng)前立法對(duì)法定附加表決權(quán)規(guī)制不力，對(duì)事實(shí)型附加表決權(quán)和合作社聯(lián)合社附加表決權(quán)缺乏規(guī)制。為保障社員對(duì)合作社的民主控制，我國(guó)立法應(yīng)當(dāng)對(duì)社員附加表決權(quán)從其授予到影響力再到行使進(jìn)行全方位的規(guī)制，同時(shí)，將事實(shí)型附加表決權(quán)、合作社聯(lián)合社的附加表決權(quán)納入法律規(guī)制的對(duì)象范疇。

關(guān)鍵詞：合作社；社員附加表決權(quán)；法律規(guī)制

一、問(wèn)題的提出：附加表決權(quán)沖擊下社員對(duì)合作社民主控制的虛化

根據(jù)1995年國(guó)際合作社聯(lián)盟修訂通過(guò)的《關(guān)于合作社界定的聲明》，“社員的民主控制”是合作社的原則之一?！吧鐔T的民主控制”就是由全體社員以民主的方式對(duì)自己的合作事業(yè)進(jìn)行管理和控制，并排除某個(gè)（些）社員對(duì)合作社的管理和控制?！懊裰鞯姆绞健斌w現(xiàn)在社員表決方式上，就是合作社實(shí)行“一人一票制”。所謂“一人一票制”，是指每個(gè)社員在合作社社員大會(huì)選舉和表決時(shí)，都有一票表示贊成或反對(duì)的權(quán)利。不過(guò)，“一人一票制”并非合作社的唯一表決規(guī)則，在保障社員民主控制合作社這一前提下，合作社實(shí)踐中也出現(xiàn)了社員附加表決權(quán)，即社員在享有一票（即基礎(chǔ)表決票）表決權(quán)的基礎(chǔ)上再額外享有的表決權(quán)。

在我國(guó)，當(dāng)前立法同樣允許合作社授予社員附加表決權(quán)，如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第17條第2款規(guī)定：“出資額或者與本社交易量（額）較大的成員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)。”《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條第1款規(guī)定：“出資額較大的社員按照章程規(guī)定，可以享有附加表決權(quán)?！贝祟惛郊颖頉Q權(quán)，我們可以稱之為“法定附加表決權(quán)”，也就是合作社根據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的規(guī)定，以合作社章程規(guī)定的方式，授予為合作社做出出資貢獻(xiàn)（更多出資）或交易貢獻(xiàn)（更多交易額）的“貢獻(xiàn)社員”額外表決權(quán)。但是，除了法定附加表決權(quán)，我國(guó)合作社實(shí)踐中還有事實(shí)型附加表決權(quán)——其并非依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的規(guī)定通過(guò)合作社章程授予。同法定附加表決權(quán)比較，存在事實(shí)型附加表決權(quán)的合作社在形式上（如合作社章程規(guī)定）一般仍然保留“一人一票”的表決規(guī)則，任何社員并不明確持有量化的附加表決權(quán)，但部分社員事實(shí)上擁有比其他社員更多的話語(yǔ)權(quán)——事實(shí)型附加表決權(quán)。

不論是法定附加表決權(quán)還是事實(shí)型附加表決權(quán)，其對(duì)合作社的治理結(jié)構(gòu)均會(huì)造成不同程度的影響。但從我國(guó)當(dāng)前合作社的實(shí)踐來(lái)看，由于法律規(guī)制不力，普遍存在的附加表決權(quán)正沖擊著合作社治理結(jié)構(gòu)，導(dǎo)致社員對(duì)合作社民主控制的虛化，這種“虛化”的典型表現(xiàn)，就是“社員民主控制”被“部分人控制”所取代：

一是合作社被“內(nèi)部人控制”。在存在法定附加表決權(quán)的合作社中，出資額較大的社員或者與本社交易量（額）較大的社員可以按照章程的規(guī)定要求合作社授予其附加表決權(quán)；在沒(méi)有法定附加表決權(quán)的其他合作社中，“貢獻(xiàn)社員”也可能向合作社索要附加表決權(quán)，即事實(shí)型附加表決權(quán)。如果對(duì)此類附加表決權(quán)的規(guī)制不力，持有附加表決權(quán)的“貢獻(xiàn)社員’’就可能成為合作社的控制者，即合作社被“內(nèi)部人控制”。在我國(guó)，事實(shí)也是如此，合作社大股東和發(fā)起人控制、合作社領(lǐng)導(dǎo)人控制、合作社理事長(zhǎng)控制、其他核心社員和能人社員控制等，已成為合作社實(shí)踐中的普遍現(xiàn)象。顯然，在被“內(nèi)部人控制”的合作社中，“社員民主控制”將流于形式，普通社員的基本表決權(quán)實(shí)際上僅具有陪襯意義。

二是合作社被“資本控制”。“資本控制”本質(zhì)上是“內(nèi)部人控制”的一種特殊形式，只是由于“資本控制”在我國(guó)當(dāng)前合作社實(shí)踐中非常盛行且危害極大，本文將其單獨(dú)列為一種治理形式。我國(guó)當(dāng)前許多合作社的社員出資不均等，大多數(shù)普通社員出資較少甚至不出資，少數(shù)社員則承擔(dān)大部分、絕大部分出資。但是，大額出資的社員必然要在合作社中尋求更多的控制權(quán)與話語(yǔ)權(quán)，包括法定附加表決權(quán)和事實(shí)型附加表決權(quán)，合作社最終可能會(huì)被出資額大的社員（通過(guò)附加表決權(quán)）控制，此即合作社被“資本控制”。相關(guān)研究表明，我國(guó)合作社“資本控制”已成為一種普遍現(xiàn)象和合作社治理的主要形式?！按蠊蓶|控股普遍，單個(gè)成員持股超過(guò)百分之八九十的并不是特例?！焙献魃纭百Y本控制”對(duì)“社員民主控制”的沖擊通常是顛覆性的——在表決機(jī)制上，合作社往往改“一人一票制”為“一股一票制”，“社員民主控制”完全不復(fù)存在。

