淺析灌溉水權(quán)的制度安排

汪婭莉

摘 要：我國從古至今，都比較重視水資源的分配。灌溉用水相關(guān)權(quán)利的取得是依法占有，還是歷史形成的事實(shí)占有，未有明確的制度基礎(chǔ)。水權(quán)的界定及轉(zhuǎn)讓，影響著水資源配置的最終結(jié)果和農(nóng)業(yè)發(fā)展?fàn)顩r。在探討水權(quán)、灌溉水權(quán)等概念的基礎(chǔ)上，探索灌溉水權(quán)的制度安排——界定和轉(zhuǎn)讓，以及灌溉水權(quán)實(shí)施的保障。

關(guān)鍵詞：水權(quán)；灌溉水權(quán)；水權(quán)轉(zhuǎn)讓；實(shí)施保障

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：1673-291X（2016）24-0037-02

一、水權(quán)與灌溉水權(quán)

灌溉水權(quán)是水權(quán)的一種。在談灌溉水權(quán)以前，應(yīng)該對(duì)灌溉水權(quán)做一個(gè)討論。灌溉是水資源多種用途的一種，因灌溉而引發(fā)的水權(quán)不但具有水權(quán)的一般屬性，同時(shí)也存在特有的屬性。在我國，灌溉水權(quán)不可能是一個(gè)完整的權(quán)力，其剩余索取權(quán)也是不確定的?？梢哉f，在法律上，灌溉水權(quán)屬于國家；以農(nóng)戶為代表的經(jīng)濟(jì)主體具有它的使用權(quán)，也就事實(shí)上占有了這種權(quán)利。同時(shí)，我國是以公有制為基礎(chǔ)的國家，也是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國?，F(xiàn)階段，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、增加農(nóng)民收入是亟待解決的難點(diǎn)和熱點(diǎn)問題。各級(jí)政府都有對(duì)農(nóng)業(yè)的扶持和補(bǔ)貼，作為糧食生產(chǎn)要素投入之一的水，就不能簡單地等同于一般要素市場上的商品，灌溉用水相關(guān)的權(quán)利也不能等同于一般的水權(quán)，灌溉水權(quán)的取得和轉(zhuǎn)讓必然受到一定的制約。

那么，到底有沒有必要單獨(dú)提出灌溉水權(quán)？灌溉水權(quán)的界定和轉(zhuǎn)讓，是否需要一套獨(dú)立的機(jī)制？

二、灌溉水權(quán)的界定

拋開歷史的因素，水權(quán)的界定，是國家對(duì)其地域范圍內(nèi)的水資源的第一次分配。而轉(zhuǎn)讓是水資源的第二次分配，是對(duì)初次分配的補(bǔ)充和完善，力求實(shí)現(xiàn)水資源的優(yōu)化配置。只有初次灌溉水權(quán)的明晰界定，才能談其轉(zhuǎn)讓。

有關(guān)水的法律、法規(guī)和行政條文中，以灌溉為用途的水的取得，一般沒有要求用水者申請(qǐng)取水權(quán)?，F(xiàn)實(shí)中，在水量相對(duì)豐富的地區(qū)，農(nóng)戶自由地依靠當(dāng)?shù)睾恿骱偷叵滤M(jìn)行灌溉；水量較少的地區(qū)，一般依靠當(dāng)?shù)厮块T或集體所修的灌溉設(shè)施取水灌溉。前者灌溉用水的取得，基本依靠就近原則，水資源不稀缺，其配置結(jié)果和灌溉水權(quán)的界定沒有多大聯(lián)系；后者灌溉用水的取得，往往就形成此處討論的灌溉水權(quán)，其水權(quán)的界定，影響著水資源配置的最終結(jié)果?？梢姡喔人畽?quán)取得是依法占有，還是歷史形成的事實(shí)占有，未有明確的制度基礎(chǔ)。

如果灌溉水權(quán)要引入市場，進(jìn)行轉(zhuǎn)讓，那么如何取得灌溉水權(quán)，應(yīng)該有一個(gè)明確的制度基礎(chǔ)。尤其是如果在不同行業(yè)間轉(zhuǎn)讓時(shí)，灌溉水權(quán)和其他用途水權(quán)應(yīng)該在相同的平臺(tái)上取得。

三、灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓

灌溉用水水權(quán)轉(zhuǎn)讓，是整個(gè)水權(quán)權(quán)利束的轉(zhuǎn)讓，還是其某項(xiàng)或某幾項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓，比如使用權(quán)、收益權(quán)？我國灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓應(yīng)該是除了所有權(quán)以外的其他項(xiàng)權(quán)利的轉(zhuǎn)讓。

