何包鋼 王 鋒

(1.迪肯大學 人文與社會科學學院， 墨爾本 VIC 3125； 2.天津師范大學 政治與行政學院, 天津 300387； 3.湖州師范學院 社會發(fā)展與管理學院， 湖州 313000； 4.復旦大學 公共管理博士后流動站， 上海 200433)

改革開放后的中國，在經濟快速發(fā)展的同時，社會矛盾和群體性事件也在增加。黨的十九大報告指出，我國社會的主要矛盾已經轉化為人民日益增長的美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，這是實事求是、極具重要意義的判斷。當前中國社會的不穩(wěn)定因素和群體性事件往往是由這種美好生活的需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾所引發(fā)，故亟須探索新的利益協(xié)調機制予以化解。毫無疑問，信訪制度是協(xié)調利益糾紛、化解社會矛盾、實現(xiàn)公民權利救濟及表達利益訴求的一條重要途徑。但信訪路徑本身卻內含引致群體性事件的風險，容易引發(fā)新的社會矛盾，陷入社會治理的“信訪悖論”[1]，即在個體利益與公共利益發(fā)生沖突且沒有得到妥善解決的時候，個體希望通過信訪來解決問題，而個體信訪的失敗又極易引起群體性上訪、重復上訪、越級上訪和進京上訪，甚至演變成群體性事件。試圖解決社會問題的信訪本身卻成了一個亟待治理的社會問題，“信訪制度就從減壓閥變成了增壓器”[1]。破解該難題的路徑有兩條，一是信訪法治化路徑，即通過立法的方式，推進信訪工作的規(guī)范化和有序化，如2005年國務院修訂版《信訪條例》及近年來正在起草的《信訪法》；二是信訪民主化路徑，即通過信訪的協(xié)商民主機制(如信訪聽證制度、信訪協(xié)商懇談等)有效解決上訪者訴求，切實化解矛盾糾紛。當前學界和業(yè)界圍繞信訪部門的擴權、廢除和分離之爭*有關信訪改革的三種爭論可見陳朝兵《化解我國信訪制度困境的理性路徑論析——基于信訪制度改革爭論的反思》，載《云南社會科學》2013年第4期，第24-27頁。進一步強化了信訪法治化路徑，但對信訪民主化路徑的重視還不夠。信訪法治化建設固然重要，但信訪民主化則是破解“信訪悖論”的治本之策，公民上訪問題的最終解決必須依靠公共協(xié)商。正如黨的十九大報告所提出的，要“發(fā)揮社會主義協(xié)商民主重要作用”，“推動協(xié)商民主廣泛、多層、制度化發(fā)展”，“形成完整的制度程序和參與實踐”，協(xié)商民主理應成為處理信訪的核心原則和機制。為此，本文從協(xié)商民主維度入手，通過三個信訪民主化典型案例的比較分析，闡述信訪民主機制建構的優(yōu)勢特征，以及民意測驗、懇談和聽證等不同民主機制在處理信訪問題上的異同，并在剖析信訪協(xié)商機制局限的基礎上為信訪民主化機制建構提出若干改進建議。

一、 三個典型案例的分析

(一) 廣東出嫁女權益協(xié)商民主懇談

20世紀90年代隨著廣東經濟發(fā)展的加快，村集體經濟收益逐漸增多，給村民的年終分紅也不斷增加。因此，已經出嫁的村民也要求分紅，特別是有不少出嫁女及其子女仍在原村保留戶口。廣東G市T區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)對已出嫁的村民參與村集體收益分配的具體做法各不相同，但很多鄉(xiāng)鎮(zhèn)根據村民會議通過的村規(guī)，將出嫁女排除在集體收益分配之外。為了爭取獲得村集體收益分配，出嫁女往往選擇上訪的方式來表達訴求。而當?shù)卣茨芗皶r、有效地處理出嫁女權益問題，導致出嫁女頻繁上訪、集體上訪和越級上訪。因此，出嫁女上訪問題事實上已經比較嚴重地影響了當?shù)亟洕l(fā)展和社會穩(wěn)定。

1.X村協(xié)商民主懇談會。懇談會采取協(xié)商民意測驗*協(xié)商民意測驗是一種基于信息對等和充分協(xié)商基礎上的民意調查，旨在克服傳統(tǒng)民意調查的局限性。的方法來解決出嫁女的權益問題。X村總面積約5.5萬平方公里，有45戶共230人。2008年、2009年村小組集體收入分別為20萬和25萬元。在該村保留戶口的出嫁女(含一個離異婦女)共有24人，其中7人的戶口和住址均在本村，另有17人不在本村居住但戶口在本村。X村針對出嫁女分配集體收益的協(xié)商民主懇談會主要包括以下五個環(huán)節(jié)：一是在全體村民中選出年滿18周歲的143人參與民主懇談會，以保證所有選民和出嫁女都有平等的發(fā)言機會；二是在民主懇談會召開前，組織者向所有與會者分發(fā)相關的說明材料，使其在會前就充分知曉協(xié)商議題的分歧及其理由；三是民主懇談會將大會討論與分組討論有機結合，全體與會者被分為10個小組，小組討論有充裕的時間讓每個與會者充分發(fā)表自己的觀點，然后再大組集中討論；四是聘請第三方——廣東某大學的學生作為主持人來主持小組會議，以保證懇談會的公平、公正；五是所有與會者需要在協(xié)商懇談會前后分別填寫民意測驗表，通過比較兩次填寫的差別來反映此次懇談會對參與者的實際影響效果[2]。

