陳海鈺

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

英國(guó)、日本社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系研究及其經(jīng)驗(yàn)借鑒

陳海鈺

（湖南師范大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖南 長(zhǎng)沙 410081）

我國(guó)十三五規(guī)劃中提出，要建設(shè)以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系。本文首先回顧了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系中有關(guān)英國(guó)與日本的研究文獻(xiàn)，梳理了在福利國(guó)家型和社會(huì)保險(xiǎn)型兩種不同的社會(huì)保障制度下兩國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的發(fā)展脈絡(luò)和主要內(nèi)容，結(jié)合中國(guó)老齡化進(jìn)程的實(shí)際情況，從法律與制度、服務(wù)輸送渠道、服務(wù)供給主體和人才建設(shè)四個(gè)層面，探討對(duì)我國(guó)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系完善與發(fā)展值得借鑒的經(jīng)驗(yàn)，以期對(duì)老齡化背景下我國(guó)的社會(huì)保障政策有所啟示。

英國(guó)；日本；養(yǎng)老服務(wù)；經(jīng)驗(yàn)借鑒

一、引言

人口老齡化一直是近幾十年來(lái)我國(guó)政府面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，龐大的人口基數(shù)決定了老年人口數(shù)量與日俱增，與此同時(shí)我國(guó)老齡化的復(fù)雜程度也在不斷加深，社會(huì)對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)的多層次需求也不斷增長(zhǎng)。在農(nóng)村，城市化進(jìn)程致使大量青年勞動(dòng)力離開(kāi)家鄉(xiāng)，家中年老父母的供養(yǎng)逐漸呈現(xiàn)危機(jī)；在城鎮(zhèn)，計(jì)劃生育政策導(dǎo)致大多家庭結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)四二一格局，空巢或獨(dú)居老人比例明顯增加。未來(lái)幾年中隨著大批50、60后步入老年階段，可以預(yù)見(jiàn)，身體孱弱、臥病在床、老年癡呆等需要照顧的老人群體規(guī)模將會(huì)迅速擴(kuò)大，老人的精神慰藉、失能老人的長(zhǎng)期護(hù)理也將成為家庭和社會(huì)不得不面對(duì)的重要問(wèn)題。據(jù)數(shù)據(jù)顯示，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織各成員國(guó)平均約有12.9%的老年人需要長(zhǎng)期護(hù)理。以此比例來(lái)估算，到2017年，我國(guó)老年群體中需要長(zhǎng)期護(hù)理的人口規(guī)模會(huì)達(dá)到12863.8萬(wàn)人。一方面，高齡、失能等老年群體逐漸擴(kuò)大，而另一方面，傳統(tǒng)的家庭養(yǎng)老功能正在弱化。如何通過(guò)社會(huì)性保障機(jī)制作用下的養(yǎng)老服務(wù)體系來(lái)填補(bǔ)家庭照顧變化與照顧需求增長(zhǎng)之空缺，化解中國(guó)的老齡化壓力是一個(gè)亟需深入研究的公共課題。

相比中國(guó)，英國(guó)和日本較早就邁入老齡社會(huì)，養(yǎng)老服務(wù)體系已經(jīng)比較完善。英國(guó)在西方國(guó)家中率先完成工業(yè)革命，社會(huì)福利體系的建立幾乎同時(shí)起步，福利國(guó)家型的社會(huì)保障模式下，養(yǎng)老服務(wù)所需資金大部分由國(guó)家承擔(dān)。日本是中國(guó)的一衣帶水之鄰，家庭結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)等方面與我國(guó)有許多相似之處，運(yùn)行的社會(huì)保障模式是另一種典型——社會(huì)保險(xiǎn)型，養(yǎng)老服務(wù)所需資金主要來(lái)自于介護(hù)保險(xiǎn)制度渠道。通過(guò)與社會(huì)保障制度相配合的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，兩國(guó)在應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展期所遇到的老年人口養(yǎng)老問(wèn)題方面都取得了一定成效。他山之石，可以攻玉，通過(guò)分析英國(guó)和日本養(yǎng)老服務(wù)體系運(yùn)行機(jī)制，無(wú)疑對(duì)我國(guó)應(yīng)對(duì)人口老齡化進(jìn)程，構(gòu)建科學(xué)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系具有重要的意義。

