岳 紅 舉

(河南大學 經濟學院，河南 開封475003)

法律經濟學視角下的失地農民群體性事件研究

岳 紅 舉

(河南大學 經濟學院，河南 開封475003)

集體土地產權缺陷難以抑制利益外部化會導致農民在土地征收活動中權益受損，而這一利益訴求又難以通過正當、低廉的救濟機制表達，失地農民從而選擇利用較低的組織成本結成利益共同體，經由非正當的自力救濟手段，與地方政府、村級集體、建設用地單位等利益相關者展開博弈，力求成本最小化、利益最大化。為消除失地農民群體性事件引發(fā)的社會成本，需要尊重并認可土地征收中各“利益相關者”的利益訴求，尤其是保障失地農民知情權、參與權和救濟權的低成本行使，進而為城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的順利發(fā)展提供制度支撐。

法律經濟學；土地征收；失地農民；群體性事件；利益相關者

中國社科院《中國法治發(fā)展報告(2014)》對近14年的群體性事件進行了梳理。根據該報告，由土地征收糾紛引發(fā)百人以上的群體性事件有97起，占到群體性事件總量的11.14%；百人到千人的有64起，占10.85%；千人到萬人的有32起，占11.81%；萬人以上的有1起，而且近幾年一直呈高發(fā)勢態(tài)[1]273-275。國務院公布的《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》(2014-2020年)提出，2020年要實現城鎮(zhèn)化率從2013年的53.73%提高達到60%。受我國《土地管理法》第43條的限制：除了建設鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、村民住宅和鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設施、公益事業(yè)這四種情況外，任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地。即進行城市化和現代工商業(yè)建設，只能申請國有土地，而土地征收是農村集體土地進入國有建設用地的唯一渠道①。如果不能妥善處理失地農民群體性事件，將極大地提高社會成本，不但影響改革與發(fā)展，還將動搖我國的執(zhí)政基礎。

一、土地征收為何會引發(fā)群體性事件

在土地征收過程中，由于征地目的、補償標準、安置方案等方面的利益沖突，會導致失地農民與地方政府、村級集體、建設用地單位或者其他組織之間發(fā)生沖突，一旦糾紛處理不當就會引發(fā)群體性事件。所以，問題的根源還在于各個利益主體之間利益爭奪造成的失地農民在土地征收中權益受損。因此，通過土地征收過程中各參與主體的利益以及利益表達和實現的途徑進行分析，將有助于認識和理解問題的根源，從而為提出治理手段提供支持?！袄嫦嚓P者”理論為我們提供了一個全新的視角[2]2，此概念本屬于企業(yè)管理理論，后經由弗里曼重新定義之后，包含了所有權、經濟依賴性和社會利益三個要素，本質上是指那些承擔著決策帶來的風險的人,與這一決策有著利害關系，決策的決定過程和實施過程就需要考慮各個利益相關者的訴求，這也是本文試圖探究的核心?，F將土地對于各個利益相關者的價值作如下分析。

(一)土地對于農民的價值

在目前城鄉(xiāng)二元體制下，集體土地為農民提供基本的生存保障和就業(yè)機會，并確保土地保值、增值和子孫繼承。另外，基于農村戶籍，農民還能在計劃生育政策、人口遷移、宅基地分配等領域享有其他城市人難以分享的附加利益。雖然城鎮(zhèn)化、工業(yè)化提高了進城務工機會，也增加了農民收入，但土地依然是他們的最后保障和根本利益。他們對土地征收持否定態(tài)度的主要原因還在于征地補償標準太低和缺乏保障，即使是對政府強行征地的不滿，也是由于政府壓低了補償標準。如果地方政府是強行征地，但只要補償達到心理預期，也只有極少數人會拒絕征地[3]。這也說明，土地征收糾紛的爭議焦點并非征收的合理性和必要性，而是相關補償標準的合理性和補償到位的及時性。

(二)土地對于農村集體組織的價值

農村集體在法律上是集體土地的所有權人，肩負著村級組織、民主政治和地方公共服務任務，所以，《憲法》第10條、《土地管理法》第8條規(guī)定了農村土地的集體所有權性質，并在第10 條賦予了集體經濟組織、村民委員會、村民小組的經營管理權，同時《村民委員會》第13條更明確了村委會的管理地位，這就為村委會分享土地收益提供了法律支持。對于土地補償費的分享權，全國多數省市規(guī)定按照15—20%的比例分配給村集體。村集體在土地征收中可以獲得大量土地收益，自然會有推動土地征收的激勵。由于村集體與鄉(xiāng)鎮(zhèn)高度結合，村領導表面上是選舉形式，但本質上由黨委任命、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導下產生，村集體便異化為鄉(xiāng)鎮(zhèn)下屬和派出機構，與鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成利益共同體。在土地征收中，由于村民信息成本和監(jiān)督成本過高，難以實施對村集體和村領導的有效監(jiān)督，村領導如果服從上級指令時往往能夠多分利益，如果違背上級而與農民一致則只能獲得平均利益，這在實踐中會對村級領導形成逆向激勵，本該為農民代言，卻往往異化為為征地機關服務，進而強力支持土地征收以便獲得超額利益，甚至利用職務之便侵占、挪用或者拖欠土地補償款。

