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    法院不應(yīng)主動審查起訴期限

    2017-03-14 19:40王鵬呂成
    江淮論壇 2017年1期
    關(guān)鍵詞:司法審查

    王鵬 呂成

    摘要:我國行政訴訟實踐中,經(jīng)常出現(xiàn)被告沒有提出超過起訴期限抗辯或者沒有就超過起訴期限進(jìn)行舉證但法院主動審查起訴期限的現(xiàn)象。這一做法混淆了起訴期限的制度性質(zhì),起訴期限屬于訴訟要件而非起訴條件,對于起訴期限的審查,應(yīng)實行當(dāng)事人主義,法院不應(yīng)依職權(quán)主動進(jìn)行審查。對于確已超過起訴期限的行政行為,法院也可進(jìn)行一定的司法審查。

    關(guān)鍵詞:起訴期限;主動審查;司法審查

    中圖分類號:D925.3 文獻(xiàn)標(biāo)志碼:A 文章編號:1001-862X(2017)01-0110-006

    起訴期限是我國行政訴訟中的一項重要制度。實踐中一個值得重視的普遍現(xiàn)象是,在被告行政機(jī)關(guān)沒有提出超過起訴期限抗辯或者沒有就超過起訴期限進(jìn)行舉證的情況下,法院經(jīng)常主動審查起訴期限,并以超過起訴期限為由裁定不予受理或駁回起訴。據(jù)統(tǒng)計,當(dāng)事人對起訴是否超期存在爭議的案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的20%左右,法院以原告起訴超期為由裁定駁回起訴或不予受理的案件數(shù)占總結(jié)案數(shù)的7%左右,占法院裁定駁回起訴或不予受理的案件數(shù)的17%左右。[1] 1-2“起訴期限制度在實踐中成為行政案件進(jìn)入法院的巨大障礙,是立法者當(dāng)初所沒有預(yù)料到的?!盵2]那么,行政訴訟中法院是否應(yīng)當(dāng)主動審查起訴期限呢?

    一、法院主動審查起訴期限的表現(xiàn)形式和主要理由

    起訴期限或訴訟時效(limitation of action),指提起某些訴訟或行使權(quán)利的期限,在期限屆滿后,不論其訴訟請求權(quán)是否曾經(jīng)存在,均不得再起訴。訴訟時效的效力可區(qū)分為兩種,一是時效終止后權(quán)利本身即不復(fù)存在,二是在時效屆滿后無法取得法律救濟(jì),但其權(quán)利在其他方面仍可存在。[3]

    我國行政訴訟起訴期限制度包括如下幾個方面的內(nèi)容:一是一般起訴期限,即“自知道或者應(yīng)當(dāng)知道作出行政行為之日起六個月”。二是特殊情形下起訴期限的扣除,即“因不可抗力或者其他不屬于其自身的原因耽誤起訴期限的,被耽誤的時間不計算在起訴期限內(nèi)”。三是最長起訴期限,即“因不動產(chǎn)提起訴訟的案件自行政行為作出之日起超過二十年,其他案件自行政行為作出之日起超過五年提起訴訟的,人民法院不予受理”。四是特別法律規(guī)定的期限。五是最高人民法院《關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》(以下簡稱《若干解釋》)對起訴期限制度所作的變通規(guī)定,即第41條所規(guī)定的未告知行政相對人訴權(quán)和起訴期限的2年和第42條所規(guī)定的行政相對人不知道行政行為內(nèi)容情形下的最長期限20年(涉及不動產(chǎn))或5年(其他行為)。

    而根據(jù)《若干解釋》,法院主動審查起訴期限主要有以下幾種具體表現(xiàn)形式:

    一是在立案受理階段,直接以超過起訴期限為由裁定不予受理,或既不作不予受理裁定也不立案。在實行立案登記制以前,這種處理方式較為普遍。因沒有正式進(jìn)行審理程序,相關(guān)案例也不常見。

    二是審理期間被告未進(jìn)行超過起訴期限的抗辯和舉證,法院主動審查后裁定駁回原告的起訴。如某房產(chǎn)局房屋登記案件中,法院支持的觀點是:“行政起訴期限不同于訴訟時效,行政起訴期限是法律設(shè)定的起訴條件之一,解決的是行政起訴能否進(jìn)入司法實體審查的問題。因此,即使當(dāng)事人未提出有關(guān)起訴期限問題的抗辯,法院也應(yīng)主動審查。本案中,法院應(yīng)不予受理或裁定駁回起訴?!盵4]

