中部地區(qū)公共閱讀服務均等化：問題與對策研究*——以臨湘市圖書館總分館制改革為例

胡守勇

（湖南省社會科學院公共文化研究中心 長沙 410003）

·中部地區(qū)公共圖書館事業(yè)發(fā)展·

中部地區(qū)公共閱讀服務均等化：問題與對策研究*——以臨湘市圖書館總分館制改革為例

胡守勇

（湖南省社會科學院公共文化研究中心 長沙 410003）

推進中部地區(qū)公共閱讀服務均等化發(fā)展是加快走出公共文化服務“中部洼地”，實現(xiàn)“文化崛起”的重要內(nèi)容和必由之路。文章以臨湘市圖書館總分館制改革為例，介紹了總分館制改革基本情況，認為改革中存在的最直接問題是資源供給能力不足，最核心問題是體制機制改革滯后，最關(guān)鍵問題是服務效能提升乏力，最根本問題是閱讀習慣先天不足。基于臨湘市圖書館總分館改革在中部地區(qū)公共閱讀服務均等化發(fā)展中的代表性，文章提出了動態(tài)布局資源、引領(lǐng)文化消費、突出社會參與、強化剛性約束等對策建議。

中部地區(qū) 公共閱讀服務 均等化 圖書館總分館

〔引用本文格式〕胡守勇.中部地區(qū)公共閱讀服務均等化：問題與對策研究——以臨湘市圖書館總分館制改革為例[J].圖書館，2016（11）：12-18

1 引言

公民平等地享受基本公共文化服務是國際社會的普遍價值認同，也是受我國憲法明確保護的基本權(quán)利。在理論界和實務界的長期探索下，推進公共文化服務均等化的路徑日漸清晰。一是在推進手段方面，以標準化促均等化。中央層面制定了《國家基本公共文化服務指導標準（2015-2020年）》，作為全國通行的基本標準，各省、市、縣根據(jù)實際制定不低于國家標準的地方標準，將政府向人民群眾提供的基本公共文化服務項目、硬件設(shè)施、人員配備等進行有操作性和約束力的細化、量化。二是推進機制方面，普遍推行公共文化機構(gòu)總分館制。2015年1月14日公布的《中共中央辦公廳國務院辦公廳關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務體系的意見》（中辦發(fā)〔2015〕2號）明確：“以縣級文化館、圖書館為中心推進總分館制建設(shè)，加強對農(nóng)家書屋的統(tǒng)籌管理，實現(xiàn)農(nóng)村、城市公共文化服務資源整合和互聯(lián)互通。”三是在推進方式方面，以縣（市）域為單位整體推進。我國圖書館學界較早提出以縣域為單位推進圖書館總分館制改革[1-2]，這一思想被前述中央文件吸收，并擴展到縣域其它公共文化服務領(lǐng)域。

長期以來，受東、中、西部區(qū)域梯次發(fā)展格局和城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的消極影響，我國基本公共服務在區(qū)域、城鄉(xiāng)、群體之間的發(fā)展失衡問題日漸突出，有違公共服務公益性、基本性、均等性和便利性的基本精神。不僅如此，在公共文化服務領(lǐng)域，還出現(xiàn)了一些與其它公共服務不同的失衡特征。李國新教授研究發(fā)現(xiàn)，中部人口大省公共文化服務均等化指標大部分已經(jīng)落在了西部地區(qū)之后，在“中部崛起”的進程中，公共文化服務卻顯現(xiàn)了“中部洼地”現(xiàn)象[3]。公共閱讀服務是公共文化服務的重要組成部分，對中部地區(qū)推進公共閱讀服務均等化的實際情況進行調(diào)查研究，厘清其遇到的問題，提出針對性的對策建議，有利于加快構(gòu)建中部地區(qū)現(xiàn)代公共閱讀服務體系建設(shè)，有利于在實現(xiàn)中部地區(qū)“經(jīng)濟崛起”的同時，實現(xiàn)“社會崛起”和“文化崛起”。

臨湘市為隸屬湖南岳陽的縣級市，與湖北接壤，地處湘鄂贛交界地帶，境內(nèi)南高北低，東南群峰起伏，中部丘崗連綿，西北平湖廣闊，市域總面積1718平方公里，總?cè)丝?3萬，轄13個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道辦事處），114個行政村（）。截至2015年末，全市城鎮(zhèn)化率50%，人均生產(chǎn)總值40377元，人均財政收入12830元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入2.25萬元，農(nóng)村居民人均可支配收入1.27萬元，全市小康實現(xiàn)程度達到85%，處于中部地區(qū)縣域發(fā)展中等水平，具有較好的代表性。作為湖南省級公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建單位，目前正在按照相關(guān)標準推進示范區(qū)創(chuàng)建工作。本研究以該市正在實施的公共圖書館總分館制改革為個案，以期能窺見中部地區(qū)推進公共閱讀服務均等化發(fā)展可能會遇到的困難和問題，并提出相應的政策建議，為盡快走出公共文化服務“中部洼地”困境提供實踐樣本和學術(shù)思考。

