摘 要 目前“紅頂中介”脫鉤并不能完全解決我國(guó)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的組織形式不符合環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的特點(diǎn)也應(yīng)被認(rèn)為是導(dǎo)致問(wèn)題的重要原因。本文認(rèn)為相較于公司制，合伙制更符合環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、公益性特點(diǎn)的要求，更適合人力資本集中的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，有利于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)連帶責(zé)任的實(shí)現(xiàn)，應(yīng)在借鑒會(huì)計(jì)行業(yè)和律師行業(yè)合伙制改革經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，推進(jìn)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)組織形式合伙制的改革。

關(guān)鍵詞 環(huán)境影響評(píng)價(jià) 環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu) 公司制 合伙制

作者簡(jiǎn)介：辛欣，昆明理工大學(xué)法學(xué)院。

中圖分類號(hào)：D922.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.02.228

在中央巡視組指出環(huán)評(píng)中存在的“紅頂中介”問(wèn)題后，環(huán)保部先后出臺(tái)了《全國(guó)環(huán)保系統(tǒng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)脫鉤工作方案》等一系列文件以解決“紅頂中介”問(wèn)題。隨著脫鉤的完成，原來(lái)屬于事業(yè)單位的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)成為公司制企業(yè)，我國(guó)絕大多數(shù)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)將以公司制的形式存在。事實(shí)上，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在的問(wèn)題遠(yuǎn)不止“紅頂中介”這么簡(jiǎn)單，據(jù)統(tǒng)計(jì)全國(guó)一千多家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，超過(guò)1/3有過(guò)違法違規(guī)的行為。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)無(wú)資質(zhì)或借資質(zhì)經(jīng)營(yíng)現(xiàn)象普遍。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)通過(guò)與公務(wù)人員建立不正當(dāng)?shù)睦孑斔完P(guān)系，獲得項(xiàng)目資源，逃避監(jiān)管。一些環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)與排污單位惡意串通，提供虛假環(huán)評(píng)材料、偽造或者篡改數(shù)據(jù)等，成為企業(yè)違法排污的幫兇。這些問(wèn)題造成了較為嚴(yán)重的社會(huì)影響，也在一定程度上損害了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的信譽(yù)，使得環(huán)評(píng)市場(chǎng)出現(xiàn)劣幣驅(qū)逐良幣的現(xiàn)象，制約了環(huán)評(píng)事業(yè)的發(fā)展。

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)存在的這些問(wèn)題，除了有環(huán)評(píng)制度設(shè)計(jì)、環(huán)保部門監(jiān)管等方面的原因外，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的組織形式不符合環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)也是重要原因之一，相較于公司制，合伙制是更符合環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)特點(diǎn)的選擇。

一、合伙制符合環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、公益性的特點(diǎn)

公司是依照法定的條件和程序設(shè)立的、以營(yíng)利為目的的商事組織。公司最顯著的特點(diǎn)是，公司的財(cái)產(chǎn)與股東的個(gè)人財(cái)產(chǎn)相分離，公司法人具有獨(dú)立的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)。對(duì)公司的債務(wù)公司法人以其全部財(cái)產(chǎn)承擔(dān)責(zé)任，股東僅以其認(rèn)繳的出資額或認(rèn)購(gòu)的股份為限對(duì)公司承擔(dān)責(zé)任。公司特有的組織結(jié)構(gòu)形式使得公司一般被認(rèn)為是股東謀取最大利益，降低投資風(fēng)險(xiǎn)的工具。股東利用公司獨(dú)立人格將自己的責(zé)任限制于出資范圍內(nèi)，使自己承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)最小化。

相較于19世紀(jì)才確立的企業(yè)法人制度，合伙制是一種更為古老的經(jīng)濟(jì)組織制度，其基本特征是合伙人以合伙協(xié)議成立合伙企業(yè)，合伙企業(yè)由全體合伙人共同出資、共同經(jīng)營(yíng)、共負(fù)盈虧、共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，且合伙企業(yè)的普通合伙人對(duì)合伙企業(yè)的債務(wù)需要負(fù)擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。雖然現(xiàn)今社會(huì)，公司制的組織形式大行其道，合伙制仍一直存續(xù)，保持著勃勃生機(jī)，仍是市場(chǎng)服務(wù)、特別是中介服務(wù)的主角。

