行政強制措施檢察監(jiān)督的分析

李紹榮　王輝

摘 要：行政強制措施不僅包括《行政強制法》所規(guī)定的行政強制措施以及不適用《行政強制法》的行政強制措施，還包括其他與行政強制措施緊密相關(guān)的強制行為。檢察機關(guān)應充分認識實施監(jiān)督的原則，理解行政強制措施的監(jiān)督范圍，才能真正落實行政強制措施檢察監(jiān)督工作。

關(guān)鍵詞：行政強制措施；檢察監(jiān)督；分析

我國十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》（下稱《決定》）明確指出“完善對涉及公民人身、財產(chǎn)權(quán)益的行政強制措施實施司法監(jiān)督制度”，檢察機關(guān)作為國家法律監(jiān)督者，肩負對行政權(quán)和審判權(quán)的監(jiān)督和制約的責任。實際工作中，檢察機關(guān)對刑事訴訟、行政訴訟、民事訴訟的審判監(jiān)督工作比較到位，但對行政權(quán)的監(jiān)督和制約未能得到有效實施。因此，檢察機關(guān)應加強對行政強制措施的認識，充分發(fā)揮監(jiān)督作用，促使行政權(quán)能夠在符合規(guī)范及制度基礎(chǔ)上正常運行。

1 檢察監(jiān)督行政強制措施分析

1.1 合法性監(jiān)督

依法行政是建設(shè)法治社會的根本要求，也是依法治國的重要組成部分。為此，我國對行政強制措施制定了《行政強制法》來確保行政強制措施的實施?！缎姓娭品ā凡粌H規(guī)定了行政強制法定原則，還對行政強制措施的設(shè)定和實施程序作出了明確規(guī)定。因此，檢察機關(guān)對行政強制措施進行監(jiān)督時，需充分重視行政強制措施的合法性，以及審查、監(jiān)督行政強制措施的權(quán)利來源、實施主體、實施方式等方面的合法性，保證行政強制措施能夠依法實施。

1.2 合理性監(jiān)督

行政強制措施的合理性原則是要求行政行為在合法基礎(chǔ)上應當合理、合情、適度，包括行政行為應符合立法目的、具備正當動機、應考慮相關(guān)因素、符合客觀規(guī)律等。我國《行政強制法》立法本意是嚴格控制行政強制權(quán)，充分保障公民權(quán)利，因此行政合理性是《行政強制法》立法精神之一，也貫穿了該法的始終[1]。新修訂的《行政訴訟法》也規(guī)定“明顯不當”的行政行為人民法院可以撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為?！缎姓娭品ā?、《行政訴訟法》的相關(guān)規(guī)定充分顯示了行政行為合理、合情、適度的重要性和必要性，因此，檢察機關(guān)在監(jiān)督行政強制措施時，應重視審查其合理性。同時行政強制措施合理性監(jiān)督應僅限于行政強制措施不符合行政強制措施立法目的情形或行政行為明顯不當情形，不應作擴大解釋。

1.3 選擇性監(jiān)督

對于行政訴訟的監(jiān)督、行使行政權(quán)的監(jiān)督，檢察機關(guān)都不是全面介入，而是針對一些重要的環(huán)節(jié)、相對處于嚴重弱勢的行政行為等進行介入，其原因是檢察監(jiān)督具有有限性。若是選擇全面介入，檢察機關(guān)有限的人力物力恐難應付，反而容易造成錯失，一旦失控，容易使監(jiān)督工作失去正常秩序，同時也面臨巨大責任?！稕Q定》也明確了行政強制措施實行監(jiān)督價值取向以及監(jiān)督范圍，并明確了監(jiān)督對象不具有可擴展性。因此，鑒于檢察機關(guān)實施監(jiān)督的有限性，應選擇性進行監(jiān)督和介入。

1.4 全面審查原則

行政強制措施的實施關(guān)系到公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，檢察監(jiān)督的審查應嚴格按照《行政訴訟法》規(guī)定進行審查，包括主要證據(jù)、適用法律法規(guī)、法定程序、職權(quán)范圍。確保行政強制措施主要證據(jù)確實充分、適用法律法規(guī)正確、符合法定程序，且無超越職權(quán)或濫用職權(quán)情形，切實維護公民正當人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)。對行政強制措施監(jiān)督要進行全面審查，包括其合理性和合法性，結(jié)合書面審查及核實手段，充分了解案情，以便對行政強制措施作出公正的審查結(jié)論。

1.5 事后監(jiān)督為主，同步監(jiān)督為輔

事后監(jiān)督為主，同步監(jiān)督為輔的監(jiān)督原則符合檢察機關(guān)的法律定位，有利于尊重行政權(quán)的獨立運作，保障行政效率[2]。對于行政機關(guān)的行政行為，其自我控制和糾錯，對于事前和事中具有控制效用，但對于事后的控制卻失去優(yōu)勢。因此，檢察機關(guān)的監(jiān)督應以事后監(jiān)督為主?？紤]到涉及公民人身權(quán)的行政強制措施造成的傷害具有不可逆轉(zhuǎn)性，以及強制措施有失監(jiān)督而在造成嚴重后果或損害無法彌補，這一類的侵害性行為具有不可逆轉(zhuǎn)性，事后監(jiān)督失去監(jiān)督意義，因此應對行政強制措施進行同步實施監(jiān)督，以便及時矯正違法、違規(guī)的行政強制措施或防止損害擴大。