    三是一審法院作出實體判決后二審法院主動審查并以超過起訴期限為由裁定駁回起訴。如“上海市工商行政管理局金山分局與平湖市鹽業(yè)公司批發(fā)零售部案”(滬一中行終字[1999]第114號),該案一審判決撤銷原金山縣工商行政管理局于1997年4月29日作出的核準(zhǔn)上海興塔食品廠注銷登記的具體行政行為,二審裁定駁回平湖市鹽業(yè)公司批發(fā)零售部起訴。理由是原金山縣工商行政管理局于1997年4月29日核準(zhǔn)上海興塔食品廠注銷登記,平湖鹽業(yè)批發(fā)零售部于1998年12月16日知道該核準(zhǔn)注銷登記行為,故其于1999年6月21日提起行政訴訟,超過法定起訴期限,應(yīng)予裁定駁回起訴。

    綜上可知,法院主動審查起訴期限所依據(jù)的主要理由有:第一,起訴期限不同于訴訟時效,超過起訴期限,當(dāng)事人喪失訴權(quán),而非勝訴權(quán),法院因此應(yīng)拒絕受理。第二,起訴期限是法定起訴條件之一,也是法院受理條件之一。第三,行政行為是國家意志的體現(xiàn),作為被告的行政機(jī)關(guān)無權(quán)放棄抗辯,即便在審理過程中沒有舉證或提出超過起訴期限的抗辯,法院也應(yīng)主動審查。第四,《若干解釋》第44條(1)已授權(quán)人民法院主動審查行政訴訟起訴期限,法院可以以此為依據(jù)主動進(jìn)行審查。[5]

    事實上,在對行政行為合法性作出最終判決前,法院主動審查的內(nèi)容不只是起訴期限,還有其他一些內(nèi)容,包括主體資格問題、管轄權(quán)問題、程序前置問題等等,多達(dá)十六項。(2)實踐中稱其為“程序?qū)彙?,而只有這些內(nèi)容全部符合法定條件,法院方進(jìn)入下一步的審理,即對行政行為的合法性進(jìn)行審查。我國行政訴訟的程序?qū)?,學(xué)理上稱之為“訴訟要件”。訴訟要件是“德國訴訟法學(xué)家標(biāo)羅為建立其訴訟法律關(guān)系說而創(chuàng)造的概念”[6],指法院能夠?qū)υV訟請求作出實體判決應(yīng)符合的條件,因此也可稱為“實體判決要件”。[7]58-68這種審查模式的源頭可溯至羅馬法上的“階段式”訴訟,即把訴訟分成兩個階段,如果第一階段未通過審查,就不能進(jìn)入第二階段。

    綜上,法院應(yīng)否主動審查起訴期限涉及兩大問題,一是起訴期限是否是起訴條件,若是,則法院可以在立案階段主動審查起訴期限,進(jìn)而判斷原告的起訴是否符合起訴條件;二是起訴期限的審查應(yīng)實行職權(quán)主義還是當(dāng)事人主義,在行政機(jī)關(guān)沒有提出答辯或舉證的情況下,法院是否應(yīng)當(dāng)依職權(quán)查明該事實。

    二、起訴期限是起訴條件嗎?

    (一)起訴條件與訴訟要件

    訴訟從起訴開始,至裁決結(jié)束,相應(yīng)過程可以分為三個階段:起訴階段、審理階段和實體裁決階段,每個階段都要符合一定的構(gòu)成要件。起訴條件有主觀條件和客觀條件之分。行政案件的主觀起訴條件是對行政行為的懷疑,客觀起訴條件是對主觀條件的限制,包括對原告資格的限制、對事實和法律根據(jù)的界定等。[8]符合起訴條件的案件,法院應(yīng)進(jìn)行訴訟要件的審理?!霸V訟要件,是指法院為進(jìn)行本案審理及判決所必須具備的必要條件。法院對于原告請求的事項,即案件必須進(jìn)行審理和裁判?!盵9]86

