黃顥波+李為民+李添

摘 要：2012年1月1日《高等學校章程制定暫行辦法》正式實施。2012年11月《全面推進依法治校示范校實施綱要》要求2015年底實現(xiàn)一校一章程的局面。國家加大推動制定高校章程的力度，全國高校進入聲勢浩大，規(guī)模集中的章程建設(shè)時期。2015年底全國普通高?；景匆笸瓿烧鲁痰慕ㄔO(shè)和公布工作。章程公布后新的課題是章程的實施與執(zhí)行問題。章程的生命力在于執(zhí)行，公布后的章程如何有效執(zhí)行是本文探討的內(nèi)容。

關(guān)鍵詞：章程 意義 實施 困境 策略

一、制定大學章程的意義及背景回顧

2012年1月9日，教育部舉辦新聞通氣會，教育部政策法規(guī)司司長孫霄兵在會上表示，2012年要推動所有高校全面啟動章程制定或修訂工作?！陡叩葘W校章程制定暫行辦法》同年1月1日實施?！稌盒修k法》明確規(guī)定制定章程需具備的內(nèi)容，制定章程的程序等，通過新的制度設(shè)定，明確章程的制定需通過章程核準委員會的核準。大學章程嚴格的制定程序也使大學章程成為高校內(nèi)最高規(guī)格的規(guī)范性文件。確立了大學章程成為學校各項具體制度的“母法”“上位法”的權(quán)威地位。作為“母法”“基本法”的大學章程，在制定之初，就強調(diào)了制定大學章程的意義。即以章程明確界定舉辦者與學校的關(guān)系，使學校成為有辦學自主權(quán)的獨立法人；健全以章程為首的現(xiàn)代大學制度，完善大學現(xiàn)代治理結(jié)構(gòu)；促進大學的自治與自我約束。

1998年《高等教育法》第二十七條規(guī)定：“申請設(shè)立高等學校，應(yīng)當向?qū)徟鷻C關(guān)提交以下材料：（三）章程”。2015年修訂的《高等教育法》繼續(xù)保留此項規(guī)定。眾所周知，中國許多高校的設(shè)立都是在1998年之前，制定之初并沒有制定大學章程，新中國成立之初的高度計劃經(jīng)濟體制包辦了高等教育的一切。沒有大學章程學校也照常運轉(zhuǎn)和發(fā)展。而且在長期的辦學過程中形成了學校內(nèi)部一系列規(guī)章制度，足以支撐高校的運行發(fā)展。而1998年《高等教育法》提出設(shè)立高等學校要提交章程，探究其原因主要是新中國建立初期，中國的教育法制建設(shè)發(fā)展較慢，從50到90年代，雖然法制建設(shè)取得一定成果，但仍存在高等教育法制較為分散、位階較低、沒有觸及高等教育深層矛盾等問題。80年代改革開放后，政府開始簡政放權(quán)，推行政市、政企、政事等分開。其中，政府與市場、政府與企業(yè)關(guān)系的改革較為成功，但是政事分開，政府與高校的關(guān)系方面的改革則成效不明顯。長期以來的高校計劃管理模式，高校沒有辦學自主權(quán)、資源配置不合理，辦學跟不上社會發(fā)展等問題突出，大學的行政化也廣為詬病。為改善高校不適應(yīng)社會發(fā)展的現(xiàn)狀，《高等教育法》的立法成為當時的頭等大事。1998年《高等教育法》的頒布和實施確立了我國基本高等教育法律制度。要推行政校分開、去行政化，首先高校的法律地位是要成為獨立法人，有辦學自主權(quán)。而章程是大學成為獨立法人組織的基礎(chǔ)性文件和必備條件。這一制度設(shè)想是具備了長遠觀念和與國際接軌的。后面出臺的兩個意見更是強調(diào)了此做法。1999年教育部關(guān)于實施《中華人民共和國高等教育法》若干問題的意見指出："根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》第27條之規(guī)定，今后設(shè)立高等學校者，必須向?qū)徟鷻C關(guān)提交章程。在《高等教育法》施行前設(shè)立的高等學校，未制定章程的，其章程補報備案工作由其教育主管部門制定規(guī)定逐步進行。"2003年《教育部關(guān)于加強依法治校工作的若干意見》也指出，"學校要依據(jù)法律法規(guī)制定和完善學校章程，作為學校辦學活動的重要依據(jù)"。但是1998年《高等教育法》頒行的最初八年時間里，制定大學章程的高校廖廖，如《吉林師范大學章程（試行）》、《佳木斯大學章程》、《揚州大學章程》、《黑龍江大學章程》、《吉林大學章程》等。制定章程的背景是因為更名或多校合并協(xié)調(diào)新的組織和權(quán)力機構(gòu)。雖有法律的明文規(guī)定，但大學真正要制定章程的動力卻不足，制定了章程的高校也只是停留在章程宣傳和師生知曉的程度，實施效果并不佳。各校相互觀望、章程難產(chǎn)是這一階段的普遍現(xiàn)象。2010年《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》進一步指出：“各類高校應(yīng)依法制定章程，依照章程規(guī)定管理學校”，“學校要建立完善符合法律規(guī)定、體現(xiàn)自身特色的學校章程和制度。”2010年教育部在26個部屬高校試點章程建設(shè)。2011年教育部分別以31號令、32號令頒布《高等學校章程制定暫行辦法》和《學校教職工代表大會規(guī)定》，加大章程建設(shè)力度，將章程建設(shè)作為高等教育體制改革和現(xiàn)代大學制度建設(shè)的切入點，推動高校依法治校和民主管理。2014年各省以強有力的措施推動高校章程建設(shè)工作，基本于2015年底完成章程建設(shè)和公布工作。從1998年《高等教育法》規(guī)定高校設(shè)立需提交章程到2015年全國普通高?；就瓿烧鲁讨贫üぷ?，這一法律規(guī)定得到真正落實花了將近17年的時間。高校實現(xiàn)了從無章程到有章程，與國際接軌的過渡。章程是現(xiàn)代大學制度的核心標志，也是實現(xiàn)現(xiàn)代治理的依據(jù)。[1]

