〔摘要〕 在民主理論上，共識民主是多數(shù)決民主的一種替代模式。在中國，實(shí)現(xiàn)共識民主的制度基礎(chǔ)是民主集中制，而協(xié)商民主則是實(shí)現(xiàn)共識民主的主要形式。案例研究發(fā)現(xiàn)，共識民主模式貫穿于中央政府決策、部門決策和地方政府決策之中；其中，中央決策屬于制度化協(xié)商型共識民主，主管部門的決策模式很復(fù)雜但包含著市場壓力型共識，直接與民眾打交道的地方政府則可能在抗?fàn)帀毫ο逻_(dá)成談判性共識。共識民主的不同類型決定了共識民主模式具有不同的層次性。只有實(shí)現(xiàn)共識民主模式的決策，才能使社會矛盾最小化并最大限度地減少權(quán)力尋租，因此迫切需要建立更科學(xué)的對主管部門的權(quán)力約束機(jī)制。

〔關(guān)鍵詞〕 共識民主；制度化協(xié)商共識；市場化壓力型共識；談判型共識；民主集中制

〔中圖分類號〕D081 〔文獻(xiàn)標(biāo)識碼〕A 〔文章編號〕1000-4769（2017）02-0039-11

只有理解政策過程，才能真正認(rèn)識一個國家的政體性質(zhì)。一位美國政治學(xué)家這樣說，美國政治的實(shí)質(zhì)是兩次大選之間在政策過程中利益集團(tuán)的互動，這是說美國的情況，其實(shí)也是政治的一般規(guī)律。路線確定之后（或新的一屆政府組成之后），政策制定就成為最大的政治，政治議程設(shè)置的方式就成為觀察一個國家政治民主程度的一個重要指標(biāo)。長期以來，人們接受的都是經(jīng)過美國改造后的民主觀，即選舉式民主或者說多數(shù)決民主，以有無競爭性選舉來判定一個國家是民主或者非民主性質(zhì)。選舉式民主的締造者熊彼特曾經(jīng)這樣說，多數(shù)決不適宜立法、決策過程，選舉之后，人民的使命就算完成，至于被選舉出來的政治家如何決策，政府和議會如何互動，都不是民主政治的范疇?！?〕薩托利跟進(jìn)道：“選舉不是指定政策，選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只能決定由誰來決定解決爭端?！薄?〕然而，在美國的決策-立法過程中，多數(shù)決民主已經(jīng)無處不在，結(jié)果就是否決型政治：達(dá)不到多數(shù)，法案就通不過；而新一屆國會也可能通過多數(shù)決民主而否定此前的法案。這種“否決型政體”在沒有外敵威脅的后冷戰(zhàn)時期更加明顯，比如，美國槍支泛濫而得不到控制同樣是因?yàn)樽h會投票不能滿足憲法規(guī)定的2/3多數(shù)原則；英國的脫歐公投則是濫用多數(shù)決原則，公投是多數(shù)決民主的極端形式。而且就連多數(shù)決民主在選舉產(chǎn)生領(lǐng)導(dǎo)人的功能上也出了大問題，比如2016年特朗普當(dāng)選美國總統(tǒng)，讓過半數(shù)美國人焦慮萬分。如果多數(shù)決民主在發(fā)源地的“本土”（西方國家）都出了問題，更別說在民主的被輸出國，諸如“阿拉伯之春”導(dǎo)致的“阿拉伯之冬”、烏克蘭內(nèi)戰(zhàn)、2016年巴西亂象，等等。所有這些，都需要我們重新認(rèn)識那些被奉為經(jīng)典的理論和實(shí)踐。美國著名民主理論家英格爾哈特指出，多數(shù)決民主是一種最簡單的民主形式，“幾乎可以在任何地方建立選舉民主，但如果民主不能扎根于使精英回應(yīng)人民的基礎(chǔ)之中，選舉民主基本上沒有意義?！薄?〕

必須尋求新的民主模式。我們發(fā)現(xiàn)，無論是中國全面深化改革這樣關(guān)乎全局的政策議程，還是行業(yè)性政策比如網(wǎng)約車問題，以及關(guān)系到百姓切身利益的各種工程項(xiàng)目比如PX化工項(xiàng)目的修建，都有官民互動，是官民共識的結(jié)果，更別說已經(jīng)制度化的、局限于低層次決策的諸如各種“民主懇談會”“社區(qū)議事會”。由此可以說，中國的政策過程追求的是一種共識民主。需要指出的是，說中國決策過程中有共識民主，并不意味著不存在其他決策形式，并非所有的政策過程都可以納入這種“共識”范疇，比如現(xiàn)實(shí)中存在的被利益集團(tuán)綁架的政策議程；同時，也不否定其他一些國家或國際機(jī)構(gòu)在決策過程中的共識民主。

一、作為多數(shù)決民主替代模式的共識民主

上個世紀(jì)六七十年代，西方國家尤其是美國陷入政治危機(jī)之中，黑人革命的民權(quán)運(yùn)動、反越戰(zhàn)運(yùn)動以及越戰(zhàn)之后有組織的利益集團(tuán)的幾何級數(shù)的暴增，都使得美國政治運(yùn)轉(zhuǎn)困難重重。在這種背景下，美國哲學(xué)社會科學(xué)界出現(xiàn)了反思運(yùn)動，羅爾斯的《正義論》、達(dá)爾的《多元民主的困境》以及亨廷頓等人的《民主的危機(jī)》，以及上世紀(jì)80年代開始出現(xiàn)的“審議民主”，都是反思既有政治制度的結(jié)果。在這一反思過程中，很多民主理論家提出了協(xié)商民主的“家族概念”，諸如“審議民主”“商談民主”“對話民主”，利普哈特則在上世紀(jì)80年代提出了“共識民主”。

美國政治學(xué)家利普哈特這樣描述其反思?xì)v程：過去堅信多數(shù)決民主是民主的普遍模式，到20世紀(jì)80年代以后，“確信共識民主模式比多數(shù)民主模式更勝一籌?！薄?〕

利普哈特的反思精神與建構(gòu)能力值得國人借鑒。在中國，人們還在把多數(shù)決等同于民主的時候，多數(shù)決民主的弊端其實(shí)早已暴露無遺。西方理論界批評和反思得最多的就是多數(shù)決民主問題，因而才有一個又一個區(qū)別于多數(shù)決民主形式的其他民主理論，比如參與式民主、審議民主和本文所講的共識民主。

共識民主模式是指，所設(shè)置的制度和法規(guī)旨在使人們廣泛地參與政治過程，并就政府推行的政策達(dá)成普遍的一致。根據(jù)利普哈特的研究，共識民主與多數(shù)決民主主要存在兩大區(qū)別。第一個區(qū)別是，多數(shù)決民主模式以多數(shù)決形式行使權(quán)力，而這個多數(shù)往往是相對多數(shù)而非絕對多數(shù)；而共識民主模式通過協(xié)商、對談等多種制度形式，來分享權(quán)力，達(dá)成共治。第二個區(qū)別是，多數(shù)決民主模式是排他的、競爭性的和對抗性的，而共識民主模式則以包容、談判和妥協(xié)為特征。這樣，共識民主又可以被當(dāng)作是“談判民主”。參見〔美〕阿倫·利普哈特《民主的模式：36個國家的政府形式和政府績效》，北京：北京大學(xué)出版社，2006年，1-2頁。

