中國(guó)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策述評(píng)

王小芳++趙宇浩

摘要：針對(duì)“互聯(lián)網(wǎng)+”背景下中國(guó)網(wǎng)約車(chē)存在一定的市場(chǎng)失靈、規(guī)制政策不再適用等問(wèn)題，在規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)理論框架下，在網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)分類(lèi)的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)目前網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策的形成過(guò)程及主要內(nèi)容進(jìn)行了分析評(píng)述。研究認(rèn)為，現(xiàn)有規(guī)制政策體系已相對(duì)完整，但規(guī)制的內(nèi)容和手段略顯僵化；目前規(guī)制制度設(shè)計(jì)應(yīng)充分考慮網(wǎng)約車(chē)行業(yè)特點(diǎn)，從規(guī)制主體、規(guī)制對(duì)象、規(guī)制內(nèi)容及規(guī)制手段等方面進(jìn)一步完善創(chuàng)新。

關(guān)鍵詞：網(wǎng)約車(chē)；專(zhuān)車(chē)；規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)；規(guī)制政策；“互聯(lián)網(wǎng)+”

中圖分類(lèi)號(hào)：F0629

文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號(hào)：16716248（2016）03010907

[GK-2！-2]

隨著“互聯(lián)網(wǎng)+”概念的提出，互聯(lián)網(wǎng)與各個(gè)傳統(tǒng)行業(yè)的融合已經(jīng)成為當(dāng)前經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要趨勢(shì)。出租車(chē)與互聯(lián)網(wǎng)相結(jié)合所形成網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租車(chē)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)網(wǎng)約車(chē)），作為出租車(chē)市場(chǎng)中的新業(yè)態(tài)，在為乘客出行帶來(lái)了極大方便的同時(shí)，也產(chǎn)生了傳統(tǒng)出租車(chē)所沒(méi)有的新問(wèn)題。2015年4月，“國(guó)內(nèi)專(zhuān)車(chē)第一案”在濟(jì)南市市中區(qū)人民法院開(kāi)庭，私家車(chē)駕駛員因使用滴滴出行軟件接送乘客而被認(rèn)為屬于非法運(yùn)營(yíng)，并被判處2萬(wàn)元罰款，成為全國(guó)首例因?yàn)樘峁?zhuān)車(chē)服務(wù)受到行政處罰的案件。此外，網(wǎng)約車(chē)的安全問(wèn)題、與傳統(tǒng)巡游出租汽車(chē)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)巡游車(chē)）的競(jìng)爭(zhēng)問(wèn)題以及網(wǎng)約車(chē)的定價(jià)問(wèn)題也越來(lái)越多，逐漸引起社會(huì)和相關(guān)規(guī)制機(jī)構(gòu)的重視。然而由于傳統(tǒng)巡游車(chē)的規(guī)制政策難以解決當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)面臨的新問(wèn)題，針對(duì)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策的出臺(tái)亦顯得至關(guān)重要。

目前中國(guó)關(guān)于網(wǎng)約車(chē)規(guī)制的相關(guān)研究主要集中于是否應(yīng)該對(duì)其進(jìn)行規(guī)制以及如何規(guī)制兩大問(wèn)題，但對(duì)規(guī)制政策的構(gòu)建基礎(chǔ)及形成過(guò)程缺乏系統(tǒng)的總結(jié)和研究。本文將以網(wǎng)約車(chē)的業(yè)務(wù)分類(lèi)為基礎(chǔ)，歸納其演進(jìn)特點(diǎn)和規(guī)律；同時(shí)，基于規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架，對(duì)目前網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策中的規(guī)制主體、規(guī)制對(duì)象、規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制手段進(jìn)行述評(píng)，力求為今后網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策的發(fā)展完善提供參考。

一、中國(guó)網(wǎng)約車(chē)行業(yè)發(fā)展及其規(guī)制的必要性

（一）中國(guó)網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)分類(lèi)及發(fā)展階段

現(xiàn)有研究在談?wù)摼W(wǎng)約車(chē)時(shí)多以“專(zhuān)車(chē)”代表除傳統(tǒng)巡游車(chē)以外的約車(chē)方式，沒(méi)有將網(wǎng)約車(chē)所包含的具體業(yè)務(wù)區(qū)分開(kāi)來(lái)。但從近幾年網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)發(fā)展的情況來(lái)看，各網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)基本都在提供不同性質(zhì)的約車(chē)服務(wù)。根據(jù)中國(guó)目前網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)所提供的業(yè)務(wù)，可將網(wǎng)約車(chē)分為電召出租車(chē)、專(zhuān)車(chē)和拼車(chē)3種。這3種業(yè)務(wù)雖然都以互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)為依托，但在運(yùn)營(yíng)模式和目標(biāo)客戶(hù)上有本質(zhì)的區(qū)別，表1列出了網(wǎng)約車(chē)的業(yè)務(wù)分類(lèi)及對(duì)比。[HT5”H][JZ]表1[KG27mm]網(wǎng)約車(chē)的業(yè)務(wù)分類(lèi)及對(duì)比

