從高校財務(wù)管理視角對國庫集中支付和預(yù)算執(zhí)行的思考

熊娜

摘 要：國庫集中收付制度在全國范圍內(nèi)實行了全覆蓋，取得了顯著成果。根據(jù)云南省財政對預(yù)算資金執(zhí)行進度進行考核情況來看，各高校預(yù)算執(zhí)行情況不太理想，文章分析了云南省高校在零余額資金支付中存在的問題和困難，揭示了云南省高校預(yù)算執(zhí)行進度慢的原因，以及為加快預(yù)算執(zhí)行進度給資金管理帶來的隱患，提出了改革云南省高校零余額資金支付，加快預(yù)算執(zhí)行的建議。

關(guān)鍵詞：高校 財務(wù)管理 國庫集中支付 預(yù)算執(zhí)行

中圖分類號：F234.3 文獻標(biāo)識碼：A

文章編號：1004-4914（2016）11-123-02

一、國庫集中支付

國庫集中收付制度是對財政資金實行集中收繳和支付的制度，由于其核心是通過國庫單一賬戶對現(xiàn)金進行集中管理，所以這種制度一般又稱作國庫單一賬戶制度。這種制度具有三個基本特征：一是財政統(tǒng)一開設(shè)國庫單一賬戶；二是所有財政收入直接繳入國庫，主要財政支出由財政部門直接支付到商品或勞務(wù)供應(yīng)者；三是建立高效的預(yù)算執(zhí)行機構(gòu)，科學(xué)的信息管理系統(tǒng)和完善的監(jiān)督檢查機制。我國國庫集中支付制度經(jīng)過10多年的改革、發(fā)展，已經(jīng)在全國范圍內(nèi)實行了全覆蓋，取得了顯著成果。隨著信息技術(shù)的飛速發(fā)展，國庫集中支付也進入了電子化改革階段。云南省省級財政國庫集中支付電子化管理改革于2014年2月啟動，截至目前，云南省省級預(yù)算單位已全部納入財政國庫集中支付電子化改革管理。國庫集中支付電子化系統(tǒng)在保證財政資金安全性的前提下，減輕了財政、人行、商業(yè)銀行和預(yù)算單位的工作量，提高了財政資金的撥付效率，進一步提高了工作效率。

根據(jù)《云南省財政國庫資金支付管理辦法》及有關(guān)法律法規(guī)，各預(yù)算單位在商業(yè)銀行開設(shè)零余額賬戶管理、使用財政資金。財政性資金的支付實行財政直接支付和財政授權(quán)支付兩種方式。目前，云南省高校財政資金實行財政授權(quán)支付。財政授權(quán)支付是指預(yù)算單位按照同級財政部門的授權(quán)，向代理銀行簽發(fā)支付通知，代理銀行根據(jù)支付通知，在同級財政部門批準(zhǔn)的預(yù)算單位的用款額度內(nèi)，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。

二、云南省財政廳對高校財政資金預(yù)算執(zhí)行的考核

根據(jù)云南省政府關(guān)于加快財政支出預(yù)算執(zhí)行進度要求，云南省財政廳制定了關(guān)于實施財政支出預(yù)算執(zhí)行進度考核的辦法，明確要求各單位2016年年初預(yù)算資金預(yù)算累計執(zhí)行進度一季度不低于20%，二季度不低于60%，三季度不低于80%，10月份完成90%，11月底達到100%；上年度結(jié)轉(zhuǎn)使用的項目資金，資金預(yù)算累計執(zhí)行進度6月底達到100%。對執(zhí)行進度較慢的預(yù)算資金，省財政廳將調(diào)整統(tǒng)籌用于穩(wěn)增長，資金一經(jīng)收回不再返還。

三、云南省高校零余額資金支付存在的主要問題和困難

1.財政資金下達時間較晚。云南省高校辦學(xué)經(jīng)費60%以上來源于財政撥款，自籌辦學(xué)經(jīng)費能力較弱。省財政對高校實行生均撥款制度，引入學(xué)科系數(shù)，實行分類指導(dǎo)，撥款方式是“基數(shù)+專項”，2016年本科院校生均撥款平均水平12000元/生，高職高專生均撥款平均水平8000元/生，云南省高校生均撥款水平總體偏低。

