李長訓(xùn) 董輝 張亞非

一、引言

河南省低保制度自建立以來，日常管理漸趨規(guī)范，覆蓋人群逐步擴(kuò)大，保障標(biāo)準(zhǔn)不斷提高。1996年，河南省在鄭州市探索建立實施城市低保制度。2002年全省城市低保工作步入法制化軌道，截至2016年底，全省有83萬名城市低保對象，月人均保障標(biāo)準(zhǔn)為400元。2006年，河南省全面開展農(nóng)村低保工作。10年來，全省農(nóng)村低保對象從200萬人增長至330萬人，保障面從2006年占農(nóng)業(yè)人口的2.2%上升到2016年的3.9%，保障標(biāo)準(zhǔn)從每人每年637-1200元提高至2960元，人均月補(bǔ)助水平從18元提高至132元，保障標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平比10年前分別提高146%和630%，發(fā)放農(nóng)村低保金也由3.7億元增長至61.1億元，增長15.5倍，為河南省困難群體的基本生活保障提供了重要兜底作用。

低保是保障貧困群眾基本生活的最后一道防線。科學(xué)核查農(nóng)村低保申請家庭的經(jīng)濟(jì)狀況，是準(zhǔn)確認(rèn)定低保對象、合理確定救助金額、及時發(fā)放救助資金的前提，是貫徹落實《社會救助暫行辦法》的內(nèi)在要求，對于加強(qiáng)低保規(guī)范管理、確保低保制度持續(xù)穩(wěn)定健康發(fā)展具有重要意義。近年來，各地在科學(xué)核查低保申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況方面探索創(chuàng)新了一些方法，取得了一定成績。但從總體上看，這項工作還存在著很多薄弱環(huán)節(jié)，不少地方政策措施不健全、核查內(nèi)容不具體、核查方法不科學(xué)、操作流程不規(guī)范、監(jiān)督管理不到位，進(jìn)而導(dǎo)致騙保、錯保、關(guān)系保、人情保等違規(guī)現(xiàn)象沒有得到根本遏制。

為全面了解河南省各地低保政策落實情況，河南省民政廳（以下簡稱“省廳”）首次嘗試通過政府購買服務(wù)的方式，委托省內(nèi)部分社會工作機(jī)構(gòu)對全省低保工作進(jìn)行核查評估。社工機(jī)構(gòu)借助自身的專業(yè)力量和資源，通過面對面實地訪談，查找問題、分析原因、提出對策，期冀以第三方視角獨立、客觀地審視低保制度執(zhí)行情況。同時，為強(qiáng)化社會參與、創(chuàng)新服務(wù)機(jī)制、增進(jìn)社會認(rèn)同做出有益的探索。最后形成核查報告，為政府機(jī)關(guān)進(jìn)一步完善低保制度、提升低保規(guī)范管理水平提供參考依據(jù)，達(dá)到切實維護(hù)困難群體基本生活權(quán)益、提升基層社會救助服務(wù)能力的目的。

二、概念界定及研究方法

（一）政府購買服務(wù)

2014年，財政部、民政部、工商總局根據(jù)黨的十八屆三中全會有關(guān)精神和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會力量購買服務(wù)的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)〔2013〕96號)部署，為加快推進(jìn)政府購買服務(wù)改革，制定了《政府購買服務(wù)管理辦法（暫行）》（以下簡稱《辦法》）?！掇k法》規(guī)定了政府購買服務(wù)的定義、購買主體、承接主體、購買內(nèi)容、購買方式及程序等內(nèi)容，政府購買服務(wù)是指通過發(fā)揮市場機(jī)制作用，把政府直接提供的一部分公共服務(wù)事項以及政府履職所需服務(wù)事項，按照一定的方式和程序，交由具備條件的社會力量和事業(yè)單位承擔(dān)，并由政府根據(jù)合同約定向其支付費用。政府購買服務(wù)的主體是各級行政機(jī)關(guān)和具有行政管理職能的事業(yè)單位。承接政府購買服務(wù)的主體（以下簡稱承接主體）包括在登記管理部門登記或經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)免予登記的社會組織、按事業(yè)單位分類改革應(yīng)劃入公益二類或轉(zhuǎn)為企業(yè)的事業(yè)單位，以及依法在工商管理或行業(yè)主管部門登記成立的企業(yè)、機(jī)構(gòu)等社會力量。

根據(jù)《辦法》的規(guī)定，政府購買服務(wù)的內(nèi)容為適合采取市場化方式提供、社會力量能夠承擔(dān)的服務(wù)事項，包括：①基本公共服務(wù)：公共教育、勞動就業(yè)、社會救助、養(yǎng)老服務(wù)、環(huán)境治理、城市維護(hù)等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項；②社會管理性服務(wù)：社會組織建設(shè)與管理、社會工作服務(wù)、法律援助等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項；③行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)：行業(yè)職業(yè)資格和水平測試管理、行業(yè)規(guī)范、行業(yè)投訴等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項；④技術(shù)性服務(wù)：行業(yè)規(guī)劃、會計審計服務(wù)等領(lǐng)域適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項。購買主體應(yīng)當(dāng)按照《政府采購法》的有關(guān)規(guī)定，采用公開招標(biāo)、邀請招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購等方式確定承接主體。按規(guī)定程序確定承接主體后，購買主體應(yīng)當(dāng)與承接主體簽訂合同，并可根據(jù)服務(wù)項目的需求特點，采取購買、委托、租賃、特許經(jīng)營、戰(zhàn)略合作等形式展開。