雖然這3種業(yè)務(wù)在各網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)并存，但并非出現(xiàn)于同一時(shí)期，而是隨著技術(shù)的進(jìn)步和消費(fèi)者的多樣化需求逐步發(fā)展而來(lái)的。每當(dāng)一種新業(yè)務(wù)產(chǎn)生時(shí)，網(wǎng)約車(chē)的市場(chǎng)占有率和消費(fèi)者認(rèn)可度也會(huì)隨之變化。因此，將這3種業(yè)務(wù)出現(xiàn)的時(shí)間點(diǎn)作為節(jié)點(diǎn)，可將中國(guó)網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展分為3個(gè)時(shí)期。第一，初步發(fā)展期：2012年起，快的打車(chē)和滴滴打車(chē)分別在北京和杭州上線，標(biāo)志著中國(guó)網(wǎng)約車(chē)開(kāi)始進(jìn)入出租車(chē)市場(chǎng)，電召出租車(chē)是此時(shí)期的主流業(yè)務(wù)；第二，快速發(fā)展期：2014年7月起，一號(hào)專(zhuān)車(chē)和滴滴專(zhuān)車(chē)上線，同時(shí)Uber也正式宣布進(jìn)入北京市場(chǎng)，專(zhuān)車(chē)作為一種新的業(yè)務(wù)類(lèi)型加入到出租車(chē)市場(chǎng)，專(zhuān)車(chē)和電召出租車(chē)成為網(wǎng)約車(chē)的主流業(yè)務(wù)；第三，穩(wěn)定發(fā)展期：2015年6月起，滴滴出行推出滴滴順風(fēng)車(chē)，但由于該業(yè)務(wù)與前兩者的匹配方式有所區(qū)別，難以形成規(guī)模，尚未成為市場(chǎng)主流業(yè)務(wù)，所以此時(shí)期仍以專(zhuān)車(chē)和電召出租車(chē)作為主要約車(chē)方式。

（二）對(duì)網(wǎng)約車(chē)實(shí)施規(guī)制的必要性

關(guān)于傳統(tǒng)巡游車(chē)，公眾普遍認(rèn)為對(duì)其進(jìn)行數(shù)量、價(jià)格和服務(wù)質(zhì)量的規(guī)制是因?yàn)槠浯嬖谪?fù)外部性、不完全競(jìng)爭(zhēng)和信息不對(duì)稱(chēng)，因而政府采取相應(yīng)的規(guī)制措施對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，表2是傳統(tǒng)巡游車(chē)的市場(chǎng)失靈及行業(yè)規(guī)制。

與傳統(tǒng)巡游車(chē)不同，由于網(wǎng)約車(chē)駕駛員與乘客匹配方式的變化和自由競(jìng)爭(zhēng)程度的提高，市場(chǎng)失靈的表現(xiàn)形式也發(fā)生了變化：一是車(chē)輛不需要以過(guò)量供給的方式滿足招手?jǐn)r車(chē)的乘客，二者可通過(guò)手機(jī)軟件進(jìn)行交流和匹配，從而縮短乘客等待時(shí)間并降低車(chē)輛的空乘率；二是乘客可通過(guò)手機(jī)軟件了解車(chē)輛和駕駛員的基本信息，在一定程度上彌補(bǔ)了乘客對(duì)于此方面信息的缺失；三是多家網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)之間競(jìng)爭(zhēng)激烈，難以形成壟斷高價(jià)。因而與傳統(tǒng)巡游車(chē)相比，網(wǎng)約車(chē)在市場(chǎng)失靈的各方面都有很大改善，采用傳統(tǒng)的規(guī)制措施不僅形成了過(guò)度規(guī)制和規(guī)制成本的浪費(fèi)，也不利于網(wǎng)約車(chē)優(yōu)勢(shì)的發(fā)揮。

但是，傳統(tǒng)政策的不適用并不意味著放棄對(duì)網(wǎng)約車(chē)的監(jiān)管，因?yàn)榫W(wǎng)約車(chē)作為新興事物也存在其無(wú)法通過(guò)自身調(diào)節(jié)解決的問(wèn)題，主要分為內(nèi)部控制缺陷和對(duì)外部市場(chǎng)環(huán)境的影響兩個(gè)方面。

1內(nèi)部控制缺陷依托互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，網(wǎng)約車(chē)已經(jīng)形成一套較為完整的運(yùn)營(yíng)機(jī)制，且規(guī)模擴(kuò)展迅速，然而在實(shí)際運(yùn)營(yíng)過(guò)程中還存在諸多管理漏洞。如網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)對(duì)專(zhuān)車(chē)駕駛員的駕駛技術(shù)和素質(zhì)缺乏相應(yīng)的準(zhǔn)入限制，即使制定了相應(yīng)的限制標(biāo)準(zhǔn)卻難以付諸實(shí)踐，因而使社會(huì)公眾對(duì)專(zhuān)車(chē)安全問(wèn)題產(chǎn)生擔(dān)憂。同樣，車(chē)輛的質(zhì)量、乘客的信息安全以及相應(yīng)的人身安全保障都要網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)進(jìn)行相應(yīng)的控制和嚴(yán)格管理。然而網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)在追求利潤(rùn)最大化為目標(biāo)的前提下缺乏完善其內(nèi)部控制的動(dòng)機(jī)，因而需要規(guī)制部門(mén)通過(guò)制定相應(yīng)的規(guī)制政策對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督和管理。

