大學(xué)治理體系與治理能力

趙國鋒

摘 要： 推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化是我國大學(xué)發(fā)展面臨的重大任務(wù)。在推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代改革中，大學(xué)治理體系和治理能力具有基礎(chǔ)性作用。大學(xué)治理體系決定著大學(xué)治理的制度與結(jié)構(gòu)，大學(xué)治理能力則反映著大學(xué)治理體系所具有的功能。我國大學(xué)治理體系面臨著行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力不平衡、開放性和透明性不足，參與水平偏低和責(zé)任性缺失的困境。我國大學(xué)治理能力存在著組織協(xié)調(diào)能力弱化，文化濡化能力偏低、監(jiān)管能力和反饋能力不足的問題。推進(jìn)我國大學(xué)治理現(xiàn)代化，需要從治理目標(biāo)、治理結(jié)構(gòu)、治理手段和治理功能四個方面進(jìn)行綜合改革。

關(guān)鍵詞： 大學(xué)治理； 治理體系； 治理能力； 現(xiàn)代化； 大學(xué)文化

中圖分類號： G46 文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A DOI：10.13411/j.cnki.sxsx.2016.03.015

近年來，隨著我國改革的深入和高等教育自身的轉(zhuǎn)型與升級，傳統(tǒng)的大學(xué)治理面臨著越來越多的挑戰(zhàn)，迫切需要進(jìn)行深刻的改革。面對這種情況，如何進(jìn)一步推動大學(xué)治理現(xiàn)代化是我國大學(xué)未來發(fā)展道路中的核心任務(wù)。[1]黨的十八屆三中全會提出推動國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的改革理念和任務(wù)，這對于我國大學(xué)治理的改革具有重要啟示。推動大學(xué)治理的現(xiàn)代化將成為未來改革的方向。

一、大學(xué)治理體系與治理能力：基于結(jié)構(gòu)與功能的解析

大學(xué)治理是一個多方面因素綜合作用的復(fù)雜過程，這既包括了大學(xué)治理所需要的制度、規(guī)章和結(jié)構(gòu)，同時還包括了在治理結(jié)構(gòu)和框架下治理主體與客體之間的互動和協(xié)作。在大學(xué)治理的過程中，治理體系是核心的要素。所謂治理體系，指的是大學(xué)治理的過程中所依據(jù)的基本制度框架，和在上述框架下所形成的治理參與者之間所形成的穩(wěn)定的規(guī)范和程序。從新制度主義的角度看，治理體系在治理過程中具有兩方面的基礎(chǔ)性功能：一方面，治理體系為治理活動參與者的行為提供了穩(wěn)定的和可預(yù)期的行為模式，大大降低了治理過程中的交易成本。按照新制度主義經(jīng)濟(jì)學(xué)的觀點(diǎn)，現(xiàn)實(shí)社會中的人類組織行為都是具有交易成本的。在這種情況下，制度從本質(zhì)上說是為降低人類行為的交易成本而出現(xiàn)。[2]隨著人類社會變得越來越復(fù)雜化，相關(guān)的制度規(guī)范也隨著大大增加，其根本原因就在于日趨復(fù)雜化的社會生活需要各種各樣的制度規(guī)范來降低交易成本，促進(jìn)人類的合作行為?；谏鲜隼碚搶用娴暮喴治觯梢钥闯?，大學(xué)治理體系從根本上看是大學(xué)治理活動得以實(shí)現(xiàn)的基礎(chǔ)。另一方面，治理體系明確治理的目標(biāo)和方向，培育治理活動中的文化氛圍，促進(jìn)治理績效的提升。[3]如前所述，治理活動是一項(xiàng)涉及多方面的復(fù)雜性活動，而治理體系的重要功能就是更好地將多方面的參與者進(jìn)行有效協(xié)調(diào)和激勵，使之統(tǒng)一到治理的總目標(biāo)和總?cè)蝿?wù)上面。同時，治理體系有助于治理文化氛圍的形成，使得治理活動能夠在更好的軟環(huán)境中進(jìn)行，因此治理體系將最終提升治理績效?？紤]到大學(xué)治理活動的復(fù)雜性特征，大學(xué)治理體系對于大學(xué)治理的水平無疑具有巨大的決定性意義。