河南省民政廳此次通過政府購買，以委托的形式，由省內(nèi)24家社工機(jī)構(gòu)對全省16個省轄市（不含濟(jì)源、漯河市已自行委托核查的地方）的31個縣（市）66個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）低保工作進(jìn)行核查評估。此次河南省民政廳采取委托第三方進(jìn)行評估的方法，正是引入社會力量參與創(chuàng)新工作機(jī)制的良好舉措。在整體評估工作中，河南省民政廳作為購買主體，確定了整體核查工作的工作重點、分工、工作流程等內(nèi)容，并通過簽訂協(xié)議確定社工機(jī)構(gòu)作為承接主體的責(zé)任和義務(wù)，規(guī)定其必須做到客觀公正地開展第三方評估工作。

（二）第三方評估

關(guān)于第三方評估的概念，有學(xué)者認(rèn)為，第三方評估是指由與政府無隸屬關(guān)系和利益關(guān)系的第三方組織所實施的評價政府及其部門績效的活動。而有些學(xué)者以為，第三方評估是指由獨立于政府及部門之外的第三方組織實施的評價，也稱外部評價，通常包括獨立第三方評價和委托第三方評價。此外，也有學(xué)者提出，第一方評估是指政府內(nèi)部評估，第二方評估是指來自普通公眾的外部評估，而第三方評估是不同于這兩方的獨立專業(yè)性機(jī)構(gòu)的評估。這些定義都大同小異，均強(qiáng)調(diào)第三方獨立于政府關(guān)系之外的特點（李春、王千，2014）。

第三方相對于自我內(nèi)部評估，具有公正、獨立、客觀的特點，是完善國家治理體系的重要部分，也是推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的一種手段，作為外部制衡機(jī)制，能在一定程度上彌補(bǔ)政府自我評估的缺陷。第三方評估在西方發(fā)展較早也較為完善，但在我國尚處于起步階段，相關(guān)研究較少。國內(nèi)學(xué)者們從經(jīng)濟(jì)體制改革和財政專項資金績效評估等角度研究了第三方評估的理論基礎(chǔ)及應(yīng)用，以及第三方評估的優(yōu)勢與作用，在我國部分地區(qū)精準(zhǔn)扶貧工作中有引入第三方進(jìn)行評估的嘗試（劉建生、惠夢倩，2017）。

第三方評估中有其特定的理論淵源，其中委托代理理論運用較為廣泛。委托代理理論于20世紀(jì)30年代由美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家伯利和米恩斯提出，倡導(dǎo)所有權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離，企業(yè)所有者保留剩余索取權(quán)，而將經(jīng)營權(quán)利讓渡。后逐步由經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域拓展到社會領(lǐng)域，其主要觀點為，在社會專業(yè)化分工下，委托人由于精力有限需將部分工作委托給有能力且專業(yè)的代理人完成，中心任務(wù)是委托人建立契約約束并激勵代理人（劉建生、惠夢倩，2017）。

河南省民政廳此次通過政府購買的形式委托第三方社工機(jī)構(gòu)核查低保政策落實情況就是運用委托代理理論，借助第三方公正、獨立、客觀的特點，實際核查全省低保政策落實情況，查找突出問題，研究解決措施，從制度建設(shè)層面提出改進(jìn)建議，從工作方法上提升精準(zhǔn)低保工作水平。

（三）研究方法

為更好地完成此次低保核查工作，河南省民政廳向各省轄市和省直管縣（市）民政局發(fā)布了內(nèi)部明電《河南省民政廳關(guān)于委托社會工作機(jī)構(gòu)對低保工作進(jìn)行核查評估的通知》（豫民明電〔2017〕2號），選派24家社工機(jī)構(gòu)前往具有代表性的鞏義市、魯山縣、臺前縣等31個縣（市）的66個鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）223個行政村進(jìn)行低保核查。

委托核查工作總體堅持合理布點、核查獨立、統(tǒng)籌協(xié)同、直觀反映四項原則。一是合理確定抽查縣、鄉(xiāng)。為保證核查質(zhì)量，省廳依據(jù)平時工作掌握的情況，重點選擇有過信訪或者被紀(jì)委通報過、問題相對突出的縣，直接將任務(wù)點安排至鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）。二是認(rèn)真研究，科學(xué)制定評估方案。在部分社工機(jī)構(gòu)配合下，省廳反復(fù)修改完善了核查方案和核查問卷、核查表，規(guī)定所有機(jī)構(gòu)核查工作統(tǒng)一時間、統(tǒng)一方式、統(tǒng)一內(nèi)容、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)開展。重點工作任務(wù)是入戶核查和訪談，對象包括核查農(nóng)村全部低保對象家庭、隨機(jī)抽取一般生活狀況的非低保對象家庭以及縣、鄉(xiāng)民政及相關(guān)政府部門工作人員、村支書、村主任、大學(xué)生村官、包村干部等（統(tǒng)稱為低保相關(guān)工作人員）。三是對所有參與核查人員統(tǒng)一進(jìn)行培訓(xùn)。在此過程中，省廳工作人員講解了低保工作政策，漯河市介紹了核查工作經(jīng)驗和要把握的關(guān)鍵點。