當(dāng)然，共識民主并不是沒有文化基礎(chǔ)的，在利普哈特看來，“除非共識民主能夠得到一種尋求共識的政治文化的支持，否則它不可能扎下根來并茁壯成長?！薄?〕

簡言之，共識民主的要素有：包容性而非對抗性的文化基礎(chǔ)、全過程性而非一次性票決的政策過程、廣泛而非相對多數(shù)的參與者、政策過程的協(xié)商-協(xié)調(diào)-協(xié)作原則。就此而言，中國政治文化和政治實(shí)踐幾乎滿足了共識民主的所有要求和特征。

首先，文化基礎(chǔ)。協(xié)商基礎(chǔ)上的共識民主，似乎是為中國量身定制的一個概念。中國文化是一種典型的“和合”文化〔6〕，而傳統(tǒng)政治中的最大遺產(chǎn)就是協(xié)商政治?！?〕因此，我們講“少數(shù)服從多數(shù)”原則，絕對不同于西方國家的不妥協(xié)的多數(shù)決民主，而是協(xié)商之后的少數(shù)服從多數(shù)原則。和諧文化基礎(chǔ)上的協(xié)商政治傳統(tǒng)被共產(chǎn)黨人進(jìn)一步弘揚(yáng)。延安時期，毛澤東同志這樣說：“國家各方面的關(guān)系都要協(xié)商?！薄拔覀冋男愿瘛歉嗣裆塘哭k事的……可以叫它是個商量政府”。周恩來同志也這樣說過：“新民主主義的議事精神不在于最后的表決，主要是在于事前的協(xié)商和反復(fù)的討論?！?

在新的歷史時期，對協(xié)商政治有了更全面的認(rèn)識，認(rèn)為其不但是人民民主的精神所在，也是決策過程的關(guān)鍵所在?！对趹c祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》中，習(xí)近平總書記指出：“在中國社會主義制度下，有事好商量，眾人的事情由眾人商量，找到全社會意愿和要求的最大公約數(shù)，是人民民主的真諦……我們要堅持有事多商量，遇事多商量，做事多商量，商量得越多越深入越好……在人民內(nèi)部各方面廣泛商量的過程，就是發(fā)揚(yáng)民主、集思廣益的過程，就是統(tǒng)一思想、凝聚共識的過程，就是科學(xué)決策、民主決策的過程，就是實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主的過程。”

其次，全過程性?！皬娜罕娭衼恚饺罕娭腥ァ钡娜罕娐肪€，以及“民主基礎(chǔ)上的集中，集中指導(dǎo)下的民主”等經(jīng)典表述，其實(shí)就意味著決策過程中的民主性和民主程度。關(guān)于民主集中制和群眾路線的關(guān)系，毛澤東同志的經(jīng)典總結(jié)是，“沒有民主，不可能有正確的集中，因?yàn)榇蠹乙庖姺制?，沒有統(tǒng)一的認(rèn)識，集中制就建立不起來……沒有民主，就不可能正確地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)。沒有民主，意見不是從群眾中來，就不能制定出好的路線、方針、政策和辦法。我們的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，就制定路線、方針、政策和辦法這一方面說來，只是一個加工工廠?！薄?〕

中國的政策過程體現(xiàn)了全程式民主，而不是票決了事。正如習(xí)近平總書記在中南海與美國總統(tǒng)奧巴馬漫步時漫談中國的治國理政思想，其中談到，民主不是一選了之，民主應(yīng)該體現(xiàn)在整個政治過程?！对趹c祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》中，習(xí)近平總書記系統(tǒng)闡發(fā)了堪稱全程式民主思想：“人民是否享有民主權(quán)利，要看人民是否在選舉時有投票的權(quán)利，也要看人民在日常政治生活中是否有持續(xù)參與的權(quán)利；要看人民有沒有進(jìn)行民主選舉的權(quán)利，也要看人民有沒有進(jìn)行民主決策、民主管理、民主監(jiān)督的權(quán)利?！?/p>

再次，決策過程中的協(xié)商、協(xié)調(diào)和協(xié)作。協(xié)商是說如果一個決策內(nèi)容涉及很多部門，每一個部門又有很多層級，比如說中國醫(yī)改涉及差不多20個部委，部委里邊不一定都是部長跟其他部長評判，很可能是底下的一個什么司、一個處先進(jìn)行討論、商量，這種就是協(xié)商的方式。

協(xié)調(diào)是指由專門的領(lǐng)導(dǎo)小組來協(xié)調(diào)若干職能部門。領(lǐng)導(dǎo)小組制度是中國共產(chǎn)黨獨(dú)有的制度安排，從新中國成立到今天一直都有為協(xié)調(diào)若干部門而設(shè)立的領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)辦公室，設(shè)在主管部門。

協(xié)作是指領(lǐng)導(dǎo)小組下的各有關(guān)部門在協(xié)商、談判、妥協(xié)基礎(chǔ)上的合作。因?yàn)槊總€部門都有自己的利益，沒有協(xié)調(diào)就很難協(xié)作，正如西方國家的“部門政治”所呈現(xiàn)的相互否決。

共識決策的方式是通過反復(fù)的協(xié)商、協(xié)調(diào)、協(xié)議，比較不同方案的優(yōu)劣，揚(yáng)長避短，最后把它合成一個新方案。共識決策在更多的情況下，是更好的民主決策方式。

我國很多重大政策制定都體現(xiàn)了共識民主模式，從十八屆三中全會公布的關(guān)于全面深化改革的決定，到“十三五”規(guī)劃，以及民主立法，都是共識民主模式的典范。

西方國家是多元主義文化基礎(chǔ)上的利益集團(tuán)政治，結(jié)果政治過程中遍布了“否決者聯(lián)盟”而使得法律、政策難以制定。美國著名的公共政策專家林德布隆姆（Charles E. Lindblom）在很多年前就發(fā)現(xiàn)，美國制度一個特殊的地方就是遍布“否決點(diǎn)”，除了按憲法在立法程序中規(guī)定的那些否決權(quán)以外，大公司掌握的私有產(chǎn)權(quán)也可以隨時隨地演化為否決權(quán)。因?yàn)榉駴Q權(quán)被廣泛地分散了，利益集團(tuán)遂能把行使否決權(quán)的人士聚集在一起而形成“否決者聯(lián)盟”；要制止一項(xiàng)政策的推行，他們只需對能行使否決權(quán)的許多人士或集團(tuán)中的一個施加影響。因此，利益集團(tuán)能阻止那些以共同利益或共享利益為目標(biāo)的新政策。在決策過程中，否決點(diǎn)越多，推出政策的可能性越小，因?yàn)槟呐略谝粋€節(jié)點(diǎn)上有人行使否決權(quán)，新政策就會胎死腹中。這種否決點(diǎn)遍布的制度安排不僅使重大政策變局幾乎不可能出現(xiàn)，就連漸進(jìn)調(diào)適也很難出現(xiàn)，可以有效地維護(hù)既得利益集團(tuán)的優(yōu)勢地位。福山稱之為“否決型政體”。