治理能力是治理體系的功能性體現(xiàn)，它反映了治理體系所具備的實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的水平和品質(zhì)。大學(xué)治理能力的提升離不開治理體系自身的完善。換言之，大學(xué)治理能力是衡量和評價大學(xué)治理體系完善與否的重要標(biāo)志。大學(xué)治理體系和治理能力之間存在著決定性關(guān)系。提升大學(xué)治理能力的最根本途徑就是進(jìn)行大學(xué)治理體系的改革，促進(jìn)大學(xué)治理體系的完善。對于當(dāng)今的大學(xué)而言，強(qiáng)有力的治理能力包含如下四個方面的因素：組織動員能力、監(jiān)督管理能力、培育認(rèn)同能力、反饋評價能力。大學(xué)是一個復(fù)雜性的組織，確保大學(xué)的順利運(yùn)轉(zhuǎn)離不開組織動員能力。通過組織動員才能夠?qū)⒋髮W(xué)范圍內(nèi)的力量凝聚起來，實(shí)現(xiàn)大學(xué)發(fā)展中的各種目標(biāo)。監(jiān)督管理能力是指大學(xué)治理者能夠?qū)崿F(xiàn)對于治理過程的全方位監(jiān)督管理工作，確保大學(xué)的活動按照治理的總體方向發(fā)展。大學(xué)不僅僅是一個知識生產(chǎn)和傳播的場域，同時也是一個文化共同體，因此對于大學(xué)治理者而言，培育對于大學(xué)的認(rèn)同不可或缺。反饋評價能力指的是大學(xué)治理者能夠最終形成對于大學(xué)治理活動最終結(jié)果的科學(xué)評價，并根據(jù)治理過程中的各種反饋進(jìn)行調(diào)整，實(shí)現(xiàn)治理活動的優(yōu)化和改進(jìn)。

借助于社會學(xué)結(jié)構(gòu)功能主義的思想不難看出，大學(xué)治理體系和治理能力事實(shí)上存在著結(jié)構(gòu)與功能的辯證性關(guān)系。大學(xué)治理體系提供了治理得以進(jìn)行的結(jié)構(gòu)，大學(xué)治理能力的形成則體現(xiàn)了功能性的指向。[4]具體而言，二者之間的辯證性關(guān)系體現(xiàn)在如下兩個方面：一方面大學(xué)治理體系決定著大學(xué)治理能力的實(shí)現(xiàn)，構(gòu)建何種大學(xué)治理體系將從根本上決定著大學(xué)治理能力的高下；另一方面，大學(xué)治理能力也將反作用于其所存在的大學(xué)治理體系，對于大學(xué)治理體系的調(diào)整起到促進(jìn)或阻礙的作用。從大學(xué)治理體系和治理能力的雙重視角來解析我國大學(xué)治理的現(xiàn)狀，無疑能夠更加深刻而全面地透視大學(xué)治理的問題所在和未來的解決之道。