經(jīng)過核查，24家機(jī)構(gòu)近150名社工共入戶走訪了5898戶低保家庭、648戶非低保家庭和516名低保相關(guān)工作人員，收回并遞交各縣民政局5898份有效《低保家庭經(jīng)濟(jì)情況核查表》；低保核查問卷調(diào)查共發(fā)放和回收《低保家庭基本情況問卷調(diào)查》問卷5898份，《非低保家庭基本情況問卷調(diào)查》648份；發(fā)放《低保相關(guān)工作人員問卷調(diào)查》問卷516份，收回有效問卷516份。

三、委托第三方機(jī)構(gòu)低保核查工作的主要發(fā)現(xiàn)

（一）低保人員基本特征分析

第三方社工機(jī)構(gòu)入戶核查采取了“一二三四五”的“五步走”工作模式?！耙豢础?，看房子、裝修、家庭財產(chǎn)、低保戶（或非低保戶）身體特征、生活狀態(tài)，及被訪對象的言行舉止；“二問”，問家庭成員基本信息、共同生活的家庭成員情況，申請低保原因（或未申請低保的想法、看法），問村委干部和鄰居街坊，向其了解被訪對象子女及消費情況；“三查”，查存折上低保金轉(zhuǎn)入情況、領(lǐng)取低保金情況、最后領(lǐng)取時間和金額，查戶口本、殘疾證、學(xué)生證、病例證明、住院證明等資料；“四記錄”，低保家庭的所有信息記錄在《低保家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查表》上，低保（非低保戶）戶均一戶一問卷，對于有爭議、自相矛盾等信息另行備注；“五拍照”，離戶前，對被訪對象及家庭生活狀況拍照取證。經(jīng)入戶核查及低保與非低保家庭同類數(shù)據(jù)對比分析，低保人員基本情況如下：

1．人員結(jié)構(gòu)

5898戶低保家庭共有18321名家庭成員，其中低保對象7967名，占家庭總?cè)藬?shù)的43.5%。年齡結(jié)構(gòu)方面，接受調(diào)查的5898戶低保對象中，40歲以上的中老年人占87.6%，其中，65歲以上的老年人占43.9%，說明因身體原因?qū)е聞趧幽芰Φ拖碌闹欣夏耆耸堑捅５闹饕后w；受教育程度方面，接受調(diào)查的5898戶低保對象中，小學(xué)及以下文化程度的占比81.4%，這和年齡結(jié)構(gòu)有直接關(guān)系，反映了低保家庭成員因受教育程度低導(dǎo)致的就業(yè)能力不足；身體狀況方面，18321名家庭成員中，殘疾人員2670人，占比14.6%（含重殘人員1319人，占比7.2%）；重病人員2420人，占比13.2%；慢性病人員3143人，占比17.2%，這3類人員合計比例達(dá)到45.0%。結(jié)果顯示，低保家庭成員中殘疾率（重度殘疾率）、重病和慢性病比例均遠(yuǎn)高于平均值。從各機(jī)構(gòu)的調(diào)查報告中還了解到，低保對象與這三類人員高度重合。

2．致貧原因

通過走訪調(diào)研，發(fā)現(xiàn)低保家庭致貧原因較為集中，69.1%的低保家庭選擇“因無勞動能力”，45.0%選擇“因重病”，37.7%選擇“因殘疾”，上述數(shù)據(jù)與人員結(jié)構(gòu)的分析非常吻合。在對低保相關(guān)工作人員進(jìn)行訪談時，“關(guān)于靠低保維持生活的家庭主要原因”調(diào)查結(jié)果中，“患病、致殘”占97.5%，位居首位，高于因意外事故、自然災(zāi)害等其他原因，也是低保家庭致貧原因的又一佐證。

3．家庭財產(chǎn)狀況

家庭住房情況調(diào)查結(jié)果顯示，低保家庭中住土壞房和瓦房的比例高達(dá)49.5%，非低保家庭同類比例為23.6%；低保家庭中住經(jīng)政府認(rèn)定危房的比例為14.2%，非低保家庭同比為5.9%；低保家庭中住80平方米以下面積住房的比例為76.8%，其中21.18%的低保家庭住房面積在30平方米以下，非低保家庭的這兩個數(shù)據(jù)分別為36.3%和5.7%。各類數(shù)據(jù)差別均在2–4倍，反映出低保家庭住房狀況遠(yuǎn)差于非低保家庭。特別是條件越差，兩類家庭的差別越明顯。

家庭擁有的固定資產(chǎn)調(diào)查結(jié)果顯示，除低保家庭的彩電和移動電話擁有率分別為52.4%、55.6%，和非低保家庭84.1%和80.3%的比例差別較小外，其他擁有率差別均在2倍以上，電腦、熱水器等相對奢侈物品的差距在6倍以上。這些既反映出低保家庭與非低保家庭財產(chǎn)狀況差距明顯，也反映出基層在執(zhí)行低保認(rèn)定政策時對家庭財產(chǎn)的審核較為嚴(yán)格。

4．家庭收支狀況

家庭收入情況對比結(jié)果顯示，低保家庭戶均年收入8703元，比非低保家庭戶均年收入22712元低了近60%。低保家庭收入中打工收入占比40.4%、政府性補(bǔ)貼占比28.7%、種植業(yè)收入占比22.4%，這3項合計占比91.5%；非低保家庭收入來源稍為分散，打工收入占比62.8%，為最主要來源。從絕對值來看，低保家庭打工收入年均3516元，比非低保家庭年均14260元低了60%，這說明在打工收入成為農(nóng)民可支配收入最主要來源的情況下，勞動能力和就業(yè)能力低下的低保家庭很難獲得較高的可支配收入。同時，反映出政府性補(bǔ)貼特別是低保金明顯增加農(nóng)村困難群眾收入，對于農(nóng)村兜底脫貧發(fā)揮了重要作用。

