◎ 高 政

美國對貧困地區(qū)教育發(fā)展支持概述與啟示

◎ 高 政

2002 年，國際拯救兒童聯(lián)盟發(fā)布了一份名為《被遺忘的美國兒童：美國農(nóng)村地區(qū)的兒童貧困》研究報告，該報告指出，美國貧困農(nóng)村的教育條件相對于城市而言處于明顯劣勢的地位①。這一報告引發(fā)了美國聯(lián)邦政府對農(nóng)村和落后地區(qū)教育的重視。

在過去的十幾年間，美國聯(lián)邦和各級政府針對美國農(nóng)村貧困地區(qū)的教育特點，采取了一系列舉措支持農(nóng)村和貧困地區(qū)的教育發(fā)展，這對我國農(nóng)村教育的發(fā)展具有很強的啟示和借鑒意義。

一、美國農(nóng)村及貧困地區(qū)教育基本情況

（一）農(nóng)村教育投入不足，教師流失嚴重

州政府是美國農(nóng)村基礎(chǔ)教育的第一投資主體，各州政府的撥款補助方式多樣，但基本形式有兩種：一種是基本資助撥款，即公式撥款，類似我國的生均經(jīng)費；一種是專項撥款，主要考慮地方學(xué)區(qū)特殊的教育需要。農(nóng)村學(xué)校規(guī)模小、人數(shù)少，得到的公式撥款在扣除維系學(xué)校基本運轉(zhuǎn)的開銷之后，沒有足夠結(jié)余用于工資、材料和儀器等。甚至還有一些農(nóng)村學(xué)區(qū)，生均經(jīng)費已無法維持其正常運轉(zhuǎn)。農(nóng)村教師收入有限，生活條件較低，師資流失嚴重。

（二）貧困學(xué)生較多

根據(jù)國際拯救兒童聯(lián)盟美國分部數(shù)據(jù)，2003 年，美國農(nóng)村地區(qū)中有大約 33% 的西班牙裔兒童，37%的非洲裔兒童，44% 的印第安兒童生活在貧困線以下②。一直以來，貧困家庭學(xué)生學(xué)習(xí)表現(xiàn)明顯差于優(yōu)勢家庭的學(xué)生。

（三）農(nóng)村學(xué)校規(guī)模偏小

2013年，北卡羅來納州約50% 的學(xué)校學(xué)生人數(shù)低于 200 人；懷俄明州 25% 的四年級班級不到 10 個學(xué)生；阿拉斯加州27% 的學(xué)校不到 50 個學(xué)生。③小規(guī)模學(xué)校得到的公式撥款有限；學(xué)生數(shù)量低也導(dǎo)致各州在根據(jù)評估數(shù)據(jù)對學(xué)校表現(xiàn)做判斷時出現(xiàn)統(tǒng)計數(shù)字比例失真，最終影響財政撥款和捐助。規(guī)模小導(dǎo)致財政撥款有限，學(xué)校硬件設(shè)施得不到及時更新，購買相關(guān)教育服務(wù)的質(zhì)量也有限。

（四）農(nóng)村教育與農(nóng)村發(fā)展脫節(jié)

在美國農(nóng)村地區(qū)，教育與社會經(jīng)濟發(fā)展不協(xié)調(diào)、與所在社區(qū)文化脫節(jié)現(xiàn)象一度普遍存在。此類農(nóng)村地區(qū)居民普遍缺少文化知識，生活貧困。政府、非政府組織和慈善基金會的扶貧項目多指向公共設(shè)施建設(shè)，較少用于教育和人力資源開發(fā)。學(xué)校教育課程與社區(qū)關(guān)聯(lián)不緊密，長期以來，農(nóng)村教育培養(yǎng)了一小批向城市流動的所謂“精英”，他們對所在社區(qū)的經(jīng)濟、文化發(fā)展漠不關(guān)心。