2 臨湘市公共圖書館總分館制改革的基本情況

目前我國公共圖書館形成了“多元投入、協(xié)同管理”松散型、“多級投入、集中管理”集約型、“單一投入、統(tǒng)一管理”統(tǒng)一型三種總分館模式[4]。中部地區(qū)公共圖書館事業(yè)面臨的主要問題是如何在推進現(xiàn)代公共文化服務體系建設(shè)中提升資源的供給及服務能力、服務效能，如何加強區(qū)域文化聯(lián)動、推動公共圖書館事業(yè)相對均衡發(fā)展[5]。作為推進均衡發(fā)展的有效途徑，中部地區(qū)公共圖書館總分館制改革相對滯后（見表1）。數(shù)據(jù)顯示，中部六省縣級圖書館的分館總數(shù)為769個，只占全國的13.6%；而江蘇、廣東、浙江三省的縣級圖書館的分館數(shù)就達2324個，達到全國的41%。

表1 中部地區(qū)縣級圖書館總分館建設(shè)基本情況一覽（單位：個）

（數(shù)據(jù)來源：《中國文化文物統(tǒng)計年鑒（2015）》。）

2.1 臨湘市圖書館總分館制改革前的資源狀況

實施總分館制改革前，臨湘市公共圖書資源主要分布為三個互不隸屬的層次：一是臨湘市圖書館，由市財政支持，屬于公共圖書館范疇；二是各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道綜合文化站內(nèi)設(shè)的圖書室，主要由各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）財政支持，部分藏書來自市圖書館的捐贈；三是村（）農(nóng)家書屋，這部分圖書來自新聞出版部門的直接配發(fā)。另外，還有部分圖書資源分散于機關(guān)、學校、醫(yī)院等單位的內(nèi)設(shè)圖書（資料）室。

臨湘市圖書館總建筑面積1862.3平方米，現(xiàn)有藏書43萬冊，在崗員工23人（其中大學以上學歷13人，副高級職稱1人，中、初級職稱9人），事業(yè)編制17人。年均購新書15000余冊左右，報紙雜志200余種，地方文獻100種。年均到館60000人次，圖書借閱量50000余冊次，年均新增借閱證500左右，年均接待到館自學、閱覽室上網(wǎng)等讀者14500人次，圖書館利用新書介紹專欄開展新書介紹活動年均1期500冊。該館從1999年起連續(xù)五屆被文化部評為國家一級圖書館。

在鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（）調(diào)整前，全市310個村（）已經(jīng)實現(xiàn)農(nóng)家書屋（圖書室）全覆蓋。鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（）區(qū)劃調(diào)整后，全市轄10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和3個街道辦事處，共有114個行政村和33個居民委員會。到目前為止（見表2），除了長安、五里兩個街道的綜合性文化站正在新建外，其他11個街道、鎮(zhèn)的綜合文化站都有圖書室和報刊閱覽設(shè)施資源，初步統(tǒng)計全市鎮(zhèn)、街道一級藏書共有53548冊，年均服務67700人次。147個行政村和的圖書藏量為475300冊。

總體來看，市、鎮(zhèn)（街道）、村（）三級圖書藏量已達95萬冊以上，但由于受到“一級政府建設(shè)管理一個圖書館”的體制影響，圖書資源沒有得到有效盤活，整體服務效能不足。農(nóng)家書屋配發(fā)的圖書是直接通過郵寄的方式直達村里，沒有經(jīng)過鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道文化站，以至于鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道文化站對村級圖書資源介入度很低。鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站的圖書室與市圖書館的聯(lián)系也較少，盡管市圖書館給鄉(xiāng)鎮(zhèn)圖書室贈送過一些書，但相互之間的關(guān)系并不緊密。