二、我國大學(xué)治理體系的困境

從大學(xué)治理的實(shí)踐來看，大學(xué)治理體系具有基礎(chǔ)性的作用。準(zhǔn)確把握大學(xué)治理體系的基本特征是理解我國大學(xué)治理體系困境的重要途徑。從起源來看，我國大學(xué)治理體系初步形成于建國后的高校院系調(diào)整時期，并在此后的計劃經(jīng)濟(jì)時期得以鞏固和發(fā)展。結(jié)合當(dāng)時的歷史境遇來看，我國大學(xué)治理治理體系從本質(zhì)上具有計劃經(jīng)濟(jì)時代的諸多特點(diǎn)，比如計劃管理，行政權(quán)力主導(dǎo)，管理過程缺乏靈活性和參與性等特征。[5]盡管改革開放以來我國大學(xué)治理體系進(jìn)行了持續(xù)的改革，但是從社會對于現(xiàn)代大學(xué)的預(yù)期和高校自身的治理水準(zhǔn)來看，我國大學(xué)現(xiàn)有的治理體系改革距離世界一流大學(xué)的發(fā)展目標(biāo)而言，還存在明顯的差距。認(rèn)知我國大學(xué)治理體系所面臨的困境是推動我國大學(xué)治理現(xiàn)代化的重要前提。

（一）從權(quán)力分布來看，我國大學(xué)治理體系中行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力存在著不均衡狀態(tài)

在大學(xué)治理體系中，權(quán)力如何分布將決定著大學(xué)治理的成效。[6]從世界范圍內(nèi)來看，知名大學(xué)在治理體系的權(quán)力分配方面都是采取學(xué)術(shù)權(quán)力至上，行政權(quán)力服務(wù)于學(xué)術(shù)權(quán)力的做法。這種做法源于大學(xué)自身的獨(dú)特性質(zhì)。與其他社會生產(chǎn)和服務(wù)組織不同，大學(xué)是一個社會中思想、觀念、知識的發(fā)源地，因此切實(shí)保障大學(xué)在思想研究、觀念傳播和知識探索方面的充分自由，是大學(xué)得以發(fā)展的必要條件。[7]對于我國大學(xué)而言，由于長期處在計劃經(jīng)濟(jì)體制的管理模式中，導(dǎo)致大學(xué)的行政權(quán)力較之學(xué)術(shù)權(quán)力在大學(xué)治理體系中具有更大的決定作用。大學(xué)治理體系中學(xué)術(shù)權(quán)力與行政權(quán)力的失衡狀態(tài)，將不利于我國大學(xué)未來的發(fā)展，影響大學(xué)治理能力的提升。

（二）從與外部環(huán)境的關(guān)系來看，我國大學(xué)治理體系缺乏開放性和回應(yīng)性

大學(xué)并不是存在于真空之中，而是在現(xiàn)實(shí)的社會環(huán)境中發(fā)展。如何處理與所處的社會環(huán)境的關(guān)系是大學(xué)治理的重要內(nèi)容。對于一所大學(xué)而言，只有積極主動地參與到所處社會的發(fā)展與進(jìn)步過程中，大學(xué)才能夠獲得持續(xù)性的發(fā)展動力，贏得持久的聲譽(yù)。大學(xué)積極主動參與社會發(fā)展要求大學(xué)治理體系具備開放性和回應(yīng)性的特征。開放性促使大學(xué)能夠更加有效地吸納和感知社會對于大學(xué)的需求；回應(yīng)性使得大學(xué)能夠?qū)τ谶@些社會需求給予及時有效的回饋。從這個意義上講，大學(xué)治理體系具有開放性和回應(yīng)性是其現(xiàn)代化與否的重要標(biāo)志。對于我國大學(xué)而言，大學(xué)治理體系在開放性和回應(yīng)性方面還是比較缺乏的，一方面是由于我國大學(xué)長期處在計劃經(jīng)濟(jì)體制之下，自主發(fā)展的空間比較狹窄，這導(dǎo)致大學(xué)難以與社會互動，回應(yīng)社會的需求；另一方面，由于我國大學(xué)在資源獲取、發(fā)展規(guī)劃等方面主要偏重于政府教育管理部門，因而導(dǎo)致大學(xué)缺乏積極性參與社會事務(wù)，更難以對于社會的需求進(jìn)行及時回應(yīng)。我國大學(xué)治理體系缺乏開放性和回應(yīng)性，無疑導(dǎo)致了大學(xué)在經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中的巨大潛力沒有充分發(fā)揮出來，并最終影響了大學(xué)社會聲譽(yù)。