二、美國政府對貧困區(qū)教育發(fā)展的主要支持舉措

綜上，農(nóng)村教育數(shù)量不足和質(zhì)量低劣的現(xiàn)狀，與農(nóng)村地區(qū)特殊的地理、人口、資源背景有關(guān)。政府層面，最根本的原因還是對農(nóng)村學(xué)校的投資不足，對農(nóng)村學(xué)校“一視同仁”的公式撥款實則忽略了農(nóng)村學(xué)校規(guī)模和環(huán)境上的特殊性。因此，加大政府投入、對農(nóng)村學(xué)區(qū)適當(dāng)傾斜成為美國農(nóng)村教育改革的主要著力點。

（一）加大財政投入

2000 年 12 月，時任美國總統(tǒng)克林頓簽署了一項特殊的撥款法案即“農(nóng)村教育成就項目（Rural Education Achievement Program，簡稱REAP）”。農(nóng)村教育成就項目通過專項經(jīng)費的劃撥，加大聯(lián)邦政府對州和學(xué)區(qū)農(nóng)村教育發(fā)展的資金支持。農(nóng)村教育成就項目包含兩個子項目：分別是小規(guī)模農(nóng)村學(xué)校成就項目（Small， Rural School Achievement Program，簡稱SRSA）和農(nóng)村低收入學(xué)校項目（Rural and Low-Income School Program， 簡稱RLIS）④。分別針對農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)的學(xué)校，給予相關(guān)專項經(jīng)費的支持，“農(nóng)村教育成就項目”撥款公式簡潔，申請流程簡單，經(jīng)費使用自由度高。

（二）出臺專項政策建設(shè)農(nóng)村教師隊伍

有調(diào)查顯示，美國高校每年教師培養(yǎng)的數(shù)量和學(xué)科結(jié)構(gòu)是適應(yīng)美國基礎(chǔ)教育需要的，教師短缺根本原因在于各州尤其是農(nóng)村地區(qū)招聘、挽留教師的體制機制不完善⑤。1998 年 12 月“高等教育法修改案”規(guī)定：政府將提供招募教師專項資金，減輕教師短缺地區(qū)的壓力。與此同時，各州也出臺政策措施，培養(yǎng)、吸引和挽留貧困和農(nóng)村地區(qū)師資。具體而言包括以下幾項主要舉措：

提高教師收入和經(jīng)濟補貼。一是減免到貧困地區(qū)任教大學(xué)生貸款，吸引大學(xué)畢業(yè)生到農(nóng)村任教；二是對在偏遠農(nóng)村學(xué)校從事教育教學(xué)工作的教師給予物質(zhì)獎勵，包括提高工資待遇、發(fā)放獎金、提供補助、減免稅收等。根據(jù)美國全國專業(yè)教學(xué)委員會制定的標(biāo)準(zhǔn)，已有 32 個州獲得該委員會認證通過并為新教師加薪，有 300 多個學(xué)區(qū)在本州加薪幅度外追加經(jīng)濟獎勵⑥。

增加農(nóng)村教師資格條件的彈性。2004 年 3 月，美國教育部規(guī)定在某些情況下，允許農(nóng)村學(xué)區(qū)教師在三年內(nèi)達到任職要求⑦，這個期限是目前美國新任教師資格證書的最長有效年限。小規(guī)模農(nóng)村學(xué)區(qū)因師資有限，教師常常需要擔(dān)任多個學(xué)科的教學(xué)任務(wù)，給予更加寬容的教師資格條件有利于農(nóng)村教師長期的職業(yè)發(fā)展。

多種途徑打造教師專業(yè)發(fā)展平臺。綜合治理，改善農(nóng)村教師工作條件；多種項目支持，解決農(nóng)村教師社會和地理孤立；與大學(xué)聯(lián)合，為農(nóng)村教師的專業(yè)發(fā)展提供支持等。幫助農(nóng)村教師適應(yīng)工作環(huán)境，發(fā)展專業(yè)能力。