家庭支出情況對比結(jié)果顯示，低保家庭戶均年支出18135元，低于非低保家庭22887元。從支出結(jié)構(gòu)分析，低保家庭醫(yī)療費用支出9748元，占總支出的53.8%，孩子受教育支出2219元，占總支出的12.2%；非低保家庭主要支出在衣食住行消費上，醫(yī)療費用支出4798元，占總支出的21.0%，孩子受教育支出3960元，占總支出的17.3%。說明低保家庭因醫(yī)療、教育產(chǎn)生的剛性支出是家庭的重要負(fù)擔(dān)。

從家庭收支平衡數(shù)據(jù)分析，低保家庭收支逆差嚴(yán)重，導(dǎo)致產(chǎn)生負(fù)債；而非低保家庭收支基本平衡，欠債較少。

5．家庭存款與負(fù)債狀況

家庭存款情況對比結(jié)果顯示，低保家庭戶均存款2843元，低于非低保家庭28485元的平均值90%以上。約88%的低保家庭沒有存款，50%的低保家庭存款不足430元。雖然存款是較為隱私的數(shù)據(jù)，但低保家庭存款多數(shù)為社工機(jī)構(gòu)從其存折查看的數(shù)據(jù)，因數(shù)額較小，家庭并不刻意隱瞞，而相對來說，非低保家庭統(tǒng)計獲得的平均值可能低于實際數(shù)額。因此，兩者差距應(yīng)該更大。

家庭負(fù)債情況對比結(jié)果顯示，低保家庭戶均負(fù)債36012元，50%的家庭欠款在20000元以上。過去一年中，39.3%的低保家庭有新增欠款，最主要原因是看病，因看病導(dǎo)致負(fù)債的家庭占新增欠款家庭總數(shù)的77.6%；非低保家庭中只有18%過去一年中有新增欠款，最主要原因也是看病，占新增欠款家庭總數(shù)的48.6%。

上述數(shù)據(jù)反映出，因病產(chǎn)生的大額支出已成為家庭的重要負(fù)擔(dān)，長期負(fù)債導(dǎo)致家庭長期貧困，短期的大額負(fù)債也會使非低保家庭迅速致貧。

綜上所述，喪失勞動能力的老弱病殘群眾是低保家庭成員和低保對象的主要構(gòu)成。低保家庭無論在住房、固定資產(chǎn)、收入等方面均明顯低于周邊群眾的平均水平，多數(shù)家庭收不抵支，又因病、因教育等產(chǎn)生較大剛性支出，負(fù)債嚴(yán)重，造成相對貧困。可以說，目前的保障對象總體是準(zhǔn)確的。

（二）低保政策執(zhí)行情況分析

委托第三方開展低保核查工作，能夠核實低保戶資格認(rèn)定中是否存違規(guī)問題，更重要的是了解低保政策在具體執(zhí)行過程是否存在困難。在調(diào)研低保對象對于低保政策的知曉度和滿意度時，也參考非低保對象的同類問題；在調(diào)研低保政策執(zhí)行過程中是否存在困難時，低保相關(guān)工作人員提出了自身的看法、意見和建議，較客觀地反映了低保政策的效果和問題、原因。

1．低保對象的認(rèn)定資格

低保對象的認(rèn)定是低保政策執(zhí)行中的難點。低保相關(guān)工作人員中有68.6%的認(rèn)為“家庭收入”是低保對象資格認(rèn)定的首要條件，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)考慮“勞動能力”“家庭財產(chǎn)”“家庭支出”的工作人員占比分別為20.4%、18.8%和12.4%。

關(guān)于“什么因素導(dǎo)致認(rèn)定困難”，42.1%的工作人員認(rèn)為是“家庭收入測算困難”，40.1%認(rèn)為是“家庭財產(chǎn)核實困難”。進(jìn)一步了解“家庭經(jīng)濟(jì)狀況調(diào)查困難的原因”時，37.0%的工作人員認(rèn)為是“核查對象隱瞞”，29.3%的工作人員認(rèn)為是“農(nóng)作物價格難以測算”，還有18.0%、15.9%、11.1%的工作人員認(rèn)為“沒有專門的調(diào)查機(jī)構(gòu)”“相關(guān)工作人員人手不夠”及“沒有明確的調(diào)查方法”。再進(jìn)一步了解“申請低保家庭是否有隱瞞真實經(jīng)濟(jì)狀況”時，25.2%和3.9%的工作人員認(rèn)為“有一些”和“很多”，值得引起關(guān)注。

綜合這些情況，可以得出以下結(jié)論：第一，在依靠收入、財產(chǎn)認(rèn)定對象基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)考慮家庭成員能力特征和因病等原因產(chǎn)生的重大支出因素；第二，通過部門聯(lián)動進(jìn)行家庭收入和財產(chǎn)核實的重要性；第三，需要更多專業(yè)人員（或購買專業(yè)機(jī)構(gòu)服務(wù)）和簡便易行的方法；第四，申請對象在享受權(quán)利的同時，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)不誠信虛報冒領(lǐng)低保金的相應(yīng)責(zé)任。