表2 鎮(zhèn)（街道）綜合文化站公共閱讀資源一覽

2.2 臨湘市圖書館總分館制改革的具體做法

臨湘市圖書館總分館制改革啟動于2015年6月，由于在實施中遇到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村（）區(qū)劃調(diào)整工作，總分館制改革一直到2016年6才正式進入實施階段。在參照發(fā)達地區(qū)的成功做法后，制定了《臨湘市圖書館總分館體系建設(shè)實施方案》，擬以省級公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建為契機，構(gòu)建以市圖書館為總館、鎮(zhèn)（街道）圖書館為分館，以村（）農(nóng)家書屋為服務網(wǎng)點，以圖書流動服務車為補充，資源共享、協(xié)同采編、統(tǒng)一檢索、一卡通用、覆蓋城鄉(xiāng)的臨湘市公共圖書館總分館體系。目前，確定的首批四家分館正在臨湘市圖書館的指導下加快建設(shè)，添置了電腦、書架、圖書等資源，實施圖書編碼、數(shù)據(jù)錄入、人員培訓等基礎(chǔ)工作。

2.2.1 統(tǒng)一制定分館建設(shè)標準

在總分館體系建設(shè)中，最薄弱、最關(guān)鍵的是鎮(zhèn)（街道）的分館建設(shè)。臨湘市制定了三個方面的分館建設(shè)標準，作為申請加入總分館體系的基本條件。一是在館舍建設(shè)方面，根據(jù)《公共圖書館建設(shè)標準》（建標108-2008），確定將分館設(shè)于綜合文化站內(nèi)，建筑面積不小于150平方米。二是在功能配置方面，要求分館內(nèi)設(shè)有書架、報刊架、成人閱覽桌椅、少兒閱覽桌椅、電腦、獨立接入的計算機網(wǎng)絡（帶寬不低于10兆）、空調(diào)、遠程監(jiān)控、音像柜、自助寄包柜等基本配置，每個分館開館時紙質(zhì)圖書不少于2000冊（藏書空間不少于1萬冊）、報刊10種、音像資料200張以上。三是隊伍建設(shè)方面，要求分館有經(jīng)市圖書館培訓合格的圖書管理員，能夠勝任分館的讀者服務和相關(guān)服務工作。

2.2.2 “兩級投入、統(tǒng)一管理”的建設(shè)模式

“兩級投入”指的是財政投入由市、鎮(zhèn)（街道）兩級財政共同投入（不排除適當引入社會力量參與），“集中管理”是指賦予市圖書館在總分館體系建設(shè)中的主導地位，分館建設(shè)標準的擬定、建設(shè)驗收、審批接納、運行管理，以及基層網(wǎng)點的布點和流動服務車的布局都由總館統(tǒng)一操作和管理。具體而言，總分館體系建設(shè)所需場館、設(shè)施設(shè)備、文獻采編、日常運行、業(yè)務活動、人員及免費開放等經(jīng)費，由市、鎮(zhèn)（街道）兩級財政給予保障。按照每建一個分館20萬元的開辦經(jīng)費預算，市、鎮(zhèn)（街道）財政各負擔10萬元。分館和網(wǎng)點的購書經(jīng)費按各鎮(zhèn)（街道）常住人口由市財政統(tǒng)籌，按市、鎮(zhèn)（街道）兩級現(xiàn)行財政體制，以一定比例分擔。

2.2.3 “量力而行、分步實施”的推進節(jié)奏

堅持以轄區(qū)內(nèi)常住人口為基準，根據(jù)各文化站的公共閱讀硬件設(shè)施、圖書室的服務人次、圖書借閱冊次、常駐人口閱讀習慣等因素，結(jié)合鎮(zhèn)（街道）的財力，按照“成熟一個、發(fā)展一個”的原則，量力而行、穩(wěn)步推進。選擇經(jīng)濟基礎(chǔ)較好、人口相對較多、居住相對集中、村級文化設(shè)施較健全、地域特色較明顯的鎮(zhèn)（街道）進行先行探索。經(jīng)充分論證，確定在2016年12月底前，在綜合條件相對較好的聶市鎮(zhèn)、羊樓司鎮(zhèn)、詹橋鎮(zhèn)和桃礦街道辦事處建成第一批分館（見表3），并同步將村（）農(nóng)家書屋（見表4）納入總分館體系，實現(xiàn)總館與分館、流通點之間資源和服務共享；2017年12月底前，建成第二批4個分館；2018年12月底前建成剩余的5個分館，最終建成資源共享、協(xié)同采編、統(tǒng)一檢索、一卡通用、覆蓋城鄉(xiāng)的市域圖書館總分館體系。

