陳 敏

(周口師范學(xué)院政法學(xué)院，河南周口 466001)

“非職工”群體納入工傷保險(xiǎn)制度保障探析

陳 敏

(周口師范學(xué)院政法學(xué)院，河南周口 466001)

傳統(tǒng)意義上社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象與勞動(dòng)關(guān)系下的單位“職工”相契合，在醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)等領(lǐng)域，其對(duì)象漸漸趨向“公民化”，覆蓋所有的人群。當(dāng)前我國(guó)的工傷保險(xiǎn)制度沒(méi)有將靈活就業(yè)人員、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者、公務(wù)員等“非職工”群體納入其中，造成不同群體的差別對(duì)待，這與社會(huì)保險(xiǎn)制度分散風(fēng)險(xiǎn)的宗旨相背離。應(yīng)順應(yīng)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》保障對(duì)象“公民化”趨勢(shì)，以“工傷保險(xiǎn)社會(huì)保障化論”理論為支撐，借鑒其它社會(huì)保險(xiǎn)制度的經(jīng)驗(yàn)，減弱社會(huì)保險(xiǎn)與勞動(dòng)關(guān)系的關(guān)聯(lián)性，將“非職工”納入工傷保險(xiǎn)體系，使更多群體因工作損害享受工傷待遇。

勞動(dòng)關(guān)系；工傷保險(xiǎn)；社會(huì)保險(xiǎn)；保險(xiǎn)對(duì)象；賠付標(biāo)準(zhǔn)

一、“職工”與“非職工”的提出

我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)法律制度最初的適用對(duì)象為企業(yè)及其固定職工， 1951年的《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》對(duì)享受工傷待遇的對(duì)象限定較為狹窄。*《中華人民共和國(guó)勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》(1951年)第2條規(guī)定：“本條例的實(shí)施，采取重點(diǎn)試行辦法，俟實(shí)行有成績(jī)，取得經(jīng)驗(yàn)后，再行推廣。其適用范圍，暫定為下列各企業(yè)：甲、雇用工人與職員人數(shù)在一百人以上的國(guó)營(yíng)、公私合營(yíng)、私營(yíng)及合作社經(jīng)營(yíng)的工廠、礦場(chǎng)及其附屬單位與業(yè)務(wù)管理機(jī)關(guān)。乙、鐵路、航運(yùn)、郵電的各企業(yè)單位及附屬單位。”2004年的《工傷保險(xiǎn)條例》(以下簡(jiǎn)稱：《條例》)適用對(duì)象為所有類型的企業(yè)雇員和個(gè)體工商戶的雇工，2010年修訂后的《條例》將其適用對(duì)象進(jìn)一步擴(kuò)展到非參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體、民辦非企業(yè)、基金會(huì)、律師事務(wù)所、會(huì)計(jì)師事務(wù)所、合伙組織等單位中的職工，與我國(guó)《勞動(dòng)合同法》下的用人單位主體類型保持一致，進(jìn)一步擴(kuò)大了工傷保險(xiǎn)制度覆蓋的人群，這些所有被納入保護(hù)的單位的工作人員，筆者于本文中統(tǒng)稱其為“職工”*這些“職工”包括人事關(guān)系中的工作人員和勞動(dòng)關(guān)系下的“勞動(dòng)者”?！皠趧?dòng)者”是指在法定的勞動(dòng)年齡內(nèi)(一般為16歲至60歲)、具有勞動(dòng)能力的公民，這些勞動(dòng)關(guān)系下的“勞動(dòng)者”要服從單位的領(lǐng)導(dǎo)和管理，以單位員工的身份工作，領(lǐng)取單位支付的工資。。從《條例》規(guī)定的對(duì)象來(lái)看，保險(xiǎn)的對(duì)象主要為勞動(dòng)關(guān)系下的“職工”，也有屬于人事關(guān)系的非參照公務(wù)員的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的“職工”，如教師、醫(yī)生等。

公務(wù)員、參公管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體的工作人員(以下簡(jiǎn)稱：公職人員)與其單位間也存在人事關(guān)系，卻沒(méi)有被納入《條例》，成為工傷保險(xiǎn)的對(duì)象。*《條例》第65條規(guī)定，這些人員遭受工作上的傷害或者職業(yè)傷害的，由所在的單位參照現(xiàn)行條例的標(biāo)準(zhǔn)自己支付費(fèi)用。非企業(yè)型的家政人員、*這主要指自雇型和通過(guò)中介介紹的家政人員，而不是企業(yè)員工。作為企業(yè)員工的家政人員當(dāng)然是工傷保險(xiǎn)的對(duì)象。工作狀態(tài)中的學(xué)生、*工作狀態(tài)中的學(xué)生主要包括實(shí)習(xí)學(xué)生、校內(nèi)外有償?shù)那诠ぶ鷮W(xué)和校外參加實(shí)踐教學(xué)活動(dòng)學(xué)生。超過(guò)法定退休年齡的勞動(dòng)者、監(jiān)獄勞役人員、從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民以及從事其它勞務(wù)謀生的人員等亦不屬于工傷保險(xiǎn)適用的對(duì)象。這些被排除的對(duì)象中，有的被絕對(duì)排除，如非企業(yè)型家政人員無(wú)法與受雇家庭建立勞動(dòng)關(guān)系、監(jiān)獄勞役人員與監(jiān)獄也不是勞動(dòng)關(guān)系；有的被選擇性地排除，是否納入工傷保險(xiǎn)取決于“職工”身份是否依舊存在，如超過(guò)法定退休年齡的人員，在未辦理離退休手續(xù)和新招用的單位參加工傷保險(xiǎn)的情況下可以享受單位工傷待遇，*2016年人力資源社會(huì)保障部《關(guān)于執(zhí)行〈工傷保險(xiǎn)條例〉若干問(wèn)題的意見(jiàn)(二)》(人社會(huì)部發(fā)[2016]29號(hào))第二點(diǎn)規(guī)定：“達(dá)到或超過(guò)法定退休年齡，但未辦理退休手續(xù)或者未依法享受城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇,繼續(xù)在原用人單位工作期間受到事故傷害或患職業(yè)病的，用人單位依法承擔(dān)工傷保險(xiǎn)責(zé)任。用人單位招用已經(jīng)達(dá)到、超過(guò)法定退休年齡或已經(jīng)領(lǐng)取城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇的人員，在用工期間因工作原因受到事故傷害或患職業(yè)病的，如招用單位已按項(xiàng)目參保等方式為其繳納工傷保險(xiǎn)費(fèi)的，應(yīng)適用《工傷保險(xiǎn)條例》?！睋Q言之，不符合該條規(guī)定的不能享受工傷待遇；有的雖然被《條例》排除，但是卻在地方性或者其他部門(mén)的規(guī)定中得到保護(hù)，如實(shí)習(xí)的學(xué)生、靈活就業(yè)人員、公職人員等。這些主體未被納入工傷保險(xiǎn)對(duì)象的主要原因在于傳統(tǒng)的工傷保險(xiǎn)適用對(duì)象局限于勞動(dòng)關(guān)系下的“職工”群體。

筆者于本文中提及的 “非職工”這個(gè)特定的概念，主要與工傷保險(xiǎn)對(duì)象“職工”相對(duì)應(yīng)?！胺锹毠ぁ钡暮x為工傷保險(xiǎn)對(duì)象“職工”之外符合法定勞動(dòng)年齡、有勞動(dòng)能力、參與謀生工作的群體的稱呼，而絕非其余所有的人。不符合勞動(dòng)年齡的，又不參與勞動(dòng)謀生的人不在其列?！胺锹毠ぁ钡姆秶笾掳ǎ汗毴藛T、非企業(yè)型的家庭保姆、超過(guò)勞動(dòng)年齡等提供勞務(wù)謀生的人員、從事耕作的農(nóng)民、處于工作狀態(tài)的學(xué)生、作家及其他靈活就業(yè)人員等，這個(gè)群體中除了公職人員，其余的多為社會(huì)弱勢(shì)群體。將這些“非職工”排除在工傷保險(xiǎn)之外不適應(yīng)和諧社會(huì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)全球化的要求，也不適應(yīng)勞動(dòng)關(guān)系多元化、復(fù)雜化和非正規(guī)就業(yè)現(xiàn)象出現(xiàn)的要求，更與工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)宗旨不符。