我國從古至今，都比較重視水資源的分配，出現(xiàn)過“水冊(cè)制”等用水制度。明清時(shí)期也有過灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的記錄，在甘肅、內(nèi)蒙等地區(qū)有過同灌溉用水相關(guān)的水權(quán)轉(zhuǎn)讓?？傮w來說，只是嘗試，并未能推廣和興起。有學(xué)者指出，甘肅張掖某村的灌溉用水轉(zhuǎn)讓有其制度基礎(chǔ)。與其周圍其他村相比，當(dāng)?shù)赜兴较罗D(zhuǎn)讓的歷史案例，因此對(duì)村民來說，有這樣的觀念和習(xí)慣，為試點(diǎn)時(shí)期的灌溉用水轉(zhuǎn)讓奠定了一種非正式的制度基礎(chǔ)。而內(nèi)蒙的灌溉用水轉(zhuǎn)讓，是在農(nóng)業(yè)和工業(yè)部門之間轉(zhuǎn)讓，電廠修節(jié)水灌溉設(shè)施，節(jié)約的水被電廠使用。從這一點(diǎn)來看，符合經(jīng)濟(jì)規(guī)律，資源總是從低附加值產(chǎn)業(yè)流向高附加值產(chǎn)業(yè)，這也正是資源配置效率的體現(xiàn)。但是，可利用的水資源是有限的，人口增加，必然產(chǎn)生糧食壓力，農(nóng)業(yè)就有可能擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模，那時(shí)的投入要素——水，從何而來？而且，灌溉用水和工業(yè)用水的取得不一樣，所付出的成本也不一樣。灌溉用水的取得相對(duì)來說，農(nóng)戶所付成本低一些，本來就存在利潤空間，不是資源的有效配置。

（一）灌溉水權(quán)的主體

在我國，灌溉水權(quán)的主體，涉及三個(gè)層面：國家、相關(guān)水利部門、用戶（農(nóng)戶、企業(yè)等）。現(xiàn)階段，灌溉水權(quán)，一般是界定給農(nóng)戶，但是與水權(quán)權(quán)利配套的義務(wù)卻由水利部門或者集體承擔(dān)。這樣的水權(quán)是不完整的，不完整的水權(quán)其所能支配的水資源質(zhì)量就會(huì)受到影響。灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的最終目的，是實(shí)現(xiàn)水資源的有效配置和保護(hù)。若掌握權(quán)利的一方?jīng)]有義務(wù)和責(zé)任保護(hù)資源，其權(quán)利的取得也未能反映資源的真實(shí)價(jià)值，那么，必然會(huì)加速資源的質(zhì)量下降和枯竭。因此，水權(quán)轉(zhuǎn)讓的主體應(yīng)該具有對(duì)等的權(quán)利和義務(wù)。若以農(nóng)戶為主體分配灌溉水權(quán)，必然有許許多多的主體，如果市場不健全，其轉(zhuǎn)讓過程中的談判、合作和監(jiān)督成本必然較高。成本偏高，以轉(zhuǎn)讓為途徑的水權(quán)再分配的可行性就存在質(zhì)疑。同時(shí)，水資源具有一定公共品性質(zhì)，極有可能出現(xiàn)“公地悲劇”現(xiàn)象，水資源存在污染和枯竭的風(fēng)險(xiǎn)。若以水利部門為主體分配灌溉水權(quán)，但區(qū)別于以往的行政單位，其事務(wù)僅僅是管理所擁有的水資源的使用和保護(hù)。而農(nóng)戶即使取得灌溉水權(quán)，也是短期限的，可作為單純的水資源使用者考慮。那么是否可以考慮，在農(nóng)戶層面形成的是水消費(fèi)市場，類似于城鎮(zhèn)用水的水消費(fèi)市場，或者就是期限較短的一種有限制的水權(quán)市場？

（二）跨區(qū)域的灌溉水權(quán)

由于水的流動(dòng)性，流域具有地理特征；但其使用和管理又具有行政特征，地理特征和行政特征往往是相互沖突的?？梢钥紤]跨流域的高一級(jí)的部門對(duì)流域的水資源先做一個(gè)分配，在流域內(nèi)的各行政區(qū)內(nèi)下一級(jí)相關(guān)部門實(shí)現(xiàn)水資源的二次分配——轉(zhuǎn)讓。同時(shí)，可以讓社會(huì)團(tuán)體參加，比如環(huán)保組織之類的，為了達(dá)到節(jié)約用水的目的，它們也能購買水權(quán)，并儲(chǔ)藏起來，減少流通中的水資源量，促使相關(guān)經(jīng)濟(jì)主體更有效地利用資源。

（三）灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓范圍

如果灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓不加以約束，作為灌溉用途的水資源，極有可能從農(nóng)業(yè)流向其他產(chǎn)業(yè)。水資源的總量是有限的，農(nóng)業(yè)穩(wěn)定生產(chǎn)、擴(kuò)大規(guī)模就會(huì)受限。無農(nóng)不穩(wěn)，無工不富。水資源如果在農(nóng)業(yè)的配置量大，并且閑置了，就大大減低了資源的使用效率。因此，為了實(shí)現(xiàn)資源的配置效率，灌溉用水可以在不同邊際產(chǎn)值的產(chǎn)業(yè)中轉(zhuǎn)讓，但其前提是在同等條件下，灌溉用途的主體優(yōu)先獲得所轉(zhuǎn)讓的水權(quán)。