(三)土地對于各級地方政府的價值

在分稅制下，一級政府一級財權。地方政府雖然是國家基本法律在地方的執(zhí)行者、代理人，但更重要的是地區(qū)局部利益的代言人，也是“自利的效用最大化者”。由于地方政府是政府職能的實際履行者，使得財政收益最大化逐漸成為支配地方政府行為的主導邏輯[4]。在事權與財權不匹配的情況下，擴大地方收入、增加部門預算成為理性經濟人的必然選擇。由于土地出讓金屬于地方財政收入，連續(xù)多年在預算外運行，地方政府在具有土地供給壟斷地位條件下會產生機會主義沖動。近十年來，土地出讓金一直穩(wěn)定在地方財政收入的50%左右，甚至在2010年達到67%②，“土地財政”名副其實。加之，領導考核的GDP指標往往和地方官員的升遷、榮譽相關，導致部分地方官員在任期內盡最大限度地展開土地征收競賽以便獲得土地收入，并盡量在較短的任期內做出政績。如果遇到農民維權，首先采取的態(tài)度也是“搞定就是穩(wěn)定、擺平就是水平、無事就是本事、妥協就是和諧”，如果影響到了官員的政績考核，便采取截訪、拘留、罰款、勞教、判刑甚至被精神病等手段進行壓制[5]，同時也造成了地方政府維穩(wěn)成本居高不下，少數基層官員甚至嘆息整天都在盯著釘子戶、上訪戶，根本沒有精力抽身去做其他工作，造成行政資源的極大浪費。

(四)土地對于建設用地單位的價值

建設用地單位表面上具有獨立市場地位，可以依法申請建設用地并追求利益最大化。但在國有土地市場，地方政府處于雙重壟斷地位，既壟斷著土地征收，也壟斷著土地供給。建設用地單位不能與農民直接談判，只能尋求與地方政府之間達成協議，以提供稅收、GDP、就業(yè)機會等公開和套近乎、拉關系甚至行賄等非公開活動獲得建設用地。在土地征收中，由于失地農民利益受損，他們通常拒絕交出土地，往往導致與建設用地單位發(fā)生矛盾，拒絕搬遷、阻礙施工、圍堵廠房等事件中極易出現恐嚇、威脅、毆打等暴力性群體事件。部分單位甚至在按照正當程序上繳土地出讓金、耕地占用稅、土地增值稅等稅費之后，仍不能正常使用土地。這種情形既影響了土地資源的正常使用，延誤了用地單位的開工生產，還加劇了社會矛盾，導致社會成本居高不下。所以，在國有建設土地市場，某種意義上，建設用地單位也是弱勢群體[6]。之所以未能出現“建設用地單位群體性事件”，多數是由于懼怕地方政府或者本身實力可以選擇成本高昂的司法救濟制度，這也屬于他們理性選擇的結果。

(五)土地對于其他利益相關者的價值

土地征收過程中還牽涉到本集體其他未失地農民、土地經營者等利害關系人的利益。集體土地所有權的性質決定了所有集體成員都是土地的所有者，包括本集體內部其他土地未被征收的農民，他們也有權決定是否允許土地征收、補償是否合理、安置方案是否妥當等事項。所以，在利益分配上，如果沒有綜合考慮，極易產生糾紛。而且，隨著土地承包權與經營權的分離以及土地規(guī)模化經營方式的轉變，土地流轉加速進行，越來越多的集體土地經營者在面臨土地征收時會受到利益侵擾，如果他們的利益得不到綜合考慮，極易產生群體性事件。

二、土地征收如何引發(fā)群體性事件

從制度經濟學角度來看，失地農民群體性事件根源于相關制度的缺失或缺陷，正是由于有效制度缺乏增加了社會成本。法律應當將權利界定在使社會成本最小化、社會資源配置最大化之處[7]17。

