政府購買服務(wù)問題初探

陳佳佳

摘 要：政府購買服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更是進一步滿足公眾需求、促進市場競爭的必然發(fā)展趨勢。但當前政府購買服務(wù)存在內(nèi)外部動力不足、服務(wù)項目公共性不足、服務(wù)的供給方不足、服務(wù)的專業(yè)人才和結(jié)果評價不足等問題。本文建議政府通過完善相關(guān)制度建設(shè)、構(gòu)建公眾需求表達機制、發(fā)展社會服務(wù)組織與機構(gòu)、建立人才遴選引進與培養(yǎng)機制、加強服務(wù)的績效評價等措施，解決存在的一系列問題，以推動政府采購事業(yè)的更大發(fā)展，切實加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

關(guān)鍵詞：政府購買；服務(wù)；內(nèi)涵；問題；對策

黨的十八大強調(diào)，要加強和創(chuàng)新社會管理，改進政府提供公共服務(wù)方式，“凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機制，通過合同、委托等方式向社會購買”。國務(wù)院辦公廳《關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》明確，“十二五”時期，初步形成統(tǒng)一有效的購買服務(wù)平臺和機制，到2020年，在全國基本建立比較完善的政府向社會力量購買服務(wù)制度。2016年6月，國務(wù)院決定成立政府購買服務(wù)改革工作小組，由國務(wù)院副總理張高麗任組長，該小組負責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)政府購買服務(wù)改革，組織擬訂政府購買服務(wù)改革重要政策措施等?？梢娦乱粚谜畬M一步轉(zhuǎn)變政府職能、改善公共服務(wù)的重大決心。我們各級政府采購部門，立足本職工作，對當前購買服務(wù)的主要問題“把脈”、“開方”，積極探索發(fā)展政府購買服務(wù)的做法和對策，將有利于推動政府采購事業(yè)的更大發(fā)展，有利于加快形成合理的公共服務(wù)新機制。

一、政府購買服務(wù)的內(nèi)涵

《中華人民共和國政府采購法》明確指出，“政府采購，是指各級國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務(wù)的行為”。本文所稱的政府購買服務(wù)仍屬于政府采購范疇的“服務(wù)”，遵從《中華人民共和國政府采購法》的相關(guān)規(guī)定，但具體指“服務(wù)”中的“公共服務(wù)”部分。政府購買公共服務(wù)的主體是政府，它不同于購買私人服務(wù)，不是為政府機構(gòu)及其工作人員自身消費的服務(wù)，而是由政府購買為社會公眾所提供的服務(wù)。應(yīng)該說，目前我國政府購買服務(wù)的新方式可倒逼事業(yè)單位加速改革，有助于破解以往政府包辦公共服務(wù)的弊端。政府購買服務(wù)不僅是政府職能轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)，更是進一步滿足公眾需求、促進市場競爭的必然發(fā)展趨勢。

二、當前政府購買服務(wù)的主要問題

（一）政府購買服務(wù)的內(nèi)外部動力不足。從各級政府部門內(nèi)部看，由于長期以來社會公共服務(wù)多由機關(guān)事業(yè)單位直接承擔(dān)，如醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)、政策咨詢服務(wù)等，當新的服務(wù)需求出現(xiàn)時各單位為避免部門利益和資源的減少，往往仍維持著傳統(tǒng)的管理慣性，不是積極考慮向社會力量購買相應(yīng)服務(wù)，而是借機要求增加機構(gòu)編制、聘請人員、追加經(jīng)費等?？梢?，政府部門自身非常缺乏對外購買服務(wù)的內(nèi)在動力。

從外部看，中央層面的相關(guān)法規(guī)制度建設(shè)滯后，對各單位購買服務(wù)的決策帶動力不足。目前財政部僅于2014年底出臺了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（財綜[2014]96號，2015年1月1日起施行），對購買主體和承接主體、購買內(nèi)容、購買方式及程序、預(yù)算及財務(wù)管理、績效和監(jiān)督管理等方面作出了規(guī)定和要求，但缺少實質(zhì)性舉措、實施方案和條例，具體落實較為困難。如該辦法第三十五條，“購買主體應(yīng)當建立監(jiān)督檢查機制，加強對政府購買服務(wù)的全過程監(jiān)督，積極配合有關(guān)部門將承接主體的承接政府購買服務(wù)行為納入年檢（報）、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系?！比绾螌崿F(xiàn)全過程監(jiān)督？年檢、執(zhí)法部門等如何有效配合？……這些管理細節(jié)不落地，該條款也就形同虛設(shè)，完全喪失執(zhí)行力。