二、“非職工”群體納入工傷保險(xiǎn)的現(xiàn)實(shí)必要性

(一)“職工”與“非職工”因工作受傷后待遇差別大

公務(wù)員目前實(shí)施“公傷”政策，《條例》第65條將其排除在適用范圍之外。實(shí)踐中公務(wù)員因公致殘的，享受國(guó)家規(guī)定的傷殘待遇。公務(wù)員因公犧牲、因公死亡或者病故的，其親屬享受國(guó)家規(guī)定的撫恤和優(yōu)待，這些支付的承擔(dān)主體是國(guó)家財(cái)政。其工作中受到的損害和職業(yè)傷害的醫(yī)療費(fèi)由單位負(fù)擔(dān)，傷殘撫恤由民政部門(mén)負(fù)責(zé)，*《傷殘撫恤管理辦法》(2007年7月31日民政部令第34號(hào)公布，根據(jù)2013年7月5日民政部令第50號(hào)《民政部關(guān)于修改〈傷殘撫恤管理辦法〉的決定》修訂)第2條規(guī)定：“本辦法適用對(duì)象為下列中國(guó)公民：……(三)因戰(zhàn)因公負(fù)傷時(shí)為公務(wù)員以及參照《中華人民共和國(guó)公務(wù)員法》管理的國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員”；2004年12月24日民政部《關(guān)于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察傷亡撫恤有關(guān)問(wèn)題的通知》規(guī)定，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員、人民警察因公犧牲和病故的確認(rèn)，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》的有關(guān)規(guī)定辦理。一次性撫恤金標(biāo)準(zhǔn)，參照《軍人撫恤優(yōu)待條例》執(zhí)行”。但是撫恤的對(duì)象僅限達(dá)到傷殘等級(jí)和因公犧牲的人員，那些受傷但是沒(méi)有達(dá)到傷殘級(jí)別的則不予撫恤。撫恤標(biāo)準(zhǔn)和工傷保險(xiǎn)中傷殘和死亡的標(biāo)準(zhǔn)還是有區(qū)別的，工傷保險(xiǎn)有明確的按照傷殘等級(jí)支付的補(bǔ)助金標(biāo)準(zhǔn)，2013年修訂后的《傷殘撫恤管理辦法》卻只提及支付傷殘撫恤金，沒(méi)有提及撫恤金的標(biāo)準(zhǔn)；公務(wù)員的撫恤金是按照定額處理的，傷殘撫恤和定期撫恤都是定額制*參見(jiàn)民政部《關(guān)于調(diào)整部分優(yōu)撫對(duì)象等人員撫恤和生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)的通知》(民發(fā)[2008]155號(hào))，http://www.mca.gov.cn/article/yw/yfaz/fgwj/201605/20160500000124.shtml， 2016年5月10日訪問(wèn)。，而按照《條例》第35條、第36條、第37條、第39條的規(guī)定，其中傷殘待遇與本人工資掛鉤，支付的標(biāo)準(zhǔn)是不同傷殘等級(jí)按照工資的不同百分比來(lái)支付，對(duì)于親屬的撫恤金，也是按月發(fā)放，不超過(guò)本人生前的月工資，公務(wù)員與工傷保險(xiǎn)對(duì)象傷殘待遇體現(xiàn)了差別對(duì)待。

就靈活就業(yè)人員而言，最典型的如受家庭雇用從事家務(wù)勞動(dòng)的保姆和個(gè)人雇工，以及那些按照勞務(wù)關(guān)系處理的超年齡工作人員、返聘人員。這些人員在工作中受傷，屬于雇傭糾紛，依最高人民法院《關(guān)于審理人身?yè)p害賠償案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》第11條的規(guī)定應(yīng)按照人身?yè)p害賠償來(lái)處理。就《條例》和該司法解釋而言，前者實(shí)施無(wú)過(guò)錯(cuò)賠償原則，后者采用過(guò)錯(cuò)分擔(dān)原則；前者的賠償多由基金支付，不受單位經(jīng)濟(jì)狀況的影響，后者的最終受償取決于雇主的經(jīng)濟(jì)狀況；前者的賠償項(xiàng)目中，死亡賠償金是上一年度全國(guó)城鎮(zhèn)居民可支配收入的20倍，撫恤金是按月發(fā)放給被撫恤的對(duì)象，直到被撫恤對(duì)象成年或者死亡，而后者死亡賠償取決于是農(nóng)村戶口還是城市戶口，不同戶口的年均收入差別很大，“被扶養(yǎng)人的生活費(fèi)”是一次性給予的，以年齡確定生活費(fèi)支付年限不具科學(xué)性；前者的宗旨是不僅僅對(duì)損失進(jìn)行賠償，還要對(duì)工傷事故進(jìn)行預(yù)防，促進(jìn)被保險(xiǎn)人的康復(fù)，后者無(wú)法實(shí)現(xiàn)此功能；后者中受傷者舉證責(zé)任較前者更大。

在學(xué)校從事科學(xué)試驗(yàn)受傷的學(xué)生，與學(xué)校間不存在勞動(dòng)關(guān)系，無(wú)法得到工傷賠償，同是因試驗(yàn)受傷的教師和試驗(yàn)管理人員則享受著工傷待遇。由于身份不同，傷害導(dǎo)致的賠償待遇不同，形成對(duì)“非職工”人群的歧視對(duì)待，造成這些人群有可能承受訴訟之累和保障不力的后果。

(二)社會(huì)保險(xiǎn)參與主體公民化已成為趨勢(shì)

養(yǎng)老、醫(yī)療風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)體現(xiàn)了由用人單位負(fù)擔(dān)、政府負(fù)擔(dān)到政府、單位、個(gè)人共同分擔(dān)的運(yùn)行機(jī)制，養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)的制度設(shè)計(jì)目前已經(jīng)覆蓋全體“公民”，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了傳統(tǒng)勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域下“勞動(dòng)者”(職工)的范疇，使社會(huì)保險(xiǎn)的強(qiáng)制性不再主要針對(duì)特定身份的“職工”，沒(méi)有“職工”身份的城鄉(xiāng)居民也進(jìn)入了社會(huì)保險(xiǎn)的體系。*2016年人力資源社會(huì)保障部與財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于階段性降低社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》,生育保險(xiǎn)和基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施工作，待國(guó)務(wù)院制定出臺(tái)相關(guān)規(guī)定后統(tǒng)一組織實(shí)施。這種主體的擴(kuò)展，充分體現(xiàn)了社會(huì)保險(xiǎn)的保障性，將沒(méi)有職工身份的“非職工”群體納入，保障他們年老、疾病時(shí)能夠得到國(guó)家保障的權(quán)利。工傷保險(xiǎn)的功能與其他社會(huì)保險(xiǎn)一樣，旨在分散風(fēng)險(xiǎn)，使勞資關(guān)系風(fēng)險(xiǎn)處在一個(gè)相對(duì)公平和平衡的狀態(tài)中，它應(yīng)當(dāng)順應(yīng)這種“公民化”的改革趨勢(shì)，適時(shí)擴(kuò)大自己的適用范圍，為更多的群體“謀生”時(shí)受到的傷害提供保障，減輕政府或者個(gè)人的風(fēng)險(xiǎn)成本。

(三)體現(xiàn)對(duì)“非職工”群體工作的尊重和和諧社會(huì)發(fā)展的需要

工傷保險(xiǎn)制度的初衷是分散工業(yè)化帶來(lái)的個(gè)人無(wú)法承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)，并根據(jù)不同風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)設(shè)置不同的繳費(fèi)費(fèi)率。就我國(guó)而言，根據(jù)2015年人社部《關(guān)于調(diào)整工傷保險(xiǎn)費(fèi)率的通知》(人社部發(fā)[2015]71號(hào))，工傷保險(xiǎn)費(fèi)繳納分8個(gè)行業(yè)，比例分別控制在0.2%至1.9%之間。就這些行業(yè)中的單位類型來(lái)分析，第一類行業(yè)發(fā)生工傷的概率是比較低的，包括中國(guó)共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)，國(guó)家機(jī)構(gòu)，人民政協(xié)、民主黨派等單位，這與工業(yè)化沒(méi)有太多關(guān)系。問(wèn)題是：工傷繳費(fèi)低，意味工傷概率低，工傷概率這么低的人群都被納入工傷保險(xiǎn)制度之中，而遠(yuǎn)比這類人群工作風(fēng)險(xiǎn)高很多的個(gè)人雇工從事《工傷保險(xiǎn)行業(yè)風(fēng)險(xiǎn)分類表》中第八類(煤炭開(kāi)采和洗選業(yè)、黑色金屬礦采選業(yè)、有色金屬礦采選業(yè)、非金屬礦采選業(yè))的工作的“非職工”，以及一個(gè)家庭的保姆(屬于分類表中第二類其他服務(wù)業(yè)中的家政服務(wù))，工作中的傷害風(fēng)險(xiǎn)都比機(jī)關(guān)團(tuán)體工作人員高，為什么卻不能被納入工傷保險(xiǎn)保護(hù)對(duì)象呢？筆者認(rèn)為，這主要不是行業(yè)的問(wèn)題，而是區(qū)別對(duì)待“職工”與“非職工”的體制問(wèn)題?！稐l例》保護(hù)對(duì)象“職工”的工作多為正規(guī)就業(yè)的工作，而“非職工”群體往往是為了謀生的一些勞務(wù)勞動(dòng)、農(nóng)業(yè)勞動(dòng)，監(jiān)獄服刑人員的勞役更無(wú)法與“職工”群體的勞動(dòng)相提并論，筆者認(rèn)為這不符合勞動(dòng)者無(wú)貴賤的理念。