綜上，在法定附加表決權(quán)和事實(shí)型附加表決權(quán)的沖擊下，我國(guó)社員對(duì)合作社民主控制的虛化必然引起人們的思考：一個(gè)被社員附加表決權(quán)控制的合作社，是否還能稱之為“合作社”？如果對(duì)附加表決權(quán)進(jìn)行規(guī)制（規(guī)范和制約）是必要的，那么，我國(guó)當(dāng)前立法為什么沒(méi)能實(shí)現(xiàn)對(duì)附加表決權(quán)的有效規(guī)制？如何通過(guò)對(duì)附加表決權(quán)的有效規(guī)制來(lái)確保社員對(duì)合作社的民主控制？為了回答這些疑問(wèn)，本文擬對(duì)我國(guó)合作社社員附加表決權(quán)法律規(guī)制問(wèn)題進(jìn)行探討。

二、我國(guó)社員附加表決權(quán)法律規(guī)制的應(yīng)然目標(biāo)及其現(xiàn)實(shí)差距

（一）我國(guó)社員附加表決權(quán)法律規(guī)制的應(yīng)然目標(biāo)

在與自然和其他競(jìng)爭(zhēng)者的生存斗爭(zhēng)與競(jìng)爭(zhēng)中處于弱勢(shì)地位的個(gè)體，只有通過(guò)互助合作才能存活或過(guò)得更好，合作社就是個(gè)體為改變自身弱勢(shì)地位和實(shí)現(xiàn)人的生存與發(fā)展而聯(lián)合起來(lái)進(jìn)行互助合作的組織形式。因此，從本質(zhì)上看，合作社是一種人的聯(lián)合組織?！叭说穆?lián)合追求的是滿足自愿聯(lián)合的人們共同的需求，從根本上說(shuō)也就是人的發(fā)展?！?。合作社的這種“人的聯(lián)合”本質(zhì)，決定了合作社的所有事務(wù)均應(yīng)當(dāng)由所有社員以“民主的方式”共同決定，如合作社的設(shè)立、接受人社、開(kāi)除社員、經(jīng)營(yíng)決策、虧損處置、盈余分配、選舉、罷免等，也就是由全體社員民主地對(duì)合作社進(jìn)行管理和控制。正是基于此，1995年國(guó)際合作社聯(lián)盟100周年代表大會(huì)修訂通過(guò)的《關(guān)于合作社界定的聲明》將“社員的民主控制”確立為合作社的七項(xiàng)原則之一。有學(xué)者研究指出，100多年來(lái)合作社的原則只有三條基本未變——成員民主制、按惠顧返還盈余和資本報(bào)酬有限。由此可見(jiàn)，“社員的民主控制”是合作社的本質(zhì)（人的聯(lián)合組織）要求，不堅(jiān)持“社員的民主控制”原則的合作社不是真正的合作社。

為了保障社員對(duì)合作社的民主控制，合作社形成了“一人一票制”的表決規(guī)則。根據(jù)《關(guān)于合作社界定的聲明》的解釋，“社員的民主控制原則”的內(nèi)涵是指：“合作社是由其社員控制的民主的組織，社員主動(dòng)參與合作社的政策制定和決策。選舉產(chǎn)生的男女代表對(duì)社員負(fù)責(zé)。在第一級(jí)合作社，社員有平等的投票權(quán)（社員一人一票）；其他層次的合作社也以民主的方式組織?！睆脑撛瓌t的內(nèi)涵表述可以看出，合作社的表決規(guī)則為：（1）對(duì)于基層合作社（即第一級(jí)合作社），社員的表決應(yīng)當(dāng)遵循“一人一票制”；（2）對(duì)于其他層次的合作社（即在基層合作社基礎(chǔ)上組建起來(lái)的合作社，如合作社聯(lián)社），社員表決也應(yīng)“以民主的方式組織”，也就是在“一人一票制”的基礎(chǔ)上允許合作社根據(jù)其社員對(duì)合作社的貢獻(xiàn)、社員內(nèi)部人數(shù)等標(biāo)準(zhǔn)在其社員之間分配表決權(quán)?？梢?jiàn)，“一人一票制”是合作社的基本表決規(guī)則，它派生于合作社“社員的民主控制”原則。

不過(guò)，合作社“社員的民主控制”原則及其派生的“一人一票制”，并不絕對(duì)排斥其他表決方式——“附加表決權(quán)制”。在合作社實(shí)踐中，基層合作社往往出于提升效率的需要，通過(guò)授予附加表決權(quán)的方式對(duì)為合作社做出貢獻(xiàn)的社員提供激勵(lì)。對(duì)于其他層次的合作社（合作社聯(lián)社），其除了為激勵(lì)成員社努力而授予其附加表決權(quán)之外，還可以基于其成員社內(nèi)部人數(shù)的多少分配附加表決權(quán)，正如唐宗焜先生所言：“這些聯(lián)合社的成員不是社員個(gè)人，而是成員社。各個(gè)成員社的情況不同，甚至存在很大的差異，因而難以簡(jiǎn)單地實(shí)行一人一票。各國(guó)合作社實(shí)踐中，考慮到這種情況，分別參照各個(gè)成員社的社員人數(shù)、同聯(lián)合社交易的規(guī)模和對(duì)聯(lián)合社承擔(dān)義務(wù)的大小等差異，實(shí)行適當(dāng)?shù)谋壤镀睓?quán)分配。”

但是，“一人一票制”與“附加表決權(quán)”之間只能是原則與例外的關(guān)系。由于“一人一票”畢竟是合作社“社員的民主控制”原則的體現(xiàn)和要求，那么，“一人一票制”就始終是合作社最基本的表決規(guī)則，附加表決權(quán)制只能是例外，即社員附加表決權(quán)在任何情況下都不得影響社員對(duì)合作社的民主控制。也就是說(shuō)，附加表決權(quán)只有在保障社員對(duì)合作社民主控制的前提下，才可以作為“一人一票制”的補(bǔ)充形式而存在。一旦附加表決權(quán)扭曲甚至顛覆了社員對(duì)合作社的民主控制，其存在便失去了正當(dāng)性。也正因如此，域外優(yōu)秀的合作社立法在確立社員附加表決權(quán)的同時(shí)，往往都對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，其根本目的就在于保障社員對(duì)合作社的民主控制，即保障合作社為合作社。我國(guó)社員附加表決權(quán)法律規(guī)制的目標(biāo)也不例外。