    訴訟要件不同于起訴條件,起訴條件是對當(dāng)事人的要求,訴訟要件是對法院的要求。例如在德國,“如果訴適法(zul?覿ssig)且具備理由(begründer),訴就是成功的?!盵10]135只有符合訴訟要件的案件,法院才能對實體問題進(jìn)行審理,即審查原告的訴訟請求在實體法上應(yīng)否獲得支持。實體裁決階段,法院作出的裁決可能支持原告的訴訟請求,也可能不支持原告的訴訟請求。其中,支持原告訴訟請求的裁決要符合一定的條件,可以簡稱為勝訴要件,即法院認(rèn)同原告請求所必須具備的要件。勝訴要件不同于訴訟要件。勝訴要件與實體問題相關(guān)聯(lián),解決的是原告的請求能否獲得法院支持問題。訴訟要件只與程序問題相關(guān)聯(lián),屬于程序法上的內(nèi)容,不涉及對當(dāng)事人實體權(quán)利義務(wù)關(guān)系的處理。

    國外民事訴訟對于原告的起訴幾乎不設(shè)定條件。一些要求,也無非是形式上的要求,不涉及當(dāng)事人主體資格、一事不再理問題等。[7] 58-68在大陸法系國家的行政訴訟論著中,也鮮見直接關(guān)于起訴條件的論述。事實上,從立法本意上看,我國《行政訴訟法》第49條關(guān)于起訴條件的設(shè)置,也是在盡可能的程度上降低訴訟門檻,以擴(kuò)大司法救濟(jì)范圍,其設(shè)置了四項起訴條件,僅對主體資格、訴訟請求和事實根據(jù)、受案范圍和管轄等問題設(shè)置了條件,而未設(shè)置起訴期限條件。因為起訴條件是訴訟的門檻,不宜設(shè)置太高。如果把本屬于其他要件的內(nèi)容放到起訴條件中,容易導(dǎo)致“起訴條件的‘高階化和訴訟程序開始的‘高階化” [7] 58-68,不利于糾紛的化解。

    (二)起訴期限不是起訴條件

    《行政訴訟法》關(guān)于起訴條件的規(guī)定,只是“提起訴訟”的條件。也就是說,符合規(guī)定的條件,當(dāng)事人即可提起訴訟。至于當(dāng)事人提起的訴訟是否符合起訴的合法要件,待審理后方能確定。而根據(jù)《若干解釋》第44條之規(guī)定,起訴超過法定期限且無正當(dāng)理由的,應(yīng)當(dāng)裁定不予受理;已經(jīng)受理的,裁定駁回起訴。這實則賦予法院在受理階段對案件的實質(zhì)審查權(quán),一定程度上有超越法律規(guī)定之嫌。再者,《若干解釋》第44條和第27條之間也存在邏輯上的矛盾。《若干解釋》第27條規(guī)定,原告應(yīng)證明起訴符合法定條件,但被告認(rèn)為原告起訴超過起訴期限的除外。在受理階段,僅僅包括原告和法院的關(guān)系,不包括原告與被告之間的關(guān)系。[11]206相關(guān)起訴材料尚未送達(dá)被告,不存在被告認(rèn)為原告超過起訴期限的問題。如果在這一階段審查起訴期限,實則是把不超過起訴期限的舉證責(zé)任賦予原告承擔(dān)。按照《若干解釋》第27條規(guī)定,只要原告不自我認(rèn)可或證明其起訴超過起訴期限,法院就不應(yīng)當(dāng)主動審查,要求原告提供沒有超過起訴期限的證據(jù),更不應(yīng)當(dāng)直接認(rèn)定原告的起訴超過起訴期限。

    《行政訴訟法》第49條規(guī)定的起訴條件是行政訴訟的“入門”條件,“入門”之后,法院方能進(jìn)行審查。法院審查的內(nèi)容大體上包括兩塊,一是我們俗稱的“程序?qū)彙?,二是“實體審”,即被訴行政行為的合法性。行政行為合法性審查之前審查的內(nèi)容,包括當(dāng)事人主體適格、屬于管轄范圍、不受其他生效判決拘束等等,就是學(xué)理上所說的訴訟要件。