中國改革開放近40年了，社會結(jié)構(gòu)、人們的觀念和利益關(guān)系都發(fā)生了深刻的乃至革命性變化，利益多元化的格局已經(jīng)形成，部門主義、特殊利益集團(tuán)在政治生活中并不鮮見，比如強(qiáng)力反腐而打掉的特殊政治經(jīng)濟(jì)利益集團(tuán)，它們可能會在政策過程中發(fā)揮著特殊的“否決點(diǎn)”作用。對此，中國必須堅持民主集中制原則下的共識型決策，使得各種利益團(tuán)體通過群眾路線、協(xié)商民主的形式而表達(dá)自己的利益訴求，通過協(xié)商、協(xié)調(diào)而達(dá)成協(xié)作。

共識民主模式無疑比多數(shù)決民主模式更優(yōu)越，而這種決策模式上的優(yōu)勢正是制度優(yōu)勢的體現(xiàn)。我們常說的群眾路線、協(xié)商民主，事實(shí)上都包含了共識民主的重要要素。區(qū)別在于，群眾路線、協(xié)商民主側(cè)重于決策的過程，而共識民主則是包含了這些過程的結(jié)果；作為兼顧“過程—結(jié)果”的概念，能更好地概括中國的政策過程。

二、共識民主模式的制度基礎(chǔ)和通向共識民主重要形式的協(xié)商民主

共識型民主并非隨意可以擁有的，非但要有文化基礎(chǔ)，還得有制度性保障。利普哈特的共識型民主的制度結(jié)構(gòu)是，在橫向的行政-政黨維度上，有多黨聯(lián)合政府、平衡的議會-政府關(guān)系、多黨制、選舉制度上的比例代表制、利益集團(tuán)之間的合作主義等5個要素，在縱向的中央-地方關(guān)系上，有聯(lián)邦制、兩院制、剛性憲法、法院的司法審查權(quán)和獨(dú)立的中央銀行等5個要素?！?〕當(dāng)然，僅憑這種“一縱一橫”的“十字結(jié)構(gòu)”來鑒別共識型民主存在很多問題，因?yàn)楹芏鄬?shí)行多數(shù)決民主的國家，比如英國和美國，也具備上述因素中的某些因素。而被視為共識民主模式的日本，在戰(zhàn)后50年的時間里，政黨制度非但不是多黨制，還是一黨居優(yōu)制；在其他方面比如一黨組閣、強(qiáng)行政、多數(shù)選舉制、一院制、非獨(dú)立的中央銀行，等等，都是典型的多數(shù)決民主模式的制度指標(biāo)，但是和德國一樣，日本政治過程中的政治共識因素卻是很多的。〔10〕

由于與生俱來的意識形態(tài)偏見，利普哈特認(rèn)為社會主義國家不可能是民主的，不會將中國納入其比較的視野，但是，如果深入到中國的政治過程可知，中國應(yīng)該是其共識民主的典范。比較利普哈特的“一縱一橫”制度維度，中國的共識民主的制度基礎(chǔ)就是民主集中制政體。因已經(jīng)對此做過深入研究，這里不再贅述。簡單地說，無論是橫向的黨政關(guān)系（包括行政-立法-司法）和政府-市場關(guān)系，還是縱向的中央-地方關(guān)系和國家-社會關(guān)系，乃至各個層次的政治過程，都貫穿著民主集中制原則。〔11〕這幾個維度的民主集中制是通過政治協(xié)商而達(dá)成共識民主的制度結(jié)構(gòu)。沒有民主不可能有協(xié)商；沒有集中而只有民主也不可能有共識，而且集中過程中也充滿著民主協(xié)商。因此，協(xié)商民主是通向共識民主的重要形式。

興起于上個世紀(jì)80年代的“審議民主”、“協(xié)商民主”、“商談民主”等概念，在本世紀(jì)初被引介到中國，一下子成為中國的官方話語，因?yàn)橹袊小罢螀f(xié)商制度”。其實(shí)，當(dāng)西方思想界提出這個新概念的時候，中國的政治實(shí)踐、政治改革也明確提出了類似的概念，諸如社會協(xié)商對話機(jī)制。1987年中共十三大報告這樣指出，“群眾的要求和呼聲，必須有渠道經(jīng)常地順暢地反映上來，建議有地方提，委屈有地方說……因此，必須使社會協(xié)商對話形成制度，及時地、暢通地、準(zhǔn)確地做到下情上達(dá)，上情下達(dá)，彼此溝通，互相理解?！?/p>

在中國共產(chǎn)黨看來，社會協(xié)商對話機(jī)制，其實(shí)就是群眾路線的新形式，更多地強(qiáng)調(diào)群眾的主體性。十三大報告這樣規(guī)定：“建立社會協(xié)商對話制度的基本原則，是發(fā)揚(yáng)從群眾中來、到群眾中去的優(yōu)良傳統(tǒng)，提高領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)活動的開放程度，重大情況讓人民知道，重大問題經(jīng)人民討論。當(dāng)前首先要制定關(guān)于社會協(xié)商對話制度的若干規(guī)定，明確哪些問題必須由哪些單位、哪些團(tuán)體通過協(xié)商對話解決。對全國性的、地方性的、基層單位內(nèi)部的重大問題的協(xié)商對話，應(yīng)分別在國家、地方和基層三個不同的層次上展開。”

社會協(xié)商對話機(jī)制，不但有群眾路線這個共產(chǎn)黨的政治傳統(tǒng)基礎(chǔ)，更有中國政治千年傳統(tǒng)的基礎(chǔ)，中國政治中的一個重要傳統(tǒng)就是協(xié)商政治。這樣，“審議民主”“協(xié)商民主”在中國既有了政治基礎(chǔ)又有文化基礎(chǔ)。盡管在理論上“審議民主”與我們的政治協(xié)商制度有些不同，但畢竟有通約之處，而且中國政治中的很多要素有待理論發(fā)掘和理論解釋，協(xié)商民主這個概念自然是解釋政治協(xié)商制度的好理論。因此，在本世紀(jì)初，中國官方就把選舉民主和協(xié)商民主規(guī)定為民主的兩種主要形式，雖然這種界定有待完善，但也確實(shí)說明了官方對這個概念的青睞。2006年中共中央發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)人民政協(xié)工作的意見》，首次明確了中國民主運(yùn)行的兩種形式：“人民通過選舉、投票行使權(quán)利和人民內(nèi)部各方面在重大決策之前進(jìn)行充分協(xié)商， 盡可能就共同性問題取得一致意見，是我國社會主義民主的兩種重要形式?！?/p>

我們知道，21世紀(jì)十幾年來的一個最大變化是互聯(lián)網(wǎng)與政治的關(guān)系，這個技術(shù)革命帶來深遠(yuǎn)的政治影響，從而使得民眾參與無處不在，進(jìn)而形成一種權(quán)力制約或者說權(quán)力監(jiān)督機(jī)制?？紤]到這一技術(shù)性的政治影響力，不能不說參與式民主已經(jīng)是21世紀(jì)一種不可忽視的民主形式。然而，無論是協(xié)商民主，還是參與式民主，在中國的政治過程中都是為了追求共識型政治或者說共識型民主。比較而言，如果說參與式民主是一種自發(fā)性的民主形式，而協(xié)商民主則更多的是一種自上而下的組織化推廣的民主形式。

2013年十八屆三中全會啟動的全面深化改革的決定中，就包括在政治領(lǐng)域推行社會主義協(xié)商民主。這一“頂層設(shè)計”在2014年底中共中央政治局通過的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》得到具體規(guī)劃，要求開展政黨協(xié)商、人大協(xié)商、政府協(xié)商、政協(xié)協(xié)商、人民團(tuán)體協(xié)商、基層協(xié)商、社會組織協(xié)商，努力到2020年建設(shè)全方位、多層次的協(xié)商制度體系。