（二）我國(guó)社員附加表決權(quán)法律規(guī)制現(xiàn)狀之檢討

為了保障社員對(duì)合作社的民主控制，實(shí)際上，我國(guó)現(xiàn)行合作社立法也對(duì)社員附加表決權(quán)進(jìn)行了規(guī)制嘗試。例如，《農(nóng)民專業(yè)合作社法》第17條第2款規(guī)定：“本社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十。”第3款規(guī)定：“章程可以限制附加表決權(quán)行使的范圍”?！掇r(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條第1款規(guī)定：“該社的附加表決權(quán)總票數(shù)，不得超過(guò)該社社員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十……章程可以限制附加表決權(quán)行使的范圍?！笨梢?jiàn)，我國(guó)現(xiàn)行立法對(duì)附加表決權(quán)的規(guī)制主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是由法律直接設(shè)定附加表決權(quán)總票數(shù)的上限（不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的20%），二是授權(quán)合作社章程限制附加表決權(quán)的行使范圍。但實(shí)踐表明，當(dāng)前立法遠(yuǎn)不能實(shí)現(xiàn)其對(duì)社員附加表決權(quán)的有效規(guī)制。

1.對(duì)法定附加表決權(quán)規(guī)制不力

首先，立法關(guān)于附加表決權(quán)總票數(shù)上限的規(guī)定不能保證社員民主控制合作社。例如，如果我們將“出資額較大的社員”或者“與本社交易量（額）較大的社員”稱為“貢獻(xiàn)社員”，除此之外的社員稱為“普通社員”，一種可能發(fā)生的情形是：若按“貢獻(xiàn)社員”和普通社員各占50%的概率算，“貢獻(xiàn)社員”本來(lái)便持有50%的基本表決票（按一人一票分配）再加上20%的附加表決票，不僅可以通過(guò)“需過(guò)半數(shù)社員同意”才能通過(guò)的合作社決議事項(xiàng)，也很可能通過(guò)“需三分之二以上社員同意”才能通過(guò)的決議事項(xiàng)。況且，即使合作社章程將附加表決權(quán)總票數(shù)的上限比例降至1%甚至更低，只要“貢獻(xiàn)社員”仍然擁有附加表決票，其也可以通過(guò)“需過(guò)半數(shù)社員同意”才能通過(guò)的所有決議事項(xiàng)。盡管這種“可能發(fā)生的情形”并不必然發(fā)生，但一旦發(fā)生，其結(jié)果就是，合作社實(shí)際上由“貢獻(xiàn)社員”控制，而不可能由全體社員民主控制，此即表明，現(xiàn)行立法關(guān)于社員附加表決權(quán)總票數(shù)上限的規(guī)定并不科學(xué)。

其次，立法關(guān)于章程可以限制附加表決權(quán)行使范圍的規(guī)定不能確保社員民主控制合作社。這是因?yàn)?，盡管合作社章程可以限制附加表決權(quán)的行使范圍，但合作社章程本身又由社員制定并可以被社員修訂，如果合作社本身已被部分人控制，那么，如何確定附加表決權(quán)的行使范圍最終還是由控制社員說(shuō)了算?？梢?jiàn)，只要合作社由部分社員控制的情況存在，由合作社章程限制附加表決權(quán)的行使范圍對(duì)于保障社員民主控制合作社并無(wú)實(shí)質(zhì)性意義。

2.對(duì)事實(shí)型附加表決權(quán)缺乏規(guī)制

如前所見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)前立法僅規(guī)定“出資額較大的社員”或者“與本社交易量（額）較大的社員”可以依據(jù)章程的規(guī)定享有附加表決權(quán)，即法定附加表決權(quán)。但是，實(shí)踐中還存在很多并非依據(jù)《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》的規(guī)定并通過(guò)合作社章程授予的事實(shí)型附加表決權(quán)，對(duì)于此類附加表決權(quán)，我國(guó)合作社立法根本未予涉及，更不提對(duì)其進(jìn)行規(guī)制。實(shí)際上，從我國(guó)合作社實(shí)踐來(lái)看，存在事實(shí)型附加表決權(quán)的合作社數(shù)量遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)存在法定附加表決權(quán)的合作社數(shù)量?？梢哉f(shuō)，我國(guó)社員對(duì)合作社民主控制的虛化，很大程度上可以歸責(zé)于法律對(duì)事實(shí)型附加表決權(quán)規(guī)制的缺位。

3.對(duì)合作社聯(lián)合社附加表決權(quán)缺乏規(guī)制

當(dāng)前，我國(guó)的合作社聯(lián)合社組建尚處于探索階段。同時(shí)，對(duì)于合作社聯(lián)合社的規(guī)定，目前僅在一些地方立法中有簡(jiǎn)單體現(xiàn)，或者在一些有關(guān)合作社聯(lián)合社登記管理的地方規(guī)范性文件中有所體現(xiàn)。在中央層面，當(dāng)前立法沒(méi)有關(guān)于合作社聯(lián)合社的任何規(guī)定。這就意味著，我國(guó)當(dāng)前立法對(duì)合作社聯(lián)合社附加表決權(quán)的規(guī)制更無(wú)從談起，因?yàn)椤掇r(nóng)民專業(yè)合作社法》第17條第2款、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》第23條第1款規(guī)定的法定附加表決權(quán)僅針對(duì)基層合作社。但是，可以預(yù)期，合作社聯(lián)合社必然是合作社的發(fā)展趨勢(shì)，當(dāng)合作社內(nèi)部社員之間通過(guò)他們的互助合作仍然不能改變自身的生存弱勢(shì)地位和實(shí)現(xiàn)人的發(fā)展時(shí)，他們就會(huì)從內(nèi)部互助合作轉(zhuǎn)向外部互助合作，即組建合作社聯(lián)合社。因此，從立法的前瞻性考慮，為了保障合作社聯(lián)合社社員對(duì)合作社的民主控制，我國(guó)合作社立法同樣應(yīng)當(dāng)對(duì)合作社聯(lián)合社的社員附加表決權(quán)進(jìn)行規(guī)制。