    訴訟要件不是立法上明文規(guī)定的單獨的制度,而是若干具有共同特征的制度的組合。比如德國民事訴訟法把訴訟要件分為三類,分別涉及法院、當(dāng)事人和訴訟標(biāo)的。涉及法院的訴訟要件包括:法院必須對被告具有審判權(quán)、法院必須具有國際管轄權(quán)、法律途徑的合法性以及地域管轄權(quán)、事務(wù)管轄權(quán)和職能管轄權(quán),涉及當(dāng)事人的訴訟要件包括:當(dāng)事人必須存在、當(dāng)事人能力、訴訟能力、訴訟實施權(quán)、法定代理權(quán),涉及訴訟標(biāo)的的訴訟要件包括:提起的請求權(quán)必須是可訴的、訴訟標(biāo)的不能在己經(jīng)有其他相同目的之程序中發(fā)生訴訟系屬、必須尚未對該請求權(quán)作出有既判力的裁判、訴訟標(biāo)的必須能夠被法律保護(hù)和需要法律保護(hù)以及訴訟必須合法提起。[12]677-678德國行政訴訟的實質(zhì)裁判條件,在筆者看來也就是訴訟要件,包括有管轄權(quán)的法院、適格的參加人、有適當(dāng)?shù)脑V、有請求權(quán)、符合訴的形式與期限、復(fù)議程序和符合一般法律保護(hù)需要。[10]137

    (三)起訴期限是訴訟要件之一

    起訴期限是行政訴權(quán)行使的期限,體現(xiàn)了原告和法院之間的訴訟法律關(guān)系。從原告角度,訴權(quán)是一種權(quán)利。作為行政法的請求權(quán),行政訴權(quán)不同于行政過程中的實體請求權(quán)。在行政過程中,權(quán)利義務(wù)受到行政行為影響的人,對行政機(jī)關(guān)享有一種請求權(quán)。這種權(quán)利屬于實體性權(quán)利,指向的義務(wù)人是行政機(jī)關(guān)。當(dāng)這種權(quán)利得不得保障時,當(dāng)事人可以向法院提出救濟(jì)請求,這種權(quán)利屬于程序性權(quán)利,指向的義務(wù)人是法院。從內(nèi)容上看,行政訴權(quán)包括三項:起訴權(quán)、對不受理起訴裁定的上訴權(quán)和獲得裁判權(quán)。[13]當(dāng)然,這種裁判權(quán)是一種公正裁判權(quán)。[14]18從法院角度,原告行使訴權(quán)也要履行一定的義務(wù)或受到一定的限制,在規(guī)定期限內(nèi)提起訴訟就是原告行使訴權(quán)的義務(wù)之一。在原告沒有依法行使訴權(quán),或者原告訴權(quán)不符合法定條件,則法院不能履行相應(yīng)的實體上的審理和裁判義務(wù)。

    所以,不論從比較法上還是從我國的法律規(guī)定中,均可見起訴期限不屬于起訴條件,而屬于訴訟要件。實踐中法院之所以主動審查起訴期限,是因為在理論上混淆了起訴條件和訴訟要件,把本應(yīng)在后一階段完成的工作前移到前一階段進(jìn)行。這一做法違反了訴訟的基本規(guī)律。正如有學(xué)者所言,“在立案階段,立案工作人員(有時也是合議庭)即有權(quán)依職權(quán)在不經(jīng)過對席、公開、辯論的條件下,就對行政起訴的合法要件進(jìn)行審查,并作出處理決定。這種規(guī)定和做法,是違反基本的訴訟法理和訴訟規(guī)律的。”[9]96

    三、起訴期限的審查方式:

    職權(quán)主義還是當(dāng)事人主義?

    訴訟要件的審查方式有兩種,即職權(quán)主義和當(dāng)事人主義。二者的區(qū)分可以細(xì)分為三個問題,一是在事項的啟動上,是由法院依職權(quán)提出還是必須由當(dāng)事人提出;二是在證據(jù)的搜集上,是由法院依職權(quán)探知還是由當(dāng)事人提供;三是法院是否受當(dāng)事人自認(rèn)的約束。

    對不同的訴訟要件,法院采取的審查方式也有所不同。比如管轄權(quán)問題,不論當(dāng)事人是否提出,也不論當(dāng)事人是否提供證據(jù),法院均可依職權(quán)審查。德國民事訴訟特別強(qiáng)調(diào)訴訟要件的合法性,且法院采取的是職權(quán)主義審查方式?!凹词乖V被有效提起,也只有在訴合法的情況下才會發(fā)生實體裁判。合法性要件通常情況下應(yīng)當(dāng)依職權(quán)主義(即使當(dāng)事人任何一方都未提及此,也如此),稱之為訴訟要件(Proze?覻voraussetzung)”[15]176