2．審核審批程序的執(zhí)行情況

按照政策規(guī)定，低保對象的認(rèn)定要經(jīng)過申請、審核、評議、公示、審批的程序，而審批之前的審核、評議、公示環(huán)節(jié)又是最容易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)。

關(guān)于低保對象了解政策和申請情況，87.7%的低保對象是“通過村干部或村里宣傳公示欄”了解到低保政策的。工作人員也反映，“通過村里固定宣傳欄”“召開宣講會”和“入戶宣傳政策”是最主要的政策宣傳方式。另外，83.6%的低保對象是“直接遞交申請的，遞交到了村委會”，9.1%的低保對象是“村里評議后村干部讓寫申請的”，只有4.52%的低保對象“直接向鄉(xiāng)鎮(zhèn)遞交申請”。對絕大多數(shù)低保對象來說，通過村級組織了解政策和申請，是獲取低保資格的第一步。

從審核方式的調(diào)查結(jié)果分析，低保相關(guān)工作人員反映，77.9%的調(diào)查方式是“入戶調(diào)查”，遠(yuǎn)高于“信息核對”和“鄰里走訪”的25.8%和23.3%，其他方式則很少采用。在談到“準(zhǔn)確掌握家庭經(jīng)濟(jì)狀況的重要影響因素”時，工作人員認(rèn)為“入戶調(diào)查的細(xì)致工作”居于首位，可見，入戶調(diào)查仍是低保對象審核的最重要方式。但是，由于農(nóng)村家庭收入核算的困難，入戶調(diào)查人員的判斷會有一定的主觀性，影響到對象的認(rèn)定結(jié)果。從低保家庭反映入戶調(diào)查的情況來看，“反映鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部入戶調(diào)查的”僅為28.4%，“縣民政局調(diào)查的”為4.9%，“有人調(diào)查但不清楚是什么人的”為9.8%，而“反映村干部調(diào)查的”為43.6%。結(jié)果顯示，雖然民政部2012年發(fā)布的《最低生活保障審核審批辦法（試行）》規(guī)定，對符合條件的低保申請，鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)依程序開展入戶調(diào)查；縣級民政部門對新審批對象，應(yīng)當(dāng)按照不低于30%的比例入戶抽查。但由于基層工作力量不足，入戶核查仍然主要依靠村干部，村干部的入戶調(diào)查結(jié)果對于低保家庭的認(rèn)定起著至關(guān)重要的作用。

從民主評議環(huán)節(jié)結(jié)果分析，分別有85.5%的低保家庭、77.3%的非低保家庭承認(rèn)村里通過村民代表大會或村民大會進(jìn)行了民主評議，但也有9.3%和6.6%的低保家庭反映“村干部開小會”和“沒聽說開評議會的事”。對評議會的評價，低保家庭中認(rèn)為效果“非常好”的為38.2%、“比較好”的為51.8%，非低保家庭中認(rèn)為效果“非常好”的為27.2%、“比較好”的為49.4%，結(jié)果不盡理想。在對民主評議參與人員的建議中，除建議村民代表和村干部參與外，無論低保還是非低保家庭均有相當(dāng)比例建議普通村民參與，也說明群眾的民主參與度在不斷提高。值得注意的是，90.4%的工作人員認(rèn)為民主評議已經(jīng)起到了公平、公正效果，能推選出真正的貧困戶。可見，民主評議在低保對象認(rèn)定中的作用及如何完善有待進(jìn)一步研究。

從公示環(huán)節(jié)結(jié)果分析，91%的低保、82%的非低保家庭承認(rèn)有張榜公示。對公示的初步審核結(jié)果與實際情況的認(rèn)同度，低保家庭中認(rèn)為“非常符合”的為36.3%、“符合”的為58.7%，非低保家庭中認(rèn)為“非常符合”的為23.1%、“符合”的為56.2%，結(jié)果與民主評議的滿意度基本相似。同時，96.3%的工作人員認(rèn)為，公示有利于群眾監(jiān)督，防止騙?，F(xiàn)象?？梢姡瑘猿珠L期公示仍然是重要的監(jiān)督手段。

綜合分析，低保對象認(rèn)定雖然有嚴(yán)格的審核審批程序規(guī)定，群眾的認(rèn)知度和滿意度也較高，但有些規(guī)定執(zhí)行不到位，有些規(guī)定執(zhí)行效果不理想，特別是入戶核查和民主評議環(huán)節(jié)過度依賴村級組織，對于低保對象認(rèn)定、分類救助結(jié)果都有重要影響?？梢哉f，基層政權(quán)的一些矛盾會通過低保政策折射，還需要采取多種措施解決。

3．動態(tài)管理

按照民政部《最低生活保障審核審批辦法（試行）》規(guī)定，“收入來源不固定、有勞動能力和勞動條件的低保家庭，原則上城市按月、農(nóng)村按季復(fù)核?！焙幽鲜≡瓌t上也要求農(nóng)村按季復(fù)核。但此次調(diào)查中工作人員反映，低保家庭復(fù)核頻率為“每月一次”和“每季一次”的分別為3.3%和43.3%，達(dá)到復(fù)核要求的不足一半。認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“每月一次”和“每季一次”進(jìn)行復(fù)核的工作人員僅為4%和24%，26%的工作人員認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“每半年一次”，31%認(rèn)為應(yīng)當(dāng)“每年一次”。各機(jī)構(gòu)調(diào)查報告中也普遍反映基層工作力量嚴(yán)重不足，根本無力按季復(fù)核。且隨著低保對象精準(zhǔn)度逐步提高，每季復(fù)核調(diào)整的必要性也在降低。

