大數(shù)據(jù)時(shí)代行政管理層級(jí)與幅度

毛才高

廣義行政管理包括一切國(guó)家機(jī)關(guān)、法定組織、企事業(yè)單位內(nèi)部管理層級(jí)的設(shè)置，狹義行政管理是指國(guó)家機(jī)關(guān)或法定組織依據(jù)行政管理職能確定的幾何管理層級(jí)。行政管理幅度是指被管理對(duì)象的自然空間、行業(yè)領(lǐng)域和工作內(nèi)容的橫向布局或構(gòu)成。行政管理層級(jí)是管理者向被管理者施行法律法規(guī)和決策指令的延伸，行政管理層級(jí)的多與少、行政管理幅度的大與小均與管理效率具有很強(qiáng)的關(guān)聯(lián)性。管理層級(jí)越多，管理效率越低。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，行政管理層級(jí)與幅度既具有自身的挑戰(zhàn)性，又有適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一致性，尤其在信息化和經(jīng)濟(jì)全球化時(shí)代，大數(shù)據(jù)被廣泛應(yīng)用于行政管理，信息由非對(duì)稱(chēng)走向?qū)ΨQ(chēng)，對(duì)行政管理層級(jí)和幅度都提出了新的要求。

一、我國(guó)現(xiàn)階段行政管理層級(jí)

與管理幅度存在的問(wèn)題

行政職能界定不科學(xué)，管理層級(jí)偏多，管理幅度缺少大數(shù)據(jù)分析，影響管理效能提高。目前，我國(guó)仍然實(shí)行五級(jí)（中央、省、市、縣、鄉(xiāng)）行政管理層級(jí)，層級(jí)明顯偏多，每個(gè)行政管理層級(jí)的管理幅度與人口差異較大。以縣為例，有的縣域面積超過(guò)10000平方公里，有的縣不足1000平方公里；有的縣人口超過(guò)100萬(wàn)，有的縣人口不足5萬(wàn)；有的縣是交通樞紐，區(qū)位優(yōu)勢(shì)突出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，有的縣是民族地區(qū)，交通欠發(fā)達(dá)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展慢。面對(duì)如此情況，如果用同一種模式或相同的層級(jí)管理不同的幅度，勢(shì)必影響行政效能的提高，影響行政管理資源的合理配置。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)雖經(jīng)過(guò)多輪行政區(qū)劃調(diào)整和機(jī)構(gòu)改革，但現(xiàn)行的管理層級(jí)與職能仍然存在職能不清晰、界定不科學(xué)的問(wèn)題。特別是從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過(guò)渡時(shí)期，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代很多管理手段仍然被沿襲，政府管了很多不該管的事。進(jìn)入市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期，行政層級(jí)過(guò)多現(xiàn)象依然存在，行政機(jī)構(gòu)職能界定還沒(méi)有厘清。很多政府部門(mén)和工作人員，還不能適應(yīng)市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，人為存在“一切以紅頭文件和領(lǐng)導(dǎo)意圖辦事”的觀(guān)念，與人民群眾的期盼和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求相差甚遠(yuǎn)。政府職能還沒(méi)有真正轉(zhuǎn)變到以市場(chǎng)配置資源為主的軌道上來(lái)，各類(lèi)行政審批事項(xiàng)仍超過(guò)上千項(xiàng)，還沒(méi)有做到通過(guò)大數(shù)據(jù)的運(yùn)用和分析對(duì)行政管理資源進(jìn)行高效配置。

