監(jiān)察體制改革背景下的案件管轄銜接問題研究

劉紅杏

摘 要：2017年6月第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)常委會(huì)第二十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法（草案）》進(jìn)行了審議，監(jiān)察制度改革在全國(guó)范圍內(nèi)如火如荼地展開。隨后，于2017年11月該草案面向全社會(huì)征求意見，這一系列立法活動(dòng)的開展，使得學(xué)界對(duì)于監(jiān)察制度與刑事訴訟制度之間的銜接問題展開熱烈討論，對(duì)于國(guó)家的監(jiān)察體制改革充滿期待的同時(shí)，監(jiān)察程序與刑事訴訟程序之間的銜接問題是此次刑訴法修改重點(diǎn)關(guān)注的問題，這也是監(jiān)察制度改革必須要解決的首要問題，案件管轄是訴訟活動(dòng)的入口，《監(jiān)察法（草案）》中關(guān)于職務(wù)犯罪案件職能管轄、關(guān)聯(lián)案件管轄的規(guī)定存在立法模糊、實(shí)踐中不合理的問題亟待解決。

關(guān)鍵詞：監(jiān)察 案件管轄 銜接

一、案件管轄的概述

（一）管轄的概述

管轄是指專門規(guī)定有關(guān)案件的管理權(quán)的制度，管轄是訴訟活動(dòng)的入口，無管轄則無審判，換言之，管轄實(shí)質(zhì)上是不同性質(zhì)案件、不同地域、不同層級(jí)辦理案件的分工及個(gè)管理機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的界定。我國(guó)刑事訴訟中的管轄是指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院三機(jī)關(guān)直接受理案件上的職能劃分及法院系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于第一審案件受理職能上的規(guī)定。主要分為職能管轄和審判管轄兩大類。職能管轄，又稱立案管轄或部門管轄，是指公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和法院在受理刑事案件、偵查等方面的權(quán)責(zé)劃分。審判管轄，則是指法院系統(tǒng)內(nèi)部對(duì)于一審案件的審判權(quán)限的劃分。審判管轄主要分為級(jí)別管轄、地域管轄、普通管轄、專門管轄、指定管轄、移送管轄還有合并管轄。管轄本身意味著限制性，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：首先，是案件性質(zhì)，在我國(guó)根據(jù)案件性質(zhì)的不同，分為刑事管轄、民事管轄和行政管轄等。其次，是地域不同來劃分。刑事訴訟中是根據(jù)主要犯罪地為主，被告住所地為輔的原則劃分地域管轄。最后，是按照層級(jí)劃分，公安機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)逐級(jí)對(duì)應(yīng)，分工明確，有嚴(yán)格的管轄權(quán)限制。這一系列的規(guī)則構(gòu)成了刑事訴訟中的管轄制度，是刑事訴訟活動(dòng)的入口在刑事訴訟中具有舉足輕重的地位。

（二）《監(jiān)察法（草案）》中的管轄概述

隨著監(jiān)察體制改革的展開，《監(jiān)察法（草案）》明確規(guī)定，監(jiān)察委員會(huì)獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)，辦理職務(wù)違法與職務(wù)犯罪案件。原屬檢察機(jī)關(guān)偵查的職務(wù)犯罪案件轉(zhuǎn)隸監(jiān)察機(jī)關(guān)，由監(jiān)察機(jī)關(guān)的負(fù)責(zé)職務(wù)犯罪案件的調(diào)查活動(dòng)，在監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查活動(dòng)結(jié)束后，如果認(rèn)為被調(diào)查對(duì)象構(gòu)成職務(wù)犯罪，需要被追究刑事責(zé)任的，將案件材料移送檢察機(jī)關(guān)，由檢察機(jī)關(guān)審查起訴。職務(wù)犯罪案件追訴模式由原來的“偵查-起訴-審判”變更為“調(diào)查-起訴-審判”的全新模式，因此，隨著管轄權(quán)的調(diào)整，相應(yīng)的法律規(guī)范也需明確監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他偵查機(jī)關(guān)的職能和管轄權(quán)限，明確分工，對(duì)于高效反腐、法治反腐至關(guān)重要。職務(wù)犯罪案件本身具有的復(fù)雜性和隱蔽性，監(jiān)察管轄的問題必定也很復(fù)雜。雖然《監(jiān)察法（草案）》中對(duì)于級(jí)別管轄、地域管轄和指定管轄都有涉及，做了明確規(guī)定。但是在看似明確的規(guī)定之下，還是有很多問題存在。特別是監(jiān)察程序與刑事訴訟程序銜接的過程中，還是會(huì)存在障礙。