二、英國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）由院舍服務(wù)模式到社區(qū)照顧模式

英國(guó)公民將政府為人生中的生老病死現(xiàn)象提供服務(wù)和保障視為自己的一項(xiàng)基本權(quán)利[1]65。在英國(guó)，政府不僅通過(guò)法律手段對(duì)養(yǎng)老服務(wù)體系進(jìn)行規(guī)范和引導(dǎo)，還參與一些基層養(yǎng)老組織的建設(shè)。1941年《貝弗里奇報(bào)告》就將普遍性原則作為社會(huì)保障應(yīng)遵循的基本原則之一，即應(yīng)滿足全體居民不同的社會(huì)保障需求。英國(guó)在福利國(guó)家建構(gòu)之初時(shí)，決策者們沿襲發(fā)展機(jī)構(gòu)式照顧的思維，將院舍服務(wù)作為養(yǎng)老服務(wù)的重要內(nèi)容。院舍服務(wù)載體是政府通過(guò)財(cái)政支出設(shè)立的大型養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)——福利院舍。但是福利院舍與生活社區(qū)相隔離，長(zhǎng)期的住院照顧易使老人處于一種非正常生活的環(huán)境之中，產(chǎn)生了各種束縛、缺乏尊嚴(yán)與獨(dú)立自主。同時(shí)，福利多元主義思想影響下，一些學(xué)者希望強(qiáng)化非營(yíng)利組織和中介組織在養(yǎng)老服務(wù)體系中的補(bǔ)充作用，興辦更多小型的、社區(qū)型的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，將照顧資源與服務(wù)輸送到社區(qū)與老人家中，老人也希望能夠回到社區(qū)和家庭的同時(shí)也能得到專業(yè)照護(hù)人士的支援。

與此同時(shí)，英國(guó)政府1948年根據(jù)《貝弗里奇報(bào)告》的核心原則，建立了分級(jí)制的國(guó)民醫(yī)療保健制度。在社區(qū)層面，照顧提供人員、專業(yè)護(hù)理人員和經(jīng)理人員是社區(qū)照顧服務(wù)體系的主要構(gòu)成[2]34。經(jīng)理人是社區(qū)照顧的負(fù)責(zé)人，專業(yè)工作人員經(jīng)過(guò)了系統(tǒng)培訓(xùn)，具有資格證書(shū)，照顧人員則直接為老年人提供照護(hù)服務(wù)。到20世紀(jì)60年代，英國(guó)進(jìn)一步推廣社區(qū)照顧在養(yǎng)老模式中的使用，發(fā)展并完善了社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，主要包括建立社區(qū)養(yǎng)老設(shè)施機(jī)構(gòu)、養(yǎng)老院舍向社區(qū)開(kāi)放、發(fā)展民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)以及居家養(yǎng)老模式，到70年代末，社區(qū)照顧的養(yǎng)老模式在英國(guó)已經(jīng)廣泛普及。

（二）社區(qū)照顧養(yǎng)老模式的內(nèi)在轉(zhuǎn)變

英國(guó)的社區(qū)照顧最初在政策法令中被分為健康照護(hù)與社會(huì)照護(hù)兩大類[3]94，前者即全民健康服務(wù)，由中央統(tǒng)籌，提供免費(fèi)醫(yī)療護(hù)理；后者則主要受隸屬于地方政府的社會(huì)服務(wù)局管轄。70年代末至80年代，由于政治方面保守黨“控制財(cái)政”的理念，中央健康單位的介入逐漸減少，社會(huì)服務(wù)局一方面面臨資源緊缺的現(xiàn)實(shí)，另一方面承擔(dān)的職責(zé)卻越來(lái)越重，老年人的照護(hù)形式不得不由健康照護(hù)逐漸轉(zhuǎn)向社會(huì)照護(hù)。1981年英國(guó)《步入高齡化》白皮書(shū)指出：非正式資源以及非正式照顧系統(tǒng)中的志愿部門(mén)應(yīng)成為支持養(yǎng)老服務(wù)系統(tǒng)的重要資源。“在社區(qū)照顧”必須更多地意味著“由社區(qū)照顧”[4]3。

