探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進(jìn)行政訴訟繁簡分流中的進(jìn)路

●王海燕 溫貴能

探索與構(gòu)建：論行政案件速裁程序在推進(jìn)行政訴訟繁簡分流中的進(jìn)路

●王海燕 溫貴能

立案登記制實施以來，人民法院受理行政案件的數(shù)量不斷攀升，案多人少的矛盾在行政訴訟中變得尤為突出。面對司法需求急劇擴(kuò)張、司法資源供不應(yīng)求的局面，如何整合審判力量，優(yōu)化司法資源，在保證公正司法的基礎(chǔ)上最大限度地提升審判質(zhì)效，成為司法改革亟需解決的重要課題，也為構(gòu)建行政訴訟速裁機(jī)制提供了契機(jī)。為突破行政審判面臨的困境，尋求行政訴訟中繁簡分流的實現(xiàn)路徑，有必要結(jié)合民刑案件速裁以及試點法院的實踐經(jīng)驗對行政案件速裁程序的創(chuàng)設(shè)意義、自身優(yōu)勢、運(yùn)行模式等方面進(jìn)行有益的探索。

一、改革之路——行政案件速裁程序的視角切入

探索改革離不開創(chuàng)造者和實踐者。2016年6月，青島市黃島區(qū)法院公開審理了徐某訴某公安局政府信息公開一案。庭審一開始，主審法官向當(dāng)事人釋明，適用速裁程序?qū)徖淼陌讣?，庭審環(huán)節(jié)可以適當(dāng)簡化。庭審中法庭調(diào)查和法庭辯論交叉進(jìn)行，15分鐘后庭審結(jié)束。5分鐘后，法庭向當(dāng)事人送達(dá)了表格式判決書。20分鐘內(nèi)速結(jié)一起行政案件，充分體現(xiàn)出速裁程序的審理優(yōu)勢。

速裁程序是應(yīng)對“訴訟爆炸”的產(chǎn)物，在我國首先興起于民事訴訟領(lǐng)域。從2001年開始，北京海淀區(qū)法院、上海浦東新區(qū)法院、深圳羅湖區(qū)法院陸續(xù)開始了民商事速裁案件的大膽實踐。在《人民法院第二個五年改革綱要》中，最高人民法院提出要嘗試在民事簡易程序的基礎(chǔ)上構(gòu)建和完善速裁機(jī)制。《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部關(guān)于在部分地區(qū)開展刑事案件速裁機(jī)制試點工作的辦法》規(guī)定十一類刑事案件可以適用速裁程序。雖然行政速裁案件起步較晚，但與民刑速裁案件相比，既有相通之處，又有獨到之處。行政案件速裁程序一般可以理解為：為實現(xiàn)繁簡分流，減少訴訟成本，提高訴訟效率，通過制定專門的訴訟流程，設(shè)立專門的速裁小組，針對需要快審快結(jié)的行政案件，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)盡量簡化審理程序，以較少的人員處理大量行政糾紛的行政訴訟程序。

行政案件速裁程序有別于簡易程序和普通程序，它是比簡易程序更為簡化的訴訟程序，在實務(wù)操作上主要涉及簡化送達(dá)方式、審判組織、庭審環(huán)節(jié)、文書制作、審理期限等方面，它不但可以審理適用簡易程序的案件，也可以審理適用普通程序的非簡單案件，不但在一審案件中可以適用，在二審案件中也可以適用。

二、溯源之路——行政案件速裁程序的創(chuàng)設(shè)意義

在司法改革的大背景下，行政案件速裁程序是以最大限度簡化案件審理程序為目標(biāo)，以推動新時期行政審判持續(xù)發(fā)展為動力，在簡易程序基礎(chǔ)上做出的制度選擇。我國行政訴訟法對簡易程序作了專門規(guī)定，但這種規(guī)定帶有很大的局限性，僅限于對審理期限、庭審過程等階段予以簡化，在舉證責(zé)任、調(diào)查辯論等方面尚有濃厚的普通程序色彩，無法滿足審判實踐的發(fā)展需要。在程序的適用上，對簡易程序和普通程序的區(qū)分僅僅依靠法官是否獨任審判。社會生活的復(fù)雜性決定了行政案件的多樣性，面對紛繁復(fù)雜的行政糾紛，如果一味固守在簡易程序與普通程序的適用上，勢必難以迎合行政案件的個性特征。