2.協(xié)商懇談實施的具體過程。此次X村民主懇談會實施過程包括如下幾個階段：第一階段為準備階段，時間為2009年年底至2010年年初，主要工作是做好懇談會的前期準備事項，包括聘請協(xié)商民主領域的知名專家，召開部署工作會議，明確下一步工作目標和具體任務，協(xié)調接洽相關事項等。第二階段為動員階段，時間為2010年2月至5月初，主要工作包括對全體村民和出嫁女等進行動員宣傳、公示懇談會與會者名單、聘請大會及小組討論會的專家主持人、對工作人員進行相關培訓以及籌備其他會務等。第三階段為懇談協(xié)商階段，時間為2010年5月6日，在X村召開民主協(xié)商懇談會，包括出嫁女在內的與會代表先進行小組討論，然后進行大會討論，專家全程參與并現(xiàn)場釋疑。

3.協(xié)商懇談和協(xié)商民意測驗的結果。在經過5月6日全天的協(xié)商討論之后，與會村民的想法發(fā)生了明顯變化，參見表1。兩次協(xié)商民意測驗的結果顯示：在對出嫁女問題的四個解決方案中，村民在協(xié)商懇談之前對平等分配認同度很低，其重要程度的平均值為0.66，但協(xié)商討論與懇談之后，其平均值上升為3.95；同樣，在協(xié)商懇談之前，村民對采用股份制方法也不認同，其重要程度的平均值為0.69，但協(xié)商懇談之后的平均值上升為2.39。此外，協(xié)商懇談后，有更多的村民贊同比例分配方案，其重要程度的平均值從協(xié)商之前的1.49上升為協(xié)商之后的2.73。

表1 出嫁女權益分配方案的重要程度比較

注： 協(xié)商討論平均前后有顯著性差別，*p<0.1;**p<0.05;***p<0.01。

從表1可知，與會村民對平等分配方案的認同度提升幅度最大，但其平均值仍低于中間值5，因此，最終協(xié)商大會的結果是一次性補償方案獲得通過。兩次民意測驗顯示，一次性補償?shù)钠骄刀汲^了中間值5。為此，X村最后采納的解決辦法是一次性補助出嫁女一套100平方米的住房。協(xié)商大會結束后，出嫁女中有16人同意一次性補償房子方案，有3人不同意該方案并拒絕簽字，另有4人尋求法院起訴要求平等分配?？傊?，X村利用協(xié)商民主懇談大會，較好地解決了出嫁女收益分配難題，通過民主協(xié)商的方式使絕大多數(shù)村民由原來的反對出嫁女分配收益轉變?yōu)橘澩?。多?shù)出嫁女通過協(xié)商民主懇談會的討論協(xié)商，也改變了之前要求平等分配的想法，接受了一次性補償方案。隨后，X村的成功經驗也逐漸推廣到G市的其他區(qū)縣，結果是絕大多數(shù)出嫁女不再上訪。由此可見，協(xié)商民主懇談機制有助于當?shù)貜母旧辖鉀Q類似出嫁女權益分配問題所導致的社會糾紛或信訪難題。

(二) 吉林安圖“群眾訴求服務中心”

安圖縣地處吉林省東南部，與朝鮮三池淵郡隔江相望，系國家級貧困縣，在社會經濟轉型以及城市化建設中積累了大量社會矛盾。加之2010年“7·28洪災”后，部分村民出于對重建住房用地置換耕地的不滿而持續(xù)上訪，給當?shù)攸h政部門帶來極大壓力。為了有效回應百姓訴求，緩解當?shù)厝找嬖黾拥男旁L壓力，該縣于2011年7月成立了“群眾訴求服務中心”。中心將原來各自分散的行政信訪、法律援助、調解仲裁、紀檢督察、媒體監(jiān)督等工作職能整合起來，以服務于“高效合理地解決訴求”這一核心工作。

安圖縣群眾訴求服務中心的運行模式為“黨委領導，政府支持，人大牽頭，相關部門協(xié)同，公眾廣泛參與”[3]，其組織架構可以概括為“一個中心、四位一體、三個平臺和一個頻道”，具體組織架構如圖1所示。一個中心是指縣訴求服務中心，它由縣公眾參與社會管理創(chuàng)新領導小組直接領導，中心還在各鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)下設民事民議工作站；四位一體是指縣群眾訴求服務中心下設四個科室，分別為行政接訪辦公室、法律援助辦公室、民事民議辦公室和紀檢督察室，通過這四個科室的功能整合與協(xié)同，將訴求服務中心打造為一站式的新型訴求服務平臺；三個平臺是指民事民議的三個工作平臺和機制：評理、說事和建言；一個頻道是指縣電視臺的“安圖民生”頻道。