英國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的變化從諸多法令政策中也可略窺一斑。1982年英國(guó)的《貝克利報(bào)告》鼓勵(lì)將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的個(gè)案工作擴(kuò)展到社區(qū)中去的手法，基于社區(qū)的資源和服務(wù)使用者的需求做出整合，增加了經(jīng)營(yíng)、監(jiān)管、資源配置等混合性的工作辦法。1990年《全民健康服務(wù)與社區(qū)照顧法令》中對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在社區(qū)照顧中扮演的角色重新進(jìn)行了界定，從之前的服務(wù)提供者轉(zhuǎn)變?yōu)檎兆o(hù)管理者，充分發(fā)揮公共服務(wù)在于維持和發(fā)展社區(qū)中非正式照顧方面的作用。在英國(guó)從“在社區(qū)照顧”向“由社區(qū)照顧”轉(zhuǎn)變的過(guò)程中，養(yǎng)老服務(wù)所需資金大部分由國(guó)家承擔(dān)，即使是政府提供的某些專業(yè)的、有償?shù)酿B(yǎng)老服務(wù)，其費(fèi)用的收取也是根據(jù)接受服務(wù)對(duì)象的經(jīng)濟(jì)狀況按低于市場(chǎng)價(jià)格的政府定價(jià)來(lái)制定。

三、日本的養(yǎng)老服務(wù)體系

（一）介護(hù)保險(xiǎn)制度

二戰(zhàn)后，日本先后制定了《老人福祉法》、《老年人保健法》，在老年人的福祉、醫(yī)療、護(hù)理等方面形成了基本框架，對(duì)老年人的保健和照護(hù)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)形成了制度規(guī)范。在進(jìn)入老齡化社會(huì)之前，日本經(jīng)濟(jì)保持了四十多年的中高速增長(zhǎng)，但自1990年代起日本經(jīng)濟(jì)增速放緩，社會(huì)福祉制度難以繼續(xù)滿足對(duì)不斷擴(kuò)大的對(duì)高質(zhì)量的護(hù)理服務(wù)的需求，與此同時(shí)多數(shù)安養(yǎng)機(jī)構(gòu)的老人大都每天過(guò)著在床上或輪椅上發(fā)呆的悲慘生活，安養(yǎng)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的非人性化問(wèn)題受到社會(huì)關(guān)注。加之1980年代西方福利多元主義思潮影響，如何通過(guò)引入市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，建立一種新型養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，成為日本社會(huì)研究的主要課題，介護(hù)保險(xiǎn)制度在此種背景下應(yīng)運(yùn)而生。

日本國(guó)會(huì)在1997年通過(guò)《介護(hù)保險(xiǎn)法》，并于2000年4月1日起實(shí)施[5]24。《日本介護(hù)保險(xiǎn)》一書(shū)中就是這樣解釋“介護(hù)”一詞的：一方面是指在日常生活中衣食住行等方面的幫助，另一方面也包括醫(yī)療、看護(hù)、康復(fù)訓(xùn)練等方面的援助[6]43。在養(yǎng)老服務(wù)方面，介護(hù)保險(xiǎn)服務(wù)分為居家養(yǎng)老服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)，并根據(jù)老人自我照顧能力，分別將居家和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)分為五個(gè)和三個(gè)對(duì)應(yīng)不同服務(wù)頻率與內(nèi)容的等級(jí)。2005年日本將居家照顧支援中心改為社區(qū)照顧支援中心，進(jìn)一步整合了各種養(yǎng)老服務(wù)，允許社會(huì)福利法人、地方公共團(tuán)體、醫(yī)療法人、營(yíng)利法人等多種組織進(jìn)入社區(qū)照顧提供福利服務(wù)，服務(wù)項(xiàng)目由社會(huì)團(tuán)體和中介組織依據(jù)市場(chǎng)化原則提供，政府主要履行監(jiān)管職能，并使用財(cái)政支付手段促進(jìn)其其發(fā)展。