綜上，法律對(duì)社員附加表決權(quán)的規(guī)制應(yīng)當(dāng)以確保社員對(duì)合作社的民主控制為目標(biāo)。鑒于我國(guó)當(dāng)前立法未能實(shí)現(xiàn)對(duì)社員附加表決權(quán)的有效規(guī)制，并導(dǎo)致合作社實(shí)踐中社員民主控制的虛化，我國(guó)合作社立法應(yīng)當(dāng)立足當(dāng)前實(shí)踐，借鑒域外經(jīng)驗(yàn)，對(duì)社員附加表決權(quán)從授予到影響力再到行使進(jìn)行全方位的規(guī)制，同時(shí)，將事實(shí)型附加表決權(quán)、合作社聯(lián)合社的附加表決權(quán)納入規(guī)制對(duì)象范疇。

三、社員附加表決權(quán)的授予規(guī)制

法律對(duì)社員附加表決權(quán)授予的規(guī)制，是指法律對(duì)附加表決權(quán)授予的依據(jù)、對(duì)象和方式等問(wèn)題予以明確規(guī)定。其目的主要在于確保附加表決權(quán)的授予不至于偏離合作社的本質(zhì)和原則。同時(shí)，也是為了保證附加表決權(quán)以所有社員均“看得見(jiàn)”的形式取得，這符合“社員民主控制”的要求。從中外合作社實(shí)踐及立法看，社員附加表決權(quán)的授予類型主要有兩種：一是“貢獻(xiàn)型”附加表決權(quán)，二是“人數(shù)型”附加表決權(quán)，其各自的授予依據(jù)、對(duì)象和方式不同。

（一）“貢獻(xiàn)型”附加表決權(quán)的授予規(guī)制

任何合作社都必須講求效率，否則，在外部，合作社將會(huì)被市場(chǎng)淘汰；在內(nèi)部，社員參與互助合作的目的——改變自身弱勢(shì)地位和實(shí)現(xiàn)人的生存與發(fā)展——就難以實(shí)現(xiàn)，社員將會(huì)選擇“用腳投票”。因此，不論是基層合作社，還是合作社聯(lián)合社，都需要激勵(lì)社員提升合作社的效率，給予貢獻(xiàn)大的社員以差異的附加表決權(quán)就是一種有效且常見(jiàn)的激勵(lì)方式?！柏暙I(xiàn)型”附加表決權(quán)可以由任何合作社授予任何社員，包括自然人社員、“戶”或“家庭”等非自然人社員、一般法人社員、合作制法人社員（社員本身也是合作社）、非法人組織社員等。

在合作社實(shí)踐中，社員對(duì)合作社的“貢獻(xiàn)”可以有多種表現(xiàn)：除了對(duì)合作社更多出資或同合作社更多交易，也可以是社員對(duì)合作社的更多其他生產(chǎn)性要素（如人力和非貨幣資本）投人，可能是改進(jìn)了合作社的管理，可能是向合作社提供了技術(shù)，還包括社員通過(guò)其社會(huì)資源為合作社爭(zhēng)取的市場(chǎng)渠道、社會(huì)關(guān)系等方面的優(yōu)勢(shì)和便利，如開(kāi)拓了合作社產(chǎn)品銷路，為合作社爭(zhēng)取了更好的外部環(huán)境和支持等。顯然，由于合作社的情況千差萬(wàn)別，對(duì)“貢獻(xiàn)”的認(rèn)定也就不可能千篇一律。因此，合作社立法不能勝任也無(wú)需對(duì)“貢獻(xiàn)”的類型作出規(guī)定，而應(yīng)當(dāng)授權(quán)合作社章程自行規(guī)定。當(dāng)然，就“貢獻(xiàn)型”附加表決權(quán)的設(shè)立本意而言，作為授予依據(jù)的“貢獻(xiàn)”，應(yīng)當(dāng)是對(duì)合作社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)有重大促進(jìn)的“貢獻(xiàn)”。有的域外立法對(duì)此也有明確規(guī)定，例如，《德國(guó)工商業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社法》第43條（社員大會(huì)、社員之表決權(quán)）第3款第1項(xiàng)規(guī)定：“社章可以規(guī)定復(fù)數(shù)表決權(quán)之提供必須在社章中以下列標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定提供復(fù)數(shù)表決權(quán)的前提條件：1.復(fù)數(shù)表決權(quán)應(yīng)該只為能夠特別促進(jìn)合作社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)的社員設(shè)定，不能向任何社員提供超過(guò)三票的表決權(quán)……?！?/p>

不過(guò)，并非任何“貢獻(xiàn)”都可以作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)。基于合作社的本質(zhì)特征，對(duì)于社員的“出資貢獻(xiàn)”，合作社不能據(jù)此授予附加表決權(quán)。合作社為“人的聯(lián)合”而非“資本的聯(lián)合”組織，以社員對(duì)合作社的資本貢獻(xiàn)（通常指認(rèn)購(gòu)合作社股份）大小作為表決權(quán)的分配標(biāo)準(zhǔn)，便不具有正當(dāng)性。因此，在域外，除少數(shù)立法外，合作社立法一般不允許以社員對(duì)合作社資本貢獻(xiàn)的大小作為附加表決權(quán)授予的依據(jù)。有的立法甚至明確加以禁止，如《歐洲合作社法》第59條（投票權(quán)）第2款規(guī)定：“如果合作社總部所在國(guó)法律允許，章程可以根據(jù)社員對(duì)合作社活動(dòng)的參與程度而非資本貢獻(xiàn)程度給予其多個(gè)投票權(quán)。無(wú)論哪個(gè)更低，一個(gè)社員不得超過(guò)5票或者多票權(quán)不得超過(guò)總投票權(quán)的30%……”對(duì)此，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李錫勛先生也有類似論述，他針對(duì)我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)“合作社法”第69條允許以出資額作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)批評(píng)道：“二三兩點(diǎn)產(chǎn)生方式，有違合作社是人的結(jié)合原則，第一次全國(guó)合作社會(huì)議，曾建議修正，近‘行政院’研擬的合作事業(yè)推進(jìn)方案，規(guī)定以交易額為準(zhǔn)，尚較合理?！?/p>