2對(duì)外部市場(chǎng)環(huán)境的影響網(wǎng)約車(chē)對(duì)外部市場(chǎng)環(huán)境的影響主要是指對(duì)傳統(tǒng)巡游車(chē)的影響。網(wǎng)約車(chē)作為一種新的出行方式逐步改變著人們的出行習(xí)慣，在一定程度上對(duì)傳統(tǒng)巡游車(chē)具有替代性。尤其是大量以專(zhuān)車(chē)形式加入的社會(huì)車(chē)輛，享受網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的補(bǔ)貼政策，對(duì)本就需要承擔(dān)“份子錢(qián)”的傳統(tǒng)巡游車(chē)形成了更大的壓力。此外，受補(bǔ)貼政策的驅(qū)使，使本就供給不足的巡游車(chē)也以電召出租車(chē)的形式加入到網(wǎng)約車(chē)大軍，形成了招手很難攔到車(chē)、偏遠(yuǎn)地區(qū)打不到車(chē)的局面，對(duì)乘客也產(chǎn)生了不利影響。

因此，雖然網(wǎng)約車(chē)較傳統(tǒng)巡游車(chē)擁有諸多優(yōu)勢(shì)，但其存在的弊端也不容忽視，無(wú)論是對(duì)于網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)內(nèi)部控制的完善還是社會(huì)公眾的福利而言，對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行規(guī)制都具有相當(dāng)?shù)谋匾浴?

二、中國(guó)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策的發(fā)展及現(xiàn)狀評(píng)述

（一）網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策發(fā)展的兩個(gè)階段

網(wǎng)約車(chē)的出現(xiàn)及其給市場(chǎng)帶來(lái)的新變化推動(dòng)著中國(guó)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策的發(fā)展。由于中國(guó)網(wǎng)約車(chē)的業(yè)務(wù)在過(guò)去幾年間不斷出新，規(guī)制部門(mén)的政策也隨著網(wǎng)約車(chē)新業(yè)務(wù)的產(chǎn)生而發(fā)生變化。根據(jù)網(wǎng)約車(chē)業(yè)務(wù)的發(fā)展階段，可將規(guī)制政策的發(fā)展分為電召出租車(chē)規(guī)制階段和專(zhuān)車(chē)規(guī)制階段；拼車(chē)業(yè)務(wù)由于出現(xiàn)時(shí)間較短，沒(méi)有形成規(guī)模，是否納入政府規(guī)制尚有爭(zhēng)議，所以相關(guān)監(jiān)管政策主要針對(duì)電召出租車(chē)和專(zhuān)車(chē)。以網(wǎng)約車(chē)新業(yè)務(wù)出現(xiàn)的時(shí)間和交通部出臺(tái)最終規(guī)制政策的時(shí)間為邊界，可將中國(guó)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制分為以下兩個(gè)階段。

第一，電召出租車(chē)規(guī)制階段。該階段大致為2013年6月至2014年7月，主要是對(duì)電召出租車(chē)進(jìn)行規(guī)制，因其“加價(jià)叫車(chē)”功能和補(bǔ)貼措施等令各地管理部門(mén)出臺(tái)相應(yīng)措施對(duì)其進(jìn)行管制。2014年7月，交通運(yùn)輸部辦公廳發(fā)布《關(guān)于促進(jìn)手機(jī)軟件召車(chē)等出租汽車(chē)電召服務(wù)有序發(fā)展的通知》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《通知》），提出要逐步實(shí)現(xiàn)電召服務(wù)的統(tǒng)一接入和管理，打車(chē)軟件叫車(chē)納入政府監(jiān)管并形成統(tǒng)一平臺(tái)成為一種趨勢(shì)。

第二，專(zhuān)車(chē)規(guī)制階段。該階段大致為2015年10月至2016年7月，主要是對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)中的專(zhuān)車(chē)服務(wù)進(jìn)行規(guī)制，從2015年10月起，交通部發(fā)布《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》）和《關(guān)于深化改革進(jìn)一步推進(jìn)出租汽車(chē)行業(yè)健康發(fā)展的指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》），向社會(huì)公開(kāi)征求意見(jiàn)，專(zhuān)車(chē)的監(jiān)管問(wèn)題由此開(kāi)始成為該階段討論的焦點(diǎn)。經(jīng)過(guò)10個(gè)月的討論和研究，交通運(yùn)輸部等部門(mén)于2016年7月28日正式推出《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《管理辦法》），此次的管理辦法較之前的《管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》發(fā)生了較多變化，在肯定專(zhuān)車(chē)服務(wù)的基礎(chǔ)上對(duì)其進(jìn)行了較為全面系統(tǒng)的規(guī)范。

（二）網(wǎng)約車(chē)規(guī)制的現(xiàn)狀及影響

雖然中國(guó)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策發(fā)展時(shí)間較短，但從規(guī)制經(jīng)濟(jì)學(xué)的框架來(lái)看，已形成較完善的規(guī)制政策體系。本文將從規(guī)制主體、規(guī)制對(duì)象、規(guī)制內(nèi)容和規(guī)制手段4個(gè)方面分析并評(píng)價(jià)當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策現(xiàn)狀及其影響。

1規(guī)制主體的參與及互動(dòng)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制主體主要包括地方交通管理部門(mén)和交通運(yùn)輸部，前者主要是在各規(guī)制階段初期對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行直接的規(guī)范和管理，后者則主要通過(guò)在市場(chǎng)成熟期制定較完善和系統(tǒng)的規(guī)制政策對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行規(guī)制。在規(guī)制政策的制定過(guò)程中二者互相補(bǔ)充和促進(jìn)，對(duì)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制方向的演進(jìn)產(chǎn)生了重要影響。