構(gòu)建和諧社會(huì)的過(guò)程，也是建立健全社會(huì)社會(huì)保障制度的過(guò)程，其中必然包括工傷保險(xiǎn)制度的健全和完善。根據(jù)2015年國(guó)民經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計(jì)公報(bào)，“年末全國(guó)就業(yè)人員77451萬(wàn)人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)人員40410萬(wàn)人，而參加工傷保險(xiǎn)人數(shù)僅21404萬(wàn)人”，工傷覆蓋率約為27.64%。城鎮(zhèn)就業(yè)人員中有19006萬(wàn)人沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)，這些沒(méi)有參加工傷保險(xiǎn)的人群包括靈活就業(yè)人員；非城鎮(zhèn)就業(yè)人員有37041萬(wàn)人，占比例為47.8%，這些非城鎮(zhèn)從業(yè)人員也多為靈活就業(yè)人員，可見(jiàn)，靈活就業(yè)人員占有至少50%以上的比例；此外，還有廣大的從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民群體。他們的穩(wěn)定關(guān)系著社會(huì)的穩(wěn)定，他們的脫貧關(guān)系著國(guó)家的脫貧，賦予這些靈活就業(yè)人員和農(nóng)民群體工傷保險(xiǎn)的保障，可以補(bǔ)償他們?cè)诠ぷ髦惺艿降膫?，能夠使這些弱勢(shì)群體共享經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成果，也有利于政府扶貧工作的順利開(kāi)展。

(四)工傷保險(xiǎn)保障功能的不可替代性

商業(yè)保險(xiǎn)公司是以營(yíng)利為目的的，對(duì)于市場(chǎng)是否存在營(yíng)利空間的判斷是商業(yè)保險(xiǎn)公司業(yè)務(wù)拓展的關(guān)鍵。在索賠時(shí)被保險(xiǎn)人仍面臨舉證問(wèn)題，被保險(xiǎn)人必須沒(méi)有一點(diǎn)疏忽才能拿到賠償，被保險(xiǎn)人還要履行告知的義務(wù)，告知的時(shí)間和范圍又是一個(gè)很復(fù)雜的問(wèn)題，關(guān)系著被保險(xiǎn)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。*馬寧:《保險(xiǎn)法如實(shí)告知義務(wù)的制度重構(gòu)》,《政治與法律》2014年第1期。對(duì)于人身保險(xiǎn)是否適用補(bǔ)償原則還在學(xué)術(shù)探討之中，故保險(xiǎn)理賠糾紛經(jīng)常出現(xiàn)“同案不同判”的尷尬。*于海純:《論人身保險(xiǎn)不應(yīng)適用損失補(bǔ)償原則及其意義》,《政治與法律》2014年12期。所以即使是單位繳商業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)，商業(yè)保險(xiǎn)的支付保障功能也替代不了工傷保險(xiǎn)的強(qiáng)制性、便捷性、預(yù)防性和補(bǔ)償性。例如，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第41條和第42條規(guī)定了工傷“先行支付制度”和“第三人不能支付代位支付”制度，最大程度保障受損對(duì)象的利益，商業(yè)保險(xiǎn)就達(dá)不到這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。

商業(yè)保險(xiǎn)下發(fā)生工作上的傷害能夠享受的待遇與工傷保險(xiǎn)待遇有較大差別，人身保險(xiǎn)傷殘?jiān)u定標(biāo)準(zhǔn)和工傷傷殘鑒定標(biāo)準(zhǔn)還有不同，在工傷保險(xiǎn)中構(gòu)成四級(jí)傷殘的，在商業(yè)保險(xiǎn)的傷殘鑒定標(biāo)準(zhǔn)中可能只構(gòu)成六級(jí)；在工傷保險(xiǎn)體系內(nèi)，受傷者能一直保留勞動(dòng)關(guān)系，享受傷殘津貼直到退休享受養(yǎng)老保險(xiǎn)待遇，而單純的商業(yè)保險(xiǎn)沒(méi)有配套這種待遇。*李丹青：《靈活就業(yè)人員如何邁進(jìn)工傷保險(xiǎn)之門(mén)？》，http://www.spicezee.com/xinwen/133403.html，2016年5月10日訪問(wèn)。商業(yè)保險(xiǎn)實(shí)行的是自愿投保原則，這會(huì)影響“非職工”群體投保的數(shù)量和范圍，因此仍無(wú)法實(shí)現(xiàn)工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保險(xiǎn)的福利性功能。

另外，社會(huì)保障體系中的社會(huì)救助制度不能擔(dān)負(fù)工傷保險(xiǎn)的補(bǔ)償和賠償功能，社會(huì)救助水平有標(biāo)準(zhǔn)和條件的限制，目前我國(guó)的救助具有自愿性和臨時(shí)性，社會(huì)救濟(jì)制度標(biāo)準(zhǔn)較低，不能實(shí)現(xiàn)因工作受傷對(duì)本人的補(bǔ)償、預(yù)防和康復(fù)功能。據(jù)民政部的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，截至2015年底，全國(guó)城市低保月人均補(bǔ)助水平316.6元，一年總計(jì)不過(guò)3799.2元；全國(guó)農(nóng)村低保年人均補(bǔ)助水平1766.5元，與全國(guó)居民人均消費(fèi)支出15712元和農(nóng)村居民人均消費(fèi)支出9223元相比，差距較大，靠這些低保及其他不確定的臨時(shí)救助，無(wú)法解決這部分人因工作受傷而導(dǎo)致的困難，尤其無(wú)法解決影響勞動(dòng)能力的傷殘救濟(jì)問(wèn)題。

三、“非職工”群體納入工傷保險(xiǎn)的理論基礎(chǔ)

(一)社會(huì)保險(xiǎn)制度以分散風(fēng)險(xiǎn)為宗旨

社會(huì)保險(xiǎn)是國(guó)家以法律的形式規(guī)定的保障勞動(dòng)者在年老、疾病、工傷、失業(yè)、生育情況下獲得物質(zhì)幫助的制度。社會(huì)保險(xiǎn)制度的誕生兼顧了國(guó)家的利益和勞動(dòng)者的利益，尤其在國(guó)家面臨經(jīng)濟(jì)危機(jī)時(shí)，所謂的高福利的國(guó)家也不堪重負(fù)，不能兌現(xiàn)對(duì)勞動(dòng)者的保障標(biāo)準(zhǔn)，社會(huì)救濟(jì)和社會(huì)福利這種不繳費(fèi)的保障制度又不能替代他們生老病傷殘死情況出現(xiàn)后的補(bǔ)償，社會(huì)保險(xiǎn)制度才應(yīng)運(yùn)而生。*王永峰：《社會(huì)保險(xiǎn)制度的發(fā)展歷史》，http://finance.china.com/fin/sxy/201307/09/8962033.html,2016年8月20日訪問(wèn)。這種勞動(dòng)者保障制度要求勞動(dòng)者自己交納一部分費(fèi)用，國(guó)家承擔(dān)一部分費(fèi)用，單位也分擔(dān)一些，由原來(lái)的國(guó)家完全負(fù)擔(dān)變成了三個(gè)主體的共同負(fù)擔(dān)，有共濟(jì)互助的性質(zhì)。其充分運(yùn)用保險(xiǎn)制度上的大數(shù)法則，將風(fēng)險(xiǎn)和費(fèi)用支出保持平衡狀態(tài)，國(guó)家以法律的形式將這種制度加以固定?！爱?dāng)國(guó)家無(wú)力承擔(dān)全部社會(huì)保障責(zé)任之時(shí)，必須選擇家庭、社區(qū)、私人財(cái)團(tuán)、社會(huì)組織作為國(guó)家的補(bǔ)充，改革過(guò)去政府在社會(huì)保障上扮演的唯一角色，由傳統(tǒng)的福利國(guó)家走向后福利國(guó)家的時(shí)代。”*參見(jiàn)馬金芳：《社會(huì)法的未來(lái)發(fā)展特征》，《政治與法律》2013年第10期。