表3 第一批4個擬建分館的綜合文化站基本情況

表4 第一批4個擬建分館所屬村（?。┺r(nóng)家書屋公共閱讀資源一覽

2.2.4 探索總分館體系運行機制

在穩(wěn)步推進總分館體系建設(shè)的同時，積極探索促進總分館良性運行的機制。一是強化科技支撐。總館、分館、服務網(wǎng)點統(tǒng)一使用總分館集群管理系統(tǒng)，統(tǒng)一固定（動態(tài)外網(wǎng)）IP 或固定域名，統(tǒng)一讀者證號、條行碼和館藏代碼。二是強化圖書配送和流通?？傪^擬精準掌握各分館、服務網(wǎng)點的服務情況，每季度為每個分館流通圖書不少于300冊。鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）分館擬定期向村（）農(nóng)家書屋配送圖書。在服務網(wǎng)點難以覆蓋的地區(qū)利用圖書流動服務車定期開展流動圖書館服務，形成固定網(wǎng)點和流動服務相結(jié)合的圖書館服務網(wǎng)絡，確保實現(xiàn)圖書服務全覆蓋。三是制定總分館體系良性運行的考核制度。探索政府、社會、讀者共同參與的考核評價機制，擬每年組織1次公共圖書館總分館建設(shè)、管理、服務等綜合考評。

3 臨湘市圖書館總分館制改革中遇到的問題

3.1 最直接的問題：資源供給能力不足

在最近幾年國家、湖南省兩級公共文化服務體系示范區(qū)創(chuàng)建的推動下，臨湘市、鎮(zhèn)（街道）兩級持續(xù)增加了對圖書館建設(shè)的投入力度，市財政對市圖書館的財政預算從2013年的72.57萬元，增加到了2015年的111.8萬元，其中購書經(jīng)費的占比也從2013年的5.27%增加到了2015年的44.72%（見表5）。

表5 臨湘市圖書館近三年財政預算及購書經(jīng)費一覽（單位：萬元）

作為欠發(fā)達地區(qū)的縣級市，實施圖書館總分館制改革，遇到最直接的問題就是政府資源供給的能力不足。首先，資金方面的壓力最大。從目前試點的四個分館建設(shè)來看，由市、鎮(zhèn)（街道）兩級財政各承擔的10萬元，總共20萬元的建設(shè)經(jīng)費很難及時到位，嚴重拖延了分館建設(shè)進度。村（）一級農(nóng)家書屋納入總分館體系還沒有正式啟動，也是受制于資金壓力。其次，人才方面的問題。專業(yè)化的人才隊伍是建成總分館體系的基本條件。從目前正在建設(shè)的四個分館實際來看，整個鎮(zhèn)（街道）綜合文化站只有2-3個正式編制，且基本沒有經(jīng)過圖書館方面的專門訓練，成為分館建設(shè)的短板。全市147家農(nóng)家書屋圖書的統(tǒng)一編碼、數(shù)據(jù)錄入等基礎(chǔ)工作還沒有啟動，鎮(zhèn)（街道）文化站圖書室的圖書統(tǒng)一編碼、數(shù)據(jù)錄入等基礎(chǔ)工作，受制于資金和人力的雙重約束推進滯緩。最后，設(shè)施方面的問題。一方面，剛完成的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，一些公共文化機構(gòu)的設(shè)施資源不但沒有因為合并而實現(xiàn)總量增加，反而在合并中被改做它用，如五里、長安兩個街道的文化站就處于無陣地狀態(tài)，新建綜合文化站的場館陣地也需要大量資金投入。另一方面，分館相對于圖書室，其服務模式將發(fā)生質(zhì)的飛躍，同時對網(wǎng)點布局、設(shè)備配套的要求較高，面臨著大量的設(shè)備設(shè)施缺口。資金、人才和設(shè)施等方面的大量需求給市、鎮(zhèn)（街道）兩級相對薄弱的財政實力和供給能力帶來了嚴峻考驗，成為推行總分館制建設(shè)最現(xiàn)實、最直接的問題。