行政機(jī)構(gòu)設(shè)置與職能不匹配，膨脹勢(shì)頭難以遏制，行政管理成本偏高。改革開(kāi)放以來(lái)，為了適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，我國(guó)先后進(jìn)行了六次政府機(jī)構(gòu)改革，每次改革的出發(fā)點(diǎn)總是以轉(zhuǎn)變政府職能為主，但每次改革后的機(jī)構(gòu)和部門(mén)都在無(wú)形中擴(kuò)大和增長(zhǎng)。究其原因，是機(jī)構(gòu)和職能不匹配，“拆廟”和“減和尚”不相稱(chēng)，缺少對(duì)行政管理層級(jí)和管理幅度的系統(tǒng)研究，結(jié)果每次機(jī)構(gòu)改革后就帶來(lái)新一輪的機(jī)構(gòu)膨脹，形成了人浮于事、管理成本偏高、官僚主義嚴(yán)重、同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展總是若近若遠(yuǎn)的局面。

行政管理中的事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)相分離，改革仍舉步維艱。我國(guó)現(xiàn)行各級(jí)政府的管理手段都受蘇聯(lián)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的影響。在20世紀(jì)60年代，蘇聯(lián)有100多個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，我國(guó)也有70多個(gè)經(jīng)濟(jì)管理部門(mén)，事權(quán)、財(cái)權(quán)、人權(quán)嚴(yán)重分離，管事的不管人，管人的不管錢(qián)，管錢(qián)的既不管事又不管人。以政府公職人員管理為例，干部晉升有組織部門(mén)，人員增減有編制部門(mén)，資金分配有財(cái)政部門(mén)。這種人、財(cái)、事分離的管理體制，嚴(yán)重制約了行政效率的提高，影響了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。

公職人員素質(zhì)參差不齊，唯上、唯書(shū)現(xiàn)象依然存在。我國(guó)現(xiàn)有公職人員概念寬泛，全口徑是指財(cái)政供養(yǎng)人員，單一口徑是指公職人員。目前，我國(guó)政府公職人員雖然實(shí)行了“凡進(jìn)必考”原則，貌似公平，其實(shí)有很多不當(dāng)之處。實(shí)際是通過(guò)國(guó)家考試形式，對(duì)不同群體報(bào)考公職人員實(shí)行了一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)衡量，如有人擅長(zhǎng)筆試，有人擅長(zhǎng)面試，還有人擅長(zhǎng)協(xié)調(diào)。新進(jìn)公職人員進(jìn)入行政管理崗位后，有的懂“天文”，不懂“地理”；有的懂“專(zhuān)業(yè)”，不懂“百姓”。而公職人員職務(wù)升遷，往往看資歷，看“領(lǐng)導(dǎo)意圖”，以至于少數(shù)公職人員存有“干多干少一個(gè)樣”、“干輕干重一個(gè)樣”思想，最簡(jiǎn)單的方法就是唯上、唯“書(shū)”、唯領(lǐng)導(dǎo)意圖，這種現(xiàn)象與現(xiàn)代管理層級(jí)和幅度的要求遠(yuǎn)不相適應(yīng)。

受慣性思維影響，公職人員缺乏主動(dòng)性和創(chuàng)新活力。當(dāng)前，高壓反腐和“反四風(fēng)”態(tài)勢(shì)的進(jìn)一步形成，少數(shù)公職人員不作為、亂作為、懶作為被曝光和追責(zé)，對(duì)公職人員起到了一定的震懾和警示作用，但仍有少數(shù)公職人員不作為或推諉懈怠，行政效率低下。特別是一些有審批權(quán)限的部門(mén)，存在“求穩(wěn)怕亂”心理，缺乏工作的主動(dòng)性，更談不上開(kāi)拓創(chuàng)新。中央三令五申要擴(kuò)大改革，減少審批，而一些部門(mén)還存在“上有政策，下有對(duì)策”的不作為現(xiàn)象，嚴(yán)重?fù)p害黨和政府在人民群眾中的形象。