在某種意義上說(shuō)，工傷保險(xiǎn)的作用是無(wú)處不在的，每個(gè)公民為了生存都需要去“工作”，在工作中隱藏著職業(yè)帶來(lái)的危害，對(duì)于這種危害和損害，個(gè)人乃至家庭可能會(huì)無(wú)法承擔(dān)而陷入貧困，需要有一種國(guó)家層面的保障機(jī)制，既然醫(yī)療保險(xiǎn)、養(yǎng)老保險(xiǎn)已“公民化”了，那么工傷保險(xiǎn)也需要擴(kuò)展自己的對(duì)象。擴(kuò)展后對(duì)繳費(fèi)的單位和社?；鸲裕疾粫?huì)帶來(lái)太大的沖擊，因?yàn)楣ｋU(xiǎn)在繳費(fèi)和賠付方面具有可控制性?！胺锹毠ぁ奔尤牍ｋU(xiǎn)，并不意味著加重國(guó)家的負(fù)擔(dān)。通過(guò)單位承擔(dān)、自我繳費(fèi)、集體補(bǔ)助和國(guó)家財(cái)政支持的共同分擔(dān)機(jī)制，可以使“非職工”群體的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)社會(huì)化，“非職工”漸漸能共享“職工”的工傷保險(xiǎn)基金。

(二)日本“工傷保險(xiǎn)社會(huì)保障化論”的啟示

日本在1960年修改工傷保險(xiǎn)制度時(shí)，對(duì)于工傷保險(xiǎn)性質(zhì)的爭(zhēng)論最終集中體現(xiàn)在三種觀點(diǎn)的交織或者對(duì)立上，這三種觀點(diǎn)是“雇主集團(tuán)損害賠償責(zé)任論”、“工傷保險(xiǎn)的社會(huì)保障化(或者生活保障化)論”和 “折中論”。*參見(jiàn)郭曉宏:《中國(guó)工傷保險(xiǎn)制度研究》,首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)出版社2010年版，第2-4頁(yè)?！肮ｋU(xiǎn)社會(huì)保障化論”將工傷保險(xiǎn)制度特點(diǎn)歸納為：保險(xiǎn)賠付的長(zhǎng)期化或者無(wú)期限化，國(guó)家財(cái)政投入的制度化，保險(xiǎn)適用對(duì)象的“非純粹勞動(dòng)者化”(如上下班交通事故)，保險(xiǎn)事故的非純粹“工傷事故化”(如墊付破產(chǎn)企業(yè)職工被拖欠的工資)與工傷賠償無(wú)關(guān)性的內(nèi)容導(dǎo)入等，并最終形成了工傷保險(xiǎn)不是以損害賠償為宗旨而是以職工或者遺屬生存支援為目的的“工傷保險(xiǎn)社會(huì)保障化論”。這種學(xué)說(shuō)認(rèn)為，工傷保險(xiǎn)無(wú)論在保障對(duì)象上還是補(bǔ)償范圍及水準(zhǔn)上的規(guī)定都早已超過(guò)了對(duì)于勞動(dòng)災(zāi)害的補(bǔ)償，體現(xiàn)了工傷保險(xiǎn)作為社會(huì)保障體系的一個(gè)組成部分的保障功能。

(三)我國(guó)“工傷保險(xiǎn)社會(huì)保障化”趨勢(shì)逐漸顯現(xiàn)

工傷保險(xiǎn)損害賠償?shù)墓δ懿粩啾煌黄疲龀霈F(xiàn)福利性和恩惠的成份。它不僅僅是一次性的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，更重要是對(duì)傷殘、死亡者全過(guò)程的保障?！稐l例》第30條至第41條規(guī)定的待遇項(xiàng)目眾多，它要解決醫(yī)療期的工資、工傷醫(yī)療費(fèi)、傷殘待遇、死亡職工的喪葬、撫恤及供養(yǎng)直系親屬的生活待遇。在醫(yī)療期內(nèi)，除免費(fèi)醫(yī)療外，還有護(hù)理津貼、職業(yè)康復(fù)、傷殘重建、生活輔助器具、傷殘人員的轉(zhuǎn)業(yè)培訓(xùn)與就業(yè)，以及工傷預(yù)防等；工傷保險(xiǎn)不需要個(gè)人繳費(fèi)，工傷保險(xiǎn)待遇比疾病、失業(yè)和養(yǎng)老保險(xiǎn)的待遇都要高，工傷保險(xiǎn)除了保障傷殘人員的生活外，還要根據(jù)其傷殘情況補(bǔ)償因工受傷的經(jīng)濟(jì)損失，并且實(shí)行無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任原則，較好體現(xiàn)了社會(huì)保障功能。

我國(guó)目前的工傷保險(xiǎn)制度也不再拘泥于工業(yè)傷害的保障，對(duì)非工業(yè)領(lǐng)域造成的傷害同樣給予賠償，工傷原因出現(xiàn)多樣化、社會(huì)化，如上下班的交通事故、工作外出發(fā)生事故下落不明的、工作中突發(fā)疾病死亡的、搶險(xiǎn)救災(zāi)、軍人舊傷復(fù)發(fā)等，有的還體現(xiàn)國(guó)家和社會(huì)對(duì)那些不畏艱難搞好生產(chǎn)、見(jiàn)義勇為、維持社會(huì)秩序、保障人民財(cái)產(chǎn)的勞動(dòng)者的保護(hù)和鼓勵(lì)，與工業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償功能的關(guān)聯(lián)性已經(jīng)不大。

四、“非職工”群體納入工傷保險(xiǎn)具有可行性

(一)我國(guó)某些部門(mén)與地方的規(guī)定對(duì)“非職工”群體適用工傷保險(xiǎn)已有探索

近年來(lái)我國(guó)各地相繼出臺(tái)地方性規(guī)定，將公務(wù)員職業(yè)損害納入工傷保險(xiǎn)制度加以保護(hù)；迄今為止，大連、重慶、寧夏等九地將公務(wù)員納入了工傷保險(xiǎn)。*參見(jiàn)林曉潔:《在探索中前行——公務(wù)員工傷保險(xiǎn)穩(wěn)中推進(jìn)》，《中國(guó)人力資源社會(huì)保障》2013年第8期。所以建立公務(wù)員社會(huì)保險(xiǎn)法律制度不但有必要性，也有經(jīng)驗(yàn)的積累和借鑒，能夠分擔(dān)政府財(cái)政壓力，具備可行性和可操作性。

勞動(dòng)部1996年發(fā)布的《企業(yè)職工工傷保險(xiǎn)試行辦法》第61條規(guī)定：“到參加工傷保險(xiǎn)的企業(yè)實(shí)習(xí)的大中專院校、技工學(xué)校、職業(yè)高中學(xué)生發(fā)生傷亡事故的，可以參照本辦法的有關(guān)待遇標(biāo)準(zhǔn)，由當(dāng)?shù)毓ｋU(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)發(fā)給一次性賠償。工傷保險(xiǎn)經(jīng)辦機(jī)構(gòu)不向有關(guān)學(xué)校和企業(yè)收取保險(xiǎn)費(fèi)用。”遺憾的是，《條例》將此項(xiàng)規(guī)定完全刪除，且不對(duì)其作另外規(guī)定。2010年修改的《條例》也對(duì)此只字未提。筆者認(rèn)為，1996年的這個(gè)試行辦法，對(duì)工作狀態(tài)中的學(xué)生給予了較有利的保護(hù)。河南省2007年出臺(tái)的《河南省工傷保險(xiǎn)條例》第46條也規(guī)定了保護(hù)準(zhǔn)就業(yè)狀態(tài)學(xué)生的內(nèi)容：“大中專院校、技工學(xué)校、職業(yè)高中等學(xué)校學(xué)生在實(shí)習(xí)單位由于工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，參照本條例規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，一次性發(fā)給相關(guān)費(fèi)用，由實(shí)習(xí)單位和學(xué)校按照雙方約定承擔(dān)；沒(méi)有約定的，由雙方平均分擔(dān)?！痹摋l規(guī)定解決了準(zhǔn)就業(yè)狀態(tài)學(xué)生的工傷待遇的問(wèn)題，但是沒(méi)有工傷保險(xiǎn)的特征，這個(gè)資金不是由工傷保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)來(lái)承擔(dān)的，而是由學(xué)校和實(shí)施單位承擔(dān)的。而且，該規(guī)定僅僅針對(duì)的是實(shí)習(xí)工作，對(duì)于其他的勤工助學(xué)和實(shí)踐課的危險(xiǎn)沒(méi)有涉及，2010年我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》出臺(tái)和《條例》修改后，《河南省工傷保險(xiǎn)條例》并未修改，此條款是否適用也不得而知。