每年財政資金預(yù)算批復(fù)要等人大批準(zhǔn)后下達，人大會議在每年的3月份召開，財政一般在4月份才能下達預(yù)算批復(fù)文件。之前財政按照各高校上報的基本支出預(yù)算每月預(yù)撥一部分公用經(jīng)費和人員經(jīng)費。財政專項資金下達各高校時間較晚，大部分專項資金要到接近年底才下達撥付，甚至有的財政專項資金今天下達撥付，明天就被收回，高校根本來不及使用。維持高校正常人員經(jīng)費及日常運轉(zhuǎn)的生均撥款，年初預(yù)算批復(fù)下達的部分不足以維持高校正常人員和日常運轉(zhuǎn)，中間還要被財政專項資金擠占，年終清算下達生均經(jīng)費的時間又非常晚，2015年下達高校最后一筆生均經(jīng)費的時間是12月29日，嚴重影響了高校的預(yù)算執(zhí)行進度和零余額資金的使用。

2.專項資金及科研項目經(jīng)費申請使用周期較長。高校申請的部分財政專項資金及科研項目，建設(shè)或研究周期均為2～3年，資金申請使用周期較長，財政下達資金通常是一次下達，并要求當(dāng)年完成預(yù)算執(zhí)行，沒有使用完成的財政就收回，在全省統(tǒng)籌使用，不符合高校的教學(xué)、科研規(guī)律。

3.高校實際墊付款不能從零余額賬戶轉(zhuǎn)還。按照云南省國庫集中支付管理規(guī)定，高校不能從零余額賬戶轉(zhuǎn)還高校實際墊付款。例如高校人員社會保險、個人所得稅、水費、電費等稅費，這些費用本應(yīng)從零余額賬戶扣除繳納，但由于零余額賬戶資金的不穩(wěn)定，導(dǎo)致高校零余額賬戶與稅戶、銀行簽署三方協(xié)議時存在資金不足或項目不對應(yīng)等情況無法實時扣款。因此，很多高校都是使用其他結(jié)算賬戶墊支這些費用，墊支后，學(xué)校無法將這些墊支款從零余額賬戶還回學(xué)校結(jié)算賬戶。

4.零余額提現(xiàn)困難。高校零余額賬戶提現(xiàn)審批環(huán)節(jié)多，提現(xiàn)額度較小。每天單筆3萬元，當(dāng)日限額8萬元，還要教育廳、財政廳審批后才能提現(xiàn)。特別是云南省搶抓機遇，大力發(fā)展云南省高等教育，建設(shè)昆明大學(xué)城，大部分在昆高校都搬到昆明呈貢大學(xué)城，呈貢大學(xué)城離教育廳、財政廳有40多公理的路程，給很多高校辦理審批手續(xù)帶來極大的困難。

5.財政監(jiān)管系統(tǒng)監(jiān)管資金支付不符合高校支付實際。一是零余額資金支付帶有“旅游”、“酒店”、“會議中心”、“服務(wù)中心”等字樣的單位款項時，支付不出去，提示需要逐級報批。二是零余額資金支付教育系統(tǒng)相關(guān)單位款項時，比如，教育廳招生考試院、各高校等，資金支付不出去，提示需要逐級報批。三是支付給學(xué)校后勤集團的交通、維修、物業(yè)、食堂等后勤保障費用賬戶，資金支付不出去，支付提示是同賬戶戶名，需要逐級報批。然而，按照省財政廳零余額資金使用的原則，零余額資金項目發(fā)生的相關(guān)費用應(yīng)當(dāng)從零余額資金支付，而上述款項支付都是零余額資金性質(zhì)的，也是單位或者項目日常正常業(yè)務(wù)，比如，學(xué)?；蛘唔椖抗ぷ魅藛T因公出差，購買機票，因有些具備中國民航機票銷售資質(zhì)的航空公司直銷機構(gòu)或機票銷售代理機構(gòu)是帶有“旅游”字樣的單位，云南同邦旅游發(fā)展有限公司就是其中的單位之一，相關(guān)機票款就無法正常從零余額資金支付；學(xué)校或者項目單位組織召開工作會議、學(xué)術(shù)會議、研討會議等有些會議需要依托外面的會議中心或者酒店來承擔(dān)，相關(guān)的費用也無法正常從零余額資金支付；學(xué)校很多項目，特別是科研課題項目經(jīng)常和省內(nèi)其他高校開展科研合作，科研合作經(jīng)費不能從零余額資金支付，以及學(xué)校每年支付給省教育廳招生考試院的招生費用，支付給學(xué)校后勤集團的交通、維修、物業(yè)、食堂等后勤保障費用賬戶，都不能從零余額資金支付。支付時需要報經(jīng)教育廳、財政廳審批，由于審批部門多、審批手續(xù)復(fù)雜、審批時間長，加之呈貢大學(xué)城距離教育廳、財政廳較遠，各高校又都存在財務(wù)人員不足的問題，辦理一筆資金的審批往往需要好幾天時間，這樣一來，嚴重影響了工作效率和高校預(yù)算執(zhí)行進度。

