許豫東 吳迪 | 文

深化我國對(duì)外軟援助研究

許豫東 吳迪 | 文

許豫東

中國國際工程咨詢公司，中國科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所博士、高級(jí)工程師目前研究方向?yàn)閷?duì)外援助和國際經(jīng)濟(jì)合作

軟援助是時(shí)下常常提及的概念，國內(nèi)外也開展了大量軟援助的具體項(xiàng)目，但是對(duì)于軟援助確切內(nèi)涵還缺乏深入和統(tǒng)一認(rèn)識(shí)。本文結(jié)合對(duì)國內(nèi)外援助的梳理和研究，提出了軟援助的內(nèi)涵，并認(rèn)為我國的技術(shù)援助、人力資源開發(fā)與合作、援外醫(yī)療隊(duì)、援外志愿者應(yīng)該納入軟援助的范疇。在此基礎(chǔ)上，本文分析了我國大力開展軟援助的意義，已經(jīng)具備的實(shí)施基礎(chǔ)，進(jìn)而提出6條深化我國對(duì)外軟援助的對(duì)策建議。

深化；對(duì)外援助；軟援助；對(duì)策

一、軟援助的內(nèi)涵

近些年，隨著我國對(duì)外援助實(shí)施方式的發(fā)展，理論界和援外政府主管部門均提出“軟援助”的概念，并對(duì)“軟援助”的范圍作了初步界定1。但總體而言，盡管國際組織、發(fā)達(dá)國家、部分新興國家及我國都實(shí)施了大量具有軟援助屬性的援助項(xiàng)目，但無論是理論界還是實(shí)踐界，尚未形成軟援助的成熟概念，相關(guān)研究也基本處于空白狀態(tài)。

結(jié)合對(duì)國內(nèi)外援助的梳理和研究，我們認(rèn)為，國內(nèi)外援助大體可分為兩類：第一類是硬援助，側(cè)重在物質(zhì)、資金層面幫助受援國；第二類是軟援助，主要包括兩方面，一是通過智力、知識(shí)、技術(shù)、規(guī)則、標(biāo)準(zhǔn)等方面的輸出，提升受援國自主發(fā)展能力，二是通過思想、情感、文化等方面的輸出，促進(jìn)與受援國的交流溝通、相互認(rèn)同，強(qiáng)化情感紐帶。軟援助與硬援助是相輔相成、相互作用、相互影響的。

現(xiàn)行的我國對(duì)外援助主要有8種方式：成套項(xiàng)目、一般物資、技術(shù)合作、人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、緊急人道主義援助、援外志愿者和債務(wù)減免。我們認(rèn)為，技術(shù)援助、人力資源開發(fā)與合作、援外醫(yī)療隊(duì)、援外志愿者四種類型應(yīng)該納入軟援助的范疇。

二、我國大力開展軟援助的意義

（一）軟援助是貫徹我正確義利觀的有效途徑

我國正努力塑造一種與外部互為機(jī)遇、互為動(dòng)力的新型國際關(guān)系。對(duì)外援助是實(shí)現(xiàn)我對(duì)外戰(zhàn)略利益，營造新型國際關(guān)系的重要手段。我國對(duì)外援助的成功與否，不僅依賴于硬援助在物質(zhì)形態(tài)上的成功展現(xiàn)，更依賴于我與受援國在情感層面上的認(rèn)可和共鳴。在我國以往的對(duì)外援助中，一些硬援助項(xiàng)目由于缺乏軟援助的有效支持，項(xiàng)目實(shí)施后的持續(xù)經(jīng)營遇到很大困難。硬援助只有與軟援助相結(jié)合，才能最大化地實(shí)現(xiàn)對(duì)外援助的戰(zhàn)略價(jià)值，貫徹我合作共贏的正確義利觀和命運(yùn)共同體理念。

