項(xiàng)目預(yù)算采用零基預(yù)算的困境及出路

代正楠

摘 要：現(xiàn)階段，軍隊(duì)的項(xiàng)目預(yù)算主要采用的是零基預(yù)算的方法，然而自建立零基預(yù)算制度開始至今，軍隊(duì)項(xiàng)目在進(jìn)行預(yù)算管理時(shí)，仍大量存在原來基數(shù)預(yù)算的思想和方法，使得軍隊(duì)項(xiàng)目完成過程中缺乏應(yīng)有的效率。本文著重分析現(xiàn)階段采用零基預(yù)算所遇到的問題，并針對(duì)這些問題提出相應(yīng)的解決方法。

關(guān)鍵詞：項(xiàng)目預(yù)算；零基預(yù)算；困境；出路

一、存在的問題

（一）目標(biāo)局限眼前，未作長遠(yuǎn)周密計(jì)劃

零基預(yù)算要求在預(yù)算編制過程中，不考慮往年預(yù)算安排情況，所有的項(xiàng)目從零開始，對(duì)每一項(xiàng)支出重新進(jìn)行測(cè)算、論證。這種做法雖然能夠提高新建項(xiàng)目的積極性和競(jìng)爭(zhēng)力，但會(huì)將眼光過于局限在預(yù)算編制年度之內(nèi)，特別是現(xiàn)階段軍隊(duì)發(fā)展規(guī)劃計(jì)劃未能實(shí)現(xiàn)對(duì)事業(yè)項(xiàng)目統(tǒng)籌的情況下，運(yùn)用零基預(yù)算會(huì)破壞項(xiàng)目的連續(xù)性和完整性。同時(shí)，我軍預(yù)算并未實(shí)行像美軍PPBES的滾動(dòng)編制，對(duì)哪些項(xiàng)目該通過，哪些項(xiàng)目該放棄，哪些項(xiàng)目該繼續(xù)，哪些項(xiàng)目該停止，沒有一個(gè)有效的評(píng)估機(jī)制，因此，運(yùn)用零基預(yù)算方法對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行審查更是困難重重。

（二）缺乏數(shù)據(jù)支撐，未作成本收益分析

進(jìn)行零基預(yù)算的過程中最重要的便是對(duì)若干個(gè)決策進(jìn)行排序，判斷一個(gè)決策的好壞，需要大量的分析論證和數(shù)據(jù)支持。2001年軍隊(duì)預(yù)算編制改革明確要求各級(jí)部隊(duì)在編制預(yù)算過程中建立預(yù)算項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫，現(xiàn)實(shí)情況卻執(zhí)行得并不理想，這會(huì)帶來兩個(gè)方面的問題：其一，對(duì)項(xiàng)目的排序找不到科學(xué)依據(jù)，沒有數(shù)據(jù)來支撐項(xiàng)目的必要性和可行性，容易造成領(lǐng)導(dǎo)“批條子”、“打招呼”的現(xiàn)象，而忽視了項(xiàng)目本身的效益；其二，由于沒有項(xiàng)目量化標(biāo)準(zhǔn)，立項(xiàng)過程十分混亂，這容易導(dǎo)致直接支出與項(xiàng)目支出相互混淆，在審批立項(xiàng)缺乏有效制度約束的條件下，往往形成用項(xiàng)目支出代替直接支出的“跑項(xiàng)目”現(xiàn)象。

（三）技術(shù)壁壘存在，未作全面系統(tǒng)論證

零基預(yù)算是一個(gè)技術(shù)性、操作性要求非常高的預(yù)算方法。正如前文所述，零基預(yù)算最重要的環(huán)節(jié)便是對(duì)一系列的項(xiàng)目進(jìn)行排序。對(duì)于項(xiàng)目是否可行，是否必要，是否緊急，均需要大量的論證進(jìn)行考察，這就需要預(yù)算編制人員掌握相應(yīng)的項(xiàng)目論證技術(shù)和方法，現(xiàn)階段他們還不具有這樣的素質(zhì)，主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：其一，軍隊(duì)僅是在2001年預(yù)算編制改革中提出了零基預(yù)算，但對(duì)于零基預(yù)算怎么編制、如何實(shí)施等問題，并沒有相應(yīng)的規(guī)章制度予以規(guī)范；其二，零基預(yù)算操作難度大且耗時(shí)耗力，大多數(shù)預(yù)算編制人員還未掌握相應(yīng)的編制技術(shù)，因此具有零基預(yù)算思想的基數(shù)預(yù)算仍是預(yù)算編制過程中的首選。