圖1 安圖縣群眾訴求服務中心組織架構圖* 資料來源為《安圖縣群眾訴求服務中心手冊》，2013年。

民事民議辦公室作為訴求中心的核心部門，則是根據訴求性質和訴求人的意愿，利用評理、說事、建言三個平臺開展工作,有效引導公眾參與社會治理，積極妥善調處各類矛盾，發(fā)揮“化解糾紛、宣傳教育、社會監(jiān)督、情緒宣泄、溝通協(xié)調、引導規(guī)范”的積極作用。尤其是評理平臺，以其公開、公正的方式，深受百姓歡迎[4]。中心建立初期，共設議事代表100名，通過自薦和推薦方式產生，但“議事代表不在黨政機關擔任主要領導職務”。議事代表的來源比較廣泛，具體構成比例是：具備專業(yè)知識且知曉相關政策的專業(yè)人士占50%；熟悉法律知識的法官和律師占5%；人大及黨代會代表、政協(xié)委員等民意代表人士占14%；居民(村民)代表占23%；當?shù)赜型夜勒傻纳鐣耸空?%。如今，民事民議機構已覆蓋全縣所有鄉(xiāng)鎮(zhèn)，議事代表也已增至430名[5]。糾紛雙方在隨機選出的議事代表的監(jiān)督下進行辯論，再交由議事代表投票裁決，對此，電視臺進行全程錄播。任何形式的村民糾紛都可到裁決團進行討論評議，即使糾紛的一方是地方政府也不例外。2011年，村民就土地征用問題與政府發(fā)生糾紛，時任兩江鎮(zhèn)鎮(zhèn)長及鎮(zhèn)人大主席、武裝部長3人代表兩江鎮(zhèn)政府出席會議，與村民代表陳詞辯論，再由裁決團議事代表投票評議，全程電視轉播。這一模式真正將政府與公民置于平等公開的環(huán)境中討論對話，并由中立的第三方進行裁決，這是中國信訪工作協(xié)商實踐的一大突破。

經過四年多的實踐，安圖縣以訴求服務中心為平臺的群眾服務工作機制切實發(fā)揮了作用，取得了明顯成效，“截至2015年10月底，訴求服務中心共接待服務民眾訴求1 645批2 598人次；其中行政接訪辦公室接待處理945件次；法律援助辦公室接待服務139件次；民事民議辦公室接待處理561件次(其中接待處理集中評議申請34件次，組織召開評議大會6次，另外28件次在評議大會召開前息訪；受理即時評議527次，結案率達98%以上)”[5]。此外，訴求服務中心還利用說事平臺，組織縣級領導召開基層座談會共544次，收集各類民生問題976件，其中已經徹底解決的929件，列入逐步分階段解決的47件。鑒于訴求服務中心在服務公眾訴求方面的創(chuàng)新做法和顯著成效，該中心于2014年榮獲第七屆“中國地方政府創(chuàng)新獎”優(yōu)勝獎[5]。

(三) 浙江海寧“信訪評議團”

為解決公眾爭議較大、涉及面較廣并具有普遍指導意義的信訪難題，同時也為了改變少數(shù)信訪群眾對政府部門缺乏信任、容易產生對立情緒的現(xiàn)實困境，浙江海寧市于2014年9月開始試行“公民陪審團”這一民主協(xié)商方法。由市信訪工作聯(lián)席會議和市信訪局牽頭，借鑒國外法院陪審團模式，通過組建“信訪評議團”對特殊疑難信訪事項進行公開評議。海寧市試圖通過中立性、多元化的社會力量的參與，以群眾陪審方式評議信訪問題的處置，從而促進信訪工作的公正、公平和民主。其具體操作模式如下：

1.建立多層次的“百人評議員庫”。海寧市通過出臺《信訪評議員聘任管理辦法》，以中立性、多元化、社會化為指導原則，從不同社會階層精挑細選組建了“信訪評議團”。該評議團由專家學者、居民代表、人大代表、政協(xié)委員、律師等100名社會各界人士組成。他們主要通過所在單位、組織(或團體)推薦產生，然后由市聯(lián)席辦進行資格審查，通過后以文件的形式公布，其中人大代表10名、政協(xié)委員10名、群眾代表40名、律師9名、人民調解員9名、仲裁員4名、社會工作者6名、專家學者12名，充分體現(xiàn)了評議員的廣泛性。海寧市《信訪評議員聘任管理辦法》的實施，有效構建了“評議員庫”的進入和退出機制，促使評議員制度逐步走向常態(tài)化。

2.明確公開評議的受理范圍。通過制定《海寧市信訪評議團公開評議特殊疑難信訪事項辦法》，明確了公開評議的受理范圍，主要包括：涉及人數(shù)較多、群眾反映強烈、爭議較大、具有普遍指導意義的重大信訪事項,信訪人對處理意見或復查意見不服的重大、疑難、復雜信訪事項等六項。

3.規(guī)范公開評議的具體流程。信訪公開評議的具體流程包括信訪人和信訪事項承辦單位分別陳述、互相質證質詢以及公開辯論等十個程序要求，信訪評議員在評議過程中可詢問當事雙方、咨詢員，并就評議事項發(fā)表自己的觀點，最后由評議員投票表決。區(qū)別于一般的信訪聽證會，“信訪評議團”在評議會現(xiàn)場進行無記名公開投票，當場公布投票結果。為提升公信力，咨詢員一般邀請市政府法制辦、職能部門專業(yè)人士擔任，并安排電視臺全程攝像。同時，強化了票決結果的運用，明確規(guī)定評議票決的效力，即認定信訪事項處理意見成立需要有三分之二(含)以上的贊成票；如果票決低于三分之二以下，則認定該信訪事項處理意見存在問題，責成信訪事項承辦單位重新辦理。

4.拓展信訪評議方式和評議地點。一是評議會從會議室延伸到現(xiàn)場。如針對信訪人張某反映樓下餐館油煙擾民的“老大難”問題，由國土、住建部門工作人員以及律師、市民監(jiān)督員等組成的信訪評議團走進張某家中，看現(xiàn)場、聽情況，實地評議。經反復溝通，樓下餐館老板主動承諾限期關停，有效實現(xiàn)了第三方力量破解信訪難題。二是評議會開到信訪事項屬地。如2015年10月在海昌街道舉辦信訪人徐某反映舊房拆遷安置問題的評議會，首次將評議下沉至鎮(zhèn)(街道)，邀請基層組織、信訪群眾左鄰右舍旁聽，方便基層群眾旁聽，不僅起到了面上同類人員政策宣傳和教育引導的作用，而且有利于提升信訪實體程序的辦理規(guī)范。