（二）廣大受援國希望我國進(jìn)一步加強(qiáng)軟援助力度

近年來，越來越多的受援國認(rèn)識(shí)到，提高自我發(fā)展能力是改變貧窮落后、實(shí)現(xiàn)國富民強(qiáng)的必要條件。我國改革開放以來，經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得舉世成就，人民生活水平大幅提高，創(chuàng)造了獨(dú)具特色的中國發(fā)展模式。其脫貧致富、設(shè)立特區(qū)、利用外資、城鄉(xiāng)發(fā)展、園區(qū)建設(shè)等方面的成功經(jīng)驗(yàn)對(duì)于廣大發(fā)展中國家形成了強(qiáng)烈吸引力。無論是阿爾及利亞、南非、博茨瓦納等發(fā)展情況較好的國家，還是埃塞俄比亞、坦桑尼亞、孟加拉等較為落后的國家，都希望學(xué)習(xí)和移植我改革開放成功經(jīng)驗(yàn)。這對(duì)我國加強(qiáng)這方面的軟援助提出了大量需求。

三、加強(qiáng)我國對(duì)外軟援助已具備良好條件

（一）我國對(duì)外軟援助已形成良好基礎(chǔ)

伴隨著我國對(duì)外援助的開展，我國已開展了諸多技術(shù)合作人力資源開發(fā)合作、援外醫(yī)療隊(duì)、援外志愿者等方面的軟援助2010年到2012年間，我國共在61個(gè)國家和地區(qū)完成技術(shù)合作項(xiàng)目170個(gè)，主要涉及工業(yè)生產(chǎn)和管理、農(nóng)業(yè)種植養(yǎng)殖、文化教育、體育訓(xùn)練、醫(yī)療衛(wèi)生、清潔能源開發(fā)、規(guī)劃咨詢等領(lǐng)域。開展人力資源開發(fā)合作。在國內(nèi)舉辦1951期培訓(xùn)班，其中包括官員研修班、技術(shù)人員培訓(xùn)班、在職學(xué)歷教育項(xiàng)目等，為其他發(fā)展中國家培訓(xùn)人員49148名。向54個(gè)國家派遣55支援外醫(yī)療隊(duì)，共計(jì)3600名醫(yī)護(hù)人員，開展定點(diǎn)或巡回醫(yī)療服務(wù)，診治患者近700萬人次。向60多個(gè)國家派遣青年志愿者和漢語教師志愿者近7000名2。

（二）發(fā)達(dá)國家及國際組織的經(jīng)驗(yàn)可為我提供有益借鑒34

從世界范圍看，發(fā)達(dá)國家及國際組織對(duì)外軟援助經(jīng)過多年實(shí)踐，形成了一些普遍性特點(diǎn)，為我國開展對(duì)外軟援助提供了有益借鑒。

——軟援助普遍是對(duì)外援助的優(yōu)先方式。發(fā)達(dá)國家和國際組織普遍把軟援助作為援助的優(yōu)先方式，通過規(guī)劃咨詢、標(biāo)準(zhǔn)輸出、技術(shù)轉(zhuǎn)移、人才培訓(xùn)、教育合作等活動(dòng)，力求提升受援國急需的能力建設(shè)，并使受援國逐步接受其價(jià)值觀念、思想文化等。

——軟援助投入力度大，方式不斷創(chuàng)新。2011年，澳大利亞、德國、日本僅在技術(shù)合作一項(xiàng)的投入就分別占援助資金總額的39.05%、33.57%和25.36%。亞洲開發(fā)銀行技術(shù)援助項(xiàng)目數(shù)量是其貸款項(xiàng)目的2倍多。同時(shí)，根據(jù)各自優(yōu)勢和偏好，發(fā)達(dá)國家軟援助各有特點(diǎn)，例如美國主要通過科技及制度創(chuàng)新力、消費(fèi)文化的滲透力和國際經(jīng)濟(jì)規(guī)范制定的控制力等拓展和輸出美國價(jià)值觀，德國通過教育援助拓展其技術(shù)領(lǐng)域的影響，法國著重通過文化交流拓展其思想認(rèn)同和文化尊崇。