環(huán)境影響評(píng)價(jià)是事關(guān)多種利益主體、具有社會(huì)屬性的公共事務(wù)，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)是根據(jù)我國(guó)法律的規(guī)定唯一可以接受委托，對(duì)建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，提供環(huán)評(píng)技術(shù)服務(wù)的機(jī)構(gòu)。因此對(duì)我國(guó)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度的有效實(shí)施發(fā)揮著十分重要的作用。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)作為一類社會(huì)中介組織，負(fù)有促進(jìn)公益的義務(wù)，機(jī)構(gòu)不得以營(yíng)私益為唯一目的。相關(guān)法律規(guī)定也要求，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)積極履行社會(huì)責(zé)任，承擔(dān)普遍服務(wù)的義務(wù)，在沒(méi)有正當(dāng)理由的情況下，不能拒絕承擔(dān)公益項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作?！董h(huán)境影響評(píng)價(jià)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》中均要求環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持公正、科學(xué)、誠(chéng)信的原則。可見(jiàn)，以追求最大利益和最小風(fēng)險(xiǎn)為目的的公司制的組織形式與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)應(yīng)具有的獨(dú)立性、公益性的特點(diǎn)并不適應(yīng)。

二、合伙制更適合人力資本集中的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)

采取公司制的商業(yè)組織的主要運(yùn)營(yíng)成分是物料資本，由于主要靠機(jī)器與生產(chǎn)線、產(chǎn)業(yè)工人等創(chuàng)造價(jià)值，因此其經(jīng)營(yíng)本身可以適度的與所有者進(jìn)行分離，從而進(jìn)行規(guī)范化的管理，進(jìn)一步提高效益。

相較于公司制企業(yè)強(qiáng)調(diào)資本集中和規(guī)模化生產(chǎn)，合伙企業(yè)更強(qiáng)調(diào)人合，強(qiáng)調(diào)合伙人的個(gè)人技能，為客戶提供專業(yè)、個(gè)性化的服務(wù)。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)屬于人力資本集型的企業(yè)，其服務(wù)具有高度的專業(yè)性和復(fù)雜性。在環(huán)評(píng)師人數(shù)不變的情況下，一位環(huán)評(píng)師如一位律師一樣，其個(gè)人時(shí)間、精力是有限的，其產(chǎn)能的擴(kuò)張也是有限的，無(wú)法大規(guī)模復(fù)制自己的知識(shí)、經(jīng)驗(yàn)。作為人合組織的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)需要通過(guò)吸引更多優(yōu)秀的環(huán)評(píng)師的加入，實(shí)現(xiàn)整個(gè)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展壯大。

合伙制也更能激勵(lì)環(huán)評(píng)師工作積極性。在公司制的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，作為主要資本的環(huán)評(píng)師多以雇員的身份提供勞力，獲得工資報(bào)酬，這種分配方式無(wú)法調(diào)動(dòng)起環(huán)評(píng)師工作和提高執(zhí)業(yè)水平的積極性。在環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)改制的大潮中，環(huán)評(píng)師待遇不高是導(dǎo)致有經(jīng)驗(yàn)的體制內(nèi)環(huán)評(píng)師不愿走出體制的重要原因。而在合伙制環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中，環(huán)評(píng)師作為合伙人既是所有者，又是經(jīng)營(yíng)者，其執(zhí)業(yè)能力直接影響到其收益和利潤(rùn)分成，這使得合伙人具有很高的積極性來(lái)經(jīng)營(yíng)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)。合伙制存在的“晉升或走人”激勵(lì)機(jī)制，新入職的環(huán)評(píng)師經(jīng)過(guò)若干年的努力，可以憑借出色的業(yè)績(jī)晉升為合伙人。成為合伙人后，環(huán)評(píng)師將獲得更高的收人，獲得參與企業(yè)利潤(rùn)的分享的機(jī)會(huì)。因此，環(huán)評(píng)師為了成為合伙人，會(huì)努力工作，這種制度設(shè)計(jì)最終有效激勵(lì)了環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)內(nèi)的人力資本。