中國共產(chǎn)黨建設(shè)協(xié)商民主的制度體系的宗旨是如何更好地實(shí)現(xiàn)人民民主或者堅守人民主體性地位。當(dāng)代政治的一個重大問題是“代表性”不足，因此以什么樣的民主形式去實(shí)現(xiàn)人民民主，是近代世界政治的大挑戰(zhàn)。到底如何實(shí)現(xiàn)人民民主，依然是實(shí)踐中的大課題，人類在不停探索著。到目前為止，相應(yīng)的民主形式有：

廣場民主。法國大革命時期的廣場民主，是人民民主的第一次實(shí)踐，以失敗而告終。

社會自治。托克維爾說美國充滿活力的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自治是人民主權(quán)的實(shí)現(xiàn)形式，林肯也提出著名的“民治”說。這是對農(nóng)業(yè)社會的一種反映，隨著工業(yè)化以及政府事務(wù)的全國化，國家政治不是自治這樣的民主形式能解決的。

多數(shù)決民主。冷戰(zhàn)之后流行的民主觀就是多數(shù)決民主。我們已經(jīng)看到，這種以一種民主形式代替人民民主的做法，在西方國家自己內(nèi)部已經(jīng)導(dǎo)致諸多問題，更給發(fā)展中國家?guī)頌?zāi)難。這正是我們以替代性形式建設(shè)人民民主的機(jī)會之窗。

協(xié)商民主。好的民主形式必須尋求文明基因基礎(chǔ)。一般認(rèn)為，協(xié)商民主在我國具有四個基礎(chǔ)：文化基礎(chǔ)、理論基礎(chǔ)、制度基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)，在這個意義上，我們說協(xié)商民主是我國的獨(dú)特優(yōu)勢的民主形式，充實(shí)人民民主的最好選擇就是如何建設(shè)協(xié)商民主。

在上述民主形式中，在理論上，所有的形式都可能通過達(dá)成政治共識而體現(xiàn)人民主權(quán)，或者說這些民主形式可以通向共識民主。但是，歷史經(jīng)驗(yàn)告訴我們，廣場政治的結(jié)果是不確定的，諸如法國大革命；社會自治主要限于基層政治，這個概念不適于中層以上的政治分析；多數(shù)決民主是一種程序理論，假設(shè)大家都接受這種程序，而且前提是這種程序能夠有效地代表民意，但事實(shí)上這個程序完全可能演變?yōu)楣杨^政治而侵害社會底層的利益，正如當(dāng)前美國總統(tǒng)選舉制度所引發(fā)的一系列問題。因此，嚴(yán)格地說，只有協(xié)商民主，才是通向共識民主和人民主權(quán)的真正的民主形式。

如果說協(xié)商民主在世界各國都存在，但作為一種制度安排的協(xié)商民主，則為中國所獨(dú)有，因而協(xié)商民主是我國的具有獨(dú)特優(yōu)勢的民主形式。從我們的國體、政體、政黨政治，到基本政治制度和政策過程，以及社會生活的方方面面，都體現(xiàn)了協(xié)商民主的制度安排和精神實(shí)質(zhì)。

國體所體現(xiàn)的協(xié)商民主。中國的國體是工人階級領(lǐng)導(dǎo)的、工農(nóng)聯(lián)盟為基礎(chǔ)的人民民主專政。“人民”不但包括毛澤東說的工人階級、農(nóng)民階級、小資產(chǎn)階級和民族資產(chǎn)階級， 還包括知識分子以及社會主義新型勞動者；憲法規(guī)定各民族之間彼此尊重。無論是“聯(lián)盟”的性質(zhì)還是“人民”的相互關(guān)系，國體中都體現(xiàn)了“共和”和“統(tǒng)一戰(zhàn)線”思想，而作為黨的法寶的統(tǒng)一戰(zhàn)線自然是協(xié)商民主的重要形式。

政體所體現(xiàn)的協(xié)商民主。我國的政體是以民主集中制原則而組織起來的人民代表大會制度。人大代表的產(chǎn)生是遵循協(xié)商和選舉相結(jié)合的原則；人大立法過程體現(xiàn)著協(xié)商民主，比如《物權(quán)法》這樣事關(guān)百姓切身利益的法律，就匯聚了上百萬人的參與，并通過聽證會而汲取民意；人大會議過程也處處是協(xié)商民主政治的生動體現(xiàn)。

基本政治制度中的協(xié)商民主?；菊沃贫龋ò褡鍏^(qū)域自治制度、共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的多黨合作和政治協(xié)商制度以及基層民主制度）貫穿著協(xié)商民主。比如，政治協(xié)商制度是一種典型的黨際關(guān)系中的協(xié)商民主制度，也就是說我國的黨際關(guān)系是按照協(xié)商民主原則而組織起來的。這保證了政治的和諧和活潑，根本不同于西方國家政黨之間的極端競爭而導(dǎo)致的對公共利益的扭曲。

政策過程中的協(xié)商民主。在政治生活中，從領(lǐng)導(dǎo)人的產(chǎn)生、法律的制定、重大決策，都處處體現(xiàn)了協(xié)商民主，基本上可以歸納為：協(xié)商在前，決策在后；協(xié)商在前，選舉在后。毛澤東說，“大民主是用來嚇唬敵人的，小民主才管用”?！?2〕這里的“小民主”無疑是干部人事和決策過程中的決策層之間的協(xié)商過程。

社會生活中的協(xié)商民主。因?yàn)橛兄詈竦膶?shí)踐基礎(chǔ)，即我們黨的統(tǒng)一戰(zhàn)線和群眾路線傳統(tǒng)，使得我們在現(xiàn)實(shí)社會生活中創(chuàng)新出形形色色的協(xié)商民主形式，比如聽證會、民主懇談會、公民評議會、村民（居民）代表會等。社會主義政治和文化鼓勵群眾參與、強(qiáng)調(diào)磋商的傳統(tǒng)，是推動協(xié)商民主制度發(fā)展的重要因素。

因?yàn)橛辛撕玫膮f(xié)商民主基礎(chǔ)，我們黨決定以協(xié)商民主建設(shè)作為充實(shí)人民民主的突破口，并發(fā)布了前述《關(guān)于加強(qiáng)社會主義協(xié)商民主建設(shè)的意見》。我們認(rèn)為，協(xié)商民主不但體現(xiàn)在國內(nèi)政治中，還應(yīng)該是中國對外政策的一項(xiàng)基本原則，即國與國之間的協(xié)商。在協(xié)商民主建設(shè)中，需要找到七大協(xié)商領(lǐng)域的交集點(diǎn)或最大公約數(shù)，這是協(xié)商民主政治建設(shè)的突破口，并在協(xié)商中尋求共識。

其中，與人民利益攸關(guān)的政策問題必須以協(xié)商民主的方式?jīng)Q策。在決策程序上，國務(wù)院已經(jīng)有明確的規(guī)定，凡涉及百姓切身利益的重大決策，必須聽取相關(guān)當(dāng)事人的意見，必須有專家的參與和論證。這樣，一則可以集思廣益，二則可以尋找最大公約數(shù)，以獲得最大程度的支持。