值得注意的另一個突出問題是退保困難。31.2%的工作人員反映，享受低保人員家庭經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)后“幾乎沒有人主動退保”；39.5%的工作人員反映“少數(shù)人能主動退保”。進(jìn)一步了解由于經(jīng)濟(jì)狀況好轉(zhuǎn)而被要求退出低保家庭的態(tài)度時，24.4%反映“有抵觸情況”；反映“非常抵觸”的工作人員有4.6%，反映“因此而上訪”的有5.6%，這與我們掌握的群眾信訪問題集中在前些年擴(kuò)面時進(jìn)入而未及時退出的低保對象是一致的。

4．低保標(biāo)準(zhǔn)和分類救助情況

關(guān)于低保補(bǔ)助水平的調(diào)查結(jié)果顯示，僅有43.4%的低保家庭反映低保補(bǔ)助數(shù)額合理，50.1%和6.6%的低保家庭則認(rèn)為“有一些幫助，但幫助不大”和“太少了，無法達(dá)到幫扶要求”。反映家里達(dá)到“兩不愁、三保障”的低保家庭僅有13.9%，而59.6%和26.5%的低保家庭反映“基本達(dá)到”和“沒達(dá)到”。同時，有25.1%的工作人員反映，目前低保補(bǔ)差水平過低，主要原因是“沒有考慮到隨經(jīng)濟(jì)增長和物價變化而及時調(diào)整”及“沒有考慮到不同類型家庭的不同需要”。

調(diào)查結(jié)果顯示，分類救助也有待完善。關(guān)于本地分類施保能否有效保障困難群眾的調(diào)查結(jié)果顯示，有15.91%和4.13%的工作人員認(rèn)為“一般”和“不明顯”，還有0.59%的工作人員反映當(dāng)?shù)貨]有施行分類救助。

5．低保不公平現(xiàn)象感受和認(rèn)知情況

低保政策執(zhí)行中是否有手段跟不上造成的“錯保、漏保、人情保、政策保、平衡?！钡炔还浆F(xiàn)象是調(diào)研中的重要關(guān)注點。低保家庭、非低保家庭人員和工作人員對于不公平現(xiàn)象理解有差別，工作人員較為熟悉政策，對政策執(zhí)行中的不公平現(xiàn)象反映較為客觀；低保家庭認(rèn)知能力有限，分不清不同類型現(xiàn)象；而非低保家庭更多是對政策的感性認(rèn)識，參考價值較小。工作人員反映最突出的問題依次是“政策?！薄ⅰ板e?！焙汀捌胶獗！?；低保家庭中認(rèn)為現(xiàn)有政策執(zhí)行有不公平現(xiàn)象的人數(shù)比例為3.5%，主要認(rèn)為有“人情?！薄板e?！焙汀罢弑！爆F(xiàn)象，還有1.5%的低保家庭認(rèn)為有“漏?！爆F(xiàn)象；非低保家庭調(diào)查中，7.3%認(rèn)為有“漏?！爆F(xiàn)象，居于首位，還有一部分認(rèn)為有“人情?！焙汀板e保”現(xiàn)象?？梢?，因手段有限造成的“錯?！眴栴}急需解決，“人情?！焙汀罢弑！彪m然2016年已明顯減少，但仍需下大力氣解決，而“漏保”現(xiàn)象也應(yīng)引起關(guān)注。

6．低保與扶貧銜接情況

低保對象和建檔立卡貧困戶重合度不高，受訪低保家庭中只有38.6%是建檔立卡貧困戶，說明建檔立卡貧困戶識別并未與低保對象認(rèn)定銜接。政策銜接方面，低保對象救助途徑較少，97.3%的低保家庭參加了基本醫(yī)保，68.3%的家庭參加基本養(yǎng)老保險，但享受住房救助、子女教育救助和其他救助的均低于3%，反映出低保對象救助和其他扶持途徑比較欠缺。

7．政策執(zhí)行情況結(jié)論

各社工機(jī)構(gòu)均認(rèn)為，目前的低保制度設(shè)計比較嚴(yán)謹(jǐn)，程序規(guī)定比較嚴(yán)格，政策執(zhí)行情況比較理想，群眾知曉度和滿意度也比較高，對低保家庭能夠在一定程度上改善其基本生活，效果比較好。但無論從制度設(shè)計的合理性、可行性，還是執(zhí)行過程中，確實存在一些不足和問題，特別是審核審批程序、動態(tài)管理、標(biāo)準(zhǔn)及分類救助、社會救助政策之間以及與扶貧開發(fā)政策銜接等方面的問題，影響到制度執(zhí)行的效果，急需完善和解決。