3.2 最核心的問題：體制機制改革滯后

總分館制是對縣域公共閱讀資源的重組和優(yōu)化。從目前試點的情況來看，總分館制改革已經(jīng)或即將面臨如下三個方面的問題。一是分館的定位問題。在現(xiàn)行的體制下，綜合文化站是鎮(zhèn)（街道）下屬的站所之一，雖然屬于事業(yè)機構(gòu)，但工作人員脫離本行從事基層政府統(tǒng)一安排的其他任務是常態(tài)。在文化站內(nèi)部圖書室基礎(chǔ)上建設(shè)的分館在功能上應該如何定位？假若定位為完整意義上圖書館分館而不僅是文化站圖書室的“改頭換面”，那么同樣的問題還會出現(xiàn)在依托鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站建立的文化館分館，假若兩個實質(zhì)意義上的分館建成后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合文化站還需要設(shè)置嗎？如此等等，這些矛盾都關(guān)涉到分館的定位問題。二是總分館體系與鎮(zhèn)（街道）政府和村（）自治組織的關(guān)系問題。在總分館體系下，總館、分館和流動服務點是一個統(tǒng)一整體，共同構(gòu)成一個縣域圖書館總分館體系。圖書業(yè)務管理集中于總館，由總館實施文獻資源統(tǒng)一采購、統(tǒng)一編目、統(tǒng)一配送的管理模式；分館和服務點主要提供閱讀活動和陣地服務[6]。臨湘市圖書館總分館建成后，鎮(zhèn)（街道）和村（）介入分館人事和業(yè)務管理的邏輯基礎(chǔ)難以存在，現(xiàn)行鎮(zhèn)（街道）政府對下屬站所的統(tǒng)一管理體制將成為總分館制改革的重要障礙。三是專業(yè)性與綜合性的協(xié)調(diào)問題。在總分館體系下，圖書館的核心業(yè)務（文獻的選購、文獻加工、空間和服務的設(shè)計、問題的解答、對當?shù)亟?jīng)濟社會生活的參與）應由圖書館學專業(yè)人員根據(jù)公共圖書館理念、理論和技術(shù)進行規(guī)劃和設(shè)計[7]，這是圖書館事業(yè)專業(yè)性的起碼要求。而綜合性是國家公共文化服務體系頂層設(shè)計對鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（）一級的基本要求，正在推進的基層綜合性文化服務中心建設(shè)中的人員編制管理也是基于這樣的原則。分館的專業(yè)性還需兼顧基層對工作人員素質(zhì)綜合性的要求，這種關(guān)系的協(xié)調(diào)也依賴于體制機制改革的深入。

3.3 最關(guān)鍵的問題：服務效能提升乏力

黨的十八大報告要求“完善公共文化服務體系，提高服務效能”，正式提出了公共文化服務效能的時代命題。作為公共文化服務體系重要組成部分的公共圖書館，其服務效能指的是集合館舍設(shè)施、文獻資源、專業(yè)人員、技術(shù)手段、投入資金等各種硬件和軟件條件，通過科學布局，優(yōu)化政策，組織資源，專業(yè)策劃，為用戶提供符合需求，均等化、專業(yè)化服務的程度，簡而言之，就是公共圖書館履行使命的程度[8]。雖然臨湘市圖書館的服務效能近年來有明顯改善，但在鎮(zhèn)（街道）和村（）一級由于長期是“業(yè)余、自主”的建設(shè)和運行模式，基層的圖書室、農(nóng)家書屋等實際上無法提供規(guī)范化的服務，其結(jié)果是其目標人群所享受的信息獲取條件遠遠落后于其他人群[9]?？偡逐^制通過科學布局，代替一群單獨設(shè)置的圖書館，可以使場館規(guī)劃布局更加科學，節(jié)省建設(shè)成本，促進普遍均等服務，提升服務效能[8]。雖然理論界對此期望值普遍較高，但從目前的推進實踐來看，服務效能提升的預期效果不佳成為最關(guān)鍵問題。從發(fā)達地區(qū)的經(jīng)驗來看，當圖書館總分館建設(shè)與現(xiàn)有行政管理體制和財政體系、財政支撐能力發(fā)生矛盾時，一些地方強調(diào)結(jié)合實際而放棄遵循總分館制的規(guī)律，使得總分館無法發(fā)揮出資源、技術(shù)、人員等方面統(tǒng)一管理、內(nèi)部共享的優(yōu)勢，分館服務能力達不到用戶需求，無法發(fā)揮出應有的服務效能[8]?；谂R湘市的實際情況，發(fā)達地區(qū)遭遇的問題不可能在臨湘市總分館制改革中得到徹底解決。從臨湘市公共閱讀服務體系的運行現(xiàn)狀看，服務效能低下的問題很難在短期內(nèi)得以解決。在農(nóng)村，農(nóng)家書屋和鎮(zhèn)（街道）圖書室服務人次很低。筆者專門針對長安街道辦事處下屬各村（）的農(nóng)家書屋做了調(diào)查統(tǒng)計，發(fā)現(xiàn)15個農(nóng)家書屋年度服務人次低于100的達到12家，其中2家的服務人次甚至低于50，這與政府和社會各界對農(nóng)家書屋的期望相差甚遠。在城市，雖然市圖書館的服務效能明顯高于鎮(zhèn)（街道）圖書室和村（）農(nóng)家書屋，但從年接待人次、借書冊次等指標來看，與發(fā)達地區(qū)的同級圖書館、尤其是與公共圖書館的普遍認知要求相比，服務效能還處于低層次階段。服務效能提升乏力，在短期內(nèi)會影響政府和社會力量投入圖書館事業(yè)的積極性，長遠會影響到圖書館總分館體系的建設(shè)和運行質(zhì)量，是一個必須下大力氣解決的關(guān)鍵性問題。