經(jīng)濟(jì)和科技發(fā)展較快，公職人員對(duì)新的管理工具還不能較快適應(yīng)?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的不斷創(chuàng)新和發(fā)展，特別是大數(shù)據(jù)技術(shù)的應(yīng)用和推廣，迫切要求行政管理層級(jí)和幅度適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，成為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的助推器。但在實(shí)際工作中，有些公職人員不會(huì)運(yùn)用信息技術(shù)，不知道大數(shù)據(jù)概念，更不知道如何運(yùn)用大數(shù)據(jù)，對(duì)很多類(lèi)似的行政管理模型更是不知其所以然，影響了行政效率的提高。這種狀況如果任其發(fā)展，不僅使公職人員隊(duì)伍建設(shè)落后于時(shí)代，而且使行政管理水平落后于科技快速發(fā)展的步伐，使行政管理公職人員不能迅速融入大數(shù)據(jù)時(shí)代，影響行政管理效能提升和“兩個(gè)一百年”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

二、改革和完善我國(guó)現(xiàn)行管理層級(jí)和幅度

依法明確行政職能，法無(wú)授權(quán)不可為，以適應(yīng)現(xiàn)代管理需要。推進(jìn)行政管理幅度和管理層級(jí)改革，最重要的是依法明確行政職能，對(duì)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置統(tǒng)一進(jìn)行大數(shù)據(jù)分析和規(guī)劃，真正做到法無(wú)授權(quán)不可為。目前，重點(diǎn)是按市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律轉(zhuǎn)變政府職能，按照中國(guó)融入世界經(jīng)濟(jì)大循環(huán)需要確定職能，按照法律要求下放職能。部門(mén)設(shè)置要精、少、并，凡交叉的要合并，凡應(yīng)交給市場(chǎng)的還給市場(chǎng)，一切以提高行政管理效能、轉(zhuǎn)變政府職能為前提，確定政府行政管理層級(jí)和幅度。同時(shí)，管理幅度確定也要符合經(jīng)濟(jì)、科技發(fā)展水平，既不可無(wú)限擴(kuò)大，又不可無(wú)限縮小。要把大數(shù)據(jù)的管理觸角覆蓋到每個(gè)管理層級(jí)和管理范圍，真正實(shí)現(xiàn)國(guó)家治理能力和治理水平現(xiàn)代化。

探索和推行省管縣和縣（市）直管社區(qū)的體制，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級(jí)，降低管理成本。目前，我國(guó)實(shí)行的是五級(jí)政府管理層級(jí)，雖具有一定的時(shí)代合理性，但隨著經(jīng)濟(jì)和科學(xué)技術(shù)發(fā)展，這種層級(jí)勢(shì)必要改革。要依照憲法的要求，探索省管縣，撤銷(xiāo)地（市）一級(jí)的行政管理層級(jí)。在我國(guó)2000多年的國(guó)家治理中，地（市）管理層級(jí)，時(shí)有時(shí)無(wú)，而我國(guó)現(xiàn)行憲法中也沒(méi)有明確地（市）一級(jí)的行政層級(jí)功能。經(jīng)調(diào)查和測(cè)算，地（市）行政單位本級(jí)公職人員通常超過(guò)1000～2000人，以每人每年15～20萬(wàn)元的全口徑開(kāi)支（含醫(yī)療、養(yǎng)老、住房等），每個(gè)地（市）需要行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支4～5億元，全國(guó)共需要行政經(jīng)費(fèi)開(kāi)支約2000億元左右。同時(shí)，借鑒國(guó)外縣級(jí)政府直接管社區(qū)的模式，探索建立縣（市）直接管理社區(qū)，取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政建制。經(jīng)過(guò)多年實(shí)踐證明，撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)是成功的，既使原來(lái)鄉(xiāng)鎮(zhèn)體制得到了優(yōu)化組合，降低了行政成本，又激發(fā)了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)的增長(zhǎng)活力，促進(jìn)了我國(guó)基層政權(quán)組織的穩(wěn)定運(yùn)行。