（四）尋租趨勢(shì)嚴(yán)重，未作預(yù)算信息均衡

零基預(yù)算是一個(gè)自下而上的過程，上級(jí)與下級(jí)之間信息不對(duì)稱很容易導(dǎo)致下級(jí)管理者采取策略性行為來保護(hù)他們偏好的支出項(xiàng)目和增加預(yù)算需求。這種尋租行為表現(xiàn)為兩個(gè)方面：其一，本級(jí)事業(yè)部門向上級(jí)事業(yè)部門尋租。盡管上級(jí)事業(yè)部門對(duì)本級(jí)事業(yè)部門具有業(yè)務(wù)指導(dǎo)職能，但也不可能對(duì)下級(jí)所有的信息均了如指掌，存在信息真空，下級(jí)事業(yè)部門即可利用這個(gè)空隙進(jìn)行尋租。其二，事業(yè)部門向黨委尋租。黨委要考慮的是單位的整體利益，不可能考慮到細(xì)枝末節(jié)，因此事業(yè)部門為獲得更多的部門利益，會(huì)向黨委進(jìn)行尋租。

二、解決對(duì)策

（一）從項(xiàng)目預(yù)算的角度看，完善機(jī)制，提高效益

1、建立健全項(xiàng)目立項(xiàng)機(jī)制

一個(gè)項(xiàng)目是否可以立項(xiàng)，是其走向項(xiàng)目預(yù)算的第一步，也是最重要的一步，應(yīng)該從源頭上卡死根本不具備立項(xiàng)要求的項(xiàng)目。在項(xiàng)目立項(xiàng)的審查過程中，應(yīng)該明確項(xiàng)目是否具有可行性，是否符合現(xiàn)期的發(fā)展要求，是否經(jīng)濟(jì)節(jié)約，是否能在預(yù)期內(nèi)帶來理想的效益。特別是與現(xiàn)階段發(fā)展規(guī)劃相違背的項(xiàng)目，不僅會(huì)造成資金的浪費(fèi)，同時(shí)會(huì)使本應(yīng)該上馬的項(xiàng)目落馬，對(duì)單位的正常運(yùn)轉(zhuǎn)造成一定的危害。

2、加強(qiáng)項(xiàng)目的分析論證

對(duì)申報(bào)項(xiàng)目進(jìn)行全面的分析，就是對(duì)項(xiàng)目將會(huì)產(chǎn)生的成本和收益提出充分的依據(jù)。這里的收益不僅包括經(jīng)濟(jì)收益，還包括非經(jīng)濟(jì)的收益。當(dāng)然，軍隊(duì)項(xiàng)目大部分都是非經(jīng)濟(jì)的收益，因此可以根據(jù)發(fā)展規(guī)劃的緊迫性來判斷項(xiàng)目的收益。另一方面，成本既包括項(xiàng)目實(shí)施過程中的直接成本，還包括一些隱性成本，如資金的時(shí)間價(jià)值或機(jī)會(huì)成本等。明確了項(xiàng)目的成本和收益后，將其與單位的發(fā)展目標(biāo)以及財(cái)力可能進(jìn)行匹配，確保項(xiàng)目具有必要性和可行性。

3、規(guī)范項(xiàng)目管理及資金運(yùn)行

完善項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)庫是實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目管理的重要環(huán)節(jié)，在立項(xiàng)程序完成后，面對(duì)若干個(gè)可行的項(xiàng)目，如何進(jìn)行科學(xué)有效的排序，如何分配有限的資金，如何對(duì)已有的項(xiàng)目進(jìn)行量化考評(píng)，如何對(duì)新建項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)算評(píng)估，這都需要項(xiàng)目預(yù)算數(shù)據(jù)庫提供數(shù)據(jù)支持。在注重項(xiàng)目管理的同時(shí)，還應(yīng)將目光放在資金的使用和管理上。合理安排資金，做好資金預(yù)算的編制、調(diào)整、分析和監(jiān)控工作，在確保各項(xiàng)目正常進(jìn)行的前提下，盡可能地提高資金的使用效率。