3.4 最根本的問題：閱讀習慣先天不足

傳統(tǒng)中國社會是典型的農(nóng)業(yè)社會，中部地區(qū)是中國的縮影，深受農(nóng)耕文化的影響。在傳統(tǒng)中國社會，老百姓只需認識些字就足以應付生產(chǎn)生活的需要。上世紀20年代，社會學家費孝通先生曾在《文字下鄉(xiāng)》、《再論文字下鄉(xiāng)》等文章中指出中國社會從基層上看去是鄉(xiāng)土性，中國文字具有廟堂性，并不是在基層上發(fā)生的，提倡文字下鄉(xiāng)必須先考慮文字和語言的基礎(chǔ)，否則開幾個鄉(xiāng)村學校和使鄉(xiāng)下人多識幾個字并不會有多大的效果。他甚至認為，只有在中國社會鄉(xiāng)土性的基層發(fā)生變化以后，文字才能下鄉(xiāng)[10]。新中國成立后，經(jīng)過六十多年的持續(xù)建設(shè)，我們的城鄉(xiāng)社會結(jié)構(gòu)、社會文明程度等發(fā)生了翻天覆地的變化，但老百姓依然普遍將讀書當作年輕人升學、入伍或進城務工的基本途徑，為素質(zhì)提升的閱讀、為審美趣味的閱讀很少，在總體上表現(xiàn)為沒有好的閱讀習慣，這是很嚴峻的一個社會問題[11]。臨湘市有大量的勞務輸出，與中部地區(qū)其他縣市一樣，農(nóng)村普遍存在“兩棲人口”、“空殼村”等問題，村里對閱讀感興趣的年輕人基本都在外地就學或務工，這些人逢年過節(jié)回到村里，大部分時間被安排在打牌、搓麻將、喝酒、吃飯、應酬方面，難以抽出時間去農(nóng)家書屋借書看。留守在農(nóng)村的常住人口大多是缺乏或沒有養(yǎng)成良好閱讀習慣的老年人和兒童。少數(shù)在家務農(nóng)的青壯年基本不善于通過閱讀紙質(zhì)材料獲取信息，而是習慣于通過更加直觀的影視材料獲取農(nóng)業(yè)知識，或者請農(nóng)業(yè)技術(shù)人員到現(xiàn)場指導?？傊?，良好閱讀習慣的缺乏從根本上遏制著公共閱讀服務需求，不僅不利于圖書館事業(yè)的發(fā)展，而且是新型城鎮(zhèn)化背景下現(xiàn)代公民文化素養(yǎng)培育的重要掣肘。

4 中部地區(qū)推進公共閱讀服務均等化的對策建議

臨湘市圖書館總分館制改革遇到的問題在中部地區(qū)公共閱讀服務建設(shè)中具有普遍性。為此，在穩(wěn)步推進文化體制改革和機制創(chuàng)新的同時，尤要立足于中部地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展實際，著眼于新型城鎮(zhèn)化背景下縣域城鄉(xiāng)人口流動的基本態(tài)勢和服務對象現(xiàn)代文化生活方式的養(yǎng)成，從以下四個方面整體發(fā)力，不斷推進中部地區(qū)公共閱讀服務均等化發(fā)展。