（三）從治理的過程特征來看，我國大學(xué)治理體系中參與程度不足

大學(xué)是一個社會中先進(jìn)思想觀念和科學(xué)知識的發(fā)源地。從思想和知識的產(chǎn)生歷程來看，只有經(jīng)過自由而充分的討論爭鳴，反復(fù)論證和比較，先進(jìn)的思想和科學(xué)的知識才能夠被接受。知識生產(chǎn)的這個特征對于大學(xué)治理體系無疑具有內(nèi)在的規(guī)定性。大學(xué)治理體系只有具備了充分的參與性才能夠?yàn)橹R生產(chǎn)創(chuàng)造良好的環(huán)境。我國大學(xué)治理體系就參與水平而言，還存在薄弱之處。這體現(xiàn)在參與渠道和參與成效兩個方面。就參與渠道而言，我國大學(xué)是比較有限的。參與渠道更多體現(xiàn)在教師代表大會、工會、學(xué)生會等若干個方面，除此之外的參與渠道比較匱乏。比較有限的參與渠道難以滿足廣大師生參與大學(xué)治理的需求，因而拓展參與渠道是今后改革的方向。就參與效果而言，我國大學(xué)同樣比較薄弱。盡管現(xiàn)有的參與在大學(xué)治理體系中發(fā)揮著重要的作用，但是現(xiàn)有參與的效果距離師生的預(yù)期還存在著差距。綜合這兩個方面的內(nèi)容，筆者認(rèn)為大學(xué)治理體系中參與程度不足對于大學(xué)治理具有不利影響。

（四）從治理的反饋效果來看，大學(xué)治理體系中缺乏必要的責(zé)任制

現(xiàn)代治理理論認(rèn)為，落實(shí)責(zé)任制是實(shí)現(xiàn)善治的組成部分。[8]落實(shí)責(zé)任制能夠更好地促使和激勵治理參與者的行為，保障治理的效果。對于大學(xué)治理而言，責(zé)任制同樣是大學(xué)良好治理不可或缺的要素。[9]從我國大學(xué)治理體系的情況看，責(zé)任制的構(gòu)建還處于起步階段。目前對于大學(xué)治理過程中的財務(wù)、重大決策、選人用人等問題已經(jīng)在治理體系中初步構(gòu)建了責(zé)任制。同時需要看到的是，大學(xué)治理過程中上述問題之外的領(lǐng)域還存在責(zé)任制缺位的狀況。從上述分析不難看出，責(zé)任制的薄弱乃至缺位是我國大學(xué)治理困境的重要體現(xiàn)。

三、我國大學(xué)治理能力存在的問題

大學(xué)治理能力的高下反映了大學(xué)在實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)時的水平。對于現(xiàn)代大學(xué)而言，建設(shè)有力的大學(xué)治理能力是實(shí)現(xiàn)大學(xué)治理現(xiàn)代化的必要條件。[10]大學(xué)治理能力與大學(xué)治理體系密切相關(guān)，大學(xué)治理體系中權(quán)力的分布、機(jī)構(gòu)的分工，與外部社會環(huán)境的互動等方面的因素都對于大學(xué)治理能力具有決定性影響。就我國大學(xué)治理能力而言，筆者認(rèn)為存在如下幾個方面的問題。