5.注重公開評議的后續(xù)跟蹤化解。在信訪評議后續(xù)環(huán)節(jié)引入和解、調解機制，探索拓展評議后續(xù)跟蹤化解機制。比如在徐某的信訪評議個案中，針對信訪人提出的給予一定經濟補償?shù)脑V求，最終的評議票決結果表示肯定和支持，市聯(lián)席辦當場責成責任單位在限期內與信訪人充分溝通，重新研究制定雙方都能接受的處理意見，確保問題得到合理解決。

海寧市信訪評議團制度是對傳統(tǒng)信訪制度的一種創(chuàng)新，是一條介于行政手段和司法途徑之間的化解信訪問題的新路徑。它通過公民陪審團的方式，將當?shù)貎?yōu)秀的社會資源整合起來，通過民主辯論的方法實現(xiàn)了疑難復雜信訪事項的處理。既能促進行政部門依法行政，規(guī)范行政人員的行政行為，又能增強信訪工作的透明度，增進公眾對政府和公務人員的信任，提高公眾對信訪工作的滿意度。信訪評議團實踐兩年多來，成效顯著,截至2016年底，已組織評議信訪難題11件，其中集體信訪3件，個體信訪8件，化解率91%。2016年,該創(chuàng)新項目榮獲全國首屆“法治信訪進步獎”[6]。

二、 比較分析

上述三個案例的共同之處是，在處理信訪問題時遵循了民主協(xié)商、平等對話、公眾參與的協(xié)商民主理念和原則，采用了公民陪審團、協(xié)商民意測驗、協(xié)商會議等協(xié)商民主方法。這種平等協(xié)商式的民主路徑明顯有別于傳統(tǒng)的自上而下式行政管理路徑和“冷冰冰”的法律路徑，更能贏得訪民們的信任，促成信訪問題的真正解決。正如杜威所言，“政治民主的發(fā)展使用互相商討和自愿同意的方法來代替使用強力從上到下使多數(shù)人服從于少數(shù)人的方法”[7]45。三個案例充分表明，信訪工作的協(xié)商民主路徑應是信訪改革的主要方向，因為該路徑具有以下幾個優(yōu)勢特征：

第一，強調信訪主體的平等對話。在傳統(tǒng)信訪過程中，由于信訪對象往往涉及行政部門等掌握公權力的強勢方，而信訪人作為普通公民則通常是弱勢方。加之現(xiàn)有的信訪處理程序中缺乏糾紛主體間對話機制，因此，信訪人與信訪對象之間很少有機會就信訪事項進行面對面的平等對話。但信訪的協(xié)商民主路徑改變了這一弊端，它通過協(xié)商民主懇談、公民陪審團等機制促使信訪主體間進行平等對話與協(xié)商。“在協(xié)商民主中，參與者不僅在程序上具有平等性，而且在實質上也具有平等性。它通過制度化民主程序，保證每個人都有平等的機會參與決策、影響決策。在實質平等方面，它主要剔除權力或資源占有的不平等，在協(xié)商中的每個人都有影響結果的平等權利?！盵8]20廣東出嫁女的上訪是在村委會的牽頭下，通過協(xié)商民主懇談會的方式，讓糾紛各方擺出自己的理由，并在充分辯論的基礎上進行表決。同樣，安圖群眾訴求服務中心的民事民議和海寧信訪評議團等都是采用公民陪審團模式，為信訪糾紛各方提供平等對話的機會，為社會公眾提供參與信訪評議和裁決的平臺。

第二，強調信訪辯論的公共理性。信訪協(xié)商民主路徑創(chuàng)造性地為信訪主體各方開辟了公開協(xié)商辯論的公共空間。在此公共空間中，信訪主體既具有個體理性，也具有公共理性。信訪辯論要求辯論的參加者不僅要考慮個人利益，更要超越自身利益、觀點、需求的局限，考慮到集體利益和公共利益。協(xié)商民主論者相信，具有公共理性的公民通過公開的相互辯論、質詢、溝通和交流，能夠達成相互理解、妥協(xié)而最終取得一致意見。“公共協(xié)商的過程使決策理由更理性、結果更公正，給出的理由必須首先符合公共性的條件，即讓所有人信服。”[9]5上述三個案例證明，無論是廣東的協(xié)商民主懇談(民意測驗)還是安圖或海寧的公民陪審團，都成功地促成了信訪主體間的理性辯論和溝通交流，進而糾正當事人的偏見或認知上的不足，使當事方改變刻板態(tài)度而采取正確行動，最終化解了社會矛盾，解決了信訪糾紛。

第三，強調信訪決斷的公正合理。當前信訪工作的一個主要困境在于，信訪人對信訪處理意見和結果不認可，對處理信訪糾紛的相關政府部門不信任，進而通過重復上訪、越級上訪和進京上訪等方式尋求其認可的處理結果，導致信訪無法終結。信訪人不認可、不信任的根源在于對信訪事項糾紛決斷的方式和機制不認同。在群眾眼里，信訪事項中的糾紛多數(shù)涉及行政部門或公共政策，由行政部門或機構來做信訪糾紛的決斷和認定存在“官官相護”之嫌，行政管理部門既當運動員又當裁判員的雙重角色難以保證其中立、客觀的立場。因此，他們很難認可信訪處理結果。而信訪的協(xié)商民主路徑則為破解這一困境開辟了一條全新的通道：引入中立的第三方作為信訪事項的糾紛仲裁者，以保障信訪決斷的公平公正。安圖民事民議的議事代表團和海寧的信訪評議團都扮演著第三方的信訪糾紛仲裁者的角色。議事團或評議團的決議往往具有最終的決斷效力，信訪者也比較認可這種決議，因為他們認為這樣的決斷是公正合理的，是可接受的。事實上，信訪聽證作為信訪終結的一個必備的前提性程序，已經被實踐證明是科學的、有效的。