協(xié)商民主面臨的難題和挑戰(zhàn)是，如何確保參與協(xié)商的人的人民性、代表性？否則協(xié)商容易成為一部分人把控政治的形式、操縱民意的工具，就會走了樣、變了味，出現(xiàn)政治精英控制協(xié)商過程的危險，與最初美好的愿望背道而馳。使參與協(xié)商的人真正具有“代表性”至關(guān)重要。

三、政策過程的共識民主模式

中國的政策主體有“國家”（包括中共中央、國務(wù)院、全國人大）、主管部門、地方政府和基層政府，不同層次的政策過程的共識民主具有一定的差異性。限于篇幅，本文不詳細(xì)討論每個層次的政策制定過程（即案例分析），基層政府層面的共識民主比如“民主懇談會”也得到中國政治學(xué)界的廣泛研究，這里都不再單獨(dú)闡述，只討論國家、部門和地方政府的共識決策是如何達(dá)成的，進(jìn)而弄清楚作為一般民主模式的共識民主在不同場景中的區(qū)別。

所有的政策都是問題導(dǎo)向的，或者說所有的政策都是對壓力的回應(yīng)。因此，“壓力-回應(yīng)”是政策制定的最一般過程。其次，對于政策分析而言，或者政治分析而言，需要弄清楚壓力的類型以及壓力的大小。對于所有的政府而言，能夠“對付過去”（muddling through）的政策就是好政策；但是，對于不同層級的政府而言，對于壓力的敏感程度、重視程度或者回應(yīng)能力，都是不一樣的。因此，需要對壓力所導(dǎo)致的共識型決策做類別處理，比如這些共識型政策是如何達(dá)成的，是以什么機(jī)制達(dá)到共識型決策？就本文涉及的案例而言，大致可以劃分為“制度化協(xié)商性共識”、“市場化壓力型共識”、“抗?fàn)?壓力型共識”，不同類型的共識有著不同的政治意義。

（一）制度化協(xié)商型共識

反復(fù)重復(fù)的行為模型便是制度化，因此制度化不一定是正式制度，也包括非正式制度，諸如很多常規(guī)性機(jī)制、決策文化?；诖说膮f(xié)商而達(dá)成的共識，便是制度化協(xié)商型共識。不僅如此，中國政府在建設(shè)法治政府的過程中，還專門出臺了事關(guān)政策制定過程的法律法規(guī)。2004年國務(wù)院《關(guān)于印發(fā)全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》中，關(guān)于“建立健全科學(xué)民主決策機(jī)制”部分這樣規(guī)定：

第十一條 健全行政決策機(jī)制?？茖W(xué)、合理界定各級政府、政府各部門的行政決策權(quán)，完善政府內(nèi)部決策規(guī)則。建立健全公眾參與、專家論證和政府決定相結(jié)合的行政決策機(jī)制。實(shí)行依法決策、科學(xué)決策、民主決策。

第十二條 完善行政決策程序。除依法應(yīng)當(dāng)保密的外，決策事項(xiàng)、依據(jù)和結(jié)果要公開，公眾有權(quán)查閱。涉及全國或者地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重大決策事項(xiàng)以及專業(yè)性較強(qiáng)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)事先組織專家進(jìn)行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民群眾利益密切相關(guān)的決策事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)向社會公布，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進(jìn)行合法性論證。

國務(wù)院“十三五”規(guī)劃的政策制定，就是協(xié)商共識民主模式的典范，其政策過程至少包括五點(diǎn)：深入調(diào)查研究、了解國情（群眾路線）-廣泛征求意見（群眾路線）-咨詢決策與科學(xué)決策（協(xié)商民主）-鼓勵公眾建言獻(xiàn)策（大眾參與）-決策定案（民主集中制）。①

全國人大的民主立法已經(jīng)制度化，其流程包括：公開征集立法項(xiàng)目建議或法律法規(guī)草案稿-立法調(diào)研-書面征求意見-論證會-公布法律草案-列席和旁聽-立法聽證會?！?3〕在事關(guān)人民切身利益的立法，比如物權(quán)法、個人所得稅法，都是典型的民主立法過程。

雖然沒有見到中共中央的決策議事規(guī)則，但習(xí)近平總書記關(guān)于全面深化改革的決定的說明，卻真實(shí)地描述了協(xié)商共識民主的制度化。

首先，議程設(shè)置的共識性。正如習(xí)近平總書記在《〈中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定〉的說明》中指出，全面深化改革的政策是中央政治局經(jīng)過深入思考和研究、廣泛聽取黨內(nèi)外各方面意見而做出的決定。

其次，政策形成過程體現(xiàn)了協(xié)商性與共識性。②

再次，共識基礎(chǔ)上的集中性。習(xí)近平總書記總結(jié)到，“在征求意見過程中，各方面共提出了許多好的意見和建議。中央責(zé)成文件起草組認(rèn)真整理研究這些意見和建議，文件起草組對全會決定作出重要修改?！?〔14〕

也就是說， 從政策議程的設(shè)置到政策形成，都體現(xiàn)了共識型民主。在此之前的幾年里尤其是到了2013年，第三波改革參見楊光斌《第三波改革其實(shí)沒那么難》，載《環(huán)球時報》2013年3月7日，《新華文摘》2013年第7期全文轉(zhuǎn)載。中國改革20人論壇發(fā)布的《中國改革2013年報告》認(rèn)為2012年是中國社會的分水嶺，2013年改革將再起航。和“頂層設(shè)計”已經(jīng)是知識界和企業(yè)界的共同呼聲，其中2013年的第十二屆全國政治協(xié)商會議一次會議，主要議題之一就是強(qiáng)烈呼喚“頂層設(shè)計”的改革。2013年3月8日，王長江在全國政協(xié)第十二屆一次會議上的發(fā)言《從幾個案例看頂層設(shè)計的迫切性》，就認(rèn)為改革不能由部門主導(dǎo)，建議黨中央、國務(wù)院設(shè)立專門的頂層設(shè)計機(jī)構(gòu)，由人大、政協(xié)、學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)相互協(xié)同，共同推進(jìn)頂層設(shè)計。

政策議程的共識性-決策過程中的協(xié)商性-決策過程中的集中性，應(yīng)該是中國重大公共政策制定的一般性流程或者說制度機(jī)制。

（二）市場化壓力共識

中國的政府主管部門脫胎于計劃經(jīng)濟(jì)時代，因此很多時候還是一種利益主體，以這種身份去決策的時候很難處于中立立場，可能會與本行業(yè)的利益主體“合謀”，這種只有主管者和企業(yè)之間互動出來的政策，很難說一種共識決策，這是必須承認(rèn)的現(xiàn)實(shí)，否則就不會有國家能源局和國家發(fā)改委價格司的“塌方式腐敗”。但是，作為主管部門，它們畢竟還有規(guī)范市場的角色和功能，在這個過程中的決策類型則又是典型的共識民主。