——注重受援國政府能力建設(shè)。發(fā)達(dá)國家和國際組織普遍把幫助受援國建立可持續(xù)的、有治理能力的政府確定為援助的優(yōu)先目標(biāo)，將援助的重點(diǎn)放在受援國制度建設(shè)、規(guī)劃咨詢、政治制度等領(lǐng)域。這不僅包括技術(shù)援助、教育和人力資源培訓(xùn)，更重要的是在援助項(xiàng)目的實(shí)施過程中，通過與受援國政府共同參與設(shè)計(jì)、決策、檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)等程序，使其逐步具備獨(dú)立運(yùn)作項(xiàng)目的能力，提高執(zhí)政及管理水平。同時(shí)，發(fā)達(dá)國家和國際組織還重視改善受援國的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)運(yùn)行環(huán)境，增強(qiáng)其可持續(xù)發(fā)展能力，如加強(qiáng)金融管理工作、改善投資環(huán)境、梳理有關(guān)法律法規(guī)、提高應(yīng)對(duì)氣候變化和防災(zāi)減災(zāi)能力等。

——積極發(fā)揮非政府組織的作用。由于發(fā)達(dá)國家和國際組織重視民生領(lǐng)域，因而許多援助項(xiàng)目的實(shí)施需要深入到社區(qū)最基層的群眾當(dāng)中，而援助方的工作組無法獨(dú)立實(shí)施，這就需要了解當(dāng)?shù)厍闆r的非政府組織參與并承擔(dān)援助項(xiàng)目的具體執(zhí)行工作，而援助方和受援國政府共同負(fù)責(zé)項(xiàng)目的檢查、監(jiān)督和評(píng)價(jià)。發(fā)達(dá)國家和國際組織十分重視發(fā)揮非政府組織的作用，在當(dāng)?shù)胤钦M織沒有能力執(zhí)行項(xiàng)目時(shí)，往往選擇具有實(shí)力的國際非政府組織參與項(xiàng)目，并在此過程中對(duì)當(dāng)?shù)胤钦M織進(jìn)行培訓(xùn)，提高其能力和水平。

需要指出的是，盡管發(fā)達(dá)國家及國際組織對(duì)外軟援助數(shù)量較多、范圍較廣，但其核心是尋求參與甚至主導(dǎo)受援國的制度設(shè)計(jì)。這種制度設(shè)計(jì)建立在西方價(jià)值觀輸出基礎(chǔ)之上，大多帶有某種政治目的和附加條件，不僅實(shí)施效果有限，還常引起受援國抵觸和反感。我國對(duì)外軟援助則始終堅(jiān)持不干涉受援國內(nèi)政，也不謀求任何政治經(jīng)濟(jì)特權(quán)，而是以平等、自愿為原則，充分考慮受援國訴求，真心實(shí)意幫助受援國發(fā)展經(jīng)濟(jì)、改善民生，因此受到受援國的普遍歡迎，形成了我國獨(dú)具特色的對(duì)外軟援助體系。

四、深化我國對(duì)外軟援助的對(duì)策建議

（一）優(yōu)化傳統(tǒng)軟援助方式，實(shí)現(xiàn)援助效能最大化

——優(yōu)先圍繞重點(diǎn)行業(yè)和重大項(xiàng)目實(shí)施技術(shù)合作，并優(yōu)化執(zhí)行方式。結(jié)合我與受援國重點(diǎn)合作領(lǐng)域和合作項(xiàng)目，設(shè)計(jì)技術(shù)合作項(xiàng)目，既為合作及援外項(xiàng)目的運(yùn)營提供技術(shù)保障，也為我國優(yōu)勢行業(yè)走出去創(chuàng)造條件。同時(shí)，積極開展技術(shù)合作新模式的探索，例如，把技術(shù)合作內(nèi)容納入到成套項(xiàng)目實(shí)施階段中進(jìn)行，在援助項(xiàng)目設(shè)備安裝和保修階段要求受援國參與設(shè)備安裝與維護(hù)；采取限期結(jié)束技術(shù)合作項(xiàng)目的方式，改變受援國無限期等、靠、要的心態(tài)；在技術(shù)合作費(fèi)用中增加外方使用的培訓(xùn)費(fèi)，鼓勵(lì)受援國更加重視技術(shù)合作的培訓(xùn)工作。增加技術(shù)合作實(shí)施企業(yè)中方專家的待遇等。