改革現(xiàn)行人、事、財(cái)權(quán)管理分離模式。人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)實(shí)行統(tǒng)一管理模式后，讓更多的行政職能部門(mén)既有人權(quán)、事權(quán)、財(cái)權(quán)，又能更好地?fù)?dān)當(dāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的責(zé)任。要通過(guò)大數(shù)據(jù)實(shí)行報(bào)表制監(jiān)管，減少人為的工作檢查，提高工作效率。同時(shí)，利用大數(shù)據(jù)功能，對(duì)縣級(jí)政府實(shí)行行政部門(mén)綜合制，不必與上級(jí)部門(mén)一一對(duì)應(yīng)。中央部門(mén)機(jī)關(guān)要減少對(duì)下級(jí)部門(mén)的發(fā)文、通報(bào)、評(píng)比等，原則上中央機(jī)關(guān)到省，省級(jí)機(jī)關(guān)到縣，各類(lèi)指導(dǎo)和檢查一年不超過(guò)兩次，以保證下級(jí)部門(mén)集中精力抓好民生和經(jīng)濟(jì)發(fā)展。發(fā)到縣級(jí)的各類(lèi)文件，一年不超過(guò)50份?？h（市）直接面對(duì)城鄉(xiāng)居民，是我國(guó)基層政權(quán)的平臺(tái)和載體，它的一切行為要依法行使，而不以部門(mén)文件為依據(jù)，真正做到一切以法律為準(zhǔn)。

加強(qiáng)公職人員修養(yǎng)培訓(xùn)，突出大數(shù)據(jù)的分析應(yīng)用，提高行政管理水平。目前，各級(jí)各類(lèi)公職人員都是通過(guò)招聘考試進(jìn)來(lái)，文化普遍較高，關(guān)鍵是要加強(qiáng)公職人員的修養(yǎng)培訓(xùn)。首先是道德修養(yǎng)、崗位修養(yǎng)，使他們樹(shù)立愛(ài)崗敬業(yè)意識(shí)。其次是新知識(shí)修養(yǎng)培訓(xùn)，要使每名公職人員都很謙虛地學(xué)習(xí)新知識(shí)，豐富知識(shí)結(jié)構(gòu)。最后是加強(qiáng)大數(shù)據(jù)業(yè)務(wù)的修養(yǎng)培訓(xùn)，通過(guò)網(wǎng)上訓(xùn)練和線(xiàn)下實(shí)踐，提高他們對(duì)大數(shù)據(jù)的認(rèn)識(shí)和綜合運(yùn)用水平。要把中國(guó)特色的“行政元素”牢牢地印入每位公職人員的頭腦，根據(jù)所在的地區(qū)和所處的工作，建立大數(shù)據(jù)模型，探尋現(xiàn)代行政管理層級(jí)與幅度同經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的結(jié)合點(diǎn)。

發(fā)揮民間智庫(kù)作用，增加國(guó)際交流，拓寬行政管理視野。我國(guó)的智庫(kù)大都集中在政府和高校，民間智庫(kù)剛剛起步。美國(guó)有3000多個(gè)民間智庫(kù)，而我國(guó)民間智庫(kù)的發(fā)展還需要政府政策扶持和指導(dǎo)。要聘請(qǐng)老干部、老專(zhuān)家、老農(nóng)民、老教師、老工人參與民間智庫(kù)研究，聽(tīng)取他們對(duì)政府工作的建議和批評(píng)。通過(guò)發(fā)揮民間智庫(kù)作用，一方面要把政府的決策項(xiàng)目交給民間智庫(kù)研究和論證；另一方面，要通過(guò)大數(shù)據(jù)功能，發(fā)揮民間智庫(kù)在政府決策中的作用。同時(shí)，加大行政管理的國(guó)際交流，通過(guò)與發(fā)達(dá)國(guó)家行政管理的各種交流，取長(zhǎng)補(bǔ)短，拓寬現(xiàn)有公職人員的管理視野，提高我國(guó)行政管理層級(jí)與幅度的“契合度”。