（1）地方交通管理部門(mén)參與程度的轉(zhuǎn)變。在電召出租車(chē)規(guī)制階段，地方交通管理部門(mén)主要以管理者的身份禁止使用電召出租車(chē)，如深圳和蘇州明令禁止出租車(chē)駕駛員安裝和使用打車(chē)軟件，上海則禁止在高峰時(shí)段使用等，雖然對(duì)乘客的安全和打車(chē)難問(wèn)題起到了一定效果，但是大大限制了處于初步發(fā)展期的網(wǎng)約車(chē)的推廣，而且也未從根本上實(shí)現(xiàn)對(duì)“打車(chē)軟件”的規(guī)范運(yùn)用[1]。

為了加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制，從整體上對(duì)網(wǎng)約車(chē)的運(yùn)營(yíng)進(jìn)行監(jiān)督，各地方交通管理部門(mén)開(kāi)始傾向于以規(guī)制出租車(chē)的方式對(duì)各網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)實(shí)行“招安”政策，如北京將各網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)納入統(tǒng)一平臺(tái)進(jìn)行管理，期望以參與者的身份將網(wǎng)約車(chē)運(yùn)營(yíng)的主動(dòng)權(quán)掌握在規(guī)制部門(mén)手中。理論上，該措施可以遏制打車(chē)軟件中“加價(jià)叫車(chē)”功能，避免因此而產(chǎn)生的變相漲價(jià)或拒載，但規(guī)制部門(mén)既是管理者，又是經(jīng)營(yíng)行為的參與者，不符合法律常識(shí)，也不符合政府職能的要求[2]。同時(shí)限制了平臺(tái)之間的充分競(jìng)爭(zhēng)，也難以對(duì)平臺(tái)形成激勵(lì)機(jī)制，使其在技術(shù)創(chuàng)新和管理機(jī)制上進(jìn)行突破。

《管理辦法》第4條中指出中華人民共和國(guó)交通運(yùn)輸部負(fù)責(zé)指導(dǎo)全國(guó)網(wǎng)約車(chē)工作，地方主管部門(mén)負(fù)責(zé)具體實(shí)施網(wǎng)約車(chē)管理，從而可以看出，雖然《管理辦法》對(duì)網(wǎng)約車(chē)制定了較為全面的規(guī)范條例，也明確了專(zhuān)車(chē)等的規(guī)制方向，但地方主管部門(mén)在具體實(shí)施過(guò)程中仍有一定的調(diào)整空間，因此如何根據(jù)地方的實(shí)際情況進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，在合理范圍內(nèi)行使地方主管部門(mén)職能成為其應(yīng)關(guān)注的重點(diǎn)。

（2）交通運(yùn)輸部與其他各方的互動(dòng)過(guò)程。

交通運(yùn)輸部對(duì)網(wǎng)約車(chē)并不進(jìn)行直接監(jiān)控和管理，主要是以政策制定者的角色對(duì)網(wǎng)約車(chē)的整體發(fā)展進(jìn)行規(guī)劃，并且交通運(yùn)輸部和地方交通管理部門(mén)通過(guò)互動(dòng)的過(guò)程對(duì)其進(jìn)行動(dòng)態(tài)的調(diào)整和完善。在兩個(gè)規(guī)制階段中，基本都遵循先自下而上再自上而下，先分散再集中的過(guò)程，即先由地方交通管理部門(mén)作為監(jiān)管者對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行初步規(guī)范，然后交通運(yùn)輸部作為政策制定者制定較為系統(tǒng)的規(guī)制政策。如在《管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》出臺(tái)后，無(wú)錫市交通運(yùn)輸局先后組織召開(kāi)3場(chǎng)座談會(huì)，針對(duì)2015年交通運(yùn)輸部出臺(tái)的相關(guān)政策向社會(huì)各界征求意見(jiàn)[3]。這種方式有利于掌握全面真實(shí)的信息，使規(guī)制政策在進(jìn)一步完善時(shí)有據(jù)可循，使其能真正滿足社會(huì)公眾的需求。

此外，在確定規(guī)制政策的過(guò)程中，交通運(yùn)輸部通過(guò)互聯(lián)網(wǎng)發(fā)布網(wǎng)約車(chē)政策的有關(guān)信息，并以公開(kāi)征求社會(huì)意見(jiàn)的方式對(duì)其進(jìn)行探討。不僅為消費(fèi)者提供了權(quán)利保障，而且構(gòu)建了消費(fèi)者向政府直接進(jìn)行反饋的渠道[4]。此舉顯示出其制定程序中的公開(kāi)透明，更體現(xiàn)了政策內(nèi)容是以最大化公眾利益為導(dǎo)向。從此次推出的《管理辦法》中可以看出，在充分采納社會(huì)公眾提出的意見(jiàn)后，有關(guān)部門(mén)對(duì)《管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》進(jìn)行了較多修改，盡最大可能滿足多數(shù)人的需求。所以總體而言，在規(guī)制政策形成的過(guò)程中，交通運(yùn)輸部是在考慮社會(huì)公眾利益的基礎(chǔ)上，以公正客觀的態(tài)度制定網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策。

2規(guī)制對(duì)象的轉(zhuǎn)變及影響網(wǎng)約車(chē)規(guī)制的對(duì)象包括駕駛員和網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，二者在規(guī)制政策中所處的地位在政策演進(jìn)過(guò)程中發(fā)生了較大的變化，也是今后規(guī)制政策發(fā)展方向中需要進(jìn)一步明確的重要問(wèn)題。