對(duì)于靈活就業(yè)人員的工傷保險(xiǎn)，其他地方也在探索。例如，上海對(duì)外來(lái)務(wù)工人員的靈活就業(yè)人員、非全日制工、協(xié)管員和非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)者的工傷保險(xiǎn)做出了規(guī)定；江蘇南通于2007年規(guī)定有勞動(dòng)保障代理關(guān)系的所有靈活就業(yè)人員都必須辦理工傷保險(xiǎn)參保手續(xù)，生活確實(shí)有困難的，可采取自愿參加保；江蘇省太倉(cāng)市將靈活就業(yè)人員工傷保險(xiǎn)的參保對(duì)象確定為“本市戶籍勞動(dòng)年齡段的靈活就業(yè)人員”。這些規(guī)定都為擴(kuò)展工傷保險(xiǎn)對(duì)象提供了思路。

(二)其他國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)可供借鑒

以下各國(guó)除了將一般雇員納入工傷保險(xiǎn)對(duì)象外，還有不同于我國(guó)的工傷保險(xiǎn)對(duì)象，其范圍比我國(guó)工傷保險(xiǎn)保障對(duì)象的范圍要寬。日本部分自謀職業(yè)者如司機(jī)、手工藝匠經(jīng)批準(zhǔn)可參加工傷保險(xiǎn)；新加坡工傷保險(xiǎn)對(duì)象包括所有體力勞動(dòng)者，但是家務(wù)傭工、臨時(shí)雇工、家庭勞動(dòng)者、月收入低于1500 新元的薪金雇員被排除；德國(guó)將大多數(shù)自我雇傭者、學(xué)徒、學(xué)生、幼兒園兒童以及家庭傭工納入工傷保險(xiǎn)的保障對(duì)象；法國(guó)將職業(yè)教育學(xué)校學(xué)生，社會(huì)服務(wù)組織的某些非領(lǐng)薪成員，農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)自我雇傭者等納入工傷保險(xiǎn)的保障對(duì)象。*參見(jiàn)孫樹(shù)菡主編：《工傷保險(xiǎn)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2000年版，第3章、第12章。從這幾個(gè)國(guó)家的情況看，工傷保險(xiǎn)參保對(duì)象的范圍已經(jīng)從雇員擴(kuò)展到非雇員，甚至擴(kuò)充到?jīng)]有參加工作的學(xué)生。這種變遷反映了工傷保險(xiǎn)的發(fā)展趨勢(shì)，即保障對(duì)象由危險(xiǎn)行業(yè)的勞動(dòng)者、重體力勞動(dòng)者到一般體力勞動(dòng)者，進(jìn)而擴(kuò)展至非體力勞動(dòng)者，再擴(kuò)展至非勞動(dòng)者。這種從特殊到一般、從小范圍到普遍性的變遷，是社會(huì)發(fā)展的要求，可以使更多的人的社會(huì)權(quán)利得到有效保障。

(三)我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》已經(jīng)預(yù)留了制度空間

我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第1條規(guī)定其立法宗旨是“為了規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，維護(hù)公民參加社會(huì)保險(xiǎn)……制定本法”。其第2條規(guī)定：“國(guó)家建立……等社會(huì)保險(xiǎn)制度，保障公民……從國(guó)家和社會(huì)獲得物質(zhì)幫助的權(quán)利。”由此可見(jiàn)，“公民”和勞動(dòng)關(guān)系中“職工”不是一個(gè)概念。而且，我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》并不僅僅局限于“職工”，該法第10條規(guī)定：“無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員可以參加基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，由個(gè)人繳納基本養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)”。并且，該法規(guī)定了城鎮(zhèn)居民養(yǎng)老保險(xiǎn)和農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，2014年的《城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度銜接暫行辦法》將后兩者合并。可見(jiàn)，居民也好，農(nóng)民也罷，社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象已擴(kuò)展到這些“非職工”群體。我國(guó)《社會(huì)保險(xiǎn)法》第23條規(guī)定的醫(yī)療保險(xiǎn)也將對(duì)象擴(kuò)展到無(wú)雇工的個(gè)體工商戶、未在用人單位參加職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)的非全日制從業(yè)人員以及其他靈活就業(yè)人員。事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體工作人員等這些原來(lái)與“公職人員”一樣沒(méi)有被納入社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象的群體，2011年以后也被納入，實(shí)踐證明并無(wú)不妥，還解決了適用法律的難題。*2007年《河南省工傷保險(xiǎn)條例》第2條規(guī)定：“ 國(guó)家機(jī)關(guān)和財(cái)政經(jīng)常撥款支持的事業(yè)單位、民間非營(yíng)利組織的工作人員因工作遭受事故傷害或者患職業(yè)病的，由所在單位支付費(fèi)用，具體辦法按國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的工傷政策執(zhí)行?！笔聵I(yè)單位的工傷賠償因找不到依據(jù)，只能適用《傷殘撫恤管理辦法》第2條中有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)來(lái)賠償。這些已有的規(guī)定，為工傷保險(xiǎn)擴(kuò)大適用對(duì)象提供了一個(gè)可參照的制度空間，未來(lái)，工傷保險(xiǎn)未必不能采取這種方式擴(kuò)展適用對(duì)象。

(四)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)環(huán)境的變化

從2004年《條例》的制定到2010年《條例》的修訂，在此期間，國(guó)家財(cái)政收入不斷增強(qiáng)，國(guó)民生產(chǎn)總值、城市居民可支配的收入、農(nóng)村村民可支配的收入不斷提高，國(guó)家對(duì)社會(huì)保障等民生問(wèn)題的投入也不斷加大。擴(kuò)展工傷保險(xiǎn)適用的范圍，給予必要的財(cái)政支持是有可能的。

此外，法治社會(huì)建設(shè)的過(guò)程中，公民的法治意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，要求平等對(duì)待的意愿強(qiáng)烈。養(yǎng)老保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)了養(yǎng)老金、退休金“雙軌制”向養(yǎng)老金“單軌制”轉(zhuǎn)變，養(yǎng)老、醫(yī)療保險(xiǎn)領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)城鄉(xiāng)居民一體化，都是要求同等對(duì)待權(quán)利意識(shí)不斷加強(qiáng)的結(jié)果。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”戰(zhàn)略的實(shí)施，一些選擇創(chuàng)業(yè)的年輕人就會(huì)面臨工傷保險(xiǎn)等問(wèn)題；現(xiàn)實(shí)中靈活就業(yè)人員、準(zhǔn)就業(yè)學(xué)生受傷后要求享受工傷待遇的訴求不斷加強(qiáng)，卻因?yàn)橹贫鹊脑驘o(wú)法得到滿足。設(shè)計(jì)一個(gè)覆蓋“非職工”群體的工傷保險(xiǎn)制度已成為迫切的客觀需要。

五、擴(kuò)展“非職工”群體的理論障礙及突破

“從法學(xué)的視角來(lái)說(shuō)，社會(huì)保險(xiǎn)是一種以勞動(dòng)者的社會(huì)保險(xiǎn)權(quán)為核心的法律制度。”*鐘明釗：《社會(huì)保障法律制度研究》，法律出版社2000年版，第96頁(yè)。“社會(huì)保險(xiǎn)制度，即國(guó)家以法律形式規(guī)定的保障勞動(dòng)者在發(fā)生勞動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的情況下獲得物質(zhì)幫助的制度”。*參見(jiàn)王全興：《勞動(dòng)法》(第二版)，法律出版社2004年版，第317-318頁(yè)。根據(jù)既有的勞動(dòng)與社會(huì)保障法理論，社會(huì)保險(xiǎn)是勞動(dòng)關(guān)系領(lǐng)域的延伸，享受社會(huì)保險(xiǎn)的對(duì)象是勞動(dòng)關(guān)系中的“勞動(dòng)者”，國(guó)家強(qiáng)制發(fā)展社會(huì)保險(xiǎn)，是為廣大勞動(dòng)法上的勞動(dòng)者服務(wù)的，保證勞動(dòng)者在特殊情形下，其本人和家屬能夠獲得國(guó)家物質(zhì)幫助的制度。這種強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)，能夠分散用人單位和勞動(dòng)者的風(fēng)險(xiǎn)，保障勞動(dòng)者的利益。這里的“勞動(dòng)者”就是“職工”群體。