增強教師融入當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)和地方文化的程度。例如，把招募目標(biāo)鎖定在有農(nóng)村背景或其個性、經(jīng)驗適合農(nóng)村的大學(xué)畢業(yè)生；同時，邀請新教師參加各種社區(qū)活動，增強新教師和社區(qū)的融入感。

（三）建立農(nóng)村落后地區(qū)教育資源共享平臺

通過建立“學(xué)校聯(lián)盟”，實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)教育資源共享。共享帶來了資源利用率提高、學(xué)校運轉(zhuǎn)成本的節(jié)省、進而實現(xiàn)教育質(zhì)量提升等切實的效果。各個州層面都設(shè)立專項財政資金，為“教育資源共享”平臺建設(shè)提供支持。包括教育服務(wù)共享、物力資源（教育設(shè)施、教學(xué)設(shè)備、場地等）共享和人力資源共享。

教育服務(wù)共享。小規(guī)模學(xué)校共享專業(yè)發(fā)展、聯(lián)合采購、設(shè)備維護等服務(wù)項目。通過服務(wù)共享項目，各校有效節(jié)省了各自聯(lián)系業(yè)務(wù)的時間和成本，并極大地提高了效率。與此同時，“聯(lián)盟中心委員會”通過相對嚴格的采購標(biāo)準(zhǔn)和質(zhì)量監(jiān)控體系，使得購買到服務(wù)和產(chǎn)品的質(zhì)量得到較好的保障。

物力資源共享。包括教育設(shè)施、教學(xué)設(shè)備、場地等資源的共享。首先，因小規(guī)模學(xué)校學(xué)生人數(shù)較少，單獨建造圖書館、體育館、實驗室、計算機教室等成本太高且使用效率低下，因此，小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟間達成協(xié)議，共同出資建造這些場館等，由各校師生輪流使用。其次，各小規(guī)模學(xué)校間，小規(guī)模學(xué)校與所在社區(qū)之間也經(jīng)?；ハ嘧饨鑸龅亻_展一些大型活動。

人力資源共享。在美國，管理成本長期占據(jù)教育開支的很大比例。在小規(guī)模學(xué)校比例較大的學(xué)區(qū)，通常是一位校長或督學(xué)負責(zé)幾個學(xué)校的日常教育教學(xué)與行政管理工作。師資共享也是人力資源共享的重要形式。短缺學(xué)科教師和優(yōu)秀教師會在相鄰的小規(guī)模學(xué)校間輪流授課，或者通過信息化的方式運用各種網(wǎng)絡(luò)技術(shù)平臺同時給多校學(xué)生授課。這種資源共享一方面有效地降低了教育成本，另一方面也提高了學(xué)校管理和課程教學(xué)的質(zhì)量。

（四）加強農(nóng)村學(xué)校和農(nóng)村發(fā)展的聯(lián)系

目前，由美國聯(lián)邦政府教育部主導(dǎo)的旨在加強農(nóng)村學(xué)校和社區(qū)合作的農(nóng)村學(xué)校運動正在緊鑼密鼓地開展。農(nóng)村學(xué)校運動的主要目標(biāo)是把農(nóng)村教育作為農(nóng)村社會經(jīng)濟文化發(fā)展整體的重要組成部分，從農(nóng)村社會經(jīng)濟文化發(fā)展的實際出發(fā)，加強農(nóng)村教育和所在社區(qū)的聯(lián)系。目前主要有學(xué)校作為社區(qū)文化中心、終身學(xué)習(xí)中心并提供各種服務(wù)；把社區(qū)作為課程的重要資源；運用信息技術(shù)，加強學(xué)校與社區(qū)的聯(lián)系等。

三、對我國農(nóng)村教育發(fā)展的相關(guān)啟示

（一）加強對農(nóng)村教育投入力度，提升使用效率

應(yīng)該在中央層面建立支持農(nóng)村教育專項經(jīng)費的長效機制。同時給予相關(guān)專項經(jīng)費更大的使用自主權(quán)，以提高經(jīng)費使用效率，加強對資金使用的審計和問責(zé)，實現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧。地方層面在撥款時綜合運用加權(quán)和人口密度等方法，提升農(nóng)村學(xué)校的撥款額度和科學(xué)性。