第四，強調信訪流程的簡化透明。毋庸置疑，自2005年版的《信訪條例》頒布后，信訪工作的程序和流程更為規(guī)范和透明。但對普通公眾來說，由于缺乏相關政策法規(guī)等專業(yè)知識，他們往往不清楚自己的訴求應向哪個部門反映，所涉及的信訪事項由誰負責處理。他們只知道找政府、找領導。傳統(tǒng)信訪工作中，信訪機構受理信訪人的來訪后，將信訪事項通過轉辦、交辦等方式轉給相應有處理權限的部門去處理，并規(guī)定處理時限，等信訪事項處理后再轉給信訪機構，由信訪機構告知信訪人。這種工作流程的缺點是程序較為繁雜，耗時較長，特別是涉及多個政府部門、內容爭議較大的信訪事項，往往在各部門之間往返來回而無法解決問題。在信訪公眾看來，一旦信訪機構受理了自己的信訪，就進入處理過程，拖得時間越長，對政府失望越大。而采用協(xié)商民主的信訪流程則簡化了信訪程序，打破了信訪處理過程的“黑箱”，讓信訪者、信訪對象和評議團在陽光下公開討論協(xié)商，促成信訪事項的合法合理解決。廣東的懇談會、安圖和海寧的現(xiàn)場評議會都是簡化信訪流程、公開信訪處理過程的典型例證。

總之，三個案例共同反映出協(xié)商民主路徑下信訪工作的諸多優(yōu)勢，這些優(yōu)勢最終極大地提高了信訪工作的合法性，以及信訪公眾對信訪處理結果的滿意度和認可度，從而有效化解了信訪困境和“信訪悖論”。但三個案例的信訪協(xié)商民主方式存在一些差異，下面我們分別從起因、發(fā)起者、牽頭者及實施者、方法等方面具體比較三者之間的不同之處，參見表2。

1.從起因和背景來看，三者的共同目標和大背景是處理復雜社會矛盾解決突出的信訪問題，但它們的具體起因和背景有所不同：廣東案例是為了解決出嫁女要求參與村集體經濟收益分配而群體性上訪問題；安圖案例是應對“7·28洪災”后不斷增多的“鬧訪”“纏訪”問題；海寧案例源于處理涉及人數(shù)多、群眾反映強烈、爭議較大、帶有普遍指導意義的信訪難題，是為了有效貫徹落實《信訪條例》和《浙江省信訪事項聽證辦法》等法規(guī)所確立的信訪聽證制度。

2.從發(fā)起者和具體牽頭及實施者來看，三者也存在明顯差異。廣東案例的發(fā)起者為T區(qū)政府下設的街道辦，具體牽頭和實施者是村委會；安圖案例的發(fā)起者是縣委縣政府，具體牽頭者是縣人大和(區(qū))鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大，實施者為群眾訴求服務中心下設的民事民議辦公室；海寧案例的發(fā)起者和牽頭者為海寧市信訪工作聯(lián)席會議和市信訪局，具體實施者為市信訪局。由此可見，中國當下信訪協(xié)商的發(fā)起者、牽頭者及實施者是非常多元化的，由各地根據自身的具體信訪情況和需求予以確定。

3.從協(xié)商方法及參與代表情況來看，廣東案例主要采用協(xié)商民意測驗和民主懇談法，安圖和海寧主要采用公民陪審團方法。廣東案例中協(xié)商代表是年滿18周歲的全體村民，由于該村成年村民全體參與，所以不需要進行隨機抽樣，參與協(xié)商的規(guī)模較大，一般在百人以上，協(xié)商時間為1天；安圖的議事代表由自薦和組織推薦兩種方式產生，議事代表從議事代表庫中隨機抽樣選出參與評議；海寧評議團中的評議員由組織推薦產生，在每次評議會召開前用分層比例抽樣的方法從評議團中抽取評議員參與評議。安圖和海寧的協(xié)商評議參與代表規(guī)模較小，協(xié)商時間和準備工作時間都更短。相比之下，全員參與比抽取部分代表協(xié)商更為科學和公平，因為人人都有表達自己觀點的機會，但全員參與的缺點是召集組織和協(xié)調困難、耗時長，協(xié)商不夠充分等。因此，采用分層比例抽樣法遴選協(xié)商代表更為經濟、便捷，可行性更高，協(xié)商也更為充分。

4.從協(xié)商討論成果的效力和協(xié)商社會效果來看，三個案例也不盡相同。廣東案例中協(xié)商成果是協(xié)商前后兩次民意測驗的分析統(tǒng)計報告，該報告具有重要參考價值，但最終決定權在村委會；安圖案例中的民事民議也主要采用議事代表在聽取糾紛雙方陳述觀點和辯論之后，進行現(xiàn)場投票表決并當場公布票決結果，該結果是信訪裁決的主要依據，而說事和建言中，評議代表和公眾的意見也作為主要參考。但在海寧案例中，評議團在各方陳述和辯論之后進行現(xiàn)場票決并公布結果，票決結果即為最終裁決結果。因此，與前兩者不同的是，海寧評議員具有最終決定權，其協(xié)商結果的效力最高。而從協(xié)商的社會效果來看，三者的最終息訪成功率都較高，訪民都比較認可最終裁決結果，說明信訪協(xié)商路徑的合法性較高。相比之下，協(xié)商民意測驗采用科學抽樣方法、兩次問卷，科學性較強，合法性更高，但實施難度也最大，不易推廣；安圖和海寧的公民陪審團則更易推廣，且安圖和海寧均采用外部的媒體監(jiān)督，彌補了公民陪審團在代表性和科學性上的不足，進而使其合法性得到進一步提升。