速裁程序的出現(xiàn)，優(yōu)化了行政案件的審理流程。通過適度擴(kuò)大法官的自由裁量權(quán)、限制當(dāng)事人的處分權(quán)來強(qiáng)化訴訟指引、簡化審判程序，從而使行政案件快審快結(jié)，實現(xiàn)司法效益的最大化，使糾紛解決路徑朝著多元化的方向邁進(jìn)。

其一，便于公眾訴訟?！靶姓讣俨贸绦蛩非蟮氖遣恍枰杉记傻暮啽愫托剩瑥?qiáng)調(diào)的是追求達(dá)到迅速而經(jīng)濟(jì)的裁判之程序保障，偏重的是簡便快捷的審理方式?！雹偾衤?lián)恭：《司法之現(xiàn)代化與程序法》，臺北三民書局1992年版，第322頁。由于速裁包含了各方當(dāng)事人合議、意思自治等因素，程序構(gòu)造更加簡單，訴訟要件更加寬松，因此也更有利于實現(xiàn)司法的大眾化，即通過簡易化的努力使一般國民普遍能夠得到具體的有程序保障的司法服務(wù)。

其二，緩解審判壓力。速裁程序不僅實現(xiàn)了司法的大眾化，使當(dāng)事人便于獲取成本更低的司法服務(wù)與速度更快的司法救濟(jì)，還可以極大緩解法院的審判壓力。行政訴訟法修改后，隨著立案登記制的推廣，行政案件的數(shù)量成倍遞增，其中很大一部分屬于簡單行政案件，如果嚴(yán)格遵循以往的審理程序，無疑會給有限的司法資源帶來巨大的壓力。引入速裁程序，選擇善于調(diào)解、業(yè)務(wù)高效的法官，批量審理簡易行政案件，不失為緩解當(dāng)前審判壓力的一味良藥。

其三，提升訴訟效率。行政訴訟程序缺乏效率是不合理的，各類案件平均配置司法與訴訟資源也是不合理的。速裁程序的創(chuàng)設(shè)初衷是快速、簡潔、低廉，以往那種不求辦案效率、只求不超審限的定勢思維將不再順應(yīng)改革趨勢。如果不分輕重緩急，沒有繁簡之分，按部就班地對案件開庭排期，那么整個訴訟過程往往會引起周期過長、證據(jù)滅失、法院負(fù)擔(dān)過重、當(dāng)事人怨聲載道等消極影響。速裁程序因遵循效率優(yōu)先的價值觀，在一定程度上能讓這些問題迎刃而解。

三、檢視之路——行政案件速裁程序的自身優(yōu)勢

1.受案范圍有所限定。之所以能夠適用速裁程序，首先應(yīng)當(dāng)在受案范圍上加以限定，限制哪些案件適合速裁，否則只會越俎代庖、事倍功半。一般來說，簡易程序?qū)徖怼皺?quán)利義務(wù)關(guān)系明確、事實清楚、爭議不大”的簡單行政案件，而其他大量的行政案件一般適用普通程序?qū)徖?。相比之下，速裁程序的受案范圍有其特定性，一般適用于法律關(guān)系明確、事實清楚、爭議不大以及其他當(dāng)事人協(xié)商選擇適用速裁程序的行政案件?？傊?，進(jìn)入“速”裁的案件就是力求在簡易程序的基礎(chǔ)上進(jìn)一步簡化審理過程。

2.適用審級更為寬泛。普通程序既可以適用于一審程序，也可以適用于二審和再審程序。簡易程序的審級具有很強(qiáng)的局限性，更多的是在基層法院和派出法庭適用。然而，行政案件速裁程序往往可以突破審級的限制，不僅可以適用于一審程序(包括適用簡易程序的案件，也包括適用普通程序的非簡單案件)，還可以根據(jù)案件具體情況在二審程序中得以延伸。

3.案件流轉(zhuǎn)更加快捷。納入速裁程序的行政案件，一般不立即進(jìn)入開庭排期的流程管理。簡單來說，立案庭在立案后進(jìn)行案由、案情匹配，符合要求的案件立即移送至行政庭，隨后直接分配到速裁小組，由辦案法官對案件作出初步判斷和快速審理，而其他程序一般先要進(jìn)入開庭排期，再移送至各業(yè)務(wù)庭審理。