交通部關(guān)于網(wǎng)約車的規(guī)定是共識民主的典型。網(wǎng)約車作為“互聯(lián)網(wǎng)+”的創(chuàng)新，是種發(fā)軔于民間的市場自發(fā)力量，它將相對分散閑置的資源利用，不僅降低了出行成本提高了出行效率，同時一定程度上解決了傳統(tǒng)出租車行業(yè)中的許多痼疾。2010年網(wǎng)約車開始在北京出現(xiàn)，之后如雨后春筍般發(fā)展起來，極大地方便了百姓，但其存在的問題也很多比如乘客安全和合法權(quán)益缺乏保障、對出租汽車市場造成不公平競爭等。特別是2015年3月份以來，部分企業(yè)通過補(bǔ)貼等搶占市場，引入非營運(yùn)小客車從事運(yùn)輸活動，沖擊了正常市場秩序，影響出租汽車行業(yè)及社會穩(wěn)定，網(wǎng)絡(luò)預(yù)約汽車服務(wù)亟待規(guī)范。，同時，網(wǎng)約車受到了許多出租車司機(jī)抵制，2015年5月全國就有16個城市先后出現(xiàn)了不同規(guī)模的出租車停運(yùn)事件。

不得已，交通部在2015年10月10日發(fā)布《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見（征求意見稿）》和《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法（征求意見稿）》，并進(jìn)行為期一個月的公開征求意見。對此，學(xué)界積極參與討論，其中2015年10月15日北京大學(xué)國家發(fā)展研究院舉辦專車政策研討會，交通部主動參會傾聽學(xué)界建言，出席本次研討會的涉及中央與地方政府工作人員、專家學(xué)者等，對條例的內(nèi)容與方向進(jìn)行了激烈的討論。在綜合意見的基礎(chǔ)上，2016年7月28日，交通運(yùn)輸部和公安部、國家質(zhì)量監(jiān)督檢驗(yàn)檢疫總局等部門，發(fā)布了《關(guān)于深化改革推進(jìn)出租汽車行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見》、《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營服務(wù)管理暫行辦法》，標(biāo)志著網(wǎng)約車合法化成為現(xiàn)實(shí)，中國也成為全球第一個宣布網(wǎng)約車合法化的國家。

網(wǎng)約車合法化過程，反應(yīng)了中國主管部門對市場化壓力的反應(yīng)速度，決策過程也體現(xiàn)了共識民主的所有特征。不得不說，與很多市場化成熟的國家相比較，因?yàn)槠涑鲎廛囆袠I(yè)工會等利益集團(tuán)組織強(qiáng)大，而中國并不存在類似的行業(yè)工會，只有出租車司機(jī)個體或者至多是出租車公司去博弈，政府最容易將新生的市場參與者合法化。

（三）談判型共識

地方政府決策因?yàn)橹泵婷癖?，決策項(xiàng)目可能事關(guān)民眾的生活環(huán)境、房價乃至征地發(fā)展中的重大利益關(guān)切，遭遇民眾抗議的可能性就大大增加。國內(nèi)外政治已經(jīng)告訴我們，社會抗?fàn)幰呀?jīng)成為一種常態(tài)化政治，在美國被稱為“運(yùn)動型社會”，即無論什么議題，都會有人上街抗議。我們要問的是，抗?fàn)幗Y(jié)果如何呢？1964年《民權(quán)法案》是黑人長期的、大規(guī)?？?fàn)幍慕Y(jié)果，為世人所樂道。但是，對于那些危及無數(shù)人生命安全的政策，比如對槍支泛濫的抗議，為什么沒有結(jié)果呢？所以，在西方，社會抗?fàn)庪m然是常態(tài)政治，但并不意味著必然產(chǎn)生相應(yīng)的政策性結(jié)果。比較而言，根據(jù)本文后面將提及的華裔美國政治學(xué)家唐文方的研究，中國政府對抗?fàn)幍幕貞?yīng)性更有效、更及時，達(dá)成“和解”或者共識的概率更高。因此，對于抗?fàn)幍幕貞?yīng)，是一種典型的共識型民主。

中國政府所以能有效而及時地回應(yīng)社會抗?fàn)帲驗(yàn)榭範(fàn)幋蠖鄶?shù)是事關(guān)民生的事件。從動輒上百億的PX項(xiàng)目、垃圾焚燒廠項(xiàng)目，到拆遷、征地乃至村委會干部貪污引發(fā)的民憤，都是民生性事件。民生事件的一個重要特點(diǎn)是經(jīng)濟(jì)性、地方性和個體化（分散化），屬于和政府一對一的談判乃至對抗。對于民生性事件，政府一般都能以經(jīng)濟(jì)手段解決，這是就事件的性質(zhì)而言。

另一方面，雖然社會抗?fàn)幮再|(zhì)的“群體性事件”，大多數(shù)是因?yàn)榛鶎诱畧?zhí)法中的問題招致的，但也不能因此忽視政府的民本主義性質(zhì)。中國各級政府的民本主義追求是與生俱來的，這既與共產(chǎn)黨的“為人民服務(wù)”宗旨有關(guān)，更有千年傳統(tǒng)文化的底色，這種政治文化是可遇不可求的。古老傳統(tǒng)加上共產(chǎn)黨的百年追求，都決定了共產(chǎn)黨各級政府以有效回應(yīng)民眾訴求為最大追求。

其實(shí)，民本導(dǎo)向的政府需要有效地回應(yīng)已經(jīng)出現(xiàn)的問題，即使在那些沒有壓力的情況，比如2020年徹底告別貧困問題、前述的市場中自發(fā)出現(xiàn)的滴滴打車問題，都是民本導(dǎo)向政府主導(dǎo)之所為，而不是事件性壓力下才做出的回應(yīng)。這是研究中國政策過程乃至中國政治必須注意到的，否則就陷于西方政治學(xué)中的一般性的壓力-回應(yīng)模式。

正是因?yàn)橛行У鼗貞?yīng)各種壓力性事件，共產(chǎn)黨的執(zhí)政能力即國家治理能力也得到相應(yīng)提升，這是可以理解的。無論是“群體性事件”的壓力，還是本世紀(jì)初開始出現(xiàn)的互聯(lián)網(wǎng)平臺和移動網(wǎng)絡(luò)自媒體所構(gòu)成的壓力，比如各種網(wǎng)絡(luò)大V，執(zhí)政者都在學(xué)習(xí)、適應(yīng)中有效地提升了自身的治理能力。〔15〕

在某種意義上，這種常態(tài)性利益表達(dá)機(jī)制是一種雙贏的局面，政府的治理能力得到提升，同時民眾也表達(dá)了利益訴求并使問題得到解決，從而強(qiáng)化了百姓對執(zhí)政者的信任和支持，如前述的權(quán)威研究，70%以上的百姓都信任政府。很多國內(nèi)外學(xué)者靠想象理解中國，比如按所謂的基尼系數(shù)差和群體性事件的數(shù)量，據(jù)此斷定民眾對政府越來越不滿，會引發(fā)“社會火山”。中國確實(shí)出現(xiàn)了兩極分化、嚴(yán)重腐敗等社會不公正問題，但是這種情況對百姓對政治的看法有什么實(shí)際的影響呢？按照哈佛大學(xué)社會學(xué)教授和北京大學(xué)中國國情研究中心2004年的聯(lián)合調(diào)查，第一個結(jié)論是，大部分中國人認(rèn)為全國范圍內(nèi)的不平等程度確實(shí)過大，但大部分人并不認(rèn)為周邊環(huán)境（local）里的不平等程度過大；第二個結(jié)論是，中國民眾認(rèn)為導(dǎo)致貧富差距最主要的原因是個人能力而非社會不公平，中國民眾對當(dāng)前的收入差距和不平等化程度是可以接受的?？偟慕Y(jié)論是，社會經(jīng)濟(jì)地位上的弱勢群體可能對社會不平等更加接受，而優(yōu)勢群體則更容易產(chǎn)生不滿；農(nóng)村居民、農(nóng)民工和下崗職工未必會因心懷不滿而成為“社會火山”的引發(fā)者。懷特教授因此批評很多外國學(xué)者都是靠想象來研究中國政治?！?6〕

