周鐵濤
(413000 益陽(yáng)市委黨校 湖南 益陽(yáng))
完善村民代表會(huì)議制度,推進(jìn)基層民主治理
周鐵濤
(413000 益陽(yáng)市委黨校 湖南 益陽(yáng))
隨著行政村規(guī)模不斷擴(kuò)大,村民會(huì)議越來(lái)越難以組織,即使召開,實(shí)效也極其有限,做實(shí)村民代表會(huì)議制度,充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時(shí)期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。應(yīng)通過民主實(shí)踐引導(dǎo)村干部及農(nóng)民群眾更新觀念,通過完善村民代表會(huì)議運(yùn)行機(jī)制規(guī)范村級(jí)民主治理。
村民代表會(huì)議;基層民主;治理
村級(jí)治理的權(quán)力體系結(jié)構(gòu)中,村黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的村民會(huì)議和村民代表會(huì)議是農(nóng)民直接行使民主權(quán)利的基本形式。隨著行政村規(guī)模不斷擴(kuò)大,村民會(huì)議越來(lái)越難以組織,如何結(jié)合基層實(shí)際,探索一種既符合《村民委員會(huì)組織法》所規(guī)定的民主制原則,又便于操作的村民會(huì)議組織形式,已成為推進(jìn)村民自治亟需解決的問題。做實(shí)村民代表會(huì)議制度,落實(shí)村民代表參與村級(jí)治理的權(quán)力,應(yīng)成為新時(shí)期實(shí)現(xiàn)農(nóng)村基層民主的重要機(jī)制。
作為基層民主制度,村民自治屬于上層建筑的范疇,其發(fā)展水平?jīng)Q定于經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。村民自治與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)的適應(yīng)有一個(gè)逐漸調(diào)適的過程,具體而言,推進(jìn)基層民主治理,既要考慮到由社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所決定的人們的思想素質(zhì)文化水平、認(rèn)識(shí)能力和參與意識(shí),也應(yīng)該考慮到客觀環(huán)境變化對(duì)基層治理的影響。
行政村規(guī)模擴(kuò)大導(dǎo)致村民會(huì)議難以組織。按照《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定,我國(guó)農(nóng)村基層民主的基本形式是直接民主,這是村民自治的核心。直接民主的實(shí)現(xiàn)有賴于村民大會(huì)的召開,從目前農(nóng)村的實(shí)際情況來(lái)看,受到諸多條件的限制,召開過村民大會(huì)的行政村少之又少。在近年快速推進(jìn)的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和行政村合并的浪潮下,很多地方的行政村規(guī)模成倍擴(kuò)大,一些撤并力度較大的地方,新的行政村由原來(lái)的三、四個(gè)村組成,人口由原來(lái)的一、二千人上升至四、五千人。如此規(guī)模的村要召開村民會(huì)議,一是人員難以召集,二是根本無(wú)場(chǎng)地可安排如此大型的會(huì)議,即使能在露天會(huì)場(chǎng)召開,由于村民們文化水平、民主能力參差不齊,集中在一起議事,七嘴八舌,意見不一,要取得民主的實(shí)效,難之又難。
農(nóng)民整體素質(zhì)還不能適應(yīng)民主治理的要求。農(nóng)村地域廣闊,人口眾多,經(jīng)濟(jì)落后,人民的文化水平普遍較低,還有相當(dāng)數(shù)量受教育程度較低的居民,加上農(nóng)村的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也不平衡,貧富懸殊,通過村民會(huì)議實(shí)行直接民主,讓廣大村民都來(lái)參與村級(jí)治理,在相當(dāng)一部分農(nóng)村存在著一定的困難。就農(nóng)村居民觀念而言,越是不發(fā)達(dá)地區(qū)農(nóng)村,傳統(tǒng)沿襲的農(nóng)村宗族觀念越濃厚,宗族勢(shì)力越強(qiáng)大。我國(guó)經(jīng)歷了漫長(zhǎng)的封建社會(huì),新民主主義革命的勝利盡管推翻了包括封建主義在內(nèi)的三座大山,但作為一種意識(shí)、觀念,封建意識(shí)較多地殘存在不少農(nóng)民的頭腦中,并代代相沿。另外,由于受城鄉(xiāng)二元體制的影響,一些地方的農(nóng)民沒有良好的就學(xué)環(huán)境,文化素質(zhì)相對(duì)較低。進(jìn)入農(nóng)村民主治理階段后,又由于農(nóng)村封閉、改革進(jìn)程緩慢,有相當(dāng)大的一部分年長(zhǎng)農(nóng)民民主意識(shí)、政治素質(zhì)、法治觀念與實(shí)行村級(jí)民主治理還不能相適應(yīng)。