細(xì)究中國(guó)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，上述“勞動(dòng)法理論”下的社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系對(duì)象不斷被突破。這種原來(lái)旨在保護(hù)勞動(dòng)者(“職工”)的社會(huì)保險(xiǎn)制度，保護(hù)范圍已超出勞動(dòng)關(guān)系中“勞動(dòng)者”(“職工”)的范圍，擴(kuò)展至“非職工”群體。非參公的事業(yè)單位的工作關(guān)系是一種人事關(guān)系，2010年這類單位的員工被納入工傷保險(xiǎn)對(duì)象之列；在養(yǎng)老保險(xiǎn)中，多年來(lái)養(yǎng)老保險(xiǎn)的改革基調(diào)與重心均是盡可能擴(kuò)大覆蓋范圍，即形成城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)居民社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)和新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)構(gòu)成的全面覆蓋體系，*馮輝：《我國(guó)養(yǎng)老金籌集和投資管理機(jī)制的改革及法律對(duì)策———以利益平衡與風(fēng)險(xiǎn)控制為中心》，《政治與法律》2014年第6期。養(yǎng)老保險(xiǎn)對(duì)象覆蓋了“全民”；在醫(yī)療保險(xiǎn)關(guān)系中，2016年提出城鎮(zhèn)居民醫(yī)療保險(xiǎn)和農(nóng)村醫(yī)療保險(xiǎn)(新農(nóng)合)并軌城鄉(xiāng)醫(yī)療保險(xiǎn)后，其覆蓋對(duì)象“公民化”；被并入醫(yī)療保險(xiǎn)的生育保險(xiǎn)的主體對(duì)象包括“未就業(yè)的配偶”，這類根本沒(méi)有參加任何勞動(dòng)的勞動(dòng)者家屬都能進(jìn)入社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系之中。然而，在工傷保險(xiǎn)領(lǐng)域，“非職工”群體被勞動(dòng)關(guān)系理論阻擋在工傷保險(xiǎn)范圍之外，這顯然不公平。勞動(dòng)者，無(wú)論其受雇于誰(shuí)，社會(huì)為他承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)不應(yīng)有所不同，法律為他提供的保護(hù)不應(yīng)有所不同。

鑒于此，有學(xué)者建議需要尋找一個(gè)新的理論來(lái)取代勞動(dòng)關(guān)系理論，需要突破勞動(dòng)關(guān)系理論將其擴(kuò)展為雇傭關(guān)系理論，認(rèn)為雇傭關(guān)系要比勞動(dòng)關(guān)系的內(nèi)涵更為清晰，外延更為廣泛。*楊慧：《工傷保險(xiǎn)保障主體理論反思及其重構(gòu)》，《人民論壇》2013年第5期。筆者認(rèn)為這種做法不妥，因?yàn)楣蛡蜿P(guān)系本身不易界定，沒(méi)有一個(gè)官方的定義去界定雇傭關(guān)系的內(nèi)涵，引入雇傭關(guān)系理論，與現(xiàn)實(shí)的規(guī)定相沖突。如社會(huì)保險(xiǎn)法中的“自由職業(yè)者”、“城鄉(xiāng)居民”、“沒(méi)有工作的配偶”都無(wú)法納入雇傭關(guān)系；公務(wù)員，屬于傳統(tǒng)的人事關(guān)系，其較強(qiáng)的行政性也決定了無(wú)法將其納入雇傭關(guān)系。最重要的問(wèn)題是，在社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域，就不是“雇”與“不雇”的問(wèn)題，而是保險(xiǎn)制度的“社會(huì)保障”目的和“分散風(fēng)險(xiǎn)”功能。

所以在實(shí)踐的變革中，傳統(tǒng)的“勞動(dòng)法理論”要突破，不能再以“勞動(dòng)關(guān)系”、“勞動(dòng)者”(職工)來(lái)限制社會(huì)保險(xiǎn)對(duì)象范圍，而應(yīng)順應(yīng)社會(huì)的發(fā)展，以“社會(huì)保障理論”來(lái)闡述社會(huì)保險(xiǎn)制度。然而，對(duì)于社會(huì)保障的定義，理論界尚未統(tǒng)一?？v觀各國(guó)社會(huì)保障的實(shí)踐，其特征一般包括：主體是國(guó)家與社會(huì)，從而需要國(guó)家或者政府統(tǒng)一管理，并體現(xiàn)社會(huì)性；目的是穩(wěn)定社會(huì)，促進(jìn)整個(gè)社會(huì)的經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)、穩(wěn)定發(fā)展；通過(guò)經(jīng)濟(jì)或物質(zhì)援助的手段，為社會(huì)成員的基本生活權(quán)利提供安全保障，以確保社會(huì)成員不因特定事件的發(fā)生而陷入生存困境，并體現(xiàn)出公平性等等。*鄭功成：《中國(guó)特色的社會(huì)保障制度》， 中國(guó)勞動(dòng)社會(huì)保障出版社2009年版，第5頁(yè)。在這種理論之下，可以將社會(huì)保險(xiǎn)制度的定義修改為：為了保障“公民”(而不僅僅是“勞動(dòng)者”)在特殊情形下合理“分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的制度。不能僅僅強(qiáng)調(diào)“國(guó)家的物質(zhì)幫助”，因?yàn)樯鐣?huì)保險(xiǎn)的最大特征是風(fēng)險(xiǎn)的“社會(huì)分擔(dān)”機(jī)制，并且在某些社會(huì)保險(xiǎn)類型中，有“完全自我繳費(fèi)”的形式，“國(guó)家提供物質(zhì)幫助”特征并不突出。

重新厘清勞動(dòng)關(guān)系與社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系概念之后，過(guò)去在企業(yè)工作的人員、有勞動(dòng)者身份、簽訂勞動(dòng)合同、能夠享受社會(huì)保險(xiǎn)的時(shí)代已經(jīng)過(guò)去了，縱觀社會(huì)保險(xiǎn)制度變遷的歷史，其對(duì)象不斷地?cái)U(kuò)展(如前所述已經(jīng)擴(kuò)展至“職工”以外的范疇)。值得注意的是，并不是勞動(dòng)關(guān)系的存在才能引起社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系，而社會(huì)保險(xiǎn)關(guān)系的存在同樣證明不了勞動(dòng)關(guān)系的存在。

六、擴(kuò)展“非職工”后面臨的問(wèn)題

(一)對(duì)于“非職工”群體的界定

目前在已經(jīng)“公民化”的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)中，參加保險(xiǎn)的人群分三類：城鎮(zhèn)職工、城鄉(xiāng)居民、能夠自由選擇在城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民之間自由轉(zhuǎn)換的靈活就業(yè)人員。適用工傷保險(xiǎn)的“非職工群體”，是否也要遵循職工的年齡限制和勞動(dòng)能力條件？國(guó)外將兒童納入工傷保險(xiǎn)對(duì)象，在中國(guó)是不是所有的兒童和不到勞動(dòng)年齡的在校學(xué)生也要納入工傷保險(xiǎn)對(duì)象？處于工作狀態(tài)中的學(xué)生，從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民、監(jiān)獄勞役人員是否要借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)納入？在擴(kuò)充對(duì)象時(shí)，是否需要制定排除條款，哪些人群絕對(duì)不納入？就“非職工”群體而言，是一次性全部納入還是分階段納入？需不需要制定單獨(dú)的條款乃至另行制定單行法？當(dāng)前社保立法中，有“靈活就業(yè)人員”的概念出現(xiàn)，卻沒(méi)有對(duì)其的準(zhǔn)確界定；對(duì)于學(xué)生而言，有在校生實(shí)踐生、校外實(shí)習(xí)生、校內(nèi)外勤工助學(xué)等，如何去規(guī)范；還有農(nóng)民、監(jiān)獄勞役人員、個(gè)人的雇工，已達(dá)退休年齡的人員，他們屬于什么類型？這些問(wèn)題在今后相關(guān)的法律規(guī)范中需要加以明確。