這一研究的間接啟示是，處于不平等地位的社會弱勢群體同時還是大多數(shù)“群體性事件”的主體，而“群體性事件”的民生性質(zhì)即易解決性，決定了作為“群體性事件”的“受害者”的社會弱勢者，也同時可能是政府的信任者。這是一種國際現(xiàn)象。誰最信任最需要國家？當(dāng)然是社會底層百姓，從英國脫歐公投到美國2016年大選，都說明這一點(diǎn)。農(nóng)民對政府的態(tài)度還可以通過杜克大學(xué)史天健教授的研究得到說明，中國農(nóng)民都是在用“民主”訴求“民生”，滿足其民生就是滿足了其“民主”訴求。在這個過程中，會出現(xiàn)官民矛盾，乃至激烈化的“群體性事件”，最后通過官民談判解決問題，實(shí)現(xiàn)“雙贏”。因而，群體性事件的解決可以視為抗?fàn)?談判型共識決策。

四、共識民主的層次性與啟示

在中國政治過程中，政治行為主體分別是國家（包括中共中央、全國人大、國務(wù)院）、地方政府（包括省政府、管縣市政府）、基層政府（包括縣鄉(xiāng)政府）和政府部門，不同級別或?qū)傩缘男袨橹黧w，在決策過程中所體現(xiàn)的共識型民主的程度是不一樣的。

高自主性主體的高共識型決策。相對于三權(quán)分立的、利益集團(tuán)綁架政治過程的黨爭民主國家而言，中國的“國家”是一個具有高度自主性的行為主體，外國人所言的“中南?！保粗醒胝┖苌偈苤朴诘胤剑绕浜苌偈芾婕瘓F(tuán)的制約，更別說綁架。因此，無論是全面深化改革的決定、還是“十三五”規(guī)劃以及全國人大的立法等，基本上都是在協(xié)商民主的基礎(chǔ)上所達(dá)成的共識民主。尤其值得指出的是，這種經(jīng)協(xié)商民主而達(dá)成的共識型決策，不但是為了回應(yīng)社會的呼聲，還是一種與生俱來的政治文化。群眾路線是一個不容忽視的政策過程，而協(xié)商政治更是中國悠久的政治傳統(tǒng)，以致于新中國建國的過程中首先成立的是全國政協(xié)，然后才在1954年成立全國人民代表大會。

因此，重大決策過程中黨際協(xié)商、黨群協(xié)商，與其說是一種制度，不如說是一種文化或者“非正式制度”。然而，在觀察中國政治過程中，由于其最高層次性以及由此帶來的難實(shí)證性，比如詳實(shí)的政策過程的資料難獲得，這種影響最大的決策模式反而致學(xué)界放棄或者不得已地忽視掉。相反，對于西方那些影響全局的政策過程，比如美國總統(tǒng)奧巴馬的醫(yī)改方案、跨太平洋伙伴關(guān)系協(xié)議（TPP），是人們能夠詳實(shí)地看到反對者如何反對的“否決型政治”。

這種國家層面的共識民主與否決型政治之間的比較，意義重大。政治制度之間的差異不但體現(xiàn)在政治形式上，盡管那些都是表面化的，更體現(xiàn)在政策過程或政治過程之中。政治過程的差異性更能說明制度形式的差異性以及由此而產(chǎn)生的各種后果。

低自主性主體的共識型民主。相對于遠(yuǎn)離具體的人（市場主體）和事（工程項(xiàng)目等）的“國家”角色來講，在以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的時代，地方政府天天生活在市場中，天天與微觀市場主體打交道，招商引資都是市、縣政府的第一要務(wù)，“GDP主義”依然是考核干部的最重要的指標(biāo)之一。這是來自體制上對地方政府的壓力，而這個壓力所導(dǎo)致的地方政府之間的競爭，如張五常所說的“縣域競爭”，正是政府過去幾十年成就的動力來源。另一方面，招商不僅僅是一種利益，還是一種文化，比如海外華僑對僑鄉(xiāng)的情感以及由此而來的投資，珠三角的繁榮與此有很大關(guān)系。而對于沒有這些先天性文化優(yōu)勢的地區(qū)而言，招商其實(shí)就是感情聯(lián)絡(luò)的過程，這是中國的人情社會所決定的。

體制壓力所導(dǎo)致的“親商”和文化根源上的人情，形成了復(fù)雜的政商關(guān)系，這種關(guān)系中的地方政府很難像“國家”那樣超然，因而其自主性自然不如“國家”那么強(qiáng)，這是很自然的；但干部委任制體制和群眾路線又決定了各級地方政府不但要搞好和商人的關(guān)系，還要對上和對人民負(fù)責(zé)，因而必然有相對的自主性，屬于一種相對高自主性的低自主性。低自主性政府的政策尤其是項(xiàng)目性政策，有可能更多地“親商”而與當(dāng)?shù)氐娜嗣袢罕姰a(chǎn)生利益沖突，群體性事件由此產(chǎn)生。

每年數(shù)萬起的群體性事件，一方面說明中國人并不懼怕通過政治性行動表達(dá)自身訴求，另一方面中央或地方政府總是積極地介入并調(diào)節(jié)群體性事件，最終達(dá)成包括地方政府在內(nèi)的利益攸關(guān)方都能接受的方案，即共識民主。如何理解這一外國人難以理解的“民主”？在流行的自由主義民主理論看來，沒有競爭性黨爭就不算是民主，沒有民主民眾就沒有自由，包括抗?fàn)幍淖杂?。但是，事?shí)上中國是社會抗?fàn)幾顬轭l繁的國家之一，如何理解這種“悖論”？在唐文方教授看來，這是由于歷史上的政治運(yùn)動，培育了民眾的參與精神，因此民眾并不懼怕政治性行動的表達(dá)。與此相關(guān)，共產(chǎn)黨的群眾路線意識形態(tài)也決定了各級政府必然要主動地應(yīng)對群眾的各種訴求；有趣的是，在客觀上，中央政府也能借此去檢驗(yàn)其政策、清理其不合格的官員、在社會利益與經(jīng)濟(jì)利益的沖突中進(jìn)行調(diào)和，最重要的是能夠不斷提升對該政權(quán)的政治支持度。原因在于，在一黨執(zhí)政的中國，執(zhí)政黨的合法性源自于其代表大多數(shù)人民的利益，而非黨爭民主中各政黨僅僅代表各自群體，從而使得共產(chǎn)黨非常在意自己的形象，即使只有一小撮人在街頭抗議游行都會很重視。這就迫使這個體制要花費(fèi)大量時間與精力去收集民意并作出回應(yīng)。中國政府有收集、回應(yīng)民意的各種渠道，其中新華社是中國政府收集民意的重要渠道，地方政府也主動構(gòu)建網(wǎng)站以收集公眾的需求并作出回應(yīng)。這是主動回應(yīng)，被動回應(yīng)就是與社會抗?fàn)庍_(dá)成和解，在美國學(xué)者童燕齊和雷少華對2003年到2010年超過500名抗議參與者的調(diào)查中發(fā)現(xiàn)中國政府在超過90%的民眾抗議實(shí)踐中都采取了容忍或讓步的態(tài)度?！?7〕