    而我國行政訴訟法并未明確規(guī)定審查方式。實踐中起訴期限審查的職權(quán)主義更多地是基于一種功利的考慮。其一,對法院來說,不用對行政行為合法性作出認(rèn)定,“維系”了和行政機(jī)關(guān)的良好關(guān)系。其二,對行政機(jī)關(guān)來說,不用就行政行為合法性進(jìn)行答辯和舉證,也可以“合法”地隱藏行政行為的違法因素。但對于原告而言,這種審查模式是難以接受的,因為這種審查模式?jīng)]有觸及原告的訴求,當(dāng)事人之間的爭議也未能實質(zhì)性地解決。在一定的社會層面上,職權(quán)主義審查方式會導(dǎo)致司法公信力的喪失,行政案件申訴上訪率高就是一個典型的例證。

    從效率角度,設(shè)置起訴期限,旨在盡可能維護(hù)行政行為所形成的社會秩序,促進(jìn)權(quán)利義務(wù)關(guān)系的穩(wěn)定,實現(xiàn)法和國家行為的安定性。從訴訟經(jīng)濟(jì)角度,起訴期限的設(shè)置,還有利于減輕當(dāng)事人的舉證負(fù)擔(dān),降低司法查明事實的難度,充分節(jié)約司法資源。但起訴期限的設(shè)置不僅僅是效率問題,更主要的是基于公平或公共利益的考量。“如果起訴期限期間設(shè)定過短,則偏重于行政效率的維護(hù)而忽視了對行政相對人合法權(quán)益的有效保護(hù);起訴期限期間設(shè)定過長,則偏重于對行政相對人權(quán)益的保護(hù),但勢必影響和降低相關(guān)的行政效率,對行政行為所代表的社會公共利益的維護(hù)不利?!盵1]45正如在Smith v East Elloe Rural District Council一案中Reid勛爵所說:“本席認(rèn)為,在每個類似案件中,法院應(yīng)始終認(rèn)為,不能把這些規(guī)定理解為慫恿惡意違法者去利用自己的不誠實?!保?)

    另外,起訴期限認(rèn)定所需要的證據(jù),大部分為行政機(jī)關(guān)所掌握。沒有行政機(jī)關(guān)的舉證,法院對起訴期限問題難以認(rèn)定。就我國行政訴訟實踐而言,一方面要查明“作出行政行為”的情況,包括行政行為的形式、具體內(nèi)容、事實根據(jù)和法律依據(jù)以及針對該行政行為的訴權(quán)和起訴期限的告知等。另一方面要查明當(dāng)事人“知道或應(yīng)當(dāng)知道”的情況,包括當(dāng)事人是否自認(rèn)知道,如不認(rèn),有無其他證據(jù)證明其應(yīng)當(dāng)知道。這兩方面的證據(jù)均應(yīng)由被告提供,單憑法院依職權(quán)探知難以完成。而若沒有行政機(jī)關(guān)的舉證,法院難以對起訴期限問題作出準(zhǔn)確的認(rèn)定,尤其是在立案階段。有些情況下,即便行政機(jī)關(guān)進(jìn)行了舉證,但行政機(jī)關(guān)的舉證往往比較片面,僅僅圍繞舉證期限問題,沒有就行政行為的合法性舉證,法院對舉證期限的認(rèn)定也可能發(fā)生錯誤,因為舉證期限的認(rèn)定和行政行為的舉證密切相關(guān),沒有行政行為合法性的舉證,有時對起訴期限問題無法作出認(rèn)定。

    所以,不論是從有利于查明事實的角度,還是從維護(hù)司法中立和司法公信的角度,法院都不應(yīng)當(dāng)主動審查起訴期限問題。對于是否超過起訴期限,應(yīng)由行政機(jī)關(guān)提出抗辯和舉證。若行政機(jī)關(guān)沒有提出抗辯和舉證,則法院不應(yīng)主動釋明,更不應(yīng)主動審查或援引其他證據(jù)作出超過起訴期限的認(rèn)定。

    四、超起訴期限行政行為的司法審查

    但上述解答并沒有觸及行政訴訟的核心難題,即對于確已超過起訴期限的行政行為,司法能否進(jìn)行審查以及如何進(jìn)行審查。

    (一)司法審查的必要性

    1.從起訴期限原理來看,起訴期限是訴權(quán)的限制條件。因此,起訴期限規(guī)定只涉及原告和法院之間的法律關(guān)系,而不涉及法院和行政機(jī)關(guān)之間關(guān)系。對于超起訴期限行政行為,盡管法院不能給予原告以司法救濟(jì),但這并不影響法院對行政機(jī)關(guān)進(jìn)行審查。