4.審理程序更為簡化。行政案件速裁程序是在簡易程序的基礎(chǔ)上設(shè)立的，目的在于簡化審理流程，縮短審理期限。速裁程序適宜以電話、郵寄等便捷手段為主要送達(dá)方式，通過進(jìn)一步簡化法庭查證和文書制作來提高審判質(zhì)效。速裁程序在審理期限上要比簡易程序進(jìn)一步縮短，一般限制在25日內(nèi)結(jié)案為宜，如果一方當(dāng)事人同意放棄答辯期，結(jié)案期限還可以進(jìn)一步縮短。

5.權(quán)限運(yùn)用更為充分。速裁程序的實現(xiàn)需要在法官職權(quán)與當(dāng)事人訴權(quán)之間進(jìn)行平衡。為加快行政訴訟的進(jìn)程，法官需要對當(dāng)事人予以充分的訴訟指引，發(fā)揮訴訟指揮權(quán)，行使訴訟釋明權(quán)。比如，通過指導(dǎo)當(dāng)事人填寫訴訟要素表、告知書，由當(dāng)事人自行決定是否同意放棄答辯期抑或是否同意縮短舉證期限。當(dāng)然，速裁程序在強(qiáng)化法官權(quán)力的同時，一定程度上會限制當(dāng)事人的處分權(quán)，雖然這看似與行政訴訟的原理相悖，但是考慮到速裁程序的設(shè)立初衷，如此安排未嘗不可。

四、建構(gòu)之路——行政案件速裁程序的運(yùn)行模式

一種機(jī)制在現(xiàn)實與理想之間所蘊(yùn)含的功能，在不同的運(yùn)行模式下經(jīng)常會存在不同的效果。當(dāng)實踐確定其所具有的價值后，仍然要對比、參考其生長環(huán)境，考量該機(jī)制的目標(biāo)、成本、主客觀因素是否成熟，把理論論證和實證研究結(jié)合起來，通過完善法律規(guī)范構(gòu)建行為框架，必要時應(yīng)當(dāng)先行試點，以規(guī)范的流程進(jìn)行操作，盡量避免行為的隨意性和盲目性。②傅郁林：《簡繁分流與程序保障》，載《法學(xué)研究》2003年第1期，第29頁?，F(xiàn)行法律、法規(guī)對行政案件速裁程序尚無明確規(guī)定，所以，在行政訴訟中對速裁程序的運(yùn)行模式尚需不斷摸索，不斷創(chuàng)新。

(一)設(shè)立速裁小組

在行政庭內(nèi)部設(shè)立專門審理簡易行政案件的速裁小組，對簡單案件進(jìn)行集中審理，通過對行政案件的類型化處理，最大限度發(fā)揮速裁程序所呈現(xiàn)的規(guī)模效應(yīng)。很多適宜速裁程序的案件經(jīng)過濾、篩選后進(jìn)入速裁小組，提升了審理簡單案件的專業(yè)化水平，促使行政案件在流轉(zhuǎn)過程中實現(xiàn)繁簡分流。雖然當(dāng)事人在訴訟中不免擔(dān)心程序的簡化會影響其自身權(quán)利的行使，但是好的機(jī)制總是在質(zhì)疑聲中得到完善。相信伴隨著速裁程序不斷積累起來的信任，當(dāng)事人的顧慮會逐漸減少。

(二)確定速裁范圍

為使那些真正適合的案件得到快審快結(jié)，有必要建立與之相匹配的速裁案件分類挑選機(jī)制。對于具體的分案標(biāo)準(zhǔn)，可以界定為以下幾種：一是根據(jù)案件具體類型劃定；二是根據(jù)案件不同情節(jié)區(qū)分；三是依托涉案標(biāo)的進(jìn)行劃分；四是按照案件的影響力大小區(qū)分；五是基于當(dāng)事人的合意作出選擇。我國行政訴訟法將適用簡易程序的案件規(guī)定為：“被訴行政行為是依法當(dāng)場作出的，案件涉及款額二千元以下的，或者屬于政府信息公開案件的，或者當(dāng)事人各方同意適用簡易程序的?！币话愣?，適用簡易程序的行政案件均可納入速裁程序的適用范圍。