6.零余額賬戶沒有開通網(wǎng)銀支付功能。隨著互聯(lián)網(wǎng)+時代的到來，網(wǎng)銀支付已經(jīng)為各單位的資金支付在時間、空間上帶來極大方便，大部分高校都已經(jīng)和銀行建立了銀?；ヂ?lián)，通過網(wǎng)銀實現(xiàn)實時支付，而云南省高校零余額賬戶還沒有開通網(wǎng)銀支付功能，不能通過零余額賬戶與學(xué)?；ヂ?lián)互通，也就不能將零余額賬戶資金直接支付到個人公務(wù)卡或者工資卡或者對方賬戶，也在一定程度上影響了高校的預(yù)算執(zhí)行。

7.政府采購環(huán)節(jié)中招標(biāo)類型多、審批環(huán)節(jié)多、審批時間長。根據(jù)云南省政府采購管理辦法規(guī)定和程序，正常情況下，國產(chǎn)設(shè)備的采購從申報到采購?fù)戤呅枰?至5個月，進口設(shè)備需要半年以上才能購置到位和完成資金支付，若遇到流標(biāo)等情況，具體采購和資金支付時間還得延長。盡管，云南省財政廳也在想辦法提高采購效率，縮短采購周期，最近兩年省財政要求在編制單位預(yù)算時同時編制政府采購預(yù)算，對于已經(jīng)批復(fù)了政府采購預(yù)算以及采購方式的項目，在采購管理系統(tǒng)中錄入批復(fù)的采購計劃不再需要主管部門審批，但對于高校來講，體量大，范圍廣，需求復(fù)雜，年初預(yù)算只能大概編個總量，根本無法明確到具體項目，對于提高采購審批效率意義不大。另外，對于財政專項資金，年初高校不知道有還是沒有，是什么項目，資金是多少均不清楚，年初無法編入部門預(yù)算，加之專項資金到位時間較晚，年內(nèi)基本無法完成設(shè)備采購和資金支付工作?，F(xiàn)有政策規(guī)定，政府集中采購項目必須由云南省政府采購和出讓中心組織采購活動，但他們?nèi)藛T少、項目多，委托他們的采購項目經(jīng)常要積壓幾個星期才能編制出招標(biāo)文件，直接影響了采購進度和預(yù)算執(zhí)行。

8.高校自行采購人性化自由化程度不夠?，F(xiàn)有政策規(guī)定，高校小額零星自行采購的限額標(biāo)準(zhǔn)是20萬元以下的項目，經(jīng)政府采購監(jiān)管部門批準(zhǔn)后方可實行自行采購，也就意味著即便買一臺辦公計算機等小額零星采購除了在采購方式靈活一點外，仍然需要進行嚴格、復(fù)雜的審批環(huán)節(jié)。

9.制度存在脫節(jié)，執(zhí)行難度大。研究生、本?？粕鷩要剬W(xué)金、云南省政府獎學(xué)金及研究生國家助學(xué)金等發(fā)放政策由教育部門制定，資金由財政部門劃撥。財政部門在上半年就會劃撥80%的經(jīng)費，根據(jù)獎學(xué)金目前的評選辦法，國家獎學(xué)金、省政府獎學(xué)金的評選通知需等待上級部門下達，一般安排在每年的9月進行評審，評審?fù)瓿珊蟛拍馨l(fā)放；根據(jù)國家研究生國家助學(xué)金相關(guān)規(guī)定，研究生國家助學(xué)金需按月發(fā)放。按照財政資金考核要求去執(zhí)行預(yù)算，學(xué)校是沒有辦法完成發(fā)放的。

四、改革高校零余額資金支付，加快預(yù)算執(zhí)行的幾點建議

云南省財政要求各高校按照規(guī)定完成預(yù)算資金的執(zhí)行，高校為了完成財政考核的預(yù)算執(zhí)行進度，避免學(xué)校的資金讓財政收回，財務(wù)部門面臨巨大的資金壓力，天天催促各部門、各項目加快資金使用，為切實提高預(yù)算執(zhí)行的及時性、有效性，各高校也都制定了加快預(yù)算執(zhí)行的管理辦法，對于預(yù)算執(zhí)行沒有達到規(guī)定要求的單位、項目經(jīng)費，資金將被學(xué)校收回調(diào)劑使用。但是，各單位、各項目為了不讓資金被收回，在資金使用過程中，不僅存在拉用、錯位支出的情況，還存在突擊花錢，購買大量材料、辦公用品等，浪費問題凸顯，科研經(jīng)費使用中預(yù)付各種科研材料、科研協(xié)作費用明顯，給學(xué)校財務(wù)管理帶來困難，給資金管理帶來隱患，也在一定程度上造成了資金的浪費，資金使用效益不高。