    2.司法審查不違反司法的被動性原則。超起訴期限的案件首先也是原告提起的,法院并未直接主動地對行政行為進(jìn)行審查。

    3.行政訴訟解決爭議之目的與監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)之目的是并行不悖的。對于超起訴期限案件,法院無法就行政爭議進(jìn)行實質(zhì)性解決,但法院仍要對行政行為進(jìn)行審查。

    (二)司法監(jiān)督的方式

    法院應(yīng)如何進(jìn)行審查呢?筆者認(rèn)為可以考慮如下三點:

    1.不論行政機(jī)關(guān)是否提出超過起訴期限的抗辯,均要求行政機(jī)關(guān)就行政行為的合法性進(jìn)行舉證。在舉證的基礎(chǔ)上,先進(jìn)行所謂的“程序?qū)彙?,在“程序?qū)彙蓖ㄟ^的情況下再進(jìn)行“實體審”。但在行政機(jī)關(guān)提出超起訴期限抗辯的案件中,行政機(jī)關(guān)往往僅就起訴期限問題進(jìn)行舉證和答辯,很少有法院會因行政機(jī)關(guān)沒有就行政行為的合法性舉證而作出對行政機(jī)關(guān)不利的裁決。超起訴期限只是行政機(jī)關(guān)的答辯內(nèi)容,不論行政機(jī)關(guān)作何答辯,均不應(yīng)影響行政機(jī)關(guān)就行政行為的合法性進(jìn)行舉證。這既是查明答辯內(nèi)容的需要,也是實現(xiàn)行政訴訟法之監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行政目的的需要。

    2.進(jìn)一步明確當(dāng)事人的行政程序重新進(jìn)行請求權(quán)。行政重新進(jìn)行是指在某些情況下,如因超過起訴期限,行政行為雖已不可訴請撤銷,但就其決定事項,可以在新的程序中重新審查。行政重新進(jìn)行是行政程序的一項重要制度,在許多國家和地區(qū)的行政程序立法中均有體現(xiàn),比如德國《聯(lián)邦行政程序法》第51條的規(guī)定和我國臺灣地區(qū)《行政程序法》第128條規(guī)定等。行政重新進(jìn)行要符合一定條件(4),在條件成就的情況下,行政機(jī)關(guān)可以針對不可訴請撤銷的行政行為作出變更或廢止的決定。行政程序重新進(jìn)行的法律后果是賦予公民重新開始的請求權(quán)和作出補救決定的請求權(quán),一定程度上體現(xiàn)了實事求是和違法必究的思想。行政程序重新進(jìn)行制度在我國僅有憲法上的依據(jù),即憲法規(guī)定的公民對于國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為的申訴、控告或者檢舉的權(quán)利。但這一憲法權(quán)利沒有具體化為有制度支撐的請求權(quán)。在行政程序法上,如果當(dāng)事人對一個超起訴期限的行政行為請求行政機(jī)關(guān)撤銷或廢止,行政機(jī)關(guān)可以拒絕處理,即拒絕程序的重新進(jìn)行。在行政訴訟法上,這種情況也應(yīng)屬于重復(fù)處理行為被排斥在司法救濟(jì)范圍之外。例外的情形是,行政機(jī)關(guān)可以主動重新進(jìn)行程序,撤銷或廢止一個超起訴期限的行政行為。