作為亞洲最早開(kāi)辦長(zhǎng)期照護(hù)保險(xiǎn)制度的國(guó)家，日本通過(guò)介護(hù)保險(xiǎn)制度，才真正建立了一個(gè)獨(dú)立的社會(huì)保險(xiǎn)性質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)體系。通過(guò)在40～65歲的中老年人國(guó)民年金中按比例提取金額來(lái)作為介護(hù)保險(xiǎn)制度運(yùn)作的支撐，將國(guó)民步入老年后的經(jīng)濟(jì)物質(zhì)保障與老年所需的服務(wù)保障有機(jī)結(jié)合，有效地解決了老年人的生活和醫(yī)療問(wèn)題，也使各類養(yǎng)老服務(wù)業(yè)形成產(chǎn)業(yè)鏈，為日本的養(yǎng)老服務(wù)體系創(chuàng)造了新的發(fā)展空間。

（二）日本養(yǎng)老服務(wù)中的社會(huì)支持

日本的老齡化、高齡化和少子化居于世界前列，加之傳統(tǒng)家庭主義的政策理念受到來(lái)自其他文化及制度有效性不同層面的挑戰(zhàn)[7]93，“去家庭化”成為日本養(yǎng)老服務(wù)特點(diǎn)之一，并通過(guò)這種區(qū)別于家庭的社會(huì)化支持，維持了養(yǎng)老服務(wù)體系中高效的人力資源配置。作為一個(gè)長(zhǎng)壽國(guó)家，日本政府為了充分挖掘老年人的資源，發(fā)揮老年人的潛能，制定了針對(duì)老年人的“繼續(xù)雇傭獎(jiǎng)金”和“時(shí)間儲(chǔ)蓄”制度。“繼續(xù)雇傭獎(jiǎng)金”鼓勵(lì)身體健康的老年人與專業(yè)的護(hù)理人員協(xié)作，參與到社區(qū)服務(wù)中去并支付一定報(bào)酬，調(diào)動(dòng)其主觀能動(dòng)性；“時(shí)間儲(chǔ)蓄”鼓勵(lì)低齡老人或健康老人為高齡老人提供日常生活范疇內(nèi)的養(yǎng)老服務(wù)，當(dāng)自己需要此類服務(wù)時(shí)，同樣可通過(guò)申請(qǐng)獲得養(yǎng)老服務(wù)。此外，政府還制定了各種激勵(lì)政策和經(jīng)濟(jì)措施，動(dòng)員社會(huì)企業(yè)、學(xué)生利用空閑時(shí)間積極參與志愿者服務(wù)行動(dòng)[8]139。

日本養(yǎng)老服務(wù)體系中的社會(huì)支持還體現(xiàn)在以臨時(shí)替代性為主的家庭介護(hù)員制度，即家中有需要護(hù)理的老人，但因一時(shí)身邊缺少人手或者家屬臨時(shí)有事不便護(hù)理時(shí)可呼叫此種服務(wù)[9]76。家庭介護(hù)員需要進(jìn)入政府指定的培訓(xùn)班學(xué)習(xí)期滿，取得證明書(shū)后方可上崗，其工作內(nèi)容包括上門(mén)訪問(wèn)在家生活老年人，幫助飲食、洗澡等日常生活，或者進(jìn)行打掃、購(gòu)物等方面的服務(wù)。提供家庭介護(hù)員的機(jī)構(gòu)通常是社會(huì)福祉法人或者地方公共團(tuán)體。1987年日本政府制定了社會(huì)福祉士及介護(hù)福祉士法后，專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)群體進(jìn)一步擴(kuò)大。此后，隨著“去家庭化”理念在養(yǎng)老服務(wù)體系中的進(jìn)一步發(fā)展，家庭不再是老年人照顧的唯一主體，市場(chǎng)與社會(huì)的作用愈發(fā)凸顯。社會(huì)保險(xiǎn)制度下日本對(duì)老年人的長(zhǎng)期照顧制度與養(yǎng)老服務(wù)體系得以逐步轉(zhuǎn)型發(fā)展并呈現(xiàn)出彈性多元的特征。