4.1 動態(tài)布局資源

公共閱讀資源在縣域的科學布局是推進公共閱讀服務均等化發(fā)展的重要基礎(chǔ)。一要樹立引導理念，超前布局。通過公共文化設(shè)施的科學布局，引導農(nóng)村人口集中居住和向城鎮(zhèn)集中是落實新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略的重要體現(xiàn)。圖書館分館和服務網(wǎng)點的布局要增強推動新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的主動性，使公共閱讀服務供給成為引導城鄉(xiāng)居民選擇居住地的重要積極因素。應充分考慮地區(qū)居民的信息需求量、區(qū)域文獻傳遞資金與時間的消耗量以及新建分館需要投入的資金和人力資源量三者之間的關(guān)系合理布局[12]。二要樹立精準理念，靈活布局。在新一輪鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（）合并給公共閱讀服務供給帶來了新問題。中部地區(qū)農(nóng)村人口居住相對分散，基層政權(quán)和自治組織合并后，導致一些公共服務機構(gòu)遠離群眾居住區(qū)域，給享受公共服務帶來了不便。在服務網(wǎng)點的布局中，既要認真落實上級的制度設(shè)計，又要樹立精準服務的理念，根據(jù)人口流動的態(tài)勢，堅持“有所為，有所不為”，打破按照行政建制配置公共閱讀資源的僵化做法，打造基于常住人口有效覆蓋的伸縮性網(wǎng)絡體系。三要樹立兜底理念，流動布局?；诔擎?zhèn)化推進中人口流動和集中的加劇，一些邊遠地區(qū)的農(nóng)村常住人口已經(jīng)很少，在此布局固定服務點不利于服務效能的發(fā)揮。為解決這部分人口的文化權(quán)益問題，宜采取流動服務車等形式流動布局文化資源，讓縣域每個常住人口都有享受基本公共文化服務的機會。

4.2 引領(lǐng)文化消費

在實現(xiàn)城鄉(xiāng)全覆蓋的前提下，服務效能在縣域范圍內(nèi)的普遍提升是推進公共閱讀服務均等化發(fā)展的核心議題。中部地區(qū)服務效能不高的深層次原因在于公共閱讀服務供給的創(chuàng)新滯后于群眾閱讀需求的變化。在新型城鎮(zhèn)化推進中，縣域文化生活方式呈現(xiàn)為傳統(tǒng)與現(xiàn)代、先進與落后、高雅與通俗相互交織、多元雜陳的局面，增加了公共文化服務供給的創(chuàng)新壓力。中部地區(qū)文化消費支出在消費支出結(jié)構(gòu)中的比重逐年提高，以湖南為例，2015年全省居民人均教育文化娛樂消費2050元，增長16.1%，其中城鎮(zhèn)居民人均教育文化娛樂支出增長15.6%，農(nóng)村居民人均教育文化娛樂支出增長14.8%，教育文化娛樂消費拉動消費支出增長2.1個百分點[13]，說明中部地區(qū)城鄉(xiāng)居民文化生活方式正在快速轉(zhuǎn)型。公共文化服務具有鮮明的意識形態(tài)和文化審美的導向性，引領(lǐng)文化消費既是公共文化服務蘊含的內(nèi)在價值，又是實現(xiàn)公共文化服務供給由被動向主動轉(zhuǎn)變，提高服務效能的根本途徑。為此，要著眼于現(xiàn)代文化生活方式的構(gòu)建，用現(xiàn)代營銷的理念，積極引領(lǐng)縣域居民的文化消費。一方面，要通過文化輔導、公益廣告等多種途徑廣泛宣傳讀書看報、體育健身、健康娛樂等文化生活方式；另一方面，要通過高質(zhì)量高水平的公共文化產(chǎn)品和服務供給培育城鄉(xiāng)居民新型文化消費方式和生活方式，形成公共文化服務供需兩旺的格局，有效促進公共文化均等化發(fā)展。

4.3 突出社會參與

基本公共文化服務在城鄉(xiāng)之間、東西部之間和不同群體之間存在嚴重的不平衡和不均等問題多與公民參與面不廣、參與人次少、參與渠道不順或無參與需求相關(guān)[14]。社會力量的廣泛參與是現(xiàn)代公共文化服務體系建設(shè)的大趨勢，這不純粹是錢的問題，而是文化的問題、價值觀的問題[15]，更是方法論的問題。一要探索村組一級公共文化設(shè)施共建共享。中部地區(qū)村組一級文化設(shè)施建設(shè)十分薄弱，少有的一些公共文化設(shè)施場所卻大多處于閑置或半閑置狀態(tài)。隨著村組人口外流，村莊破碎加劇，一些僅存的在人生禮儀場合中以傳統(tǒng)民間文化為內(nèi)容的文化活動表演卻沒有合適的場地。一些農(nóng)村興起了村民自發(fā)籌錢修建“戲臺”等公共文化設(shè)施的現(xiàn)象，與政府正在推動基層公共文化設(shè)施建設(shè)相契合。臨湘市就在村組一級公共文化設(shè)施建設(shè)中，因勢利導，采取“以獎代補”的方式對此進行鼓勵，并配置公共圖書資源，一大批通過“公益眾籌”模式建成的村組公共文化設(shè)施得以建成。二要探索鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）一級公共文化機構(gòu)服務外包。運營管理能力不足是正在建設(shè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性文化服務中心的短板，要積極培育專業(yè)化的文化類社會組織，以托管等服務外包方式對其進行專業(yè)化運營，以提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共文化服務的專業(yè)化水平和服務效能。三要加快實施縣級公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)改革。按照法人治理結(jié)構(gòu)的要求，在公共圖書館中擴大社會參與，通過吸收外部人員特別是讀者進入決策層，擴大參與決策和監(jiān)督的人員范圍，確保公益目標的更好實現(xiàn)。