值得指出的是，盡管立法不應(yīng)當(dāng)將“資本貢獻(xiàn)”作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)，但立法和法律適用中需要將“資本貢獻(xiàn)”與“資本參與”區(qū)分開(kāi)來(lái)。“資本貢獻(xiàn)”就是指社員認(rèn)購(gòu)合作社較多的股份。如前述，合作社不應(yīng)該按該社員的“資本貢獻(xiàn)”授予其附加表決權(quán)。但社員的“資本參與”則不同，對(duì)于一些特殊的合作社，“資本參與”實(shí)際上就是社員對(duì)合作社的勞動(dòng)/惠顧。例如，農(nóng)村資金互助社的社員對(duì)合作社的利用、惠顧主要以金錢為內(nèi)容，如存款與貸款。此時(shí)，社員與合作社之間發(fā)生的存款額、貸款額，既是其利用、惠顧合作社程度的表現(xiàn)，也是其對(duì)合作社貢獻(xiàn)大小的反映，這種利用、惠顧是合作社盈余的主要來(lái)源。因此，此類合作社可以以社員對(duì)合作社“資本參與”程度的大小作為附加表決權(quán)授予的依據(jù)。這在域外合作社立法中也有體現(xiàn)，如《歐洲合作社法》第59條（投票權(quán)）第2款規(guī)定：“如果合作社總部所在國(guó)法律允許，金融或保險(xiǎn)合作社章程可以根據(jù)社員對(duì)包括合作社資本參與的參與程度給予多個(gè)投票權(quán)。一個(gè)社員不得超過(guò)5票或者多票權(quán)不得超過(guò)總投票權(quán)的20%……。”

綜上，我國(guó)當(dāng)前合作社立法（包括《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》）關(guān)于社員附加表決權(quán)“依貢獻(xiàn)取得”的規(guī)定，既沒(méi)有必要對(duì)“貢獻(xiàn)”的類型進(jìn)行列舉，更不應(yīng)當(dāng)將“出資貢獻(xiàn)”作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)。因此，有必要修改為：“對(duì)合作社業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)有重大促進(jìn)的社員，合作社可以根據(jù)章程的規(guī)定授予其附加表決權(quán)。但是，社員的出資額不得作為附加表決權(quán)的授予依據(jù)?！蓖瑫r(shí)規(guī)定：“本規(guī)定同樣適用于合作社聯(lián)合社?！贝送?，針對(duì)金融合作社（如農(nóng)村資金互助社）的特殊性，還應(yīng)規(guī)定：“對(duì)于金融合作社，章程可以根據(jù)社員對(duì)合作社資本參與的參與程度給予附加表決權(quán)。”

（二）“人數(shù)型”附加表決權(quán)的授予規(guī)制

社員對(duì)合作社的貢獻(xiàn)并非附加表決權(quán)授予的唯一依據(jù)，若社員為合作制法人社員，即該社員自己也是一個(gè)合作社，在其自身成員人數(shù)較多的情況下，它可以比其他社員擁有更多的表決權(quán)。這是因?yàn)楹献魃缡恰叭说穆?lián)合”組織，是多數(shù)人的聯(lián)合，而作為合作社成員的合作制法人社員也是“人的聯(lián)合”組織，其同樣由多數(shù)人組成。那么，根據(jù)合作社的“一人一票制”，對(duì)于內(nèi)部成員人數(shù)較多的此類法人社員，合作社只有給予其超過(guò)一票的表決權(quán)才能真正將“人的聯(lián)合”本質(zhì)反映出來(lái)，就如代議民主制下的代表名額分配一樣，人數(shù)不同的團(tuán)（群）體所產(chǎn)生的代表數(shù)不一。

對(duì)此，有的域外合作社立法也明確規(guī)定以“人的聯(lián)合”為屬性的法人社員，即合作社制的法人社員，在其內(nèi)部成員人數(shù)較多的情況下可以享有附加表決權(quán)。例如，《歐洲合作社法》第59條（投票權(quán)）第2款規(guī)定：“……如果合作社總部所在國(guó)法律允許，對(duì)于其大多數(shù)成員為合作社的合作社，章程可以根據(jù)該成員社對(duì)包括合作社資本參與的參與程度和/或該成員社所屬社員的人數(shù)給予多個(gè)投票權(quán)?！薄度毡巨r(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》第16條（表決權(quán)及選舉權(quán)）第2款規(guī)定：“農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)可不受上款本法規(guī)定之限，按照政令所規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)章程的規(guī)定，對(duì)其會(huì)員分別不同情況，給以兩票以上的表決權(quán)和選舉權(quán)。農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)做這種決定的依據(jù)是：該會(huì)員是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合時(shí)，則依據(jù)該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合的組合員（準(zhǔn)組合員除外）人數(shù)的多少；該會(huì)員是農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)時(shí)，則依據(jù)直接和間接構(gòu)成該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)的農(nóng)合的組合員（準(zhǔn)組合員除外）人數(shù)的多少，以及該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合同該農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)在構(gòu)成上的密切程度。”借鑒域外立法，我國(guó)合作社法也可以規(guī)定：“對(duì)于成員人數(shù)較多的合作社社員，合作社可以根據(jù)章程的規(guī)定授予其附加表決權(quán)?！?/p>

四、社員附加表決權(quán)的影響力規(guī)制

盡管合作社可以根據(jù)社員的貢獻(xiàn)大小和合作制法人社員成員人數(shù)的多少授予其附加表決權(quán)，但為了防止這些社員通過(guò)附加表決權(quán)控制合作社，立法需要控制附加表決權(quán)的影響力，包括限制附加表決權(quán)的票數(shù)和消除附加表決權(quán)對(duì)“社員民主控制”的現(xiàn)實(shí)威脅。

（一）限制附加表決權(quán)的票數(shù)

對(duì)附加表決權(quán)票數(shù)的限制，既包括對(duì)單個(gè)社員所持附加表決權(quán)票數(shù)的限制，又包括對(duì)附加表決權(quán)總票數(shù)的限制。我國(guó)當(dāng)前立法如《農(nóng)民專業(yè)合作社法》、《農(nóng)村資金互助社管理暫行規(guī)定》對(duì)附加表決權(quán)總票數(shù)做了限制，但沒(méi)有對(duì)單個(gè)社員的附加表決權(quán)票數(shù)作出規(guī)定。但也正如前文分析所見(jiàn)，我國(guó)當(dāng)前立法并不完善。