三、 進一步討論

當下中國頻發(fā)的群體性事件反映了深層社會矛盾，也說明地方政府對現(xiàn)有的社會沖突的解決機制存在較大局限。各種社會沖突的爆發(fā)往往與協(xié)商民主的缺乏有關，應積極推進協(xié)商民主的發(fā)展，使它成為一種常態(tài)化的沖突解決機制、一種貫穿于社會生活的社會治理機制。具體到信訪上，就是需要在秉承協(xié)商民主原則的基礎上，建構一套具有中國特色的信訪協(xié)商民主機制。上述三個案例驗證了信訪聽證(公民陪審團)和民主懇談及協(xié)商民意測驗等信訪協(xié)商民主機制的獨特優(yōu)勢，但同時這些機制本身也存在一些缺陷，還需進一步修正完善。正如協(xié)商民主不是包治百病的靈丹妙藥，信訪的協(xié)商民主路徑也不是十全十美。具體來說，當前信訪協(xié)商機制的局限和質疑主要有以下幾個方面：

第一，信訪協(xié)商的準備工作較多，組織起來比較費時費力。協(xié)商民意測驗耗時在半年以上，公民陪審團的組織也至少在一個月以上，這在很大程度上制約著信訪協(xié)商的開展和落實。此外，國外有關公共政策或預算方面的公民陪審團在協(xié)商時間上比國內更長，安圖和海寧的評議會協(xié)商時長都在一天以內，而以澳大利亞1976—2006年間召開的公民陪審團為例，協(xié)商時長在半天至一天半的僅有8次，占總數(shù)的三分之一；協(xié)商時長兩天至兩天半的有7次，甚至高達五天的也有2次[10]。即便是采用規(guī)模較小的公民陪審團，安圖四年來在民事民議辦公室受理的561件信訪事項中，最終采用現(xiàn)場評議大會的只有6次；而海寧在兩年多的時間里也只組織了信訪評議11次。在對海寧市信訪局的實地調研和訪談中，該局負責人坦言，由于人手有限且須多方協(xié)調聯(lián)系，過于頻繁的召開信訪評議會并不現(xiàn)實。其結果是，一些本可以進入信訪聽證程序的信訪事項被排除在了信訪協(xié)商的大門之外。

第二，信訪協(xié)商的代表性和質量之間難以兼顧和平衡。民意測驗和懇談的全員參與固然具有很高的代表性，但協(xié)商的質量會因為人數(shù)增多而下降；公民陪審團的協(xié)商更為充分，協(xié)商質量更高，但數(shù)量有限的陪審員的代表性也一直是個富有爭議的問題。對此，Lenaghan曾提出質疑：“隨機選出的16人組成的公民陪審團，在有限的4天時間內做出的協(xié)商和選擇就真的能代表公眾的合法聲音嗎？”[11]此外，不論是民意測驗、懇談還是公民陪審團，協(xié)商代表們的能力和素質也為外界所擔憂，因為這直接關系到協(xié)商和判斷的質量，關系到信訪的最終處理結果。隨機抽樣、分層比例抽樣等方法并不能保證代表的素質能力，為此，安圖和海寧的做法是使專家精英代表比例高于普通群眾代表比例，如在安圖，這兩者的比例是69∶31，海寧的比例是60∶40。但這一做法又會陷入“精英控制”論的指責中。

第三，信訪協(xié)商往往希望促成共識，但這種共識可能只是用“表面的妥協(xié)掩蓋深層的對抗”[12]。在采用公民陪審團的西方發(fā)達國家，地方政府委員會和一些專家學者已經對陪審員表達異議機會非常有限的現(xiàn)狀表示擔憂。在上述案例的協(xié)商方法中，民主懇談下的協(xié)商民意測驗和公民陪審團同樣存在類似問題。由于兩者最終都涉及對備選方案或選項進行表決，而事實上往往又找不到能兼顧各利益相關方的最優(yōu)方案選項，其結果是“決策往往產生無補償?shù)妮敿?，或相對最少受益者”。因此，“明顯的共識背后可能隱藏的是一個權力游戲”[12]。這是需要我們特別關注和警惕的地方。

第四，信訪協(xié)商的授權與控權之爭，即信訪協(xié)商是真正的授權于民、增進公民參與的過程，還是一種復雜的隱蔽式的社會控制手段或工具？Gastil等發(fā)現(xiàn)，美國的公民陪審團服務促進了公民參與，并能改變公民原有的關于自己、同行和政府的看法[13]149-153。然而，卡斯·桑斯坦的研究發(fā)現(xiàn)，不論是公民陪審團，還是協(xié)商民意測驗，協(xié)商都往往會導致兩極分化現(xiàn)象，即“一個協(xié)商團體中的成員必然會在協(xié)商之前的傾向所暗示的方向的指引下走向一個更為極端的觀點”[14]85。極化產生的一個重要原因是話語上的不對稱，這種不對稱會影響陪審團的決定和民主制度的結果?！叭绻鞣N各樣的社會團體通過可預知的機制，被引向了更為相反觀點，甚至是更加極端的觀點，將非常麻煩”[14]96。Ward等則對公民陪審團的組織方及贊助者設置協(xié)商議程和控制相關信息表示擔憂[12]。“在實踐中，陪審員在考慮規(guī)劃和資源分配問題時，通常是按照組織者的要求，在既定的幾個并非理想的方案當中進行選擇”[15]。