（二）從事業(yè)部門的角度看，立足職能，把握全局

1、完善各項(xiàng)規(guī)章制度

總部各事業(yè)部門會(huì)同總后財(cái)務(wù)部應(yīng)完善涉及項(xiàng)目預(yù)算的各項(xiàng)配套制度，從制度規(guī)范上約束項(xiàng)目預(yù)算的支出與管理。明確零基預(yù)算的編制方法、流程、以及切實(shí)可行的操作步驟，建立項(xiàng)目的預(yù)算編制、審批、實(shí)施、監(jiān)督和評(píng)價(jià)考核機(jī)制，明確各級(jí)的權(quán)責(zé)，界定項(xiàng)目預(yù)算的目標(biāo)、編制、匯總、復(fù)核、審批和執(zhí)行預(yù)算的權(quán)限，并制定一系列的預(yù)算考核指標(biāo)。從源頭上把控各種不合理的項(xiàng)目支出，提高項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用效益。

2、建立部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制

現(xiàn)階段事業(yè)部門之間的矛盾出現(xiàn)的主要原因即是事業(yè)部門沒有一個(gè)相互溝通協(xié)調(diào)的平臺(tái)，導(dǎo)致事業(yè)部門均以各自的部門利益優(yōu)先。建立單位內(nèi)事業(yè)部門聯(lián)動(dòng)協(xié)調(diào)機(jī)制，由黨委牽頭，各部門的項(xiàng)目放在一個(gè)平臺(tái)上，按照零基預(yù)算的方法對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)估，充分聽取各部門的發(fā)展規(guī)劃及存在的困難之處。從單位整體利益的角度出發(fā)，對(duì)各項(xiàng)目進(jìn)行審查，做到公平公正公開，這樣既確保項(xiàng)目實(shí)施有利于單位的長遠(yuǎn)發(fā)展，同時(shí)也消除各事業(yè)部門的顧慮。

3、明確各級(jí)責(zé)權(quán)分工

在財(cái)務(wù)管理的實(shí)踐過程中，往往出現(xiàn)單位黨委權(quán)利大、責(zé)任小，而事業(yè)部門權(quán)力小、責(zé)任大的情況，在具體項(xiàng)目的實(shí)施過程中，也存在責(zé)任分工不明確的情況。對(duì)于法規(guī)、規(guī)章中未明確責(zé)任中心， 不利于實(shí)施獎(jiǎng)懲的， 要進(jìn)一步確立責(zé)任中心， 并做到責(zé)、權(quán)、利的統(tǒng)一。對(duì)于原先由于未進(jìn)行量化而不能進(jìn)行相關(guān)獎(jiǎng)懲的，要在建立相關(guān)量化指標(biāo)的基礎(chǔ)上達(dá)到獎(jiǎng)懲統(tǒng)一。

（三）從財(cái)務(wù)部門的角度看，全面審查，加強(qiáng)監(jiān)督

1、加強(qiáng)財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的審查力度

合理發(fā)揮財(cái)務(wù)部門對(duì)項(xiàng)目預(yù)算的管理職能，在涉及事業(yè)部門的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)時(shí)，審查項(xiàng)目預(yù)算編制過程中的合理性和有效性，監(jiān)督各級(jí)經(jīng)費(fèi)的使用情況，考核項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的使用結(jié)果等，并及時(shí)反饋相應(yīng)的信息。重點(diǎn)關(guān)注事業(yè)部門履行項(xiàng)目預(yù)算的責(zé)任，督促事業(yè)部門按照事業(yè)經(jīng)費(fèi)分配和項(xiàng)目預(yù)算編制的原則、方法、程序和要求，根據(jù)單位年度工作計(jì)劃編制項(xiàng)目預(yù)算。

2、加強(qiáng)資金的預(yù)算管理

合理安排資金，做好資金預(yù)算的編制、調(diào)整、分析和監(jiān)控工作，確保各項(xiàng)目正常開展。細(xì)化資金支付計(jì)劃，每一個(gè)項(xiàng)目都要制定相應(yīng)的資金支付計(jì)劃，并相應(yīng)匯總形成月、季度和年的項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)開支匯總表。合理、有效的控制資金流動(dòng)才能保證項(xiàng)目持續(xù)穩(wěn)定的開展。當(dāng)有特殊原因?qū)е马?xiàng)目預(yù)算變更時(shí)，應(yīng)及時(shí)調(diào)整項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)的開支情況并處理好相關(guān)事宜。（作者單位：軍事經(jīng)濟(jì)學(xué)院研究生二隊(duì)）