就本文的案例而言，相對于高自主性行為主體的主動型協(xié)商而達(dá)成的共識民主，低自主性政府的共識型政策是在社會抗?fàn)幍幕又羞_(dá)成的，屬于一種被動型共識。被動型共識有一定的社會成本，包括對地方政府的信任成本。很多聯(lián)合研究表明，群體性事件對不同層次的政府有不同的意義，即減少了對地方政府的信任，卻增加了對中央政府的信任度。這種反差也說明，百姓可能懷疑低自主性地方政府和商人有利益上的關(guān)聯(lián)，而高高在上的“國家”則屬于傳統(tǒng)政治文化上的“青天”。

主管部門的有待建構(gòu)的共識民主。如果說“國家”是超然的角色，地方政府是“政府—商家—群眾”中三角關(guān)系中的角色，而行業(yè)（產(chǎn)業(yè)）主管部門則主要面對的是“商家”（包括作為利益主體時的地方政府），是兩方之間的博弈或者合謀，主管部門不直接面對大眾，但其結(jié)果的好壞卻由百姓承擔(dān)。這樣，其與“商家”的關(guān)系雖簡單，但利益重大，而對于不同的主管部門的不同政策類型而言，這種政策過程就更為復(fù)雜，是否符合共識民主的標(biāo)準(zhǔn)，就更值得討論。

就本文所涉及的案例而言，首先，交通部使網(wǎng)約車合法化的政策過程，是一種典型的保護(hù)市場型共識民主，因?yàn)槭芤嬲呤菑V大消費(fèi)者。之所以能夠合法化，在很大程度上是由于另一個利益攸關(guān)方的缺位，出租車沒有行業(yè)工會去參加博弈，因此決策者能夠在征詢滴滴打車和學(xué)者的意見后能很快地出臺相關(guān)法規(guī)，使之合法化。比較而言，在那些存在強(qiáng)大的出租車行業(yè)工會的地方，比如香港、歐洲一些國家和地區(qū)，這樣的“新事物”合法化的阻力就大得多。無論如何，這類政策可以視之為保護(hù)市場型共識型民主。

其次，就本文未涉及的一些案例，屬于“合謀型決策”，即只有主管部門和商家之間的合作博弈，其中一些學(xué)者和媒體因特定利益而加入這場游戲，排除的卻是直接利益相關(guān)方即廣大消費(fèi)者，比如中國的房地產(chǎn)政策。2003年6月中國人民銀行出臺了限制房地產(chǎn)發(fā)展的文件（被稱為131號文），引發(fā)地產(chǎn)商、媒體、部分學(xué)者和工商聯(lián)的合力夾擊，向主管部門施壓，結(jié)果同年8月該規(guī)定就被廢止。這是一個最為典型的“合謀型決策”，其后果則由廣大消費(fèi)者承擔(dān)。

再次，就其他案例而言，比如能源項(xiàng)目和定價權(quán)問題，則可以視之為“俘獲型決策”，其證據(jù)就是國家能源局和國家發(fā)展與改革委員會價格司幾乎全軍覆滅，主管官員完全被企業(yè)所收買，成為企業(yè)的俘虜。還有一個值得深思的現(xiàn)象：所有的火電項(xiàng)目最終都被能源局批準(zhǔn)，那么這個“審批制度”還有多少意義呢？

所以，政府主管部門的共識民主決策機(jī)制不但有待建設(shè)，更迫切的則是如何約束其權(quán)力，通過約束權(quán)力而實(shí)現(xiàn)決策的共識——讓那些不能在場的民眾享受其政策的好處而不是承擔(dān)其代價。

通過決策過程的共識民主類型的劃分，本文至少可以得出以下幾點(diǎn)結(jié)論。第一，最能按照民主集中制原則和體制去決策的便是代表國家的中央政府（包括全國人大），根本原因是其貫徹為人民服務(wù)的群眾路線。其次是地方政府，因?yàn)樗鼈冎泵娈?dāng)?shù)孛癖姷膲毫?，不得不?jǐn)慎行事，不得不重視百姓的利益和意見。最需要受到約束的則是主管部門。因?yàn)椋腿魏螄业墓倭胖贫纫粯?，中國的主管部門有其官僚自主性，在其權(quán)限內(nèi)受到來自上級的壓力和約束并不那么直接，同時又不直接面對老百姓而直接與利益主體（企業(yè)或地方政府）打交道，其被俘獲的可能性就很大。

第二，決策過程中的民主性。西方流行的民主觀是縱向民主，即認(rèn)為自下而上地選舉產(chǎn)生政治家才是民主。政治生活中的縱向民主固然重要，但政治生活是多維度的，還有橫向維度。決策過程的民主大多是一種橫向民主，有的還嵌入了縱向民主。比如，事關(guān)全局的立法，既有橫向也有縱向民主，橫向民主是同一個層級不同單位之間的協(xié)商，縱向民主是通過網(wǎng)絡(luò)參與而收集意見的過程；地方政府的決策更多的是一種橫向民主；而部門決策很多時候則是一種縱向的民主，即主管部門對下屬企業(yè)、行業(yè)的決定權(quán)，決策過程中的縱向民主往往問題叢生?？v向民主的問題同樣體現(xiàn)在西方國家，尤其是異質(zhì)性文化的選舉政治中。由此給我們的啟示是，橫向民主是一種平等的因而可協(xié)商的民主，更容易達(dá)成共識；縱向民主則是一種難以受到約束的民主，其結(jié)果難料，比如在西方是多數(shù)決民主，在中國的部門決策中既有共識型，也有合謀型，更有俘獲型。因此，如何完善縱向民主，似乎是所有國家的共同難題。

第三，如何避免俘獲型政策。民主說到底是關(guān)于公民個體的平等權(quán)、參政權(quán)問題，而當(dāng)政治生活離不開資本權(quán)力以后，如何避免政商之間的“合謀”“勾結(jié)”乃至政府被俘獲，就是民主政治回避不開的首要問題。凡是資本權(quán)力當(dāng)?shù)赖牡胤剑蜔o所謂的民主。在典型的資本主義社會，就是資本權(quán)力當(dāng)家，也無所謂有什么力量能約束它，因此無論是如何發(fā)達(dá)的民主形式，只要有資本權(quán)力主宰，民主就是市場民主或者說資本民主，而不再有人民民主。而在社會主義市場經(jīng)濟(jì)社會里，固然有資本權(quán)力，它可能與政府主管部門合謀、勾結(jié)乃至俘獲主管部門；但是，還有一種力量在資本權(quán)力之上，那就是自主性國家，自主性國家能夠代表整體性的人民，而使得人民民主成為可能。然而，自主性國家與部門政治之間的關(guān)系很復(fù)雜，國家并非能處處約束住具有官僚自主性的主管部門，從而使得合謀型政策、勾結(jié)型政策乃至俘獲型政策成為可能。為了最大限度地避免這些不良后果，不但要加大主管部門的制度化協(xié)商共識模式的建設(shè)，還需要減少主管部門并減少主管部門所能把持的資源。在目前的體制下，比如透明性不夠，財政、項(xiàng)目審批等國家資源，都還由政府部門把持著，這就為“合謀”“勾結(jié)”提供了肥沃的溫床和更大的誘餌。

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（責(zé)任編輯：周中舉）