基于上述信訪協(xié)商民主機制的缺陷，今后信訪工作需要思考的是：如何結合中國基層本土的實踐經驗，創(chuàng)造性地采用更好的制度設計來規(guī)避或解決這些問題和缺陷？如何使信訪協(xié)商的組織開展更為中立，更具包容性？這些問題都是信訪民主化機制構建中的關鍵性問題。在此，我們簡要提出幾點制度改進設想：

第一，整合多種協(xié)商民主方法并加以靈活運用。協(xié)商民主方法除了上述分析的協(xié)商民意測驗、協(xié)商民主懇談、公民陪審團之外，還有專題小組(或稱焦點小組)和大規(guī)模協(xié)商論壇等。因此，可以根據需要采用以上一種或混合使用多種方法。但每種方法都有其獨特的流程規(guī)范和要求，以保證和實現(xiàn)協(xié)商過程的平等、公開、公正和中立，故不可隨意改變和刪減。此外，還需注意避免各種方法的弊端，特別是各種方法之弊病的集合。例如，采用專題小組會議可能導致利益集團控制協(xié)商論壇；而在公民參與協(xié)商中，由于公民缺乏組織性和足夠的知識，可能使其在協(xié)商會議中被控制、利用而未能起到應有的作用[8]98。

第二，將信訪的正式協(xié)商與非正式協(xié)商有機結合起來。案例一表明，“單靠一次大型民主協(xié)商會議無法解決利益沖突的出嫁女問題，還必須靠日常的、反復的、持續(xù)的、非正式的協(xié)商活動”[2]。在X村的民主懇談大會中曾發(fā)生激烈的爭吵，導致會議一度中斷。但村民在爭辯之后提出的以戶為單位解決出嫁女問題獲得近半數(shù)與會者的贊同。“爭吵甚至毆罵與理性討論相反，但它們卻是協(xié)商系統(tǒng)中的一個有機組成部分：讓各方徹底把反對意見及其背后的情感發(fā)泄出來，讓各方知道彼此的‘底線’，這都有利于問題的解決”[2]。案例二中，安圖的評議、說事和建言三個平臺的建構，將正式協(xié)商與非正式協(xié)商巧妙結合起來，更好地服務于訪民。

第三，建構信訪協(xié)商與其他配套制度的銜接機制。三個信訪案例都采用了協(xié)商或聽證方法進行矛盾糾紛的仲裁，但事實上如果沒有其他配套機制，如調解機制、合意機制*有關合意機制的詳細闡述，可參見劉國乾《行政信訪訴求的合意解決機制》，載《思想戰(zhàn)線》2015年第5期，第145-150頁。、補償機制、心理輔導和社會救濟等機制跟進，有些訪民仍無法接受最終的裁決結果。海寧案例成功的關鍵一環(huán)就是認識到評議后續(xù)跟蹤化解工作的重要性，視具體情況及時采用調和調解、經濟補償和社會救濟等方式持續(xù)跟蹤化解信訪糾紛，同時扶持社會弱勢群體，實現(xiàn)標本兼治。

第四，健全信訪協(xié)商的包容與中立機制。協(xié)商的包容性體現(xiàn)在信訪協(xié)商參與者的廣泛性和平等性上。信訪協(xié)商參與者的選擇可視情況采用全員參與、隨機抽樣和分層比例抽樣等方式，評議員的遴選范圍應該涵蓋所有社會階層，進一步擴大普通群眾的比例。協(xié)商的中立性機制需要完善協(xié)商主持人選拔制度、評議回避等制度，如主持人最好由有一定社會威望的非行政人員擔任；議程設定由評議團成員討論決定；與評議事項有利害關系的評議員和主持人都應申請回避等。

第五，探索信訪協(xié)商的專職化和社會化機制。正如前文所說，信訪協(xié)商需要花費較長時間準備，且對該項工作具有較高的專業(yè)要求，不管是組織者、具體辦事者還是主持人都需要熟知相關的協(xié)商流程、技術和知識。但事實上，當前信訪部門工作者由于本職工作繁重且大都不了解相關協(xié)商技能和流程，加之編制限制，很難滿足上述要求。為此，可以試點信訪協(xié)商的專職化和社會化，即通過支付一定費用，將該項工作外包給獨立的、專業(yè)的第三方來完成。澳大利亞等國已有專門從事協(xié)商業(yè)務的職業(yè)和機構，由他們作為中立的第三方承擔政府或社會組織外包的協(xié)商事務。因此，信訪部門可以借鑒這一做法和經驗，進行初步探索。

四、 結 語

從2005年在全國范圍實施信訪聽證制度至今已十年有余，信訪的協(xié)商民主機制在全國得以初步構建，并涌現(xiàn)出了安圖群眾訴求服務中心、海寧信訪評議團，以及廣東的民主懇談等信訪協(xié)商的典型。這一歷程事實上也是信訪本身從國家機密化、政府內部化向社會公開化、公眾參與化轉型的過程。因此，展望未來十年的信訪工作，我們有理由相信，信訪的協(xié)商民主機制必定更加成熟，信訪協(xié)商的做法也會更加普遍。