四、英國(guó)、日本兩國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系對(duì)我國(guó)的啟示

（一）法律與制度層面：加強(qiáng)政府引導(dǎo)，完善相關(guān)政策法規(guī)體系

英國(guó)和日本的養(yǎng)老服務(wù)體系發(fā)展，都有法律法規(guī)作為依據(jù)，從而有利于制度的規(guī)范。日本的介護(hù)保險(xiǎn)制度，不僅為老年人介護(hù)福祉體系形成提供了基本框架，也為養(yǎng)老服務(wù)的具體執(zhí)行提供了法律依據(jù)，使得日本的養(yǎng)老服務(wù)有條件由社會(huì)團(tuán)體和中介組織依據(jù)商業(yè)化、市場(chǎng)化原則負(fù)責(zé)提供，政府主要履行監(jiān)管職能。而福利型國(guó)家英國(guó)的特點(diǎn)之一在于政府對(duì)于養(yǎng)老服務(wù)體系的運(yùn)行和發(fā)展，不僅出臺(tái)法律保障，還參與到基層組織和機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，并且通過(guò)行政手段和財(cái)政支付，引導(dǎo)社會(huì)參與、監(jiān)督養(yǎng)老服務(wù)供給主體行為，從而推進(jìn)社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化、職業(yè)化。

在我國(guó)，2000年，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利社會(huì)化的意見(jiàn)》，明確了社會(huì)福利社會(huì)化的指導(dǎo)思想。“社會(huì)化”的目標(biāo)，其實(shí)與日本和英國(guó)提出的“民營(yíng)化”、“私營(yíng)化”途徑有相似之處，其實(shí)質(zhì)都是促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)體系的 “非政府化”。到2005年，我國(guó)已經(jīng)依托城鄉(xiāng)社區(qū)初步建立起居家養(yǎng)老服務(wù)體系，立足于各地具體的老齡化程度和老年人對(duì)于社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)際需要，實(shí)施了政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)和機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的政策。2012年新修訂的《老年人權(quán)益保障法》中加入了“在鼓勵(lì)家庭成員為老年人提供服務(wù)的同時(shí)，加快建立以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)服務(wù)為依托、機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為補(bǔ)充的老年人社會(huì)福利服務(wù)體系。”[1]64納入“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”范疇的養(yǎng)老服務(wù)的建設(shè)和發(fā)展也符合政府對(duì)于養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)發(fā)展的基本思路和法律規(guī)范。與日本養(yǎng)老服務(wù)體系中的的介護(hù)保險(xiǎn)制度類似，在人口老齡化與少子女化的時(shí)代背景下，2016年6月政府發(fā)布的《人力資源社會(huì)保障部辦公廳關(guān)于開(kāi)展長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見(jiàn)》提出了建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度[10]107。長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度作為養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐，以促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)資源和醫(yī)療服務(wù)資源融合[8]137，不僅是日本在養(yǎng)老服務(wù)體系方面的成功探索，也是完善我國(guó)養(yǎng)老服務(wù)體系的必然趨勢(shì)和制度保證。

（二）服務(wù)輸送層面：建設(shè)多元化的服務(wù)輸送渠道

與日本和英國(guó)不同的是，我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)從一開(kāi)始就確定了以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)的指導(dǎo)思想，沒(méi)有經(jīng)歷從機(jī)構(gòu)照顧向社區(qū)、家庭照顧的轉(zhuǎn)移。居家養(yǎng)老服務(wù)的內(nèi)容主要包括生活照料、家政服務(wù)、康復(fù)護(hù)理和精神慰藉四大類，提供這些服務(wù)的技術(shù)性要求不高，因而可有效提供服務(wù)的主體能是多元化的。