（二）切實加強農(nóng)村學(xué)校教師隊伍建設(shè)

全面落實國務(wù)院2015年出臺的《鄉(xiāng)村教師支持計劃（2015—2020年）》。著重解決好以下幾方面問題：首先，解決農(nóng)村小學(xué)教師補充機制。農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師并不是學(xué)歷和文化程度越高越好，教師對農(nóng)村教育情感和職業(yè)認同更加重要。相關(guān)調(diào)查顯示，僅有8.2%的部屬師范大學(xué)免費師范生愿意到農(nóng)村地區(qū)學(xué)校任教，他們的就業(yè)大多集中在城市和縣城，沒能有效補充農(nóng)村、尤其是小規(guī)模學(xué)校師資。

其次，變革農(nóng)村教師編制標(biāo)準(zhǔn)。底線是實現(xiàn)農(nóng)村和城區(qū)同等生師比編制標(biāo)準(zhǔn)。理想的模式是把農(nóng)村教師編制從“生師比”變?yōu)椤鞍鄮煴取?，按?班配置1.5名教師的標(biāo)準(zhǔn)確定農(nóng)村（小規(guī)模）學(xué)校教師編制數(shù)。

再次，提高教師待遇。建議在相關(guān)政策背景下，參考借鑒一些地方政府的有效舉措，盡快將“鄉(xiāng)村教師生活補助”覆蓋的范圍擴大到全部農(nóng)村地區(qū)，解決教師工資待遇偏低問題，保障教師基本生活所需。

最后，推動農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校教師專業(yè)化發(fā)展。包括落實職稱傾斜政策，激發(fā)農(nóng)村教師專業(yè)發(fā)展內(nèi)驅(qū)力、建立培訓(xùn)經(jīng)費保障長效機制、增強教師培訓(xùn)對象的針對性、提升教師培訓(xùn)內(nèi)容的實效性等舉措。增加特崗教師在鄉(xiāng)村學(xué)校的比例，讓他們“進的來，留得住，干的好”。

（三）加強農(nóng)村地區(qū)學(xué)校資源共享平臺與制度建設(shè)

參照美國模式，建立地方教育行政機關(guān)指導(dǎo)的“農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校聯(lián)盟”，并成立“聯(lián)盟管理委員會”負責(zé)各小規(guī)模學(xué)校之間的教育資源共享事務(wù)，從而實現(xiàn)優(yōu)質(zhì)資源的共享。尤其是運用信息化的手段，可打造農(nóng)村小規(guī)模學(xué)校之間優(yōu)秀教師和優(yōu)質(zhì)課程的共享。

注釋

① 傅松濤，楊彬.美國農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀與改革方略[J].比較教育研究，2004，（9）.

② 傅松濤，楊彬.美國農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀與改革方略[J].比較教育研究，2004，（9）.

③ http://www2.ed.gov/about/landing. jhtml[EB/OL]2016-3-21.

④ http://www2.ed.gov/nclb/freedom/ local/reap.html［EB/OL］2017-3-13

⑤ 傅松濤，楊彬.美國農(nóng)村社區(qū)基礎(chǔ)教育現(xiàn)狀與改革方略[J].比較教育研究，2004，（9）.

⑥ 付衛(wèi)東，董世華. 當(dāng)前美國支持小規(guī)模學(xué)校的重要舉措及對我國的啟示[J].外國中小學(xué)教育，2011，(07):40.

⑦ 廖英麗.美國農(nóng)村中小學(xué)合并問題研究[D].華中師范大學(xué)，2008，24.

（作者：國家教育行政學(xué)院副教授）

［責(zé)任編輯：孫燕蘭］

G510 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1673-9949（2017）08-0069-03