本文的案例比較分析表明，信訪工作的成功關鍵在于贏得廣大公眾，特別是信訪人的信任。原有的信訪工作(信訪審批、轉辦)都是在政府內部運轉，政府自身是信訪矛盾糾紛中的當事方，信訪人很難信任信訪機構所做出的處理意見。因此，需要一個獨立的、公正的解決信訪矛盾糾紛的平臺和機制，即說理評理機制。無疑，信訪的協(xié)商民主機制就是這樣一種說理評理機制。但信訪協(xié)商機制和方法并不完美，其自身也需要不斷創(chuàng)新和完善，為此，本文提出了若干相關改進建議。未來信訪協(xié)商工作仍需思考兩個核心問題：一是信訪秩序問題，即如何構建信訪處理的說理評理等協(xié)商機制，實現(xiàn)有序信訪，解決無理上訪、越級上訪和專業(yè)上訪等難題；二是信訪效能問題，即如何構建信訪糾紛處理的第三方參與機制，發(fā)揮第三方獨立、中立、公正的優(yōu)勢，如何讓第三方的專家學者、律師、普通公眾介入信訪，化解社會矛盾，同時考慮如何將信訪協(xié)商事務進行外包以提高信訪協(xié)商的效能。

[1]于建嶸： 《“信訪悖論”及其出路》，《南風窗》2009年第8期，第42-43頁。[Yu Jianrong,″′The Paradox of Letters and Visits′ and its Solution,″SouthReviews, No.8(2009), pp.42-43.]

[2]何包鋼： 《協(xié)商民主與協(xié)商治理：建構一個理性且成熟的公民社會》，《開放時代》2012年第4期，第23-36頁。[He Baogang,″Deliberative Democracy and Deliberative Governance: Building a Rational and Mature Civil Society,″OpenTimes, No.4(2012), pp.23-36.]

[3]李靖、鐘哲： 《從擴權到擴容：社會管理創(chuàng)新視角下信訪制度改革的思路轉向——以吉林省安圖縣為例》，《長白學刊》2013年第1期，第59-65頁。[Li Jing & Zhong Zhe,″From Power Expansion to Capacity Expansion: The Shift Thinking of the Reform on the System of Letters and Visits from the Perspective of Social Management Innovation: A Case Study of Antu County, Jilin Province,″ChangbaiJournal, No.1(2013), pp.59-65.]

[4]匿名： 《安圖縣：搭建訴求服務平臺 創(chuàng)新社會治理模式》， 2014年7月31日, http://leaders.people.com.cn/n/2014/0731/c382918-25378471.html, 2017年6月9日。[Anonymous,″Antu County: Set up a Service Platform for Innovation and Social Governance Model,″ 2014-07-31, http://leaders.people.com.cn/n/2014/0731/c382918-25378471.html, 2017-06-09.]

[5]地方治理創(chuàng)新調研組： 《黨在基層社會治理中的領導方式創(chuàng)新——關于吉林省安圖縣群眾訴求服務中心的調研報告》，《中國黨政干部論壇》2016年第2期，第97-101頁。[Local Governance Innovation Research Group, ″The Party’s Innovation in Leadership in Grass-roots Social Governance： A Survey on the Mass Appeal Service Center in Antu County, Jilin Province,″ChineseCadresTribune, No.2(2016), pp.97-101.]

[6]沈吟、沈燁婷： 《引入第三方力量 創(chuàng)新社會治理：海寧百人“評議團”助推矛盾化解》，《浙江日報》2017年3月1日，第7版。[Shen Yin & Shen Yeting,″The Introduction of Third-party Power Innovation and Social Governance: A Panel with Hundred Judges to Promote Contradictions to Resolve in Haining City,″ZhejiangDaily, 2017-03-01， p.7.]

[7]

[南非]毛里西奧·帕瑟林·登特里維斯主編： 《作為公共協(xié)商的民主：新的視角》，王英津等譯，北京：中央編譯出版社，2006年。[D’Entrèves M. P.(ed.),DemocracyasaPublicNegotiation:NewPerspective, trans. by Wang Yingjin et al., Beijing: Central Compilation and Translation Press, 2006.]

[8]何包鋼： 《協(xié)商民主：理論、方法和實踐》，北京：中國社會科學出版社，2008年。[He Baogang,DeliberativeDemocracy:Theory,MethodsandPractice, Beijing: China Social Sciences Press, 2008.]

[9]

[美]詹姆斯·博曼： 《公共協(xié)商：多元主義、復雜性和民主》，黃相懷譯，北京：中央編譯出版社，2006年。[Borman J.,PublicConsultation:Pluralism,ComplexityandDemocracy, trans. by Huang Xianghuai, Beijing: Central Compilation and Translation Press, 2006.]

[10]Carson L.,″Improving Public Deliberative Practice: A Comparative Analysis of Two Italian Citizens’ Jury Projects in 2006,″JournalofPublicDeliberation, Vol.2, No.1(2006), pp.1-18.

[11]Lenaghan J.,″Involving the Public in Rationing Decisions： The Experience of Citizens Juries,″HealthPolicy, Vol.49, No.1-2(1999), pp.45-61.

[12]Ward H., Norval A. & Landman T. et al.,″Open Citizens’ Juries and the Politics of Sustainability,″PoliticalStudy, Vol.51, No.2(2003), pp.282-299.

[13]Gastil J., Deess E. P. & Weiser P. J. et al.,TheJuryandDemocracy:HowJuryDeliberationPromotesCivicEngagementandPoliticalParticipation， New York: Oxford University Press, 2010.

[14]

[美]卡斯·桑斯坦： 《團體極化法則》，見[美]詹姆斯·菲什金、[英]彼得·拉斯萊特主編： 《協(xié)商民主論爭》，張曉敏譯，北京：中央編譯出版社，2009年，第84-106頁。[Sunstein C.R.,″The Law of Group Polarization,″ in Fishkin J. & Laslett P.(eds.),DebatingDeliberativeDemocracy, trans. by Zhang Xiaomin, Beijing: Central Compilation and Translation Press, 2009, pp.84-106.]

[15]Local Government Management Board,Citizens’JuriesinLocalGovernment, London: LGMB, 1997.