（一）不同機(jī)構(gòu)在理念和職能之間的錯位導(dǎo)致大學(xué)組織協(xié)調(diào)能力的弱化

大學(xué)是一個承擔(dān)著多方面職責(zé)、有眾多組織機(jī)構(gòu)構(gòu)成的復(fù)雜組織。就大學(xué)的職責(zé)而言，學(xué)術(shù)研究、人才培養(yǎng)、服務(wù)社會是其三個根本的職責(zé)。就組織機(jī)構(gòu)而言，大學(xué)包含了專業(yè)院系、行政機(jī)關(guān)、學(xué)生社團(tuán)等組織。就此而言，大學(xué)善治的實(shí)現(xiàn)就是要將上述眾多的組織機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)和配合，服務(wù)于大學(xué)所承擔(dān)的職責(zé)。而能否有效地實(shí)現(xiàn)這個任務(wù)則反映了大學(xué)所具有的治理能力。我國大學(xué)在發(fā)展過程中由于歷史傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)治理體系的影響，大學(xué)的組織協(xié)調(diào)能力存在著弱化的傾向。一方面，學(xué)術(shù)權(quán)力和行政權(quán)力之間的邊界還沒有很好的厘清，導(dǎo)致大學(xué)治理中這兩大權(quán)力之間存在著復(fù)雜的協(xié)調(diào)問題；另一方面，我國大學(xué)治理的法治化和制度化程度比較低，導(dǎo)致不同機(jī)構(gòu)部門之間缺乏良好的協(xié)調(diào)配置機(jī)制，機(jī)構(gòu)部門之間的協(xié)調(diào)配合難度較大。

（二）大學(xué)文化和大學(xué)精神建設(shè)的滯后導(dǎo)致大學(xué)治理中濡化能力的不足

大學(xué)既是一個進(jìn)行科學(xué)研究和人才培養(yǎng)的組織，同時也是一個文化共同體，負(fù)載著繼承和傳播文化的功能。[11]能否形成自身特色的大學(xué)文化已經(jīng)成為衡量大學(xué)治理能力的重要指標(biāo)。在大學(xué)治理能力中，濡化能力是大學(xué)形成和培育自身文化，提升校園凝聚力和認(rèn)同感的能力。對于現(xiàn)代大學(xué)建設(shè)而言，濡化能力是提升大學(xué)軟實(shí)力的重要方面。強(qiáng)有力的濡化能力，能夠增強(qiáng)大學(xué)成員對于學(xué)校的認(rèn)同感，同時也能為大學(xué)治理活動營造良好的環(huán)境。世界知名高校無不在推動大學(xué)濡化能力方面進(jìn)行著持續(xù)的探索。對于我國大學(xué)而言，這方面的起步比較晚?，F(xiàn)階段的大學(xué)建設(shè)從內(nèi)容上看還是偏重于硬件建設(shè)，比如校園基礎(chǔ)設(shè)置、學(xué)科門類、規(guī)章制度等方面，而對于大學(xué)文化和大學(xué)精神方面的建設(shè)還比較薄弱。這種發(fā)展階段上的滯后性無疑對于大學(xué)濡化能力建設(shè)具有相當(dāng)?shù)挠绊憽?/p>

（三）大學(xué)治理能力中監(jiān)管能力和反饋能力的弱化

從理論上看，治理的過程不僅僅包括確定目標(biāo)和政策執(zhí)行，對于執(zhí)行的結(jié)果進(jìn)行有效的追蹤和反饋同樣是治理不可或缺的組成部分。在我國大學(xué)治理過程中，比較重視決策和政策執(zhí)行的過程，但是對于政策執(zhí)行的評價和反饋還是比較薄弱的。這種情況的出現(xiàn)源于如下兩個方面的原因：從大學(xué)治理體系來看，能夠承擔(dān)執(zhí)行監(jiān)管和反饋的組織機(jī)構(gòu)還比較薄弱，難以對于治理過程進(jìn)行真正有效的監(jiān)管和反饋。從大學(xué)治理的觀念層面來看，監(jiān)管能力和反饋能力的作用還沒被充分認(rèn)識到，無論是大學(xué)領(lǐng)導(dǎo)者還是大學(xué)治理的參與者的認(rèn)識都有待于進(jìn)一步提升。大學(xué)治理能力中監(jiān)管能力和反饋能力的弱化，不利于對于政策進(jìn)行科學(xué)的評估和及時的調(diào)整，因而最終影響到大學(xué)治理的效果。