（二）政府購買服務(wù)的項目公共性不足。政府購買服務(wù)的目的在于滿足公眾需求、提高服務(wù)效率。但從各地的實踐看，向市場購買服務(wù)的范圍大多局限于人手缺乏或?qū)I(yè)技能無法勝任等方面，政府購買服務(wù)的項目品種不夠豐富，公共性不足。首先，從中央到地方出臺的暫行辦法，對于購買服務(wù)多為指導(dǎo)性目錄，未強制執(zhí)行，如福建省財政廳2015年印發(fā)的《福建省政府購買服務(wù)實施辦法（暫行）》第十四條，“省直各單位應(yīng)結(jié)合工作實際，以《政府采購品目分類目錄》（財庫[2013]189號）中的編碼為C的服務(wù)類項目為指導(dǎo)性購買目錄，從中挑選并實施政府購買項目”，而且該指導(dǎo)性購買目錄并未涉及公眾關(guān)心的養(yǎng)老服務(wù)；其次，政府部門在制定購買服務(wù)計劃時，多靠主觀判斷，未對公眾需求進行科學(xué)調(diào)查，對于公眾到底需要買什么較為盲目，導(dǎo)致政府購買服務(wù)中，一些項目的服務(wù)并非當前社會最迫切需要的，項目的合理性和公共性還有特商榷。

（三）政府購買服務(wù)的供給方不足。目前政府購買的機動車保險、印刷、物業(yè)等維持自身運轉(zhuǎn)的服務(wù)，企業(yè)參與的積極性較高，市場競爭較充分。但對于其他類型的社會公共服務(wù)，由于以往行政干預(yù)過度，造成服務(wù)供給企業(yè)或社會組織的參與數(shù)量不足、市場競爭能力弱、功能不全、服務(wù)水平有限等狀況，無法滿足政府購買服務(wù)的各類需求。

（四）政府購買服務(wù)的專業(yè)人才不足。在政府購買服務(wù)的采購過程和服務(wù)實施各環(huán)節(jié)，專業(yè)人才尤為重要。無論是采購文件的制定、采購項目的專家評審、服務(wù)合同的擬定，還是從事具體服務(wù)工作，都需要具備一定專業(yè)素質(zhì)的人員才能勝任并保障政府購買服務(wù)項目的順利實施。但我國政府購買服務(wù)發(fā)展較晚，目前還處于處級階段，各類專業(yè)人才相對短缺。一是采購文件和服務(wù)合同的擬定一般由政府部門采購工作人員把關(guān)完成，而采購做為各單位的后勤服務(wù)部門，在人員的配置上往往不受重視。采購工作人員很可能缺乏法律專業(yè)知識和談判技巧，缺乏項目管理經(jīng)驗等。二是當采購項目需要專家評審決策時，地方政府專家?guī)烊藛T難以滿足需求。權(quán)威評審專家往往集中于大城市，市、區(qū)、縣級城市的評審專家嚴重不足甚至沒有，而且專家成員普遍年齡偏大，知識單一或老化較嚴重。三是由于我國社會組織發(fā)育滯后，各種社會工作專業(yè)人才，如護工、幼教等人員的專業(yè)性和規(guī)模度都與需求不相匹配。

（五）政府購買服務(wù)的結(jié)果評價不足?！墩徺I服務(wù)管理辦法（暫行）》第三十一條，“財政部門應(yīng)當推動建立由購買主體、服務(wù)對象及專業(yè)機構(gòu)組成的綜合性評價機制，推進第三方評價，按照過程評價與結(jié)果評價、短期效果評價與長遠效果評價、社會效益評價與經(jīng)濟效益評價相結(jié)合的原則，對購買服務(wù)項目數(shù)量、質(zhì)量和資金使用績效等進行考核評價。評價結(jié)果作為選擇承接主體的重要參考依據(jù)。”可見，政府購買服務(wù)的效率和效果是評價的主要內(nèi)容，但從我國目前的情況看，對政府采購服務(wù)的評價手段主要局限在行政化檢查或監(jiān)督審計制度，評價內(nèi)容主要聚焦于采購程序是否合法合規(guī)，這樣既缺乏第三方獨立的監(jiān)督管理機制，又忽視采購效率和具體實施效果的評價，極易導(dǎo)致政府購買服務(wù)的評價流于形式，不利于政府履職水平的提升。

三、改進政府購買服務(wù)的對策

（一） 完善相關(guān)制度建設(shè)。財政部應(yīng)根據(jù)近年實踐經(jīng)驗，盡快明確政府購買服務(wù)的實施細則（試行），確定政府購買服務(wù)的財政預(yù)算、資金管理、采購方式、操作規(guī)程、績效評價等具體內(nèi)容。建議此細則不急于全國貫徹，而是先選取各類型代表的特色城市或重點領(lǐng)域進行試點，針對實施細則在試點城市遇到的實際執(zhí)行問題，再反修訂該實施細則。同時，考慮到社會公共服務(wù)不同于貨物、工程采購的特點，建議財政部制定專門的不同層級的《政府公共服務(wù)采購分類表》，并動態(tài)更新服務(wù)目錄及承接服務(wù)的社會組織庫。通過頂層設(shè)計，以點帶面，理論聯(lián)系實際，形成可復(fù)制、可推廣的示范性政府購買服務(wù)項目典型和可操作、可執(zhí)行的實施方案，切實加快政府職能的轉(zhuǎn)變。