監(jiān)察的范圍主要是本轄區(qū)的所有的公職人員，管轄案件主要分為職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件。監(jiān)察委依法律規(guī)定行使監(jiān)察、調(diào)查和處置的職能，簡(jiǎn)單來說，對(duì)于監(jiān)察、調(diào)查結(jié)果有四種處置方式：（1）對(duì)于違法行為較輕的公職人員，直接或委托有關(guān)機(jī)關(guān)或人員進(jìn)行談話提醒、批評(píng)教育、予以勸誡。（2）對(duì)違法的公職人員給予政務(wù)處分。（3）對(duì)不履行或不正確履行職責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)人員提出問責(zé)建議。（4）對(duì)于涉嫌職務(wù)違法的，經(jīng)調(diào)查核實(shí)后制作起訴意見書連同案卷材料、證據(jù)一并移送檢察機(jī)關(guān)審查起訴。而最后一種處置方式涉及監(jiān)察程序和刑事訴訟程序的銜接問題，學(xué)界對(duì)于監(jiān)察程序與刑事訴訟程序的銜接問題爭(zhēng)議很多，管轄作為刑事訴訟的入口，其重要性不言而喻。

二、監(jiān)察體制改革下的案件管轄存在的問題

（一）關(guān)于職能管轄

關(guān)于職能管轄，《監(jiān)察法（草案）》第十七條規(guī)定： “監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)涉嫌貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國(guó)家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪進(jìn)行調(diào)查”。這條規(guī)定實(shí)際上是監(jiān)察機(jī)關(guān)與公安機(jī)關(guān)的案件管轄分工。而在此次改革后，檢察院仍保留部分自偵權(quán)，刑訴法第十九條規(guī)定：“司法人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵害公民權(quán)利的犯罪可以由檢察院立案?jìng)刹椤！蹦敲?，監(jiān)察機(jī)關(guān)的調(diào)查人員在職務(wù)犯罪調(diào)查過程中如果發(fā)生上述“利用職權(quán)非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查”等行為時(shí)，檢察院是否有權(quán)立案?jìng)刹槟?？?jiǎn)而言之，上述“司法人員”是否應(yīng)當(dāng)包含“監(jiān)察人員”呢？對(duì)于這個(gè)問題，監(jiān)察法和刑事訴訟法都未做規(guī)定。這就極易導(dǎo)致在實(shí)踐中職權(quán)劃分不清，爭(zhēng)權(quán)推諉的現(xiàn)象，影響案件效率和司法公正。

（二）關(guān)聯(lián)案件的管轄

所謂關(guān)聯(lián)案件，是指一人犯數(shù)罪、共同犯罪、共同犯罪嫌疑、被告人實(shí)施了其他犯罪，以及多個(gè)犯罪嫌疑人、被告人實(shí)施的犯罪存在關(guān)聯(lián)關(guān)系，因此兩個(gè)以上的辦案機(jī)關(guān)都有權(quán)管轄的案件。《監(jiān)察法（草案）》第35條第2款規(guī)定“被調(diào)查人既涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，又涉嫌其他違法犯罪的，一般應(yīng)當(dāng)由監(jiān)察機(jī)關(guān)為主調(diào)查，其他機(jī)關(guān)予以”。監(jiān)察法規(guī)定了實(shí)踐中的關(guān)聯(lián)案件應(yīng)以監(jiān)察為主，但這樣規(guī)定的合理性筆者持懷疑。正如龍宗智教授舉的那個(gè)例子：例如，一起犯罪嫌疑人實(shí)施了普通行賄或受賄犯罪，同時(shí)實(shí)施了殺人、搶劫或組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)的組織等重大刑事犯罪的案件，主罪系普通刑事犯罪，涉及大量的偵查工作，而且可能包括多項(xiàng)普通刑事犯罪（ 如組織、領(lǐng)導(dǎo)黑社會(huì)性質(zhì)組織的犯罪往往同時(shí)涉嫌十多項(xiàng)乃至幾十項(xiàng)犯罪） ，如以監(jiān)察機(jī)關(guān)“為主”偵查（ 調(diào)查） ，不僅與監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能不符，而且在主導(dǎo)偵查方面，必然存在很大困難，普通的刑事案件的效率必然受到嚴(yán)重影響。我們應(yīng)當(dāng)了解，刑事案件中偵查的效率至關(guān)重要，特別是在職務(wù)犯罪案件的調(diào)查活動(dòng)長(zhǎng)達(dá)六個(gè)月時(shí)，必然不利于普通刑事案件的偵查及保密工作。這與刑事訴訟公正與效率兼顧的原則不符。

三、關(guān)于完善監(jiān)察體制改革下案件管轄的構(gòu)思