(二)關(guān)于工傷的認(rèn)定

工傷保險(xiǎn)納入“非職工”群體后，對(duì)這些非傳統(tǒng)“職工”如何去進(jìn)行工傷認(rèn)定，即他們的工作受傷中“工作”如何界定？他們工傷認(rèn)定的部門(mén)、程序、條件、待遇與適用于“職工”的制度設(shè)計(jì)有何不同之處呢？就目前國(guó)內(nèi)已經(jīng)開(kāi)展試點(diǎn)的江蘇太倉(cāng)而言，擴(kuò)大的對(duì)象主要為靈活就業(yè)人員，而尚未擴(kuò)及更多的主體，其命名不是“工傷保險(xiǎn)”，而是“職業(yè)傷害保險(xiǎn)”，享受職業(yè)傷害保險(xiǎn)的前提是參加了養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)；對(duì)職業(yè)傷害認(rèn)定的情形、職業(yè)傷害的保險(xiǎn)待遇與工傷保險(xiǎn)條例不完全相同，個(gè)人不繳費(fèi)，主要由人力資源與社會(huì)保障部門(mén)來(lái)認(rèn)定。在江蘇南通，這種保險(xiǎn)的主要適用對(duì)象也是靈活就業(yè)人員，需要個(gè)人繳費(fèi)，保險(xiǎn)待遇項(xiàng)目與工傷保險(xiǎn)條例基本一致。上海市對(duì)非全日制從業(yè)人員、非正規(guī)就業(yè)勞動(dòng)組織從業(yè)人員、非城鎮(zhèn)戶籍外來(lái)從業(yè)人員、協(xié)保人員做了與職工工傷保險(xiǎn)不同的特殊規(guī)定，對(duì)這些特殊對(duì)象要先進(jìn)行登記。在擴(kuò)充了適用群體的工傷保險(xiǎn)制度設(shè)計(jì)中，需要吸收這些地方成熟的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)其不成功的地方進(jìn)行改進(jìn)。

(三)工傷繳費(fèi)和工傷待遇支付

根據(jù)《條例》的規(guī)定，工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)基數(shù)都是與勞動(dòng)者的收入相掛鉤的，但是對(duì)于這些“非職工”群體，除了公務(wù)員，其余的對(duì)象所從事的工作并不像職工那樣穩(wěn)定，而且對(duì)于其收入也難以監(jiān)管和證明。就目前而言，“職工”的工傷保險(xiǎn)費(fèi)用是由用人單位來(lái)繳納的，但是對(duì)于“非職工”而言則要復(fù)雜的多，這些“非職工”群體有的有形式意義上的工作單位，有的連形式意義上的工作單位都沒(méi)有，可能只是個(gè)人雇工或者為家庭勞動(dòng)。這些形式意義上的單位，不會(huì)像實(shí)質(zhì)意義上的單位一樣，履行各種工傷繳費(fèi)義務(wù)和承擔(dān)工傷待遇部分責(zé)任，這些形式意義上的單位沒(méi)有法律義務(wù)(也不想)為自己所雇用的“非職工”群體繳納工傷保險(xiǎn)；那些連形式意義上的單位都沒(méi)有的群體，是否要靠自己繳費(fèi)，是否自己繳納多少與工傷待遇掛鉤，實(shí)行什么繳費(fèi)制，一年一繳還是一次性繳納享受終生？“非職工”群體工傷待遇是否和“職工”一樣，享受所有《條例》上規(guī)定的項(xiàng)目待遇，這些群體待遇以補(bǔ)償性為主還是以預(yù)防、補(bǔ)償和康復(fù)為一體？正常職工有月工資收入作為計(jì)算工傷傷殘補(bǔ)助、醫(yī)療救助待遇的依據(jù)，而“非職工”群體中收入不固定該選擇什么樣的參數(shù)？這些問(wèn)題也是工傷保險(xiǎn)制度擴(kuò)大適用到“非職工”以后在法律中必須明確的。

七、擴(kuò)大適用范圍的具體實(shí)施

(一)現(xiàn)階段“非職工”群體范圍限定

根據(jù)當(dāng)前中國(guó)的國(guó)情，并借鑒國(guó)外的經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，“非職工”應(yīng)限定為到達(dá)最低的法定勞動(dòng)年齡并且有勞動(dòng)能力的群體。對(duì)于沒(méi)有到達(dá)法定年齡的“非法童工”應(yīng)絕對(duì)排除在外，這里“非法童工”是指沒(méi)有在勞動(dòng)行政部門(mén)辦理審批手續(xù)的童工，而在勞動(dòng)部門(mén)辦理過(guò)審批手續(xù)的小運(yùn)動(dòng)員、小演員仍屬于合法的勞動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)?shù)玫焦ｋU(xiǎn)的保障；非法使用童工的行為應(yīng)受到刑法嚴(yán)懲。

“非職工”人群不需要細(xì)分追究其人群的混雜性，可以借鑒養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，將其一分為三。一是必須要參加工傷保險(xiǎn)的，如公職人員，因?yàn)樗麄兣c“職工”形態(tài)上并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別，完全納入“職工”范疇。二是可以參加工傷保險(xiǎn)的人群，即繳費(fèi)上可以自由選擇的人群，如靈活就業(yè)人員，從事長(zhǎng)期勞務(wù)的人員，如果有形式上的單位，可以參照單位的標(biāo)準(zhǔn)繳費(fèi)，如果沒(méi)有形式上的單位，繳費(fèi)實(shí)行第三種人群的模式。對(duì)于靈活就業(yè)人員，其工傷保險(xiǎn)繳費(fèi)額及其待遇可以自由選擇，既可以按職工繳納費(fèi)用和享受待遇，也可選擇按照城鄉(xiāng)居民繳費(fèi)和待遇標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行，并制定“城鄉(xiāng)居民”和“職工”工傷保險(xiǎn)的轉(zhuǎn)移銜接辦法。三是政府鼓勵(lì)、完全自愿參加工傷保險(xiǎn)的人員，主要是城鄉(xiāng)居民，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者、家政工作人員，臨時(shí)勞務(wù)人員、包括工作狀態(tài)中的學(xué)生，如實(shí)習(xí)生、實(shí)踐生、校內(nèi)外勤工助學(xué)學(xué)生，因?yàn)樗麄冞B形式上單位都沒(méi)有或者勞務(wù)時(shí)間很短，無(wú)法強(qiáng)制雇主承擔(dān)責(zé)任，同時(shí)，考慮到工傷保險(xiǎn)制度改革的漸進(jìn)性，可以考慮允許他們自愿繳費(fèi)或者政府給予資助。

(二)對(duì)”非職工“群體單獨(dú)進(jìn)行立法

對(duì)于“非職工”群體中的“公職人員”，可以完全納入現(xiàn)有的工傷保險(xiǎn)制度中，繳費(fèi)實(shí)行用人單位負(fù)責(zé)制，不再贅述。對(duì)于靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民，需要單獨(dú)制定“非職工”工傷保險(xiǎn)法律，并與現(xiàn)行“職工”工傷保險(xiǎn)制度銜接，目前我國(guó)的養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)也分為兩大類人群(職工和城鄉(xiāng)居民)分別立法，并有制度銜接辦法。靈活就業(yè)人員的工作特點(diǎn)與城鄉(xiāng)居民的工作特點(diǎn)還不相同，其涉及的問(wèn)題比較復(fù)雜，靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民很多并沒(méi)有用人單位，因此工傷保險(xiǎn)費(fèi)用可能需要自己繳納或者政府承擔(dān)一部分，這顯然與《條例》規(guī)定不同；現(xiàn)有的工傷保險(xiǎn)制度對(duì)于工傷認(rèn)定的前提是勞動(dòng)關(guān)系的存在，而靈活就業(yè)人員、城鄉(xiāng)居民多處于勞務(wù)關(guān)系之中，不符合現(xiàn)行工傷保險(xiǎn)制度適用的前提。隨著“大眾創(chuàng)業(yè)、萬(wàn)眾創(chuàng)新”政策的出臺(tái)以及嚴(yán)峻的就業(yè)態(tài)勢(shì)，未來(lái)就業(yè)形式更加多樣化，自由職業(yè)者數(shù)量可能增加，對(duì)工傷保險(xiǎn)保障需要的迫切性加強(qiáng)，僅靠修改《條例》是不夠的，需要單獨(dú)制定適合自由職業(yè)者的工傷保險(xiǎn)法律，結(jié)合養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)的經(jīng)驗(yàn)，其應(yīng)仍使用“工傷保險(xiǎn)”為稱謂，而不提“職業(yè)傷害保險(xiǎn)”。