三、合伙制有利于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)連帶責(zé)任的實(shí)現(xiàn)

《環(huán)境保護(hù)法》第六十五條規(guī)定：環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)在有關(guān)環(huán)境服務(wù)活動(dòng)中弄虛作假，對(duì)造成的環(huán)境污染和生態(tài)破壞負(fù)有責(zé)任的，應(yīng)當(dāng)與造成環(huán)境污染和生態(tài)破壞的其他責(zé)任者承擔(dān)連帶責(zé)任。規(guī)定連帶責(zé)任應(yīng)成為威懾環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)弄虛作假行為，追究其民事責(zé)任的重要依據(jù)。但公司制環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的有限責(zé)任和關(guān)于注冊(cè)資本的規(guī)定可能使得連帶責(zé)任的威懾力無(wú)法達(dá)到。

由于我國(guó)在2013年對(duì)《公司法》進(jìn)行了修改，除特定行業(yè)注冊(cè)資本最低限額另有規(guī)定外，取消了有限責(zé)任等各類公司最低注冊(cè)資本的限制，并實(shí)行注冊(cè)資本認(rèn)繳登記制。2015年11月1日起實(shí)施的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)資質(zhì)管理辦法》，刪除了關(guān)于各級(jí)環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)固定資產(chǎn)的要求，對(duì)于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)中占比最大的企業(yè)法人，也不再要求工商注冊(cè)資金最低限額。根據(jù)上述規(guī)定，成立環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)注冊(cè)資本可以僅為一元，即所謂的一元公司。

一元環(huán)評(píng)公司意味著股東僅需以一元的出資額為限對(duì)環(huán)評(píng)公司承擔(dān)有限責(zé)任。雖然環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)可能不會(huì)出現(xiàn)大量的一元公司，但公司股東為減小出資額，避免承擔(dān)責(zé)任，仍會(huì)出現(xiàn)注冊(cè)資本數(shù)額過(guò)小的現(xiàn)象，這種情況下，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的債權(quán)擔(dān)保能力十分弱。即便環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提取了注冊(cè)資本額的百分之五十年利潤(rùn)作為法定公積金，保障債權(quán)人利益的作用依然微乎其微。公司制的環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)的首要原則始終是“利潤(rùn)至上”，公司為實(shí)現(xiàn)盈利，獲得資本的回報(bào)增長(zhǎng)而不擇手段。而環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)弄虛作假，僅需以公司資產(chǎn)為限承擔(dān)有限責(zé)任，環(huán)評(píng)師并不需要承擔(dān)更多的責(zé)任。在法人有限責(zé)任的責(zé)任承擔(dān)方式下，對(duì)環(huán)評(píng)師執(zhí)業(yè)行為進(jìn)行約束的資源是十分有限的。在對(duì)環(huán)評(píng)師沒(méi)有足夠的約束情況下，環(huán)評(píng)師只管寫出能讓委托企業(yè)通過(guò)審核要求的報(bào)告書，而放棄環(huán)評(píng)應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持的公正、科學(xué)、誠(chéng)信的原則，環(huán)評(píng)只是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)用來(lái)牟利的工具和手段。

如前文所述在公司注冊(cè)資本已經(jīng)改革的當(dāng)下，合伙制有助于環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)和環(huán)評(píng)師責(zé)任的實(shí)現(xiàn)。根據(jù)《合伙企業(yè)法》等的規(guī)定，對(duì)于企業(yè)債務(wù)，合伙企業(yè)應(yīng)先以全部財(cái)產(chǎn)進(jìn)行清償，當(dāng)企業(yè)不能清償?shù)狡趥鶆?wù)時(shí)，合伙人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)無(wú)限連帶責(zé)任。合伙企業(yè)雖然可以經(jīng)債權(quán)人提起以破產(chǎn)方式了結(jié)業(yè)務(wù)進(jìn)行清算，但法律并不免除合伙人的無(wú)限連帶責(zé)任。法律賦予合伙企業(yè)破產(chǎn)資格，僅僅是因?yàn)閭鶛?quán)人擔(dān)心合伙人除在普通合伙企業(yè)中的財(cái)產(chǎn)份額外無(wú)其他財(cái)產(chǎn)用來(lái)償還普通合伙企業(yè)的債務(wù)，提起破產(chǎn)清算程序可以防止個(gè)別債權(quán)人搶光普通合伙企業(yè)的財(cái)產(chǎn)的情形發(fā)生。環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)實(shí)行合伙制，合伙人的無(wú)限責(zé)任和連帶責(zé)任將成為兩顆定心丸，保障環(huán)評(píng)的客觀和公正。