——進(jìn)一步提升人才培訓(xùn)的地位，啟動(dòng)實(shí)施援外培訓(xùn)系統(tǒng)工程，建立以亞洲周邊和非洲地區(qū)為重點(diǎn)的培訓(xùn)格局。對(duì)于政府官員和社會(huì)中堅(jiān)，采用“請(qǐng)進(jìn)來”培訓(xùn)方式，輔之后續(xù)合作支持。對(duì)于一般性管理和技術(shù)人員，主要采用“走出去”培訓(xùn)方式。

——著力服務(wù)普通民眾，大力實(shí)施“種子工程”。以貼近民生的教育、醫(yī)療、扶貧、社區(qū)發(fā)展、農(nóng)業(yè)科技、生態(tài)環(huán)保等領(lǐng)域?yàn)橹攸c(diǎn)，實(shí)施一批和普通民眾利益息息相關(guān)的小型微型項(xiàng)目，結(jié)合項(xiàng)目實(shí)施大規(guī)模派遣援外青年志愿者，建立系統(tǒng)的生活福利、健康安全、個(gè)人發(fā)展等志愿者保障機(jī)制，使每一個(gè)青年志愿者成為傳播我國軟實(shí)力，鞏固雙邊友好合作關(guān)系的一粒粒種子。

——圍繞命運(yùn)共同體理念，推進(jìn)人文交流。人文交流是人與人心靈和情感溝通的橋梁，是國與國加深理解和信任的紐帶，對(duì)于增進(jìn)各國友誼和相互認(rèn)同具有基礎(chǔ)性、先導(dǎo)性、廣泛性和持久性作用。具體到軟援助領(lǐng)域，可以命運(yùn)共同體理念為感召，積極開展文化、科技、教育、醫(yī)療、體育等方面的對(duì)外軟援助活動(dòng)，傳播中華文明的優(yōu)秀傳統(tǒng)文化，擴(kuò)大我國文化軟實(shí)力在廣大受援國的影響力，深化相互信任，進(jìn)一步贏得更多國家對(duì)我和平發(fā)展政策的理解與支持，壯大友華親華力量，營造有利于我國發(fā)展的良好外部環(huán)境。

（二）推動(dòng)中國發(fā)展模式輸出，在重點(diǎn)領(lǐng)域和國家率先突破

自1978年黨的十一屆三中全會(huì)以來，我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展和各項(xiàng)社會(huì)事業(yè)取得舉世矚目的偉大成就。中國的成功經(jīng)驗(yàn)正在改寫西方主導(dǎo)的發(fā)展理論，許多發(fā)展中國家都將中國視為知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的重要來源。包括世界銀行在內(nèi)的國際組織也在向中國學(xué)習(xí)如何將成功的項(xiàng)目推而廣之，幫助其他發(fā)展中國家采取類似的方法減少貧困和發(fā)展經(jīng)濟(jì)。

這種情況下，我們可以結(jié)合我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展以及行業(yè)優(yōu)勢，選擇一些政局穩(wěn)定、資源稟賦優(yōu)良、社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型迫切、符合我外交戰(zhàn)略的國家，例如埃塞俄比亞、坦桑尼亞、贊比亞、巴基斯坦、老撾、孟加拉國等，圍繞重點(diǎn)行業(yè)，進(jìn)行一些軟援助方面的創(chuàng)新試點(diǎn)。例如，開展派遣資深專家擔(dān)任受援國經(jīng)濟(jì)和行業(yè)發(fā)展顧問，積極輸出我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成功經(jīng)驗(yàn)。也可通過幫助受援國制定總體規(guī)劃和專項(xiàng)規(guī)劃等，力求以規(guī)劃咨詢?yōu)榛A(chǔ)，配套開展成套項(xiàng)目、技術(shù)合作、一般物資、人力資源培訓(xùn)、援外志愿者等援助活動(dòng)，使得不同的援助方式圍繞共同目標(biāo)，形成合力，發(fā)揮最大效應(yīng)。