2 行政強制措施檢查監(jiān)督的實施范圍

2.1 適用《行政強制法》的行政強制措施

《行政強制法》對行政強制措施進行界定和分類，從《行政強制法》規(guī)定可以看出，行政強制措施具有行政性、預防性、暫時性的特點；行政強制措施的實施主體只能是行政機關(guān)；預防性主要是指防止違法行為的繼續(xù)、證據(jù)的損害、危害的發(fā)生、危險的擴大以及危害結(jié)果的出現(xiàn)等，屬于事前、事中的預防性行為；行政強制措施不涉及對權(quán)利的轉(zhuǎn)移和最終的處分，因此屬于暫時性行為而非最終行為?！缎姓娭品ā愤€例舉了“限制人身自由”、“查封場所、設(shè)施或者財務”等以及作為兜底項的其他行政強制措施，這些強制性措施涉及到人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，因此檢察機關(guān)應對此類行為進行依法監(jiān)督。

2.2 不適用《行政強制法》的行政強制措施

行政強制措施可分為常規(guī)情形下和特殊情況下兩種情形。根據(jù)《行政強制法》規(guī)定，特殊行政強制措施包括突發(fā)事件、進出口貨物強制性技術(shù)監(jiān)控措施、金融業(yè)審慎監(jiān)管措施等，不適用《行政強制法》規(guī)定，但《突發(fā)事件應對法》規(guī)定了應急處置和救援的行政強制措施，例如事故災害采取的“疏散人員”、“控制危險源”“調(diào)用”物質(zhì)等措施；金融業(yè)中《證券法》規(guī)定的行政強制措施，例如“封存”可能會被轉(zhuǎn)移、銷毀的文件和資料、“限制”被調(diào)查事件當事人的證券買賣等；進出境貨物中相關(guān)法律法規(guī)《進出口商品檢驗法》中規(guī)定的行政強制措施如“使用未經(jīng)鑒定合格的包裝容器的危險貨物”，不準出口“進口商品未經(jīng)檢驗的，不準銷售、使用”等，這些法律中有關(guān)行政強制措施的規(guī)定，雖不適用于《行政強制法》規(guī)定，但其大多涉及到公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，因此檢察機關(guān)應將其納入監(jiān)督范圍。

2.3 與行政強制措施關(guān)系密切的其他行政強制措施

與行政強制措施的相關(guān)法律法規(guī)除了《行政強制法》以外，還有較多的法律法規(guī)。統(tǒng)計表明，我國現(xiàn)行有效的法律法規(guī)中，有72部法律和122部行政法規(guī)定了行政強制，所規(guī)定的行政強制措施多達260余種。目前這些法律法規(guī)中的多數(shù)行政強制措施仍然有效。實踐中多數(shù)地方把不適用于行政處罰相關(guān)條款和規(guī)定的行為設(shè)為行政強制措施，且多數(shù)主體對于行政強制措施和行政強制不加以區(qū)別，且人們長期以來形成的習慣造成在行政強制措施與行政強制執(zhí)行并未進行區(qū)分，因此不能有效實施。例如在查封、扣押行為之后便進入“拍賣或者依法處理”行為，“限制公民人身自由”的行為既是行政強制措施也是行政強制執(zhí)行，對于此類情形屬于其他行政強制行為，都與行政強制措施關(guān)系密切。筆者認為只要涉及到公民的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)，檢察機關(guān)都應納入監(jiān)督范圍。

3 總結(jié)

檢察機關(guān)作為法律監(jiān)督者，應充分認識自身所負有的權(quán)利和責任，應充分認識實施監(jiān)督的原則，理解行政強制措施的監(jiān)督范圍，真正落實檢察機關(guān)的行政強制措施監(jiān)督工作，保障行政強制措施合法、合理、有效實施，進而確保公民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的安全。

參考文獻

[1]許國慶，王秀梅. 行政執(zhí)法活動檢察監(jiān)督創(chuàng)新[J]. 山西省政法管理干部學院學報，2016，29（2）：14-16.

[2]賀譯葶，譚新民. 行政強制措施檢察監(jiān)督的價值及范圍[J]. 湖南稅務高等?？茖W校學報，2016，29（1）：35-37.

作者簡介

李紹榮（1977-），男，福建人，法學本科，福建省沙縣人民檢察院公訴科科長，研究方向：刑法、刑訴法。

王輝（1990-），男，福建人，本科，福建省沙縣人民檢察院公訴科干警，研究方向：刑法、刑訴法。