日本的養(yǎng)老服務(wù)體系中的居家養(yǎng)老，鼓勵(lì)鄰里互助，這對(duì)于相較于城市更具有地緣和親緣優(yōu)勢(shì)的中國(guó)廣大農(nóng)村的養(yǎng)老服務(wù)體系構(gòu)建具有一定借鑒意義，即應(yīng)充分考慮發(fā)揮傳統(tǒng)文化所形成的孝道觀念、宗族力量、生活習(xí)俗，鼓勵(lì)服務(wù)對(duì)象的親屬、鄰居提供照看或者護(hù)理服務(wù)。力求以較低成本依托家庭在農(nóng)村建立起完善的養(yǎng)老服務(wù)體系。而在養(yǎng)老條件相對(duì)完善的城市社區(qū)中，在助推“孝養(yǎng)”文化和“家”文化的同時(shí)，應(yīng)利用已有社區(qū)網(wǎng)絡(luò)，因地制宜建立居委會(huì)、物業(yè)公司、業(yè)主委員會(huì)之間的多元合作伙伴關(guān)系；大力培育社區(qū)中的各種養(yǎng)老助老社會(huì)組織，發(fā)揮老年人口主觀能動(dòng)性[11]126；還可通過(guò)專業(yè)的中介機(jī)構(gòu)，利用大數(shù)據(jù)、互聯(lián)網(wǎng)+等現(xiàn)代化信息技術(shù)，開(kāi)發(fā)建立社區(qū)信息平臺(tái)和老年人信息庫(kù)，銜接、協(xié)調(diào)社區(qū)內(nèi)和鄰近社區(qū)之間的養(yǎng)老服務(wù)供給。

我國(guó)十三五規(guī)劃中提出，要建設(shè)以居家為基礎(chǔ)，社區(qū)為依托，機(jī)構(gòu)為補(bǔ)充的多層次養(yǎng)老服務(wù)體系，90%以上的老年人要在社區(qū)居家養(yǎng)老。目前全國(guó)居家養(yǎng)老試點(diǎn)工作已經(jīng)全面推開(kāi)。在北京，政府已經(jīng)啟動(dòng)招標(biāo)將原有社區(qū)的托老所閑置房屋改造建成一千家養(yǎng)老驛站，滿足社區(qū)老年人的日間照料、就餐、文化娛樂(lè)等需求。子女外出或者老人生病了老人還可以到養(yǎng)老驛站進(jìn)行托養(yǎng)。驛站實(shí)際上是個(gè)接力的平臺(tái)也是一個(gè)跳板，借此能把更多的專業(yè)服務(wù)，通過(guò)驛站來(lái)對(duì)接需求，進(jìn)入到千家萬(wàn)戶。為了滿足居家養(yǎng)老的龐大需求，上海市試點(diǎn)把養(yǎng)老院的服務(wù)通過(guò)科技手段延伸到居民家中。上海市愛(ài)照護(hù)養(yǎng)護(hù)院通過(guò)線上線下聯(lián)動(dòng)，所有的養(yǎng)老服務(wù)被分解成103項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)化的服務(wù)內(nèi)容，居家養(yǎng)老的老人可以更具自己的需求訂制，通過(guò)二維碼跟蹤，護(hù)理人員上門(mén)服務(wù)的實(shí)踐、內(nèi)容、效果都可以進(jìn)行監(jiān)控。居家養(yǎng)老的老人只需承擔(dān)自己需要的服務(wù)的費(fèi)用。

在分析發(fā)達(dá)國(guó)家的養(yǎng)老服務(wù)體系的同時(shí)，也要看到我國(guó)不同地區(qū)之間的差異，而其中最重要的，莫過(guò)于動(dòng)員家庭、市場(chǎng)、社區(qū)、民營(yíng)機(jī)構(gòu)、志愿者等力量共同參與，多方協(xié)作，讓養(yǎng)老服務(wù)的輸送渠道朝著多層次、多元化方向發(fā)展。