（1）對(duì)駕駛員的規(guī)制。

在各大平臺(tái)推出專(zhuān)車(chē)業(yè)務(wù)后，由于各平臺(tái)之間為搶占市場(chǎng)份額而采取的補(bǔ)貼政策吸引了一部分私家車(chē)車(chē)主在業(yè)余時(shí)間作為兼職的專(zhuān)車(chē)駕駛員提供專(zhuān)車(chē)服務(wù)，而處于試水期的專(zhuān)車(chē)并沒(méi)有過(guò)多的接入限制，導(dǎo)致在安全問(wèn)題頻發(fā)的過(guò)程中使專(zhuān)車(chē)駕駛員成為了重點(diǎn)的規(guī)制對(duì)象之一。

在專(zhuān)車(chē)發(fā)展初期，由于專(zhuān)車(chē)業(yè)務(wù)的經(jīng)營(yíng)模式并不被大眾接受和認(rèn)可，因而規(guī)制部門(mén)對(duì)專(zhuān)車(chē)駕駛員主要以打壓為主，但隨著網(wǎng)約車(chē)的逐步發(fā)展使越來(lái)越多的人開(kāi)始接受專(zhuān)車(chē)存在的積極意義，尤其是在當(dāng)前供給側(cè)改革背景下，大量勞動(dòng)力的安置成為一大難題，而專(zhuān)車(chē)駕駛員作為新興職業(yè)對(duì)當(dāng)前的難題起到了一定的緩沖作用根據(jù)滴滴出行發(fā)布的《移動(dòng)出行支持重點(diǎn)去產(chǎn)能省份下崗再就業(yè)報(bào)告》，目前，在中國(guó)已有50萬(wàn)鋼鐵、煤炭產(chǎn)業(yè)工人通過(guò)開(kāi)網(wǎng)約車(chē)再就業(yè)，山西、四川、黑龍江鋼鐵、煤炭司機(jī)占比最高。。然而在專(zhuān)車(chē)快速擴(kuò)張的情形下，相應(yīng)的專(zhuān)車(chē)駕駛員準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)顯得至關(guān)重要。2016年7月11日，中國(guó)互聯(lián)網(wǎng)協(xié)會(huì)分享經(jīng)濟(jì)工作委員會(huì)聯(lián)合滴滴出行對(duì)外發(fā)布移動(dòng)出行駕駛?cè)藛T禁入標(biāo)準(zhǔn)，首次明確網(wǎng)約車(chē)駕駛?cè)藛T資格審查的“負(fù)面清單”[5]，對(duì)于專(zhuān)車(chē)駕駛員的規(guī)制而言是一個(gè)良好的開(kāi)端。在《管理辦法》中也對(duì)駕駛員的駕駛經(jīng)驗(yàn)和事故記錄等提出了要求，并且指出駕駛員與平臺(tái)之間可簽訂多種形式的勞動(dòng)合同，一方面有利于明確駕駛員和平臺(tái)之間的權(quán)利義務(wù)，另一方面有利于兼職駕駛員參與運(yùn)營(yíng)，從而減小了駕駛員進(jìn)入和退出專(zhuān)車(chē)運(yùn)營(yíng)的障礙，對(duì)于專(zhuān)車(chē)供給量的靈活調(diào)整也起到了關(guān)鍵作用。

（2）對(duì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的規(guī)制。

就當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的經(jīng)營(yíng)模式而言，主要是以接入第三方車(chē)輛為主要服務(wù)供給來(lái)源，車(chē)輛和駕駛員通過(guò)一定的認(rèn)證方式加入到平臺(tái)，而平臺(tái)本身并不擁有車(chē)輛產(chǎn)權(quán)，因而只是作為中介撮合需求方與供給方的交易。在《指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》中，網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)被定義為網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車(chē)經(jīng)營(yíng)者，意味著平臺(tái)是要作為運(yùn)輸服務(wù)提供者承擔(dān)其責(zé)任和義務(wù)，對(duì)于平臺(tái)而言將要以重資產(chǎn)的模式經(jīng)營(yíng)，短期內(nèi)會(huì)消耗大量資本，而且發(fā)展壯大過(guò)程緩慢，可能長(zhǎng)期陷入難以全面盈利的局面[6]。而此次的《指導(dǎo)意見(jiàn)（征求意見(jiàn)稿）》中取消了此類(lèi)規(guī)定，平臺(tái)不需要擁有車(chē)輛產(chǎn)權(quán)，依舊可以依照其本身的輕資產(chǎn)模式運(yùn)營(yíng)，減小其壓力的同時(shí)保持了網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的特點(diǎn)，從而與傳統(tǒng)巡游車(chē)公司區(qū)別開(kāi)來(lái)。同時(shí)從專(zhuān)車(chē)業(yè)務(wù)的特征來(lái)看更符合共享的理念，有助于提供差異化的專(zhuān)車(chē)服務(wù)。

促進(jìn)平臺(tái)輕資產(chǎn)的發(fā)展模式也要以保障乘客安全為前提，因此在《管理辦法》第16條中規(guī)定網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)要承擔(dān)承運(yùn)人責(zé)任，保障運(yùn)營(yíng)安全和乘客合法權(quán)益。平臺(tái)雖然不需要以自有車(chē)輛提供服務(wù)，但仍需要承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，從原則上對(duì)其經(jīng)營(yíng)過(guò)程中可能出現(xiàn)的安全問(wèn)題起到預(yù)防作用。同時(shí)，通過(guò)保險(xiǎn)、納稅和信息安全保障等細(xì)節(jié)方面的規(guī)定有利于平臺(tái)將其責(zé)任落到實(shí)處，為其可操作性提供了合理依據(jù)。