四、調(diào)查發(fā)現(xiàn)的問題

（一）制度設(shè)計及政策制定不合理

低保工作缺乏有效的法律制度保障，主要表現(xiàn)在如下五個方面：一是雖然對低保對象的認(rèn)定、保障標(biāo)準(zhǔn)、工作程序等做了規(guī)定，但缺乏有效的實施細(xì)則。二是低保保障水平低，保障標(biāo)準(zhǔn)差距不大，不能有效保障農(nóng)村低保家庭中的老年人、未成年人、重度殘疾人、重病患者等重點救助對象，不能很好地發(fā)揮低保政策兜底保障的作用。三是部門分割、政策銜接不夠。特別是一些地方?jīng)]有建立家庭經(jīng)濟(jì)狀況核查機(jī)制，難以準(zhǔn)確、高效、公正核定低保申請家庭的經(jīng)濟(jì)狀況。四是社會救助制度整合不夠。低保對象大多為老弱病殘，如果沒有與其他社會救助制度有效銜接，僅僅依靠現(xiàn)金救助，滿足不了看病、養(yǎng)老、教育、就業(yè)等需求，難以有效脫貧。五是低保邊緣群體（低收入家庭）救助缺失。由于徘徊在貧困線邊緣，這部分群體抵御風(fēng)險的能力較弱，與享受低保人員相比，會產(chǎn)生極大的心理落差，甚至擴(kuò)展到對整個低保政策的不滿，進(jìn)而破壞社會和諧。

（二）低保對象認(rèn)定困難，政策執(zhí)行不力

一是收入難以界定。主要原因是農(nóng)作物收入難以貨幣化、農(nóng)民收入存在不穩(wěn)定性、子女贍養(yǎng)能力難以核算等，造成鄉(xiāng)、村干部沒有辦法，也不愿去核算，評選的低保對象沒有較為科學(xué)的統(tǒng)一尺度來衡量，導(dǎo)致低保對象的確定結(jié)果有時難以服眾。二是低保線劃定結(jié)構(gòu)單一，標(biāo)準(zhǔn)僵化。三是低保資金發(fā)放方式未考慮低保戶實際需求。按季度發(fā)放不能及時解決生活困境，單一依靠信用社發(fā)放資金的方式難以保證低保金及時發(fā)放到低保戶手中。四是低保認(rèn)定程序不規(guī)范。由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)低保工作人員不足及精力有限，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣級調(diào)查人員不能嚴(yán)格按照政策規(guī)定逐一入戶核查或抽查，低保認(rèn)定實際上是“村干部說了算”；評選過程中為了方便行事，并未對低保對象的家庭收入支出等方面做出具體核算；村民代表在評議的過程中也是根據(jù)自己對低保申請人家庭的大致了解而評選，盡管在一定程度上體現(xiàn)了公平，但是缺乏科學(xué)的評判過程，也會影響結(jié)果的公平公正。

（三）政府監(jiān)督管理不到位

一是基層低保工作力量薄弱，專業(yè)能力不足。目前從事低保工作的人員嚴(yán)重不足，基層尤為明顯，有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)配備一名民政工作人員，顧此失彼、窮于應(yīng)付，又無工作經(jīng)費，難免導(dǎo)致有些低保政策到鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）一級就難以落實到位；而且目前基層低保工作人員普遍文化水平不高、年齡偏大，有的甚至連計算機(jī)都不會操作，也缺乏低保相關(guān)政策培訓(xùn)，專業(yè)服務(wù)水平較低。

二是救助方式單一，調(diào)動資源有限。低保政策主要是資金保障，對于養(yǎng)老、醫(yī)療救助、殘疾補(bǔ)助、優(yōu)撫安置、教育就業(yè)等所需要的綜合服務(wù)無法滿足，且沒有充分發(fā)揮社會組織的力量和作用，使救助陷入“瓶頸”。

三是低保監(jiān)管不到位。雖然低保對象有對家庭收入和財產(chǎn)狀況的定期報告制度，但由于“占便宜”心理及懲罰措施的缺失，村民很少主動申報家庭經(jīng)濟(jì)變化情況，低保工作中“進(jìn)易退難”，有的家庭因突發(fā)意外事故而導(dǎo)致的貧困又無法及時納入低保范圍，動態(tài)管理不及時。

四是低?？冃гu估不夠。在低保政策執(zhí)行過程中，缺乏有效的事前、事中及事后評估，低保金發(fā)放到低保戶手里就算完成工作任務(wù)，對低保政策執(zhí)行效益、低保金產(chǎn)生的效益、工作績效如何，評估反饋不夠充分。

五、下一步工作措施及對低保救助工作頂層設(shè)計的建議

（一）河南省低保救助下一步工作措施

結(jié)合這次核查成果， 2017年河南省低保工作繼續(xù)堅持問題導(dǎo)向，按照“完善制度、規(guī)范運行、引導(dǎo)輿論、提升形象”的要求，重點采取8個方面工作措施，進(jìn)一步推進(jìn)“陽光低保”建設(shè)。

1．加大經(jīng)費投入，創(chuàng)新工作機(jī)制

積極貫徹落實國務(wù)院162次常務(wù)會議和《關(guān)于加強(qiáng)困難群眾基本生活保障有關(guān)工作的通知》（國辦發(fā)〔2017〕15號）文件精神。向省政府建議，增加困難群眾基本生活保障經(jīng)費投入，提高社會救助標(biāo)準(zhǔn)和補(bǔ)助水平，并落實好社會救助和保障標(biāo)準(zhǔn)與物價上漲掛鉤聯(lián)動機(jī)制；推動召開省級社會救助聯(lián)席會議，建立省級部門間合作機(jī)制；加快推動全省建立健全縣級政府困難群眾基本生活保障協(xié)調(diào)機(jī)制。