二、高校章程實施問題探討

1.高校章程實施困境

高校章程正是基于以上歷史原因和意義背景下制定出來的，章程的實施和執(zhí)行顯得尤為重要，如果沒有章程實施的推進，前面的一切努力將淪為空談。但是章程如何實施卻是擺在當下更為嚴峻的一個課題。章程的實施與執(zhí)行還存在一些障礙，主要表現(xiàn)在：[2]

（1）實施章程的經(jīng)驗缺乏

學校章程在西方國家有近千年的歷史，無論制定還是實施都較為成熟。而中國大學有章程的歷史并不長，而且中間有較長時間的中斷，中國大學章程起源洋務(wù)運動時期，最早如京師同文館就設(shè)有六條章程，但當時的章程內(nèi)容簡單，算不上真正意義的大學章程。戊戌變法期間中國第一所國立綜合大學京師大學堂建立，制定的《京師大學堂章程》是中國近代歷史上第一個大學章程，內(nèi)容詳盡。后制定的《山東大學堂章程》內(nèi)容更是極為詳盡，成為中國特色大學章程的典型代表。但因為當時外敵入侵，政局不穩(wěn)，這些大學章程沒有實施多久就中斷了。民國時期，主管教育的官員和大學的管理者受西方思潮影響，私立大學興起，中國出現(xiàn)第一批真正意義上的現(xiàn)代大學章程。如1921年《廈門大學大綱》、1926年《南開大學章程》等。此階段的大學章程，雖參照了西方大學模式，但保留了中國特色。但是民國的歷史也不長。新中國成立后，在高度行政管理色彩下，章程顯得不復重要。隨著改革開放的深入，高等教育跟不上社會發(fā)展的步伐，內(nèi)部一些深層矛盾逐漸凸顯。要理順舉辦者與高校的關(guān)系，實現(xiàn)政校公開、管辦分離，實現(xiàn)高校法人獨立地位，高校章程的制定再被提到重要地位。但從1998年高等教育法規(guī)定高校設(shè)立需提交章程到實現(xiàn)高校有章程的局面，也花了十多年的時間，即絕大部分高校有章程也是近一兩年的事情，較早制定章程的幾所高校章程實施狀況也不佳。因此對章程的實施經(jīng)驗，當代中國大學是非常缺乏的。而中國意義上的大學章程與國外大學章程無論在制定程序還是內(nèi)容上仍是存在較大差別的，因此國外大學章程實施的經(jīng)驗對我國章程的實施實踐可借鑒內(nèi)容不多。[3]

（2）大的教育體制環(huán)境沒有進行相應(yīng)的變革，僅靠章程難以實現(xiàn)辦學自主權(quán)