3規(guī)制內(nèi)容的完善與不足對(duì)于傳統(tǒng)巡游車(chē)進(jìn)行全面規(guī)制的主要原因是其存在導(dǎo)致市場(chǎng)失靈的多重因素，依靠市場(chǎng)機(jī)制并不能實(shí)現(xiàn)最優(yōu)的社會(huì)福利水平，反而可能損害包括乘客安全在內(nèi)的眾多公共利益[7]，因此對(duì)其進(jìn)行服務(wù)質(zhì)量、價(jià)格和數(shù)量方面的規(guī)制，但網(wǎng)約車(chē)（尤其是專(zhuān)車(chē)）是否應(yīng)該從這幾方面進(jìn)行規(guī)制，應(yīng)該以何種方式進(jìn)行規(guī)制是制定相關(guān)規(guī)制政策的關(guān)鍵。

（1）質(zhì)量規(guī)制：從規(guī)制部門(mén)標(biāo)準(zhǔn)到平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)。

目前專(zhuān)車(chē)的質(zhì)量規(guī)制主要針對(duì)專(zhuān)車(chē)的車(chē)輛和駕駛員，規(guī)制政策也主要通過(guò)對(duì)駕駛員資質(zhì)和車(chē)輛的質(zhì)量設(shè)置門(mén)檻對(duì)專(zhuān)車(chē)進(jìn)行篩選，以起到事前防范的作用。如在《管理辦法》中對(duì)駕駛員的駕駛記錄、車(chē)輛的配置和標(biāo)準(zhǔn)都提出了要求，期望通過(guò)既定的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保證專(zhuān)車(chē)的安全水平。但從專(zhuān)車(chē)的定位來(lái)看，并不是對(duì)傳統(tǒng)巡游車(chē)的簡(jiǎn)單代替，而是在提高乘客與駕駛員匹配效率的基礎(chǔ)上提供中高等質(zhì)量的服務(wù)，因此在《管理辦法》第三條中也提出要提高品質(zhì)服務(wù)，差異化經(jīng)營(yíng)。如何在標(biāo)準(zhǔn)與差異化之間尋求平衡，成為網(wǎng)約車(chē)質(zhì)量規(guī)制的關(guān)鍵。雖然《管理辦法》對(duì)平臺(tái)、車(chē)輛和駕駛員制定了諸多外在的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)和條件，但只能作為質(zhì)量規(guī)制的最低標(biāo)準(zhǔn)，如果規(guī)制部門(mén)可以把工作重點(diǎn)放到激勵(lì)網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)的自我管理中，通過(guò)促進(jìn)平臺(tái)間競(jìng)爭(zhēng)等方式形成更高的標(biāo)準(zhǔn)，降低政府規(guī)制成本的同時(shí)亦保證了平臺(tái)之間的差異化和服務(wù)質(zhì)量的差異化，進(jìn)而提高對(duì)專(zhuān)車(chē)的規(guī)制效率。

（2）價(jià)格與數(shù)量規(guī)制：以市場(chǎng)為導(dǎo)向的自由調(diào)節(jié)。

由于專(zhuān)車(chē)是通過(guò)接入平臺(tái)開(kāi)展經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，不需要像傳統(tǒng)巡游車(chē)一樣繳納高額的押金，在進(jìn)入和退出市場(chǎng)時(shí)幾乎沒(méi)有任何壁壘，并且在沒(méi)有任何價(jià)格限制的條件下，專(zhuān)車(chē)完全是按照市場(chǎng)供需的規(guī)則進(jìn)行數(shù)量和價(jià)格的靈活調(diào)節(jié)，因而并不需要規(guī)制部門(mén)過(guò)多干涉，因此規(guī)制部門(mén)也并沒(méi)有對(duì)專(zhuān)車(chē)的數(shù)量做出明確的規(guī)定和限制，而關(guān)于價(jià)格方面，也在《管理辦法》中提出，要實(shí)行市場(chǎng)調(diào)節(jié)價(jià)，不得低于成本價(jià)擾亂市場(chǎng)。但由于專(zhuān)車(chē)的運(yùn)營(yíng)對(duì)外在變化較為敏感，如受到部分地區(qū)人口密集程度和極端天氣的影響，其價(jià)格和數(shù)量經(jīng)常會(huì)產(chǎn)生波動(dòng)幅度較大的局面，因此如何穩(wěn)定價(jià)格水平，保證專(zhuān)車(chē)資源的合理分配也是規(guī)制部門(mén)需要考慮的問(wèn)題。如通過(guò)最高最低限價(jià)等方式使專(zhuān)車(chē)在一定范圍內(nèi)實(shí)行價(jià)格調(diào)節(jié)，通過(guò)督促平臺(tái)靈活調(diào)節(jié)在運(yùn)營(yíng)車(chē)輛的數(shù)量及分布等，在合理保障乘客利益的前提下進(jìn)行以市場(chǎng)為導(dǎo)向的自由調(diào)節(jié)。

4規(guī)制手段的變革與創(chuàng)新在網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制過(guò)程中，地方管理部門(mén)主要依靠法律手段和行政手段對(duì)違法違規(guī)的網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行制裁和處罰，而相關(guān)法律法規(guī)也順應(yīng)行業(yè)的發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行了相應(yīng)的改革與變更。