2．完善低保對象認(rèn)定和分類救助制度

省廳將在深入調(diào)研基礎(chǔ)上，出臺全省社會救助申請家庭經(jīng)濟(jì)狀況測算評估辦法，傾向于能力導(dǎo)向的認(rèn)定，在核查救助申請家庭收入時，考慮家庭成員特征和因重大疾病醫(yī)療支出、普通大中專教育支出等產(chǎn)生的剛性支出因素，綜合評估家庭經(jīng)濟(jì)狀況。并將要求各地調(diào)整思路，改進(jìn)分類救助辦法，提高戶保率，明確重點救助對象，拉開補(bǔ)差水平。

3．推動全省居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對機(jī)制建設(shè)

以貫徹國務(wù)院會議和文件為契機(jī)，推動出臺全省居民家庭經(jīng)濟(jì)狀況核對辦法，加快省級核對信息平臺建設(shè)，改變?nèi)珖浜缶置?。積極發(fā)揮市、縣兩級信息共享機(jī)制作用，提高低保對象認(rèn)定精準(zhǔn)度。

4．加強(qiáng)低保審核審批的程序管理

采取多種措施解決入戶核查、民主評議環(huán)節(jié)產(chǎn)生的問題，堅持長期公示制度，試行“雙重公示”的辦法；推廣周口市沈丘縣人民政府《低保工作責(zé)任追究辦法》，推動各地政府建立城鄉(xiāng)低保工作責(zé)任清單，或?qū)⒌捅？冃гu價的重要指標(biāo)寫進(jìn)政府考核目標(biāo)中。

5．加強(qiáng)部門協(xié)同，整合資源，統(tǒng)籌扶貧開發(fā)政策

認(rèn)真貫徹執(zhí)行《河南省人民政府辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)農(nóng)村最低生活保障制度與扶貧開發(fā)政策有效銜接實施方案的通知》，會同扶貧等部門，及時將符合條件的建檔立卡貧困戶納入低保兜底范圍，符合扶貧條件的低保對象納入建檔立卡貧困戶，實現(xiàn)應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶，整合社會救助資源，統(tǒng)籌使用扶貧開發(fā)政策，推進(jìn)農(nóng)村低保制度兜底脫貧。

6．加大第三方機(jī)構(gòu)參與社會救助工作力度

充分肯定此次委托核查成果，加大政府購買社會救助領(lǐng)域服務(wù)力度，通過爭取財政資金或福彩公益金列支項目，委托第三方機(jī)構(gòu)對低保入戶核查，或?qū)Φ捅Ｕ邎?zhí)行情況進(jìn)行績效評價，或開展低保和特困人員心理健康救助、鏈接社會資源，等等。

7．加大激勵和督查力度

省廳將會同財政廳聯(lián)合開展困難群眾生活救助工作績效評價，對評價結(jié)果優(yōu)秀的省轄市、直管縣，在分配資金時作為因素考慮，對評價位次靠后的實行重點督導(dǎo)；建立信訪、紀(jì)檢通報情況、輿情、低保信息系統(tǒng)使用情況的定期通報制度；開展有針對性的專項督查。

8．建立宣傳輿論引導(dǎo)機(jī)制

大力加強(qiáng)正面宣傳，通過邀請人大代表、政協(xié)委員聯(lián)合調(diào)研，邀請媒體開展專題宣傳等方式，主動加強(qiáng)政策解讀，積極回應(yīng)群眾關(guān)切的問題。強(qiáng)化社會救助政策在農(nóng)村基層的宣傳，特別是通過群眾喜聞樂見的方式，提高社會救助政策的知曉度和滿意度。

（二）對民政部頂層設(shè)計的建議

核查中發(fā)現(xiàn)的一些問題，需要通過民政部頂層設(shè)計加以解決，因此建議如下：

1．出臺低保對象認(rèn)定辦法的指導(dǎo)意見

對于支出型貧困家庭納入困難群眾生活救助范圍如何界定，出臺效力更強(qiáng)的規(guī)定。

2．推動國務(wù)院出臺困難群眾生活保障工作責(zé)任清單制度

明確縣、鄉(xiāng)政府及相關(guān)部門、村級組織及申請人本人承擔(dān)的相應(yīng)管理、審查、審核、審批、監(jiān)督責(zé)任及相應(yīng)的責(zé)任追究辦法，厘清政府部門責(zé)任邊界，增強(qiáng)縣、鄉(xiāng)政府及相關(guān)部門的責(zé)任意識，保障依法行政。

3．修訂審核審批辦法

原有辦法規(guī)定過于具體且不夠客觀，如第二十條、第二十六中關(guān)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)入戶調(diào)查或書面告知的規(guī)定、縣級民政部門應(yīng)當(dāng)按照30%比例入戶抽查的規(guī)定，不僅在實際操作中很難實現(xiàn)，且成為基層對民政部門追責(zé)的依據(jù)。對此，建議程序性規(guī)定盡量原則，或把自由裁量權(quán)交給基層。

4．出臺政府購買服務(wù)加強(qiáng)基層社會救助經(jīng)辦能力建設(shè)的政策依據(jù)

加強(qiáng)基層窗口建設(shè)，落實經(jīng)辦人員或明確政府購買社會組織服務(wù)經(jīng)費來源、主體、程序等，切實增強(qiáng)基層工作力量。

5．推動建立容錯糾錯機(jī)制

允許低保認(rèn)定工作中有正常差錯率，要把主觀無過錯的情形和主觀過錯的“人情?！薄板e?！眳^(qū)分開，分清性質(zhì)，寬容干部特別是基層干部在客觀條件和手段受限情況下的正常失誤，允許盡職免責(zé)。

參考文獻(xiàn)

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