（三）拓展援助實(shí)施主體，充分動(dòng)員民間資源

從國際經(jīng)驗(yàn)看，發(fā)達(dá)國家的政府海外開發(fā)援助大致經(jīng)歷了三個(gè)發(fā)展階段。第一階段屬于政府與市場機(jī)制主導(dǎo)的模式，第二階段是從單一的政府對(duì)政府援助模式轉(zhuǎn)向發(fā)揮NGO的作用，第三階段為平衡政府、企業(yè)和NGO的作用，進(jìn)一步優(yōu)化NGO參與的模式。各國經(jīng)驗(yàn)表明，NGO最大的特色與價(jià)值就在于能夠整合各方資源，特別是動(dòng)員志愿者資源，扎根貧困地區(qū)，為弱勢群體服務(wù)。NGO在專業(yè)扶貧技能、行動(dòng)靈活、積極創(chuàng)新等軟件方面的優(yōu)勢正好可以彌補(bǔ)政府軟件服務(wù)的局限。并且，一些政府不便參與的事務(wù)，也可以交由NGO去承擔(dān)5。

從國際經(jīng)驗(yàn)和中國對(duì)外援助所面臨的形勢來看，建立政府、企業(yè)與NGO三位一體、相互合作的新模式是提高對(duì)外援助效率與效果的可行路徑。政府可將部分“軟”屬性為主的援助項(xiàng)目，如扶貧開發(fā)、社區(qū)綜合發(fā)展、能力建設(shè)、青年創(chuàng)業(yè)、未來青年領(lǐng)導(dǎo)力培訓(xùn)、環(huán)境保護(hù)、人道救援等，優(yōu)先考慮由我國NGO負(fù)責(zé)承擔(dān)。同時(shí)，加快制定NGO參與對(duì)外援助項(xiàng)目的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范。在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)，嚴(yán)格把關(guān)，選擇有一定規(guī)模與經(jīng)驗(yàn)，有扶貧開發(fā)的專業(yè)技術(shù)和品牌項(xiàng)目的NGO參與對(duì)外援助項(xiàng)目。在執(zhí)行環(huán)節(jié)，逐步建立對(duì)外援助NGO的數(shù)據(jù)庫，加強(qiáng)對(duì)NGO的扶持、監(jiān)測與評(píng)估，獎(jiǎng)優(yōu)罰劣。此外，還需搭建對(duì)外援助類NGO與政府和中資企業(yè)之間相互交流與溝通的平臺(tái)，以優(yōu)化援外資源配置，避免重復(fù)投入或相互推諉，最大限度發(fā)揮援外資源的效用。

（四）創(chuàng)新軟援助實(shí)施方式，增強(qiáng)受援國責(zé)任意識(shí)和自主發(fā)展能力

目前，我國政府和企業(yè)在援助項(xiàng)目中發(fā)揮著主要作用，受援國的參與程度并不高。援外項(xiàng)目的決策、考察、勘察、設(shè)計(jì)、施工、費(fèi)用管理等各方面幾乎都由我方承擔(dān)。由于授魚而不授漁，不少成套項(xiàng)目完成后，受援國并無能力自行運(yùn)用，仍由我方長期維護(hù)。這種大包大攬的模式既不能讓受援國真正掌握本領(lǐng)，又會(huì)影響項(xiàng)目執(zhí)行的效率，一旦出現(xiàn)差錯(cuò)，也將有損我援外形象。與我國主要援建基礎(chǔ)設(shè)施不同，發(fā)達(dá)國家和國際組織大多更加重視受援國的能力建設(shè)。這不僅包括技術(shù)援助、教育援助和人力資源培訓(xùn)，更重要的是在援助項(xiàng)目的實(shí)施過程中，通過與受援國共同決策、共同設(shè)計(jì)、共同監(jiān)督和共同評(píng)價(jià)等程序，讓受援國逐步具備獨(dú)立運(yùn)作項(xiàng)目的能力，提高受援國的執(zhí)政及管理水平。今后應(yīng)在堅(jiān)持對(duì)外援助以我為主的同時(shí)，逐步在援助項(xiàng)目的決策、執(zhí)行、評(píng)價(jià)、后續(xù)經(jīng)營管理等工作中，提高受援國的參與程度，調(diào)動(dòng)其主動(dòng)性和創(chuàng)造性。這是體現(xiàn)互利共贏理念，增強(qiáng)受援國責(zé)任意識(shí)和自主發(fā)展能力的必由之路。