顯然，為了防止附加表決權(quán)社員控制合作社，法律有必要限制單個(gè)社員所持附加表決權(quán)票的數(shù)量，參照域外立法，本文認(rèn)為，單個(gè)社員的附加表決權(quán)以不超過(guò)3-5票為宜。當(dāng)然，僅限制單個(gè)社員的附加表決權(quán)票數(shù)是不夠的，合作社的情況千差萬(wàn)別，對(duì)于社員人數(shù)較少的合作社，單個(gè)社員也可以利用不多的附加表決票控制合作社。例如，在一個(gè)只有5名社員的合作社中（5票基本表決票），如果其中一個(gè)社員再擁有5票附加表決票，該社員所持表決權(quán)票（1票基本表決權(quán)票+5票附加表決權(quán)票）的比例就占到合作社總表決權(quán)票數(shù)（10票）的3/5以上，實(shí)際上就可以輕易控制該合作社。同樣，多個(gè)社員更可以利用其附加表決權(quán)聯(lián)合控制合作社。在前述5個(gè)社員的合作社例子中，如果有兩個(gè)社員各擁有5票附加表決權(quán)，其就可以聯(lián)合起來(lái)絕對(duì)控制該合作社?？梢?jiàn)，為了防止單個(gè)或多個(gè)（部分）社員控制合作社，僅限制單個(gè)社員的附加表決權(quán)票數(shù)是不夠的，還需要限制附加表決權(quán)的總票數(shù)。

但是，前文對(duì)我國(guó)當(dāng)前立法關(guān)于“附加表決權(quán)總票數(shù)不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十”的規(guī)定所進(jìn)行的分析表明，限制附加表決權(quán)總票數(shù)本身，并不能確保社員民主控制合作社。例如，在一個(gè)附加表決權(quán)社員占合作社社員人數(shù)50%以上的合作社，即使該社允許的附加表決權(quán)總票數(shù)極低（如1%），這些社員憑借其本來(lái)?yè)碛械?0%的基本表決權(quán)，再加上該附加表決權(quán)，同樣可以控制合作社。本文認(rèn)為，要解決此問(wèn)題，就需要將合作社所有附加表決權(quán)社員所持有的基本表決權(quán)票與附加表決權(quán)票的總票數(shù)控制在整個(gè)合作社總票數(shù)的50%以內(nèi)。例如，在前述5個(gè)社員的合作社中，不論持有附加表決權(quán)的社員是一個(gè)還是多個(gè)，只要此類社員所持基本表決權(quán)票數(shù)與附加表決權(quán)票數(shù)的總數(shù)不超過(guò)合作社總表決權(quán)票數(shù)的50%，此類社員就不可能依靠附加表決權(quán)控制合作社。

綜上，我國(guó)當(dāng)前立法關(guān)于“附加表決權(quán)總票數(shù)不得超過(guò)本社成員基本表決權(quán)總票數(shù)的百分之二十”的立規(guī)定，可以修改為：“單個(gè)社員所持附加表決權(quán)票不得超過(guò)三（或五）票。任何情況下，擁有附加表決權(quán)的社員所持合作社表決權(quán)（包括基本表決權(quán)和附加表決權(quán)）總票數(shù)不得超過(guò)本社表決權(quán)總票數(shù)的百分之五十。”

不過(guò)，需要進(jìn)一步明確的是，上述立法修改僅適用于擁有附加表決權(quán)的社員人數(shù)占比較?。ㄕ伎偵鐔T數(shù)50%以下）的合作社。對(duì)于擁有附加表決權(quán)的社員占比較高（占總社員數(shù)50%以上）的合作社，上述規(guī)定則無(wú)法適用。因?yàn)樵谶@樣的合作社中，即使擁有附加表決權(quán)的社員的附加表決權(quán)票數(shù)為零，擁有附加表決權(quán)的社員按“一人一票”分得的基本表決權(quán)總票數(shù)也已超過(guò)了合作社表決權(quán)總票數(shù)的50%，即“擁有附加表決權(quán)的社員所持合作社表決權(quán)總票數(shù)不得超過(guò)本社表決權(quán)總票數(shù)的百分之五十”的規(guī)定無(wú)法適用。此時(shí)，如何限制擁有附加表決權(quán)的社員的附加表決權(quán)呢？本文認(rèn)為，在這種擁有附加表決權(quán)的社員所持基本表決權(quán)總票數(shù)量已占優(yōu)勢(shì)（50%以上）的情況下，若再賦予擁有附加表決權(quán)的社員附加表決權(quán)，則其不僅可以確定無(wú)疑地通過(guò)“需過(guò)半數(shù)社員同意”才能通過(guò)的合作社決議事項(xiàng)，也很可能通過(guò)“需三分之二以上社員同意”才能通過(guò)的決議事項(xiàng)。因此，此種情況下不得再允許擁有附加表決權(quán)的社員行使附加表決權(quán)。鑒于此，應(yīng)在前述“擁有附加表決權(quán)的社員所持合作社表決權(quán)總票數(shù)不得超過(guò)本社表決權(quán)總票數(shù)的百分之五十”的基礎(chǔ)上增加一款規(guī)定：“擁有附加表決權(quán)的社員數(shù)占總社員數(shù)百分之五十以上的合作社不適用前款規(guī)定，該合作社的附加表決權(quán)不得行使?！?/p>