(三)擴(kuò)大工傷保險(xiǎn)中的“工作”的內(nèi)涵

現(xiàn)有工傷保險(xiǎn)中的“工作”一般限于勞動(dòng)法上的“勞動(dòng)”。工傷適用對(duì)象要擴(kuò)大，那么“工傷”中“工作”內(nèi)涵就要擴(kuò)大。1921年國(guó)際勞工大會(huì)通過(guò)的公約中對(duì)“工傷”的定義是：“由于工作直接或間接引起的事故為工傷?！边@個(gè)“工作”是個(gè)很廣泛的概念，國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的工作是工作，事業(yè)單位工作人員的工作是工作，家政人員的工作也是工作；這種工作不限于勞動(dòng)法上的“勞動(dòng)”，即需要具備五個(gè)要件的工作。*黎建飛：《勞動(dòng)與社會(huì)保障法教程(第三版)》，中國(guó)人民大學(xué)出版社2013版，第3頁(yè)。在界定工傷保險(xiǎn)中的“工作”時(shí)，可以超出已有“勞動(dòng)”特征和構(gòu)成要件的范疇，只要不是家庭內(nèi)部勞動(dòng)，不是義務(wù)勞動(dòng)，凡從事謀生收入的勞動(dòng)都是工作(農(nóng)民的耕作也屬于勞動(dòng))，皆應(yīng)納入工傷保險(xiǎn)中“工作”的范疇，因工作的原因引起的傷害均可為工傷。另外，應(yīng)取消“公傷”，將“公傷”納入“工傷”?！肮珎备拍钍菤v史遺留的產(chǎn)物，主要是針對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位干部職工因工作原因負(fù)傷致殘的通稱。事業(yè)單位的工傷在2010年被《條例》規(guī)定的工傷吸納了，所以“公傷”適用對(duì)象只剩下國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員和參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體，如果將這些公職人員也納入工傷保險(xiǎn)之中，那么“公傷”概念就沒(méi)有存在的必要了。

(四)對(duì)工傷認(rèn)定的靈活化

就靈活就業(yè)人員而言，工作內(nèi)容和方式比較多樣化，工作場(chǎng)所不固定，對(duì)其遭受事故傷害或者職業(yè)病傷害認(rèn)定比較困難。筆者認(rèn)為，對(duì)于靈活就業(yè)人員及城鄉(xiāng)居民的工傷認(rèn)定，除了應(yīng)結(jié)合“職工”工傷認(rèn)定的情形外，還應(yīng)采納與商業(yè)保險(xiǎn)中的“意外傷害事故”認(rèn)定的辦法進(jìn)行，只要是因?yàn)楣ぷ髟?、在工作時(shí)間和工作崗位上出現(xiàn)的意外傷害事故，均可認(rèn)定為工傷。這種意外事故，可以采納一般保險(xiǎn)公司的意外險(xiǎn)產(chǎn)品對(duì)意外傷害的定義，即外來(lái)的、突發(fā)的、非本意的客觀事件為直接且單獨(dú)的原因致使身體受到的傷害。對(duì)于確定工傷認(rèn)定小組成員構(gòu)成時(shí)，應(yīng)根據(jù)這部分群體不同的工作特點(diǎn)，吸納行業(yè)協(xié)會(huì)、群眾基層組織參加，對(duì)于從事農(nóng)業(yè)勞動(dòng)者需要村委會(huì)等工作人員的參與，以便于對(duì)事故的調(diào)查、分析和認(rèn)定。對(duì)于工傷認(rèn)定的情形，除了《條例》規(guī)定的情形外，還可以針對(duì)這些群體制定更多的情形和排除條款，使其較為靈活和人性化。筆者認(rèn)為，就技術(shù)操作層面而言，靈活就業(yè)人員的工作時(shí)間、工作場(chǎng)所不固定，在對(duì)他們進(jìn)行工傷認(rèn)定時(shí)可以采取主動(dòng)申報(bào)登記備案制，登記形式要靈活，可以是網(wǎng)絡(luò)登記，也可以是現(xiàn)場(chǎng)登記，參保人員需一一登記自己所從事的職業(yè)種類，否則影響工傷的認(rèn)定；職業(yè)發(fā)生變化的，辦理變更登記。應(yīng)根據(jù)其申報(bào)的內(nèi)容確定其繳費(fèi)比例、繳費(fèi)時(shí)間和工傷認(rèn)定的范圍，確保盡可能擴(kuò)大保護(hù)對(duì)象。

(五)繳費(fèi)方式設(shè)計(jì)和賠付標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一

“非職工”群體除了公職人員外，其余人員工作處于較不穩(wěn)定的狀態(tài)，多數(shù)處于收入不固定和較低的狀態(tài)，而工作風(fēng)險(xiǎn)和出現(xiàn)工傷的概率也不同，對(duì)于他們是否需要繳費(fèi)、繳費(fèi)比例、繳費(fèi)方式都要進(jìn)行更深入的研究。江蘇太倉(cāng)對(duì)于靈活就業(yè)人員全員免費(fèi)參保，建立職業(yè)傷害保險(xiǎn)基金，根據(jù)以支定收、收支平衡的原則籌資，但是限定的人員為“已經(jīng)參加城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)或居民養(yǎng)老保險(xiǎn)、城鎮(zhèn)職工醫(yī)療保險(xiǎn)或居民醫(yī)療保險(xiǎn)的，并正常繳納社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)的相關(guān)人員”。由此可見(jiàn)，其所實(shí)施的免費(fèi)是有條件的，是與養(yǎng)老保險(xiǎn)和醫(yī)療保險(xiǎn)捆綁實(shí)施的。

因全國(guó)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展差異較大，將“非職工”群體納入工傷保險(xiǎn)制度實(shí)現(xiàn)全國(guó)全員免費(fèi)參保是不可行的，各地方根據(jù)自己的經(jīng)濟(jì)條件可以給予一定的支持。更客觀地看，“非職工”自己承擔(dān)工傷繳費(fèi)可能性更大，對(duì)于某些存在用人單位的靈活就業(yè)人員也可實(shí)施雇主負(fù)責(zé)制，由單位繳納部分費(fèi)用。針對(duì)這些群體特點(diǎn)和其工作的行業(yè)特點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，參照工傷行業(yè)繳納費(fèi)率的標(biāo)準(zhǔn)，合理確定繳費(fèi)基數(shù)，對(duì)流動(dòng)性較大的人員，可以考慮定額繳納，動(dòng)態(tài)管理，充分利用基層社區(qū)和高科技手段的作用，將工傷保險(xiǎn)的繳費(fèi)便民化。為了推動(dòng)工傷保險(xiǎn)的“公民化”，筆者建議對(duì)于靈活就業(yè)人員和城鄉(xiāng)居民的工傷保險(xiǎn)也實(shí)施基本免費(fèi)，由政府提取工傷基金或者與養(yǎng)老保險(xiǎn)、醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施，實(shí)現(xiàn)其與“職工”群體得到同等對(duì)待。

另外，工傷賠付標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)全國(guó)統(tǒng)一化。這里的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一不是最終賠付金額的統(tǒng)一。對(duì)公民而言，無(wú)論他從事什么行業(yè)，工作上帶來(lái)的事故對(duì)個(gè)體造成的傷害風(fēng)險(xiǎn)是同等的，都會(huì)影響其勞動(dòng)能力和再就業(yè)的能力。*俏媚：《2016靈活就業(yè)人員納入工傷保險(xiǎn)政策專家解讀》,http://www.cnrencai.com/shebao/gongshang/457276.html,2016年9月19日訪問(wèn)。所以，賠付的項(xiàng)目應(yīng)該同等，而不能根據(jù)工作行業(yè)不同、以工作時(shí)間的長(zhǎng)短和勞動(dòng)付出的多少來(lái)判定刪減項(xiàng)目，否則會(huì)引發(fā)新的社會(huì)矛盾。當(dāng)然，工傷保險(xiǎn)中最經(jīng)濟(jì)、最有效的做法是工傷預(yù)防，要輕補(bǔ)償重預(yù)防，配合勞動(dòng)安全保護(hù)措施，才能從根源上避免工傷事故的發(fā)生。

八、結(jié) 語(yǔ)

工傷保險(xiǎn)制度是集預(yù)防、賠償、補(bǔ)償、康復(fù)為一體的國(guó)家強(qiáng)制性的社會(huì)保險(xiǎn)制度，體現(xiàn)了以人為本的保障功能，商業(yè)保險(xiǎn)不能替代它，合同中約定的免除責(zé)任條款也不能發(fā)生效力。除了現(xiàn)有的我國(guó)工傷保險(xiǎn)制度的保障對(duì)象“職工”之外，應(yīng)當(dāng)將“非職工”群體納入其中，實(shí)行工傷保險(xiǎn)的“公民化”，保障不同行業(yè)、不同工種人群得到同等對(duì)待，促進(jìn)社會(huì)和諧發(fā)展。

(責(zé)任編輯：江 鍇)

陳敏，周口師范學(xué)院政法學(xué)院副教授。

*本文系2017年度河南省教育廳人文社會(huì)科學(xué)研究項(xiàng)目“全面二孩政策下的社會(huì)保障制度跟進(jìn)研究”(項(xiàng)目編號(hào)：2017-ZZJH-633)的階段性研究成果及2014年國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金項(xiàng)目“我國(guó)法治建設(shè)中多元價(jià)值沖突解決機(jī)制研究”(項(xiàng)目編號(hào)：14CFX003)的階段性研究成果。

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1005-9512-(2017)02-0151-11