（五）積極參與多邊發(fā)展援助，增強(qiáng)國際話語權(quán)和影響力

多邊援助是我國對(duì)外援助不可或缺的組成部分，其重要性日益凸顯。我國多邊援助隨著我多邊外交的實(shí)施而不斷發(fā)展，近年來規(guī)模不斷擴(kuò)大，方式也日益多元。目前，我國向絕大多數(shù)多邊發(fā)展組織提供資金或服務(wù)。2010年至2012年，我國向聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署、工業(yè)發(fā)展組織、人口基金會(huì)、兒童基金會(huì)、糧食計(jì)劃署、糧食及農(nóng)業(yè)組織、教育科學(xué)及文化組織，世界銀行、國際貨幣基金組織、世界衛(wèi)生組織以及全球抗擊艾滋病、結(jié)核病和瘧疾基金等國際機(jī)構(gòu)累計(jì)捐款約17.6億元人民幣，支持其他發(fā)展中國家在減貧、糧食安全、貿(mào)易發(fā)展、危機(jī)預(yù)防與重建、人口發(fā)展、婦幼保健、疾病防控、教育、環(huán)境保護(hù)等領(lǐng)域的發(fā)展。

隨著中國綜合國力的不斷增強(qiáng)，國際組織和眾多受援國對(duì)我國多邊援助的期望也在上升。我國的多邊援助應(yīng)該致力于維護(hù)廣大發(fā)展中國家的利益，幫助發(fā)展中國家自主發(fā)展，改變不利于發(fā)展中國家發(fā)展的規(guī)則。為此，我應(yīng)努力在世界多邊援助體系中擁有更大的話語權(quán)和影響力。在增加多邊援助資金的基礎(chǔ)上，應(yīng)加大在技術(shù)、人力資源培訓(xùn)、共同研究等軟援助方面的投入力度。

（六）加強(qiáng)政策和組織保障

——加大軟援助的資金投入。建議在我國援外預(yù)算中單獨(dú)設(shè)立軟援助專門科目，逐漸加大對(duì)軟援助的投入。考慮到周邊國家在我對(duì)外戰(zhàn)略中的重要地位，近期可重點(diǎn)考慮結(jié)合“一路一帶”和“國際產(chǎn)能合作”建設(shè)，率先在我周邊受援國試點(diǎn)，加大軟援助資金的投入力度，助力形成我與周邊國家政策溝通、道路聯(lián)通、貿(mào)易暢通、貨幣流通和民心相通。

——增強(qiáng)制度和理論保障。完善軟援助相關(guān)政策與規(guī)章制度，優(yōu)先完善人力資源培訓(xùn)、技術(shù)合作等方面的援外管理規(guī)章制度。建議視情編制軟援助發(fā)展規(guī)劃。聯(lián)合相關(guān)部門和高校、科研單位，調(diào)動(dòng)各方積極性，開展相關(guān)“軟援助”課題研究。IDC

1 宋衍濤，衛(wèi)旋，中國對(duì)外援助中“軟援助”探究，山東科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2012（12）：87

2 中華人民共和國國務(wù)院新聞辦公室，中國對(duì)外援助白皮書 （2014）: 4

3 孫同全，周太東等著，對(duì)外援助規(guī)制體系比較研究，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015

4 左常升主編，國際發(fā)展援助理論與實(shí)踐，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2015

5 鄧國勝等著，中國民間組織國際化的戰(zhàn)略與路徑，中國社會(huì)科學(xué)出版社，2013