（二）消除附加表決權(quán)對(duì)“社員民主控制”的現(xiàn)實(shí)威脅

任何社員附加表決權(quán)均會(huì)對(duì)社員的“民主控制”造成影響和沖擊，這是不可避免的后果和現(xiàn)象。但是，如果一個(gè)合作社的社員附加表決權(quán)（票數(shù)）足以扭曲甚至顛覆社員對(duì)合作社的民主控制，即足以取代“社員民主控制”，那么，消除附加表決權(quán)的現(xiàn)實(shí)威脅便是法律規(guī)制必須考慮的問(wèn)題。此時(shí)，法律應(yīng)當(dāng)通過(guò)取消或減少附加表決權(quán)票數(shù)的方式實(shí)現(xiàn)該目的，可以規(guī)定如下：“在社員附加表決權(quán)足以或已經(jīng)影響社員對(duì)合作社民主控制的情況下，合作社應(yīng)當(dāng)通過(guò)修改章程等方式，降低附加表決權(quán)的比重，直至恢復(fù)社員對(duì)合作社的民主控制?！碑?dāng)然，我們同時(shí)也應(yīng)該注意到，如果合作社本身已經(jīng)被社員附加表決權(quán)控制，那么，通過(guò)修訂合作社章程降低附加表決權(quán)的比重實(shí)際上阻力重重，因?yàn)楦郊颖頉Q權(quán)同樣可以左右合作社章程的修訂。此時(shí)，法律便需要消除這種阻力，對(duì)此，德國(guó)的立法值得借鑒。例如，《德國(guó)工商業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社法》第43條（社員大會(huì)、社員之表決權(quán)）第3款規(guī)定：“撤銷或變更社章中有關(guān)復(fù)數(shù)表決權(quán)的規(guī)定無(wú)須獲得相關(guān)社員的同意?！蔽覈?guó)立法也應(yīng)當(dāng)作出類似的規(guī)定。

五、社員附加表決權(quán)的行使規(guī)制

法律對(duì)社員附加表決權(quán)行使的規(guī)制，主要包括對(duì)附加表決權(quán)的行使范圍進(jìn)行界定，以及在社員利用附加表決權(quán)控制合作社的時(shí)候，針對(duì)該行為規(guī)定禁止性、恢復(fù)性措施。

（一）界定附加表決權(quán)的行使范圍

由于合作社為社員民有、民治和民享，那么，在任何合作社中，社員基本表決權(quán)的行使范圍都不受限制，每個(gè)社員在合作社社員大會(huì)選舉和表決時(shí)，都有一票表示贊成或反對(duì)的權(quán)利，但是，附加表決權(quán)的情況則不完全一樣。由于“社員的民主控制”是合作社的原則，附加表決權(quán)的行使必須以不影響社員對(duì)合作社的民主控制為前提。這就意味著，在附加表決權(quán)行使范圍的界定方面，如果其行使可能扭曲或顛覆社員對(duì)合作社的民主控制，法律就需要禁止附加表決權(quán)的行使。那么，哪些場(chǎng)合的附加表決權(quán)行使“可能扭曲或顛覆社員對(duì)合作社的民主控制”呢？對(duì)于必須由社員民主控制的事項(xiàng)的表決，附加表決權(quán)的行使就“可能扭曲或顛覆社員對(duì)合作社的民主控制”。從合作社的本質(zhì)看，“必須由社員民主控制的事項(xiàng)”，通常包括合作社選舉（含派生于選舉的對(duì)不稱職人員解職）事項(xiàng)，關(guān)涉互助合作活動(dòng)內(nèi)容重大變化（如章程修訂）的事項(xiàng)，關(guān)涉合作社存亡（如合作社分立、合并、轉(zhuǎn)換、解散）的事項(xiàng)，以及限制或剝奪社員權(quán)利（如開(kāi)除）的事項(xiàng)等。對(duì)于這些事項(xiàng)的決議（定），合作社實(shí)踐通常采取絕大多數(shù)或全體社員通過(guò)的規(guī)則，即不是簡(jiǎn)單多數(shù)決（simple majority）而是特別多數(shù)決（special majority）。簡(jiǎn)單多數(shù)是指超過(guò)1/2的多數(shù)；特別多數(shù)亦稱絕對(duì)多數(shù)，是指一種對(duì)于某些決議要求一個(gè)限定的大于1/2的多數(shù)同意才能通過(guò)的表決方法，此即表明，此類事項(xiàng)須由全體社員民主控制。

從域外的情況看，有的合作社立法明確規(guī)定對(duì)“必須由社員民主控制的事項(xiàng)”的表決排除附加表決權(quán)的行使。例如，在日本，干部選舉排除附加表決權(quán)的行使，《日本農(nóng)業(yè)協(xié)同組合法》第30條（干部）第5款規(guī)定：“投票為一人（在按照第十六條第二款之規(guī)定，給其會(huì)員以兩個(gè)以上的選舉權(quán)的農(nóng)業(yè)協(xié)同組合聯(lián)合會(huì)，選舉權(quán)為一個(gè)）一票?！庇秩纾兜聡?guó)工商業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社法》第43條（社員大會(huì)、社員之表決權(quán)）第3款第1項(xiàng)規(guī)定：“……對(duì)于根據(jù)本法之強(qiáng)制規(guī)定必須達(dá)到全部投票的四分之三多數(shù)或者更大的多數(shù)才能做出之決議，以及就撤銷或限制社章中有關(guān)復(fù)數(shù)表決權(quán)的規(guī)定做出決議時(shí)，每位社員僅有一票，即使其享有復(fù)數(shù)表決權(quán)?！?/p>

相反，對(duì)于“人數(shù)型”附加表決權(quán)，其行使范圍則不受限制。如前文所述，對(duì)于其社員為合作社的合作社，根據(jù)該社員內(nèi)部人數(shù)的多少給予差別附加表決權(quán)票，是合作社“人的聯(lián)合”本質(zhì)的反映。也就是說(shuō)，合作社制社員依據(jù)內(nèi)部人數(shù)取得的附加表決權(quán)，本身便是“民主”的體現(xiàn)。同樣地，“人數(shù)型”附加表決權(quán)也可以在合作社任何場(chǎng)合行使，包括對(duì)“必須由社員民主控制的事項(xiàng)”的表決，對(duì)此，域外立法也有類似規(guī)定。例如，《德國(guó)工商業(yè)與經(jīng)濟(jì)合作社法》在第43條第3款第1項(xiàng)禁止社員對(duì)“必須由社員民主控制的事項(xiàng)”的表決行使附加表決權(quán)后，在第3項(xiàng)接著規(guī)定：“對(duì)于其社員全部是或主要是登記合作社的合作社不適用第1和2項(xiàng)之規(guī)定；合作社社章可以根據(jù)社員結(jié)存款的額度或其他標(biāo)準(zhǔn)對(duì)社員的表決權(quán)進(jìn)行分級(jí)。”