    3.在賠償訴訟中,不以行政行為超過起訴期限為由,排除對行政行為違法性審查和認(rèn)定。賠償時效是賠償請求人向賠償義務(wù)機(jī)關(guān)請求國家賠償?shù)臅r效。按照《國家賠償法》關(guān)于行政賠償?shù)囊?guī)定,獲得行政賠償?shù)那疤崾切惺剐姓殭?quán)的行為被確認(rèn)違法,這一規(guī)定導(dǎo)致行政賠償事實上同時也受到起訴期限的限制。也就是說,行政賠償申請人在申請行政賠償時,一方面要符合賠償時效的規(guī)定;另一方面,在對行政職權(quán)行為合法性進(jìn)行確認(rèn)時也要受到起訴期限的限制。正如有學(xué)者所言,“在行政機(jī)關(guān)未對具體行政行為確認(rèn)違法,而又超過具體行政行為的合法性審查時效的情況下,受害人喪失請求行政賠償?shù)臋?quán)利。”[16]269-270那么,在超起訴期限但并未超賠償時效的案件中,法院應(yīng)否或能否對該行政行為進(jìn)行合法性審查,并進(jìn)而作出賠償判決呢?筆者認(rèn)為答案是肯定的。其一,超起訴期限的行政行為,意味著法院不能對行政行為的效力問題作出認(rèn)定,但并不意味著法院不可以對行政行為的合法性問題作出認(rèn)定?!霸趪屹r償中,審查、判斷行政行為的違法性,和行政行為的效果本身沒有關(guān)系,所以,并不違反公定力乃至撤銷訴訟的排他性管轄的制度?!盵17]96-97其二,行政訴訟中行政行為的違法認(rèn)定和行政賠償中行政行為的違法認(rèn)定不完全一致。究其本質(zhì),行政賠償責(zé)任是一種侵權(quán)責(zé)任,而侵權(quán)責(zé)任的構(gòu)成要件之一是過錯而非違法。從這個角度來說,行政賠償中的行政行為違法認(rèn)定實則是過錯認(rèn)定。有學(xué)者曾精辟地指出,“國家賠償責(zé)任中的違法,是側(cè)重于受害人損失的救濟(jì),行政訴訟中作為司法審查標(biāo)準(zhǔn)的違法,側(cè)重于對行政行為的評價和效力的對待。二者的出發(fā)點不同,本來就不完全是一回事,用《行政訴訟法》第54條的違法標(biāo)準(zhǔn)來理解國家賠償構(gòu)成要件的違法,是狹隘的、不正確的?!盵18]1857既然如此,就不能簡單地以超起訴期限為由,在行政賠償案件中拒絕對行政行為進(jìn)行合法性審查。正如在法國,“超過越權(quán)之訴的訴訟時效并不影響基于行政決定違法而提起行政侵權(quán)責(zé)任的訴訟(無論該決定是具體行政規(guī)定還是抽象行政決定):如果原告能夠證明他們因違法的行政決定而受到損害,盡管不能撤銷行政決定,但是原告也能夠獲得補償?!盵19]91

    注釋:

    (1)2015年最高人民法院針對行政訴訟法修正案出臺了新的司法解釋,但2000年司法解釋依然有效。鑒于對起訴期限的相關(guān)規(guī)定主要集中在2000年解釋,而2015年解釋僅有第三條與此相關(guān),且與2000年解釋第44條一致,因此,為了便于敘述和比較,本文僅引用2000年解釋。

    (2)具體參見張坤世、胡肖華:《錯位與回歸——行政起訴審查制度之檢討與重構(gòu)》,載姜明安主編:《行政法論叢2010》(第13卷),法律出版社2011年版,第76頁。

    (3)上議院多數(shù)意見認(rèn)為,原告的起訴超過了1946年《土地征用(授權(quán)程序)法》規(guī)定的6周的期限,法院不能審查被告的強(qiáng)制購買令。Reid勛爵從公平的角度發(fā)表了更值得重視的異議意見。參見[英]彼得·萊蘭、戈登·安東尼:《英國行政法教科書》(第五版),楊偉東譯,北京大學(xué)出版社2007年版,第467—479頁。

    (4)德國《行政程序法》第51條“程序的重新進(jìn)行”規(guī)定:1.行政機(jī)關(guān)在下列情況下,須應(yīng)相對人申請,決定是否對一獲確定力的行政行為予以撤銷或變更:(1)行政行為所依據(jù)的事實或法律情況已作出有利于相對人的變更;(2)具有新的證舉方法,可導(dǎo)致產(chǎn)生有利于相對人的決定;(3)具有符合民事訴訟法第580條的重新受理理由。2.相對人無重大過失,而不能在過去的程序中,尤其不能通過法律救濟(jì)主張重新進(jìn)行的理由時,方可接受其申請。3.申請須在3個月內(nèi)提出。該期限以相對人得知重新進(jìn)行的理由之日起算。4.第3條所列的主管行政機(jī)關(guān)對該申請作出決定;撤銷或變更所涉及的行政行為是另一行政機(jī)關(guān)作出者,亦同。5.第48條第1款第1句及第49條第1款不受影響。參見于安:《德國行政法》,清華大學(xué)出版社1999年版,第219頁。

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    (責(zé)任編輯 丹 若)

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