利用大數(shù)據(jù)制定和完善公職人員的社會(huì)保障體系，形成能進(jìn)能出的社會(huì)氛圍。目前，我國(guó)有600多萬(wàn)公職人員，相對(duì)于13億人口的管理幅度而言，比例不算高，但是公職人員進(jìn)出渠道十分單一，要么只進(jìn)不出，要么犯錯(cuò)誤被開(kāi)除，沒(méi)有自由選擇權(quán)。要通過(guò)大數(shù)據(jù)的分析，制定科學(xué)合理的薪酬政策，實(shí)現(xiàn)公職人員與其他人員的社會(huì)保障待遇逐步銜接，避免形成“兩種階層、兩種待遇、兩種結(jié)果”，避免公職人員離開(kāi)公職后無(wú)謀生之技，在崗位上，為了生存，即使工作不愉快，也不愿放棄公職的“惡性循環(huán)”。要通過(guò)完善的社會(huì)保障體系，建立健全公職人員能進(jìn)能出的制度安排，從實(shí)際的“終身制”逐步邁向聘用制，給每個(gè)社會(huì)成員創(chuàng)造服務(wù)公職、實(shí)現(xiàn)個(gè)人價(jià)值的均等機(jī)會(huì)。

三、需要把握的幾個(gè)問(wèn)題

從實(shí)際出發(fā)，不搞“一刀切”。中國(guó)地域遼闊，人口多，民族眾，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，不能照抄照搬發(fā)達(dá)國(guó)家的治理模式和方法。在大數(shù)據(jù)來(lái)臨時(shí)代，提高行政管理效能，既需要改革和創(chuàng)新，又要從中國(guó)實(shí)際出發(fā)，不搞一刀切。要形成符合中國(guó)特色的行政管理層級(jí)與幅度，使行政管理更好地為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展服務(wù)。

穩(wěn)步推進(jìn)，不能操之過(guò)急。利用大數(shù)據(jù)，提高行政管理水平，既要學(xué)習(xí)和借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，又要使我國(guó)優(yōu)良傳統(tǒng)得以傳承發(fā)揚(yáng)。我國(guó)2000多年來(lái)國(guó)土疆域沒(méi)有像其他國(guó)家那樣分裂和散化，其中必有奧妙之處，要利用大數(shù)據(jù)把這個(gè)奧妙之處進(jìn)行提煉和固化。依靠大數(shù)據(jù)的分析依據(jù)進(jìn)行行政管理改革，既不能操之過(guò)急，又要穩(wěn)步推進(jìn)。

注重發(fā)揮地方積極性。我國(guó)東西南北相隔5000多公里，僅海岸線(xiàn)就有1.8萬(wàn)公里，不同?。ㄊ校?、不同地區(qū)，都有不同地方特色的智慧。因此，行政管理層級(jí)與幅度的改革，既要考慮不同地方的自然因素，又要充分發(fā)揮地方積極性，這是大數(shù)據(jù)時(shí)代我國(guó)進(jìn)行行政管理層級(jí)和幅度改革的出發(fā)點(diǎn)和立足點(diǎn)。

兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。推進(jìn)行政管理層級(jí)與幅度改革，必須兼顧經(jīng)濟(jì)社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展，要堅(jiān)持發(fā)展是行政管理的第一要?jiǎng)?wù)，這種發(fā)展必須是科學(xué)的、持久的。目前，我國(guó)已成為世界第二大經(jīng)濟(jì)體，行政管理層級(jí)與幅度也要與之相適應(yīng)，許多經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的矛盾，要通過(guò)大數(shù)據(jù)進(jìn)行分析、研判、解決。要按照中央提出的調(diào)結(jié)構(gòu)、穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、惠民生的思路，把行政管理改革和國(guó)家治理現(xiàn)代化有機(jī)結(jié)合，在法治、科學(xué)、健康軌道上運(yùn)行，真正實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)。

（作者系江蘇省信訪(fǎng)局副廳職督查專(zhuān)員）

責(zé)任編輯：戴群英