（二） 構(gòu)建公眾需求表達機制?？茖W(xué)選擇購買服務(wù)的內(nèi)容，避免采購行為的隨意性，是保證購買效果的基礎(chǔ)。這就需要構(gòu)建公眾需求表達機制，積極調(diào)動社會公眾、大眾媒體參與的積極性，明確大眾需求，確保采購服務(wù)的合理性和公眾性。一是借助“互聯(lián)網(wǎng)+”，打造在線購買服務(wù)的網(wǎng)絡(luò)平臺，該平臺可實現(xiàn)公眾提交服務(wù)需求、需求急需度排隊、已列入政府購買服務(wù)項目及其采購活動過程公開等，并提供相關(guān)內(nèi)容實時查詢功能；二是借助大眾媒體平臺，幫助整合反饋公眾需求和對政府購買服務(wù)的意見等；三是借助已有的人民代表大會制度和聽證制度，充分聽取公眾意見，特別要多聽取弱勢群體的聲音，切實滿足公眾所需。

（三） 發(fā)展社會服務(wù)組織與機構(gòu)。培育和發(fā)展社會服務(wù)組織，為社會組織與機構(gòu)承接公共服務(wù)創(chuàng)造良好的平臺和環(huán)境，是完善政府購買服務(wù)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。我們要以事業(yè)單位改革為契機，逐步打破政府向事業(yè)單位購買服務(wù)的方式，實行“以事定費”，鼓勵更多的社會組織、企業(yè)甚至是個人進入社會服務(wù)供給領(lǐng)域充分開展競爭。一方面，對參與政府購買服務(wù)的各類社會服務(wù)組織、機構(gòu)、企業(yè)等提供外部政策支持，如簡化社會組織成立的行政審批程序、提供稅收減免和財政補貼等；另一方面，政府購買服務(wù)的各類供給方也要從內(nèi)部加強誠信和自律建設(shè)，規(guī)范從業(yè)行為，提高服務(wù)水平，通過不斷地自我完善，實現(xiàn)政府購買服務(wù)的良性循環(huán)發(fā)展。

（四）建立人才遴選、引進與培養(yǎng)機制。針對政府購買服務(wù)各環(huán)節(jié)人才短缺的現(xiàn)象，建議一是在編制內(nèi)招錄公務(wù)人員時注重相應(yīng)專業(yè)背景的選才，如行政管理、法學(xué)等；二是聯(lián)合高校、科研機構(gòu)、特殊行業(yè)企業(yè)等，依據(jù)專業(yè)、經(jīng)歷、年齡等考評因素遴選專家，建立分類專家?guī)觳⒍ㄆ趧討B(tài)更新補充；三是設(shè)立激勵機制或獎勵制度，引導(dǎo)國有企事業(yè)單位、招投標公司的項目管理人才、律師事務(wù)所一線優(yōu)秀人才及高層次社工人才向這一領(lǐng)域流動，充實政府內(nèi)部采購人才隊伍，提高社工專業(yè)素質(zhì)和參與人數(shù)；四是注重多渠道、多形式的理論和實踐培訓(xùn)，上崗前主要進行相關(guān)法律法規(guī)、合同管理實務(wù)等專業(yè)培訓(xùn)，入職后要根據(jù)工作實際和政策變化，及時更新知識儲備和工作理念。

（五）加強服務(wù)的績效評價。政府購買服務(wù)的績效評價體系的合理設(shè)計將督促政府官員認真履職，有助于建立更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)供給系統(tǒng)。評價體系應(yīng)遵從主客觀結(jié)合、多維度考核等原則，體現(xiàn)考核的公信力。首先，加強采購過程的評價?？赏ㄟ^內(nèi)部行政化檢查和對外電子平臺的采購全過程公開，評價采購程序是否合法合規(guī)，資金使用效率如何等；其次，加強采購效果評價。一是通過問卷調(diào)查、專項訪談等形式，引導(dǎo)社會公眾特別是直接服務(wù)對象參與評估；二是通過獨立第三方監(jiān)督機構(gòu)，如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所、專業(yè)調(diào)查公司等機構(gòu)，進行專業(yè)性、科學(xué)性、客觀性評價。最后，加強采購結(jié)果反饋。利用信息技術(shù)建立項目評價結(jié)果數(shù)據(jù)庫，根據(jù)評估結(jié)果確認服務(wù)質(zhì)量，以此確定資金的繼續(xù)支付及社會組織下次承接政府購買的資格等，對評估不合格的項目，應(yīng)要求其按合同約定承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。

（作者單位：福建省國家稅務(wù)局財務(wù)管理處）

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