四、大學(xué)治理現(xiàn)代化：我國大學(xué)治理的戰(zhàn)略抉擇

改革開放以來，我國大學(xué)經(jīng)歷了跨越式的發(fā)展，在科學(xué)研究、人才培養(yǎng)和服務(wù)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展方面做出了顯著的貢獻(xiàn)。但是我們?nèi)砸逍训乜吹剑覈髮W(xué)治理體系和治理能力所存在的問題依然明顯，在大學(xué)未來的發(fā)展過程中，需要積極有效地解決這些問題。黨的十八屆三中全會所提出的國家治理現(xiàn)代化的理論命題，對于我國大學(xué)治理同樣具有極其重要的借鑒價值。筆者認(rèn)為，推進(jìn)我國大學(xué)治理的現(xiàn)代化是未來我國大學(xué)發(fā)展的戰(zhàn)略性抉擇。只有全方位推動大學(xué)治理現(xiàn)代化的改革，我國大學(xué)才能夠有效克服現(xiàn)階段治理體系和治理能力所存在的問題，為大學(xué)未來的發(fā)展打下良好的基礎(chǔ)。

（一）更新治理理念，實(shí)現(xiàn)治理目標(biāo)的現(xiàn)代化

治理理念決定著治理活動的總體方向和發(fā)展目標(biāo)。更新治理理念就是要將現(xiàn)代大學(xué)精神和大學(xué)觀念的有益思想要素融入到大學(xué)治理理念之中。在大學(xué)治理理念方面，要將思想自由，科學(xué)創(chuàng)新，社會責(zé)任等理念納入到大學(xué)治理的目標(biāo)之中，為大學(xué)治理現(xiàn)代化確定正確的方向。

（二）完善治理結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)治理體系的現(xiàn)代化

治理結(jié)構(gòu)決定著大學(xué)治理過程中不同機(jī)構(gòu)部門、不同參與者的相互關(guān)系和治理流程。完善治理結(jié)構(gòu)，就是要突出學(xué)術(shù)權(quán)力的核心地位，[12]增強(qiáng)大學(xué)治理過程中的參與水平，提升大學(xué)治理體系對于社會需求的回應(yīng)性。

（三）優(yōu)化治理手段，推動治理方式的現(xiàn)代化

治理手段是大學(xué)治理得以實(shí)現(xiàn)的途徑和方式，推進(jìn)大學(xué)治理現(xiàn)代化，離不開治理手段的現(xiàn)代化?，F(xiàn)代大學(xué)無不以法治作為根本的治理方式。因此應(yīng)該通過制定大學(xué)章程和相關(guān)的規(guī)章制度，[13]將大學(xué)治理活動納入法治化和制度化的軌道上，實(shí)現(xiàn)依法治校。

（四）提升治理功能，推動治理能力的現(xiàn)代化

治理功能是大學(xué)治理水平的重要標(biāo)準(zhǔn)，是治理理念、治理結(jié)構(gòu)和治理手段的綜合反映。提升大學(xué)治理能力，需要在組織機(jī)構(gòu)的協(xié)調(diào)配合能力、大學(xué)文化的濡化能力和治理流程的反饋與監(jiān)管能力三個方面進(jìn)行改革，形成大學(xué)強(qiáng)有力的治理能力。

大學(xué)治理的現(xiàn)代化是一項(xiàng)系統(tǒng)性工程，近年來的大學(xué)治理改革已經(jīng)取得了明顯的改革成效。在未來的改革中，需要從更為系統(tǒng)的角度，綜合推進(jìn)大學(xué)治理在目標(biāo)、體系、手段和能力四個方面的改革，最終實(shí)現(xiàn)我國大學(xué)治理現(xiàn)代化的成功轉(zhuǎn)型。

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[責(zé)任編輯、校對：葉慧娟]