(一)產權制度缺陷難以遏制利益外部化

財產的法律概念就是一組所有者自由行使并且其行使不受他人干涉的關于資源的權利，即體現了所有者可以占有、使用、改變、饋贈、轉讓財產和阻止他人侵犯財產的范圍[8]97。清晰的產權能夠幫助一個人形成他與他人進行交易時合理的預期，可以很好地解決外部不經濟，降低社會成本，從而在制度上保證資源配置的有效性[9]125。家庭承包經營制度較好地克服了集體土地在集體內部陷入“公地悲劇”的危險，但卻不能避免由于集體土地天然缺陷所誘發(fā)的內部人控制、損公肥私和外部組織對土地征收增值利益的攫取激勵和行動③。

我國憲法和土地管理法都未對土地集體所有權的性質作出詳細說明。集體土地既不屬于私人所有，又不屬于國家所有，集體所有天然就具有主體人格虛擬特性，本質上是一種所有權主體缺位的所有制。土地管理法規(guī)定集體土地由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村集體經濟組織或者村民委員會、村民小組經營、管理，實踐中多數由村委會管理，明顯存在以管理權排斥、替代所有權的情形。在集體土地使用權和收益權不明、所有權管制過寬、缺乏自由流轉機制情況下，政府壟斷了集體土地進入土地一級市場的渠道，關鍵的“權利束”欠缺導致所有權權能殘缺，難以抑制利益外部化，也難以保障失地農民在土地征收中的知情權、參與權和救濟權。

而且，現實生活中絕大多數農戶都認為其承包的土地屬于集體，對農地權利主體有高度的理性認知，印證了農民是真正的理性人。相對于憲法、土地管理法等法律法規(guī)對集體土地所有權主體的模糊性規(guī)定，在實踐中農民的認知是以對土地的實際支配力為標準來確定發(fā)包人[10]。“誰具有較大話語權，誰就具有土地支配資格”成為失地農民在土地征收制度中簡單樸素的意識形態(tài)，這也證實了中央、地方包括鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在土地征收活動中相對的壟斷地位。但在目前城鄉(xiāng)二元體制下，農民失去土地就意味著失去就業(yè)機會、社會保障和生存根本，如果土地補償費、安置補助費和青苗費等低于預期收益，不能支撐起以后個人和家庭的生活開支，相對剝奪感將替代權利認知意識，從而導致群體性維權活動。

(二)國家對土地的雙重壟斷降低了失地農民的博弈能力

基于國家在公共物品供給上的規(guī)模效應有利于社會整體資源的合理配置，進而實現社會利益最大化，各國憲法和法律都規(guī)定國家可以依據公共利益對私有財產實行征收并給予合理的補償。但在國有建設土地市場，國家壟斷著供給與需求，也即壟斷著集體土地融入城市化、工業(yè)化增值部分的產生與分配，導致征地博弈中，失地農民處于劣勢地位，權益受損。

1.信息不對稱致使失地農民難以參與到征地活動中來。由于土地征收決策主體為地方政府，其壟斷了土地征收基本信息的供給，相對于失地農民的信息需求，信息不對稱極易誘發(fā)地方政府的機會主義。雖然土地管理法規(guī)定征地補償安置方案確定后，有關地方人民政府應當公告，并聽取被征地的農村集體經濟組織和農民的意見。但由于規(guī)定的原則性較強，導致部分地方政府利用自由裁量權壟斷信息供給。例如征地目的盡量不公開、公開渠道盡量不擴大、救濟權利盡量不告知等，客觀上導致農民信息收集成本和監(jiān)督成本較高，對征地活動不知情，難以提出自己的權利主張，也就難以參與到正當的救濟渠道中來。

2.補償標準難以保障失地農民正當利益。我國土地管理法規(guī)定，征收土地按照被征收土地的原用途給予補償。即使在修訂后增加了補償標準，土地補償費和安置補助費的總和可以達到土地被征收前三年平均年產值的三十倍，但相對于被征土地的價值來講，仍不能體現出公平原則。由于土地征收多圍繞城市中心向周邊擴展，被征收的土地多位于城鄉(xiāng)接合部，具有較強的地理區(qū)位優(yōu)勢，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化增加了土地價值，城市人口的迅速增加帶來了穩(wěn)定的租金來源，農民除了能夠最大限度地分享土地增值收益，如宅基地、自建房的租金收益外，部分地區(qū)農民還能獲取集體的分紅。所以，土地征收不僅要補償對于失地農民造成的直接損害，如土地所有權、承包經營權滅失，還應當包括由于征收所造成的侵擾和重新安置等間接損失。