高校去行政化是近幾年討論的熱門話題，但高校的去行政化談何容易。高校行政化套嵌在整個行政事業(yè)管理框架之中，學校主要負責人的任免仍由上級政府部門來決定和管理，高校運行模式仍以行政權(quán)力為中心。這不是單靠學校自身就能解決，而是需要更宏觀的層面進行管理體制的破題才有可能實現(xiàn)。[4]

（3）大學章程的理念認同遇冷

雖然高校章程公布通過各種媒體進行宣傳報道，以學習會、主題班會等形式組織章程的學習，但師生對大學章程的價值認識不足，重視程度不夠，學習流于形式，作為學習差事應(yīng)付了事，對章程內(nèi)容真正入腦入耳者不多。真正深入研究者更少。大學章程理念的認同和大學章程文化氛圍的形成尚需時日，不可一日而就。[5]

2.高校章程實施初期策略

（1）持之以恒加強宣傳

廣大管理干部、師生的理解和認識是章程得以執(zhí)行的前提。通過網(wǎng)絡(luò)、報紙、講座、培訓、主題學習會等形式，使廣大師生掌握了解章程的制定背景、章程的特色、基本內(nèi)容、適用范圍、與師生有關(guān)的權(quán)利義務(wù)等相關(guān)內(nèi)容，逐步形成大學章程理念認同。持之以恒加強章程的宣傳，將學習章程的內(nèi)容納入新生、新晉教師、教任干部的培訓項目。使師生不但知道章程，更了解章程，運用章程，依章辦事，依章維權(quán)。

（2）依章完善學校制度體系

完善規(guī)范性文件合法性審查和定期清理制度，確保學校制度的合法性、合理性及時效性，不與上級法律、政策、學校章程相違背，適應(yīng)學校改革發(fā)展的需要。

（3）行為主體遵守章程

遵守章程的行為主體包括學校舉辦者、學校管理者、高校的師生。行為主體對章程的理念認同轉(zhuǎn)化成為遵守章程的內(nèi)心強制，需要高校的舉辦者、管理者帶頭學習了解章程，遵守章程，起模范作用。依章程的規(guī)定保障學校自主辦學、自主開展教學、科研、對外交流等活動；依章行使職權(quán)，安排學校事務(wù)，進行規(guī)劃和管理。舉辦者與管理者的遵章行為會帶來良性輻射效應(yīng)，促進廣大師生員工對章程重要性的認識，從而肯定章程的價值，形成理念認同，從而正確行使章程賦予的權(quán)利和自覺遵守章程規(guī)定的義務(wù)。[6]

（4）專門機構(gòu)監(jiān)督章程的執(zhí)行

章程實施初期，章程執(zhí)行的監(jiān)督顯得尤為重要，這個監(jiān)督包括外部監(jiān)督和內(nèi)部監(jiān)督。外部監(jiān)督主要是章程核準機構(gòu)的監(jiān)督，這個監(jiān)督是最強有力也是最有效的監(jiān)督?，F(xiàn)各省正推進章程執(zhí)行情況監(jiān)督工作，如福建省抽查個別高校進行實地考察，通過章程的宣傳情況、章程的知曉度、完善配套制度情況、實施監(jiān)督機制情況考察章程的執(zhí)行情況。內(nèi)部監(jiān)督主要是學校內(nèi)部專門機構(gòu)監(jiān)督學校章程的執(zhí)行。包括有無建立師生申訴機制，師生申訴有無得到及時有效處理，學校有沒有依法依章決策，校長有沒將章程執(zhí)行情況作為年度述職報告內(nèi)容，有無向教職工代表大會作專門報告等。

參考文獻

[1]湛中樂.大學章程法律問題研究[M].北京：北京大學出版社2016 296-330

[2]梁吉生 張?zhí)m普.南開大學章程規(guī)則匯編[M].天津：南開大學出版社2014

[3]米俊魁.大學章程價值研究[M]青島：中國海洋大學出版社2006

[4]周祖翼 裴鋼.探索中國大學治理之道[M]上海：同濟大學出版社2015

[5]陳立鵬.大學章程研究[M]北京：北京師范大學出版社2012

[6]孫曙光.如何破解我國大學章程的實施困境[J].中國高?？萍?016（9）：48-51

[7]包萬平 李金波.《高等教育法》的制定、完善及未來面向[J].中國高教研究2016（8）35-41

作者簡介

黃顥波（1977---），女，廣東茂名人，講師，碩士，研究方向為高等教育、大學章程建設(shè)與實施、高校管理法治化