針對高校零余額資金支付存在的主要問題和困難，遵循高校教學(xué)、科研工作規(guī)律，結(jié)合高校財務(wù)管理的實際需求和特點，提出以下幾點建議。

1.分類管理，著力支持高校內(nèi)涵式發(fā)展。第一，省財政進一步完善省屬高校生均撥款制度，對高校在預(yù)算編制和資金切塊環(huán)節(jié)分類管理，充分考慮高校的發(fā)展規(guī)律和實際情況，將生均撥款在年初預(yù)算批復(fù)時作為基本支出一次性下達給高校，以便高校統(tǒng)籌安排，支持高校發(fā)展。第二，在預(yù)算資金下達，建議省財政廳將高校生均經(jīng)費作為高校運轉(zhuǎn)經(jīng)費直接下達到高校的結(jié)算賬戶，不要作為專項資金下達到高校的零余額賬戶。第三，建設(shè)或研究周期超過1年的項目，建議遵照建設(shè)或研究規(guī)律，按照建設(shè)或研究進度分年度下達和考核，不要一次性下達，年末就強行收回。第四，高校搬遷至呈貢大學(xué)城，老校區(qū)土地處置收益，直接下達到高校的結(jié)算賬戶，不要作為專項資金下達到高校的零余額賬戶。第五，對中央財政下?lián)艿牡胤礁咝Ｉ鶕芸詈椭醒胴斦С值胤礁咝０l(fā)展的專項資金，直接下達到高校的結(jié)算賬戶，不要下達到高校的零余額賬戶。

2.加大教育投入，促進高校內(nèi)涵式發(fā)展。財政進一步加大對高等教育的投入，促進高?？沙掷m(xù)科學(xué)發(fā)展。第一，每年安排的支持高校建設(shè)和發(fā)展的專項資金不要占用學(xué)校的生均撥款額度；第二，國家正常的增資以及應(yīng)由財政承擔(dān)的養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、住房公積金等費用不應(yīng)該轉(zhuǎn)嫁由學(xué)校承擔(dān)，應(yīng)該由財政統(tǒng)一負擔(dān)。

3.加快國庫集中支付信息化建設(shè)。利用互聯(lián)網(wǎng)+，加快國庫集中支付信息化建設(shè)。一是開通網(wǎng)上審批功能；二是建議省財政廳參照其他省市做法，開通高校零余額賬戶網(wǎng)銀支付功能，以便提高支付效率。

4.允許墊付款可以從零余額賬戶轉(zhuǎn)還。省財政廳應(yīng)根據(jù)高校的實際情況，允許高校將其從結(jié)算賬戶墊支的各種稅費從零余額賬戶轉(zhuǎn)還，即允許高校根據(jù)實際情況同名賬戶轉(zhuǎn)款。

5.簡化審批程序。對帶有“旅游”、“酒店”、“會議中心”、“服務(wù)中心”等字樣的單位和教育系統(tǒng)相關(guān)單位支付款項時，不需要審批，可根據(jù)財政監(jiān)管需要在網(wǎng)上提交支付的材料，經(jīng)辦人員在網(wǎng)上辦理審批，既加強了監(jiān)管，又提高了支付效率，還加快了預(yù)算執(zhí)行。

6.優(yōu)化政府采購審批環(huán)節(jié)。省財政廳要簡政放權(quán)，盡量簡化和優(yōu)化政府采購審批環(huán)節(jié)，高校管理體制機制健全，財務(wù)管理規(guī)范，針對高校采用簡易審批程序，縮短采購周期，提高采購效率，加快預(yù)算執(zhí)行。

7.建立預(yù)算資金收回預(yù)警機制。建立完善財政資金收回預(yù)警機制，收回資金時下達書面通知，及時告知資金收回情況。

8.完善相關(guān)配套政策。財政部門、教育部門等對于學(xué)生獎助學(xué)金的撥款和發(fā)放政策等，應(yīng)加強協(xié)調(diào)，財權(quán)和事權(quán)相結(jié)合，在政策上增加可操作性。

9.加大問責(zé)和審計力度。省財政廳建立審計抽查制度，依托會計師事務(wù)所等中介機構(gòu)加強審計和監(jiān)管，各單位要處理好財政資金安全與效益的關(guān)系，在加快預(yù)算執(zhí)行進度的前提下，防止突擊花錢，防止違規(guī)使用財政資金，嚴肅財經(jīng)紀律，厲行勤儉節(jié)約，對違規(guī)違紀行為，嚴格追究有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)人員的責(zé)任，嚴肅處理。

參考文獻：

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（作者單位：昆明醫(yī)科大學(xué) 云南昆明 650500）

（責(zé)編：呂尚）