由于案件類型化的劃分標(biāo)準(zhǔn)模式較為固定，操作上容易把握，也更適合當(dāng)前行政審判的現(xiàn)實需求。在案件類型的選擇上，不妨借鑒民刑速裁案件的分類經(jīng)驗，可以采用列舉法與排除法為主，輔之以經(jīng)驗判斷的選案方法。首先，列舉出可納入速裁的幾類具體案件。例如，信訪答復(fù)、政府信息公開、案涉款額較小的行政處罰、關(guān)系明確的行政協(xié)議等案件一般適合速裁。其次，排除特定種類、特定范圍的案件。例如，行政確權(quán)、行政強(qiáng)制、行政許可、涉及人身權(quán)的行政處罰等案件，以及復(fù)議改變原行政行為的案件、發(fā)回重審的案件、提起再審的案件、社會影響力大的案件一般不適合速裁。同時，還要基于已有經(jīng)驗和具體情節(jié)，依賴法律關(guān)系的清晰度、證據(jù)的充分度、當(dāng)事人的爭議程度，進(jìn)一步判斷此類案件是否應(yīng)納入速裁程序。

(三)制訂速裁流程

針對納入速裁范圍的案件，立案庭一般不進(jìn)入開庭排期的管理流程，而是先進(jìn)行釋法答疑，引導(dǎo)當(dāng)事人填寫案件構(gòu)成要素表，然后將案件移送行政庭。行政庭收案后分配給速裁小組，速裁小組立即對案件作出快速處理。速裁小組審理的案件，出于訴訟效率和周轉(zhuǎn)成本的考慮，原則上只能由速裁小組自行消化。速裁小組經(jīng)過對案件的初步審理認(rèn)為不適宜速裁的，迅速移交庭內(nèi)其他人員繼續(xù)審理。立案庭、速裁小組及行政庭其他審判人員之間既相互獨立，又相互配合，只要滿足了一定的條件，案件即可在三者之間發(fā)生流轉(zhuǎn)。這種緊密的速裁流程不是憑空捏造出來的，而是依賴經(jīng)驗與缺陷的總結(jié)和提煉形成，有效實現(xiàn)行政案件的簡繁分流，充分體現(xiàn)法院和當(dāng)事人之間追求“高效率、低成本”的價值理念。③劉滿福：《司法速裁程序的積極意義》，載《商業(yè)時代》2005年第3期，第38頁。

(四)案件審理過程

1.庭前準(zhǔn)備。速裁程序能否最大限度節(jié)省時間，送達(dá)是關(guān)鍵。辦案人員對訴訟材料一般采取以電子送達(dá)為主、郵寄送達(dá)為輔的送達(dá)模式?？紤]到行政機(jī)關(guān)當(dāng)被告的特點，受案法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，建立本轄區(qū)行政機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)處理行政爭議部門通訊錄，并且對部門負(fù)責(zé)人、相關(guān)工作人員及法律顧問的信息進(jìn)行及時更新。如此一來就能充分發(fā)揮電話送達(dá)高效便捷的優(yōu)勢。法官電話通知被告到庭后，向被告送達(dá)應(yīng)訴材料、告知書等，釋明本案可以通過速裁程序?qū)徖怼１桓孀栽阜艞壌疝q期，并且不需要舉證的，可以立即組織開庭；被告需要進(jìn)行答辯或者提出縮短舉證時限的，可以另行安排開庭時間。通過郵寄送達(dá)的案件，需要法官直接向當(dāng)事人郵寄訴訟材料、告知書、開庭傳票等。訴訟過程中，法官還可以通過行使自由裁量權(quán)，對速裁案件的舉證期限進(jìn)行指定。

在訴訟過程中，合理配置法官與當(dāng)事人的責(zé)任和義務(wù)，使法官擁有訴訟指揮權(quán)，在維護(hù)當(dāng)事人權(quán)利與追求程序正義之間找到一個銜接空間，是速裁程序蘊(yùn)含的價值取向。事實上，當(dāng)事人權(quán)利的限制與法官權(quán)力的增強(qiáng)不僅不會相互沖突，反而會強(qiáng)化程序的公正性和判決的穩(wěn)定性。④強(qiáng)世功：《法理學(xué)視野中的公正與效率》，載《中國法學(xué)》1994年第4期，第21頁。通過訴訟指引，實現(xiàn)快審快結(jié)，正是當(dāng)事人程序選擇權(quán)的最佳體現(xiàn)。