（三）服務(wù)供給層面：加快供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，逐步放開(kāi)養(yǎng)老市場(chǎng)

中國(guó)幅員遼闊，在養(yǎng)老服務(wù)的供給層面上，農(nóng)村和城鎮(zhèn)、東部和中西部都有較大差異，“未富先老”的國(guó)情也使得我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)無(wú)法完全以社會(huì)福利的形式向國(guó)民提供。政府不應(yīng)該也無(wú)法包攬一切，而應(yīng)從直接提供服務(wù)供給的職能上剝離，將更多的精力投入到履行政策制定、市場(chǎng)監(jiān)督和利益調(diào)節(jié)中去，保證養(yǎng)老服務(wù)體系的靈活性和規(guī)范性。

我國(guó)于2016年印發(fā)了關(guān)于《全面放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，提升養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量的若干意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱《意見(jiàn)》）[12]。《意見(jiàn)》要求加快推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，放開(kāi)養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，降低準(zhǔn)入門(mén)檻，放寬外資準(zhǔn)入，推進(jìn)居家、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)全覆蓋，提升農(nóng)村養(yǎng)老能力和水平。根據(jù)老年人的不同需求提供志愿老年人日常生活起居的上門(mén)服務(wù)，還要提供健康、文化、體育、法律援助等服務(wù)?！兑庖?jiàn)》中指出，到2020年，養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)全面放開(kāi)，養(yǎng)老服務(wù)和產(chǎn)品有效供給能力大幅提升，供給結(jié)構(gòu)更加合理，養(yǎng)老服務(wù)業(yè)成為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新動(dòng)能。十三五期間，民政部、財(cái)政部將投入50億元在全國(guó)開(kāi)展居家養(yǎng)老試點(diǎn)，通過(guò)中央資金引導(dǎo)，落實(shí)準(zhǔn)入、財(cái)稅、金融、土地等政策，支持和鼓勵(lì)社會(huì)力量參與管理運(yùn)營(yíng)，滿足多數(shù)老年人居家養(yǎng)老的需求。

（四）人才建設(shè)層面：培育專業(yè)化的高素質(zhì)服務(wù)人員隊(duì)伍

居家養(yǎng)老的服務(wù)模式在我國(guó)仍處于探索階段，服務(wù)的程度以及提供服務(wù)人員的水平等方面還需逐步完善。日本政府在1987年制定的《看護(hù)福祉士法》，從國(guó)家層面認(rèn)定了看護(hù)福祉士這種專業(yè)資格，并鼓勵(lì)國(guó)民考取該專業(yè)資格從而強(qiáng)化了對(duì)專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)人員的培養(yǎng)和儲(chǔ)備[9]。我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中的老年人護(hù)理服務(wù)隊(duì)伍的專業(yè)化水平較低，整體素質(zhì)也有待提高。要發(fā)展我國(guó)的社會(huì)養(yǎng)老服務(wù)體系，就必須強(qiáng)化我國(guó)的養(yǎng)老服務(wù)人才的培養(yǎng)，在合理利用社區(qū)內(nèi)人力資源的同時(shí)對(duì)他們加強(qiáng)知識(shí)技能培訓(xùn)，以及定期對(duì)養(yǎng)老服務(wù)人員進(jìn)行再培訓(xùn)，這也有利于社區(qū)的精神贍養(yǎng)與醫(yī)養(yǎng)護(hù)理功能更好地結(jié)合，改進(jìn)傳統(tǒng)社區(qū)中的助老養(yǎng)老的功能。同時(shí)，國(guó)外經(jīng)驗(yàn)也說(shuō)明，通過(guò)在社區(qū)中繼續(xù)為社工、志愿者開(kāi)展養(yǎng)老服務(wù)提供培訓(xùn)和指導(dǎo)，有護(hù)理經(jīng)驗(yàn)和管理才能的退休醫(yī)護(hù)人員同樣可以為居家養(yǎng)老做出巨大貢獻(xiàn)，從而成為養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)和培訓(xùn)工作的新生力量。

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