4.4 強化剛性約束

近年來，中部地區(qū)公共閱讀服務體系建設(shè)取得了長足進步。但在發(fā)展過程中，與其他領(lǐng)域一樣，過多地依賴行政手段，從政策、項目、工程等方面加以推動[16]。由于缺乏剛性約束，公共閱讀服務體系建設(shè)的延續(xù)性常受地方黨政主要負責人看法和注意力的影響。黨的十八屆四中全會對文化立法的相對滯后有著清醒的判斷，提出了“制定公共文化服務保障法，促進基本公共文化服務標準化、均等化”這一明確要求，為強化縣域公共閱讀服務均等化發(fā)展的剛性約束提供契機。一要堅持以標準化促進均等化。標準化是實現(xiàn)基本公共文化服務均等化的重要抓手和有效手段?？h域政府要按照上級政府發(fā)布的基本公共閱讀服務標準，更加明晰縣域兩級政府在公共閱讀服務領(lǐng)域的保障責任，推進縣域公共閱讀服務均等化發(fā)展。二是以法制化保障均等化。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)長期影響下，實現(xiàn)縣域公共閱讀服務均等化目標最終要依靠文化法制的健全。中部六省的省、市（州）兩級人大要以全國人大《公共文化服務保障法》、《公共圖書館法》等法律的制定和出臺為契機，抓緊出臺相應的地方性法規(guī)，將實踐中探索出的推進公共閱讀服務均等化的制度創(chuàng)新成果以法規(guī)的形式固定下來，以法制手段保障縣域公共閱讀服務均等化。

5 結(jié)語

在東、中、西部區(qū)域梯次發(fā)展戰(zhàn)略格局的長期影響下，我國公共文化服務發(fā)展水平不僅呈現(xiàn)出較為明顯的區(qū)域失衡問題，還出現(xiàn)了“中部洼地”現(xiàn)象，表明了文化發(fā)展存在不同于經(jīng)濟社會發(fā)展的特殊規(guī)律性。加快推進中部地區(qū)縣域公共文化服務均等化發(fā)展是實現(xiàn)中部“文化崛起”的必修課。本研究以臨湘市為例，采取實地調(diào)查的方法，介紹了該市圖書館總分館改革的基本情況，分析了改革推進中遇到的最直接、最核心、最關(guān)鍵、最根本的問題，從制度層面提出了中部地區(qū)推進公共閱讀服務均等化發(fā)展的對策建議。中部地區(qū)具有深厚的農(nóng)耕文明傳統(tǒng)，在新型城鎮(zhèn)化推進中，人民群眾文化生活方式和公共文化服務供給方式受到的沖擊很大，在即將完成從“鄉(xiāng)土社會”向“城市社會”的轉(zhuǎn)型中，要牢固樹立“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”發(fā)展新理念，不斷提高縣域公共閱讀服務的均等化水平。

（來稿時間：2016年8月）

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Equalization in Public Library Services of the Central Region : Problems and Countermeasures——Taking Reform of System of Main and Branch Libraries of Linxiang City Library as an Example

Hu Shouyong
( Hunan Province Academy of Social Sciences, Public Culture Research Center )

To promote the development of equalization of public reading services in central region is important content and necessary way to accelerate out of the public cultural services "central lowland" and to realize the cultural rise . Taking reform of system of main and branch libraries of Linxiang City Library as an example, this paper introduces the basic situation of reform and problems about insufficient of resources supply capacity , behind of the system mechanism reform, lack to enhance service performance and congenital deficiency of the reading habits. Based on the representation of Linxiang City Library reform in the development of equal public reading service of the central region, countermeasures and suggestions of the dynamic layout resource, leading the cultural consumption, prominent social participation, strengthening the rigid constraints etc. are put forward .

Central region Public reading service Equalization Main and branch libraries

G258.2

*本文系文化部2015-2016年度國家公共文化服務體系制度設(shè)計研究立項課題“社會力量參與公共文化服務建設(shè)模式研究——基于岳陽市示范區(qū)創(chuàng)建實踐”（辦公共函[2015]622號）的階段性研究成果。

胡守勇（1975.5-）男，博士，湖南省社會科學院公共文化研究中心副研究員，發(fā)文50余篇，研究方向：公共文化。