（1）相關(guān)法律法規(guī)的完善。

2014年和2016年交通運(yùn)輸部，分別出臺(tái)的《通知》和《管理辦法》為網(wǎng)約車(chē)規(guī)制提供了新的思路和解決方法。在網(wǎng)約車(chē)發(fā)展初期還沒(méi)有適應(yīng)的法律法規(guī)對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，只能依循巡游車(chē)的政策進(jìn)行規(guī)制，但是這些幾乎限制了網(wǎng)約車(chē)的發(fā)展。而新政策在承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)積極意義的基礎(chǔ)上，為其在市場(chǎng)中的存在提供了合理的法律框架，使駕駛員、乘客和平臺(tái)之間的責(zé)任義務(wù)更加明確清晰，將其與傳統(tǒng)的“黑車(chē)”區(qū)別開(kāi)來(lái)。同時(shí)又明確了多個(gè)規(guī)制部門(mén)的管理權(quán)限，避免多部門(mén)立法和管理的混亂狀態(tài)，形成相對(duì)穩(wěn)定明確的監(jiān)管環(huán)境。

（2）行政處罰的變化。

在網(wǎng)約車(chē)法律法規(guī)相對(duì)不夠完善的情況下，相應(yīng)的行政處罰對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制進(jìn)行了補(bǔ)充。自2014年以來(lái)，上海執(zhí)法總隊(duì)加大非法客運(yùn)監(jiān)管力度，強(qiáng)化源頭監(jiān)管，已累計(jì)對(duì)滴滴出行、Uber、易到用車(chē)和神州專(zhuān)車(chē)共開(kāi)出5張罰單，每張罰單10萬(wàn)元[8]。此外，北京市交通委也于2015年約談滴滴出行負(fù)責(zé)人，責(zé)令其進(jìn)行整改。由于網(wǎng)約車(chē)的業(yè)務(wù)和營(yíng)運(yùn)方式不斷出新，對(duì)其采取一定的行政手段一方面是對(duì)規(guī)制政策的落實(shí)和補(bǔ)充，另一方面也避免平臺(tái)通過(guò)業(yè)務(wù)創(chuàng)新等方式逃避法律責(zé)任，以達(dá)到及時(shí)糾正和引導(dǎo)其規(guī)范經(jīng)營(yíng)的效果。

三、總結(jié)及建議

從整體上來(lái)看，中國(guó)目前的網(wǎng)約車(chē)規(guī)制政策在承認(rèn)網(wǎng)約車(chē)積極意義的基礎(chǔ)上趨于完善，政府規(guī)制部門(mén)對(duì)市場(chǎng)新現(xiàn)象、新問(wèn)題反應(yīng)迅速及時(shí)，政策制定過(guò)程公開(kāi)透明，廣泛聽(tīng)取社會(huì)各界意見(jiàn)，體現(xiàn)了出租車(chē)行業(yè)規(guī)制體系的開(kāi)放與創(chuàng)新。同時(shí)也存在管理部門(mén)參與過(guò)多和規(guī)制政策僵化等問(wèn)題，主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是政府規(guī)制部門(mén)仍是以直接的方式對(duì)網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行干預(yù)，缺乏新的間接規(guī)制方法；二是政府規(guī)制部門(mén)將網(wǎng)約車(chē)簡(jiǎn)單地等同于“出租車(chē)+互聯(lián)網(wǎng)”，沒(méi)有在規(guī)制制度設(shè)計(jì)中充分考慮網(wǎng)約車(chē)所提供的多樣化的出行方式和優(yōu)化社會(huì)資源配置的能力，因而在政策制定和實(shí)施的過(guò)程中存在諸多意見(jiàn)和矛盾[911]。

因此，規(guī)制部門(mén)應(yīng)打破舊有思維，從全新的視角看待網(wǎng)約車(chē)，多以引導(dǎo)的方式對(duì)其進(jìn)行規(guī)制，既為網(wǎng)約車(chē)行業(yè)的自由競(jìng)爭(zhēng)和創(chuàng)新模式留有足夠空間，又要從社會(huì)福利角度出發(fā)，促進(jìn)整個(gè)出租車(chē)行業(yè)規(guī)范健康的發(fā)展。同時(shí)，基于中國(guó)網(wǎng)約車(chē)規(guī)制存在的相關(guān)問(wèn)題，提出以下改進(jìn)意見(jiàn)。

（一）交通部加強(qiáng)統(tǒng)籌管理，避免各地方管理部門(mén)過(guò)度規(guī)制

此次《管理辦法》中交通運(yùn)輸部等規(guī)制部門(mén)雖然總體上承認(rèn)了網(wǎng)約車(chē)的積極意義，但也給予地方管理部門(mén)一定的管理權(quán)限，對(duì)網(wǎng)約車(chē)在各地方的規(guī)制產(chǎn)生了直接影響。如果地方規(guī)制部門(mén)通過(guò)手中的權(quán)限又進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制，則違背了以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主的初衷，因此交通運(yùn)輸部等中央規(guī)制機(jī)構(gòu)應(yīng)該有從上至下的統(tǒng)籌管理機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)地方政策的審核和監(jiān)督，確?！豆芾磙k法》的核心內(nèi)容得以在地方真正執(zhí)行，避免地方管理部門(mén)又再次回到政府主導(dǎo)型的管理機(jī)制[1214]。