（四）灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的年限

灌溉水權(quán)所包含的年限長短，對(duì)水資源的利用和保護(hù)效率有根本的影響。我國水資源是全民所有或者集體所有，灌溉水權(quán)的主體，只有享有權(quán)利的年限較長，才無后顧之憂，才會(huì)想著優(yōu)化配置水資源，而不是竭盡所能地在短期內(nèi)利用水資源。

（五）灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的定價(jià)

水權(quán)的轉(zhuǎn)讓最好能反映水資源的機(jī)會(huì)成本，即是在轉(zhuǎn)讓年限內(nèi)，所能帶來的最大效益。但是灌溉用水比較特殊，如果灌溉用水真實(shí)地反映水資源的價(jià)值，必然加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，產(chǎn)生其他一系列社會(huì)、經(jīng)濟(jì)問題。但如果還是沿用現(xiàn)在低價(jià)的方式，必然不能有效配置和保護(hù)水資源。在水利部門層面灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓價(jià)格應(yīng)該真實(shí)地反映水資源的機(jī)會(huì)成本以及保護(hù)成本。而在農(nóng)戶層面，與其在要素投入時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼，不如取消補(bǔ)貼，真實(shí)反映要素價(jià)值，讓農(nóng)戶形成節(jié)水的意識(shí)，在農(nóng)產(chǎn)品銷售時(shí)進(jìn)行補(bǔ)貼，這同時(shí)也能緩減水利部門的壓力。在國家財(cái)政方面，只是同樣的轉(zhuǎn)移支付由初期變?yōu)槟┒恕?/p>

（六）灌溉水權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易成本

灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓涉及談判成本、合作成本和監(jiān)督成本。如果交易成本過高，那么通過轉(zhuǎn)讓實(shí)現(xiàn)水資源再配置的效率就會(huì)受到質(zhì)疑。如何建立有規(guī)模的、運(yùn)營良好的市場，是降低交易成本的前提。灌溉水權(quán)主體，比較明確地知道自己可以在哪里交易、與誰交易、如何交易，才能形成有效的水權(quán)轉(zhuǎn)讓市場。不然交易雙方難以發(fā)現(xiàn)，或者難以交易，產(chǎn)生巨大的交易成本，灌溉水權(quán)的轉(zhuǎn)讓就難以實(shí)現(xiàn)。

四、灌溉水權(quán)實(shí)施的保障

制度的安排和實(shí)施，無論是正式的，還是非正式的，都影響著既有利益格局的劃分。灌溉用水水權(quán)的界定和轉(zhuǎn)讓機(jī)制的建立，也是如此。無論是農(nóng)戶，還是水利部門，以及其他相關(guān)主體，在此過程中都會(huì)存在利益的得失。同時(shí)，制度的路徑依賴，也會(huì)影響灌溉水權(quán)安排的實(shí)施。為了保證灌溉水權(quán)的實(shí)施，可以從制度保障和技術(shù)保障兩方面入手。

（一）制度保障

灌溉水權(quán)的界定和轉(zhuǎn)讓要有制度基礎(chǔ)，包括正式制度和非正式制度。正式制度指主體取得權(quán)利有制度可循，有制度可以保障，需要國家制定相應(yīng)的法律、法規(guī)和行政條文，并在在國家引導(dǎo)下和權(quán)利主體自發(fā)下，形成一系列的市場交往規(guī)則。同時(shí)，灌溉水權(quán)界定和轉(zhuǎn)讓的執(zhí)行過程有規(guī)范、科學(xué)的行政管理制度。非正式制度主要指習(xí)俗、習(xí)慣、行為規(guī)范等。資源的有效利用，最終依靠的是相關(guān)非正式制度的形成，比如人人都有節(jié)水意識(shí)，人人都有減少負(fù)外部性的意識(shí)，人人都不會(huì)搭便車。但在初期，只能通過一系列強(qiáng)制性的正式制度實(shí)現(xiàn)。

（二）技術(shù)保障

灌溉水權(quán)制度安排的有效實(shí)施離不開相關(guān)技術(shù)支持。水檢測(cè)監(jiān)測(cè)技術(shù)的發(fā)展，有利于對(duì)水量和水質(zhì)的清楚認(rèn)識(shí)，才能更準(zhǔn)確地對(duì)水資源進(jìn)行分配、轉(zhuǎn)讓。信息技術(shù)的發(fā)展，有助于灌溉用水的統(tǒng)計(jì)、合理分配，有助于灌溉水權(quán)交易雙方搜尋相關(guān)信息。

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[責(zé)任編輯 劉嬌嬌]