2.庭審環(huán)節(jié)。訴訟效率是速裁理念的精髓所在，而理念往往滯后于實踐，要真正發(fā)揮速裁程序的功能，就必須有顛覆傳統(tǒng)審判思維的精神。速裁案件的庭審過程，沒有必要嚴(yán)格區(qū)分法庭調(diào)查和法庭辯論兩個階段，二者可以交叉進(jìn)行，在舉證質(zhì)證的同時，當(dāng)事人即可就事實認(rèn)定、法律適用等問題發(fā)表辯論意見。經(jīng)開庭審理，法官對事實清楚、權(quán)利義務(wù)關(guān)系明確的案件，強(qiáng)調(diào)當(dāng)庭宣判，向各方當(dāng)事人當(dāng)庭送達(dá)裁判文書。不能當(dāng)庭宣判的，適宜在庭審結(jié)束后5日內(nèi)制作并發(fā)送裁判文書，確保速裁案件的審理期限不超過25日。

3.文書制作。在裁判文書的制作上，要勇于創(chuàng)新、大膽實踐。對行政速裁案件，不妨嘗試推行表格式裁判文書，表格中“當(dāng)事人身份、行政行為概述、訴訟請求、認(rèn)定事實、判決結(jié)果、法律依據(jù)、權(quán)利告知”等要素均有體現(xiàn)，簡潔明了。將格式化模板與案件具體信息相結(jié)合，便于裁判文書快速生成，從而使裁判文書的制作效率大幅提升。表格式裁判文書所具有的當(dāng)庭制作、當(dāng)庭宣判、即時送達(dá)的效果，可以避免當(dāng)事人多次往返法院的奔波之苦。表格化的結(jié)構(gòu)與布局使當(dāng)事人一目了然、通俗易懂，有助于當(dāng)事人迅速從整體上把握案件，有利于節(jié)約司法資源、降低訴訟成本。

(五)速裁程序在二審程序中的延伸

經(jīng)一審速裁程序?qū)徑Y(jié)的行政案件，當(dāng)事人不服，提起上訴的，為了將此類案件與其他案件區(qū)分開來，應(yīng)當(dāng)在上報的案件卷宗上進(jìn)行標(biāo)注。對以下法律關(guān)系明確、事實清楚的上訴案件，二審法院可以啟動速裁程序，進(jìn)行快審快結(jié)：一是上訴人對原審的事實認(rèn)定沒有提出異議，法律關(guān)系簡單明確的；二是上訴人雖然對原審的事實認(rèn)定有異議，但無法提供反駁證據(jù)證明的；三是案件事實比較清楚，上訴人存在濫訴行為的；四是其他適宜速裁程序?qū)徖淼陌讣Ｔ谒俨贸绦虿僮魃?，兩級法院必須進(jìn)行有效對接，為速裁機(jī)制的推開構(gòu)建嚴(yán)密的制度體系。

根據(jù)行政訴訟法的規(guī)定，二審程序中，經(jīng)過閱卷、調(diào)查和詢問當(dāng)事人，對沒有提出新的事實、證據(jù)或者理由，合議庭認(rèn)為不需要開庭審理的，可以不開庭審理?；谒俨贸绦虻奶厥庑?，對于滿足速裁條件的行政案件，法官不開庭而徑行引入書面審理是可以被接受的，一般也不會損害司法公正。例如，罰款數(shù)額不大的行政處罰案件，在案件事實清楚的前提下，只要存在適用法律明顯錯誤或者程序嚴(yán)重違法的情形，即可認(rèn)定行政處罰不能成立。諸如此類，引入書面審理可以更加快捷地處理糾紛，但前提是要保證當(dāng)事人的訴權(quán)，因此可以通過向當(dāng)事人發(fā)送訴訟要素表的形式確保程序公正。當(dāng)然，在進(jìn)行書面審理的同時，要做好證據(jù)的審查監(jiān)督和訴訟救濟(jì)的設(shè)置，這樣才能確保速裁程序不會因盲目追求效率而喪失公正。

行政訴訟法不是封閉的程序體系，開放、多元的程序是現(xiàn)代訴訟制度發(fā)展的常態(tài)。尋求速裁程序在實現(xiàn)繁簡分流中的路徑，是行政訴訟回應(yīng)“案多人少”壓力的必然趨勢。在與時俱進(jìn)的訴訟體系中，行政案件速裁程序的運(yùn)行模式會變得更加協(xié)調(diào)。

(作者單位：山東省高級人民法院)

責(zé)任編校：曠翔宇