（二）應(yīng)以平臺(tái)為主要規(guī)制對(duì)象，適當(dāng)減少對(duì)駕駛員的直接規(guī)制

對(duì)網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制應(yīng)以網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)為主，通過(guò)對(duì)平臺(tái)的規(guī)制間接實(shí)現(xiàn)對(duì)駕駛員和車(chē)輛的規(guī)制。無(wú)論從成本還是效率出發(fā)，在中國(guó)當(dāng)前網(wǎng)約車(chē)快速發(fā)展的情況下規(guī)制部門(mén)對(duì)車(chē)輛和駕駛員等進(jìn)行直接規(guī)制都不是最優(yōu)選擇，雖然網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)只是作為信息中介，但對(duì)于加強(qiáng)接入車(chē)輛的管理還有相當(dāng)大的提升空間，因此規(guī)制部門(mén)應(yīng)將車(chē)輛和駕駛員的管理權(quán)交與網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)，引導(dǎo)平臺(tái)對(duì)駕駛員和車(chē)輛進(jìn)行考核、檢驗(yàn)及制定相關(guān)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，形成由上到下的自我管理機(jī)制。地方交通管理部門(mén)在實(shí)際操作中，也應(yīng)將重點(diǎn)轉(zhuǎn)移到平臺(tái)的管理和運(yùn)營(yíng)規(guī)范中，適當(dāng)減少查處“黑車(chē)”方面的投入，督促平臺(tái)通過(guò)建立信用評(píng)價(jià)體系等方式提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)安全。

（三）引導(dǎo)平臺(tái)加強(qiáng)服務(wù)質(zhì)量規(guī)制，允許數(shù)量和價(jià)格適度調(diào)節(jié)

規(guī)制部門(mén)應(yīng)著重引導(dǎo)平臺(tái)加強(qiáng)自身的服務(wù)質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，在合理范圍內(nèi)允許平臺(tái)自由定價(jià)和調(diào)整供給數(shù)量。就質(zhì)量規(guī)制而言，一方面要督促網(wǎng)約車(chē)平臺(tái)進(jìn)行軟件和系統(tǒng)的升級(jí)，保障接入車(chē)輛和駕駛員信息的準(zhǔn)確性和完整性，形成完整的信用評(píng)價(jià)體系，另一方面要引導(dǎo)平臺(tái)之間通過(guò)提高服務(wù)質(zhì)量和安全水平進(jìn)行良性競(jìng)爭(zhēng)，通過(guò)每個(gè)平臺(tái)自身的更高標(biāo)準(zhǔn)提供高質(zhì)量的專(zhuān)車(chē)服務(wù)。在價(jià)格方面和數(shù)量規(guī)制方面，主要以市場(chǎng)調(diào)節(jié)為主，對(duì)于專(zhuān)車(chē)業(yè)務(wù)實(shí)行適當(dāng)?shù)淖罡吆妥畹拖迌r(jià)，在一定的范圍內(nèi)使各平臺(tái)依據(jù)服務(wù)水平實(shí)行自由定價(jià)，保證消費(fèi)者正當(dāng)權(quán)益的同時(shí)也要考慮專(zhuān)車(chē)價(jià)格對(duì)傳統(tǒng)巡游車(chē)的影響。

（四）以法規(guī)政策規(guī)制為主，以行政和經(jīng)濟(jì)手段作為補(bǔ)充

就網(wǎng)約車(chē)的規(guī)制手段而言，規(guī)制部門(mén)應(yīng)逐步完善網(wǎng)約車(chē)相關(guān)法規(guī)政策，同時(shí)以行政處罰等手段作為補(bǔ)充。第一，規(guī)制部門(mén)應(yīng)從法律法規(guī)上將傳統(tǒng)巡游車(chē)和網(wǎng)約車(chē)進(jìn)行科學(xué)合理的區(qū)分和定位，使用網(wǎng)約車(chē)相關(guān)法規(guī)對(duì)其進(jìn)行間接規(guī)制，避免因套用傳統(tǒng)的巡游車(chē)法規(guī)而產(chǎn)生不必要的矛盾。第二，在行政手段的運(yùn)用上，應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)平臺(tái)事后的處罰力度，對(duì)平臺(tái)的規(guī)范運(yùn)營(yíng)起到警示作用[1517]。

四、結(jié)語(yǔ)

在近年來(lái)的發(fā)展過(guò)程中，中國(guó)網(wǎng)約車(chē)通過(guò)不同的形式對(duì)傳統(tǒng)巡游出租車(chē)行業(yè)產(chǎn)生了極大的影響，進(jìn)而推動(dòng)了出租車(chē)規(guī)制政策的改革與進(jìn)步。伴隨著網(wǎng)約車(chē)服務(wù)的不斷提升，中國(guó)專(zhuān)門(mén)針對(duì)網(wǎng)約車(chē)的相關(guān)政策也趨于完善，總體上從優(yōu)化社會(huì)資源的角度上允許網(wǎng)約車(chē)在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下合理發(fā)展，但政策核心能否在地方得到一貫執(zhí)行和規(guī)制手段等僵化問(wèn)題使規(guī)制政策仍存在一定的發(fā)展空間。本文提出在加強(qiáng)交通部對(duì)地方統(tǒng)籌管理的前提下，要以平臺(tái)為主要規(guī)制對(duì)象，以間接規(guī)制手段對(duì)網(wǎng)約車(chē)合理發(fā)展進(jìn)行引導(dǎo)，逐漸實(shí)現(xiàn)平臺(tái)自身的管理機(jī)制，從而促進(jìn)整個(gè)出租車(chē)行業(yè)的健康發(fā)展。

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