四、環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)采用合伙制的展望

如前文訴述，從長(zhǎng)遠(yuǎn)的角度看，環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)采用合伙制比其他組織形式更具有競(jìng)爭(zhēng)力。目前，全國(guó)一千多家環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)，想要完成合伙制改革，仍會(huì)遇到很多問(wèn)題和阻力。我們可以借鑒我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所的改制的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)。

與環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的發(fā)展改革類似的，我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所也曾普遍實(shí)行掛靠制，直到20世紀(jì)90年代末，才進(jìn)行了脫鉤改制，改制后的會(huì)計(jì)師事務(wù)所普遍采用了有限責(zé)任制的組織形式。但改制后我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所仍面臨審計(jì)質(zhì)量普遍偏低的問(wèn)題，有限責(zé)任制的組織形式被認(rèn)為是導(dǎo)致問(wèn)題的重要原因。要求會(huì)計(jì)師事務(wù)所采取合伙制的呼聲越來(lái)越高，相關(guān)部門下發(fā)文件，推動(dòng)大中型會(huì)計(jì)師事務(wù)所由公司制轉(zhuǎn)制為合伙制。目前我國(guó)的大型會(huì)計(jì)師事務(wù)所均完成了轉(zhuǎn)制。轉(zhuǎn)制后這冊(cè)會(huì)計(jì)師行業(yè)發(fā)展良好，業(yè)務(wù)總收入不斷增長(zhǎng)，審計(jì)質(zhì)量有所提高。在20世紀(jì)80年代后期，我國(guó)的律師事務(wù)所也開(kāi)展了合伙制的試點(diǎn)，由于合伙制的組織形式對(duì)律師業(yè)發(fā)展的普適性，其在律師事務(wù)所中的占比逐年提高，到現(xiàn)在已經(jīng)成為我國(guó)律師事務(wù)所的主要組織機(jī)構(gòu)形式。從我國(guó)會(huì)計(jì)師事務(wù)所和律師事務(wù)所的改革實(shí)踐來(lái)看，逐步推進(jìn)環(huán)境影響評(píng)價(jià)機(jī)構(gòu)組織形式從公司制向合伙制變革，對(duì)促進(jìn)我國(guó)環(huán)境影響行業(yè)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)環(huán)評(píng)制度的有效運(yùn)行有著積極地現(xiàn)實(shí)意義。

環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)采用合伙制的組織形式，要想發(fā)揮作用需要對(duì)合伙人的資格設(shè)置一定的條件。首先，應(yīng)規(guī)定只有自然人才能成為環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)的普通合伙人，其次，合伙人需要具備從事環(huán)境影響評(píng)價(jià)工作的專業(yè)能力，即注冊(cè)環(huán)評(píng)師資格和一定的執(zhí)業(yè)年限，這是保證環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)提供高環(huán)評(píng)文件質(zhì)量的前提，最后，作為合伙人的環(huán)評(píng)師應(yīng)具有一定的私人財(cái)產(chǎn)，這是環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)賠償能力的源泉。符合條件的環(huán)評(píng)師除可以提供人力資本外，還應(yīng)必須投入非人力資本才能成為合伙人，避免人力資本所有者對(duì)非人力資本的“濫用”，保護(hù)非人力資本所有者，避免造成環(huán)評(píng)機(jī)構(gòu)內(nèi)部治理上的混亂。

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