社會(huì)主義民主政治的建設(shè),必須著眼于實(shí)效,著眼于調(diào)動(dòng)基層群眾的積極性。要從基層的需要著手,致力于運(yùn)行機(jī)制的完善。正是基于這種認(rèn)識(shí),早在上個(gè)世紀(jì)八十年代,一些地方結(jié)合農(nóng)村的實(shí)際情況,建立了村民代表會(huì)議制度。這一創(chuàng)新既體現(xiàn)了基層民主的原則,保證了村民行使當(dāng)家做主的權(quán)力,又切實(shí)可行,便于操作,提高了民主議事的質(zhì)量。1998年制定的《村民委員會(huì)組織法》以法律的形式確認(rèn)了這一制度,在之后的村民自治實(shí)踐中,通過村民代表(早期的村民代表主要是村民小組長(zhǎng)和農(nóng)村黨員)的參與,逐步啟發(fā)、培養(yǎng)、提高了村民的民主意識(shí),為后來(lái)以“海選”為基本形式的直接民主打下了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。
村民代表會(huì)議為普通群眾搭建了參政議政的平臺(tái),為實(shí)行農(nóng)村基層民主提供了便于操作的組織形式,提供了民主意識(shí)培養(yǎng)和實(shí)踐的場(chǎng)所,有利于農(nóng)民群眾民主素質(zhì)的提高,有利于增進(jìn)農(nóng)村干部決策的民主性和科學(xué)性。隨著基層民主政治不斷發(fā)展,新型城鎮(zhèn)化加速,直接選舉僅僅只能是農(nóng)民政治參與的基本形式,在多元利益的驅(qū)動(dòng)下,農(nóng)民對(duì)民主決策、民主管理、民主監(jiān)督提出了更高的要求,借助有效的形式讓農(nóng)民參與基層治理成為時(shí)代的呼喚。在村民會(huì)議難以組織的前提下,通過做實(shí)村民代表會(huì)議制度,充分保障農(nóng)民的民主參與權(quán)利成為新時(shí)期農(nóng)村治理的重要內(nèi)容。
通過民主實(shí)踐引導(dǎo)村干部及農(nóng)民群眾更新觀念。傳統(tǒng)觀念影響下的農(nóng)村基層治理至少存在兩個(gè)方面觀念意識(shí)的缺陷:一方面,一些村干部缺乏民主意識(shí),“家長(zhǎng)制”“經(jīng)驗(yàn)式”管理意識(shí)較強(qiáng),習(xí)慣于獨(dú)斷專行,即使近年來(lái)農(nóng)村民主氛圍增強(qiáng),涉及村內(nèi)重大事務(wù)的決策也多是村支兩委干部討論通過,很少召開大會(huì)專題議事;另一方面,不少村民缺乏參與意識(shí),盡管對(duì)自身選票的作用已有所認(rèn)識(shí),在村內(nèi)事務(wù)管理中卻“事不關(guān)己,高高掛起”的觀念盛行,都希望別人參與村級(jí)事務(wù)治理,自己坐享其成。應(yīng)通過村民代表會(huì)議讓更多村民通過制度化的形式參與到村級(jí)治理中來(lái),提高民主治理能力,增強(qiáng)民主參與實(shí)效。同時(shí),也可通過村民代表會(huì)議讓村干部們關(guān)注普通群眾的利益訴求,減少基層矛盾。
完善村民代表會(huì)議運(yùn)行機(jī)制,規(guī)范村級(jí)治理。實(shí)行民主自治和直接民主有一個(gè)發(fā)展過程,村民代表會(huì)議應(yīng)該進(jìn)一步健全議事工作制度,明確權(quán)利和義務(wù),調(diào)動(dòng)基層群眾參與民主治理的積極性,使村民代表真正能代表村民行使當(dāng)家做主的權(quán)利,實(shí)現(xiàn)村民的自我管理,自我教育,自我服務(wù)。要規(guī)范村務(wù)公開,增強(qiáng)村委會(huì)工作的透明度,強(qiáng)化農(nóng)村干部的民主意識(shí)和公仆意識(shí),增強(qiáng)干部的責(zé)任感和廉政勤政意識(shí),密切干群關(guān)系,提高村委會(huì)的凝聚力,為廣大農(nóng)民群眾通過村民代表會(huì)議參與基層治理創(chuàng)造條件。
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周鐵濤(1976~),男,漢族,湖南益陽(yáng)人,益陽(yáng)市委黨校法律教研室副教授。