鑒于此，我國(guó)合作社立法可對(duì)附加表決權(quán)的行使范圍規(guī)定如下：“對(duì)于必須由社員民主控制的事項(xiàng)，包括本法和合作社章程規(guī)定必須由本社成員表決權(quán)總數(shù)的三分之二（或更多）以上通過(guò)的事項(xiàng)，附加表決權(quán)不得行使。但前款規(guī)定不適用于根據(jù)社員內(nèi)部人數(shù)授予合作社制社員的附加表決權(quán)?！?/p>

（二）規(guī)定利用附加表決權(quán)控制合作社的不利法律后果

如果在一個(gè)合作社中，社員已經(jīng)利用附加表決權(quán)扭曲甚至顛覆了社員對(duì)合作社的民主控制，那么，法律有必要規(guī)定措施以保障社員民主控制合作社，其方式就是規(guī)定利用附加表決權(quán)控制合作社的不利法律后果。由于利用附加表決權(quán)控制合作社的行為的侵害對(duì)象主要不是特定的社員，而是合作社制（即違背了合作社的本質(zhì)和原則要求），因此，對(duì)此類行為設(shè)置行政法律責(zé)任較為恰當(dāng)。就行政法律責(zé)任而言，首要的責(zé)任形式就是要求相關(guān)社員停止控制行為，即“責(zé)令停止特定行為”。同時(shí)，如果控制行為的影響可以通過(guò)改正而消除（如因社員控制導(dǎo)致的盈余分配可以重新進(jìn)行分配），則行政法律責(zé)任的形式還可以有“責(zé)令改正”。此外，由于社員附加表決權(quán)既可以基于法律或合作社章程的規(guī)定而“正當(dāng)?shù)亍比〉?，也可以由能人社員通過(guò)事實(shí)的方式“不正當(dāng)?shù)亍比〉?，因此，?duì)于利用“不正當(dāng)”方式取得附加表決權(quán)控制合作社的社員，還可以處以“罰款”。

值得注意的是，前述法律責(zé)任的產(chǎn)生須以社員附加表決權(quán)對(duì)合作社形成了控制為前提。對(duì)于基于法律或合作社章程的規(guī)定而“正當(dāng)?shù)亍比〉玫母郊颖頉Q權(quán)，其是否形成對(duì)合作社的“控制”，從附加表決權(quán)票的數(shù)量就可以得出結(jié)論。但是，事實(shí)型附加表決權(quán)并不以表決權(quán)票數(shù)的方式明示，其手段隱秘。本文認(rèn)為，一個(gè)合作社被事實(shí)型附加表決權(quán)控制，其后果總會(huì)以客觀的形式體現(xiàn)出來(lái)。例如，如果一個(gè)合作社的選舉、決議從不召開(kāi)社員大會(huì)而是由“內(nèi)部人”決定，或者雖然召開(kāi)社員大會(huì)，但選舉或表決的結(jié)果明顯不符合大多數(shù)社員的意愿，其選舉或決議的結(jié)果就是由“內(nèi)部人”提議的結(jié)果，就可以認(rèn)定該合作社已被附加表決權(quán)事實(shí)控制，除非相關(guān)“內(nèi)部人”有相反證明。

綜上，我國(guó)合作社立法可以對(duì)利用附加表決權(quán)控制（包括事實(shí)控制）合作社的不利法律后果規(guī)定為：“在合作社被部分社員控制的情況下，認(rèn)為合作社沒(méi)有按社員的民主控制原則運(yùn)行的社員，可以向合作社主管部門提出請(qǐng)求，主管部門可以責(zé)令合作社停止、改正特定行為。主管部門也可以對(duì)相關(guān)人員處以罰款?！?/p>

六、結(jié)語(yǔ)

社員附加表決權(quán)制并非合作社的內(nèi)生制度，早在1937年國(guó)際合作社聯(lián)盟巴黎大會(huì)定義的羅虛代爾原則中，合作社只有嚴(yán)格的“民主控制（一人一票）”原則，附加表決權(quán)同該原則格格不入。隨著合作社實(shí)踐的發(fā)展，為了滿足合作社效率提升的需要，以及隨著合作社聯(lián)合社此種特殊形式合作社的出現(xiàn)，社員附加表決權(quán)制才得以產(chǎn)生。但是，基于合作社的“人的聯(lián)合”本質(zhì)，“社員的民主控制”自始至終都是合作社的原則，附加表決權(quán)不得背離該原則，否則，合作社就不成其為合作社。在我國(guó)，自新中國(guó)成立開(kāi)始便著手發(fā)展的農(nóng)業(yè)合作社、農(nóng)村信用合作社、城市信用合作社、供銷合作社、消費(fèi)合作社、住宅合作社，基本上都以失敗告終（就其對(duì)合作社制的堅(jiān)守而言）。21世紀(jì)以來(lái)，國(guó)家以“另起爐灶”的方式，發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作社和農(nóng)村資金互助社，希望其真正按照合作社的本質(zhì)和原則組織和運(yùn)行。但從當(dāng)前的發(fā)展情況看，盡管合作社在量的增長(zhǎng)上極為可觀，但在質(zhì)上并不容樂(lè)觀。例如，對(duì)于農(nóng)民專業(yè)合作社，有學(xué)者研究指出，我國(guó)“大概80%以上農(nóng)村合作社徒有虛名，或是出于政績(jī)需要，或是為從中牟利而設(shè)。”所謂“徒有虛名”，就是指不按照合作社的本質(zhì)和原則組織和運(yùn)行。對(duì)此，我國(guó)合作社實(shí)踐中普遍存在而沒(méi)有受到有效規(guī)制（規(guī)范和制約）的社員附加表決權(quán)（含事實(shí)型附加表決權(quán)）負(fù)有不可推卸的責(zé)任，其導(dǎo)致了“社員民主控制”被“內(nèi)部人控制”、“資本控制”所取代。因此，為了讓合作社名至實(shí)歸，有效規(guī)制社員附加表決權(quán)非常必要，相比較而言，法律規(guī)制是最有效的方式。