(三)權利救濟異化為非正當方式

1.救濟渠道逆向激勵。救濟途徑一般分為自力救濟和公力救濟。公力救濟具有強制性，也是權利救濟中具有最高權威性的救濟方式。行政訴訟、行政復議本應成為失地農民常規(guī)的行政救濟方式，但對于土地征收目的的司法審查，我國法律將法院排除在外，即使是土地補償糾紛，由于法院受到地方政府干擾、司法不獨立，失地農民也很難獲得公正的裁判，即使獲得有利判決，也難以執(zhí)行。行政復議也往往由于行政機關的上下級關系而出現互相包庇的情況。高昂的訴訟費用、代理成本，專業(yè)的話語系統和專業(yè)程序技術的缺失，加上對行政機關官官相衛(wèi)的偏見，導致失地農民在理性抉擇之后會選擇自力而非公力救濟。正如信訪的最終消費者實際上是那些窮盡了其他公力救濟手段或者被上述救濟手段所拋棄的對象[11]。作為不需要付費的救濟制度，信訪處于糾紛解決機制末端，具有所謂的“兜底性”。在窮盡了(或者壓根就不打算)行政訴訟、行政復議和信訪救濟之外，失地農民的自力救濟方式往往呈現出靜坐、哭訴、打條幅等非暴力狀態(tài)或者搞破壞、阻礙交通、圍堵黨政機關等激進的暴力活動，以期增加對以“穩(wěn)定壓倒一切”為目標的地方政府的威脅，獲得上級乃至中央的關注。實踐中“大鬧大解決”“小鬧小解決”“不鬧不解決”的先例也激勵著失地農民刻意夸大甚至扭曲事實，形成“逆向的制度激勵”，群體性事件便愈演愈烈、越來越多。

2.利益表達機制缺失。由于信息不對稱，失地農民不能有效獲得土地征收基本信息，致使其不能參加到征收程序之中，也就不能順暢表達自己的利益訴求。《集會游行示威法》及其實施條例都規(guī)定了公民行使集會、游行、示威的權利，但由于配套法律法規(guī)的不健全，以及對群體性活動的恐懼和地方政府的“穩(wěn)定”情結，使各級官員對群眾的集會、游行、示威避之猶恐不及，更遑論同意申請了?，F實中也很少會有公安機關會批準失地農民的申請，因為失地農民的抗爭一般直接對準地方政府，由于在行政上的隸屬關系，地方公安機關經常成為地方政府壓制失地農民的強硬工具。失地農民沒有順暢的利益表達渠道，極易轉化為無法控制的過激行為。

3.基層政治信任缺失。由于土地征收活動多是由基層政府實施，失地農民接觸的征收主體也往往是代表基層政府的一個個行政官員，他們的行為、言談直接決定著農民的認知。加之輿論媒體對土地征收貪腐行為的輿論報道多是針對基層官員，使得失地農民天然的出現猜疑，即官員與用地單位是否存在不法交易，是否侵占了自己的利益等。如果產生被剝奪感，農民階層便形成對具體管理機關和個別官員嚴重的不信任。對于中央及其高層管理機構，由于接觸不多、負面新聞較少，農民階層常懷信任之心，總認為高層的政策是好的，是下面基層官員念歪了經，政治信任呈現由上而下遞減趨勢。

農民階層對于各級黨委、政府的信任程度與黨政級別呈現同向運動，政府級別越高，信任度也就越高，政府級別越低，信任度也就越低[12]。尤其對于縣鄉(xiāng)兩級黨政機關的信任程度幾乎等同于不信任。這就會造成越是依賴土地財政的基層政府越得不到失地農民的理解和支持，勢必增大溝通、協商成本和締約費用，越是不需要依賴土地收益的上級政府反而由于失地農民的信任增加了后者的申訴成本和上訪成本。經過上級甚至中央領導批示獲得圓滿解決的輿論報道、對高層包青天的心理依賴，時常激勵著失地農民上訪的越級慣性，也成為最有效的權利救濟策略。

三、總結及建議

(一)失地農民群體性事件的特質

以土地征收為誘因的失地農民群體性事件，主要表現為以失地農民為主體采取靜坐請愿、群體上訪、阻塞交通、聚眾鬧事、圍堵黨政機關等行為，表面上是失地農民與地方政府的矛盾，但其背后是失地農民與土地征收各個利益相關者之間由于利益沖突所導致的矛盾在地方政府的集中反映。由于市場經濟的深入發(fā)展，失地農民具有相應的經濟人思維，在遇到利益沖突時，解決問題的措施也會呈現出較強的成本收益考量。所以，需要認真分析失地農民群體性事件的特質，進而才能為化解矛盾提供制度支撐。

1.身份性。失地農民群體性事件的主體屬于一個或者幾個自然村的農民，由于農村是熟人社會，農民相互之間都是鄰里關系，少數還具有血緣、親緣、姻緣關系，具有共同的意識形態(tài)，在地緣生活中遵循“情面原則”[13]。在土地征收市場，當利益受到損害時，由于觸及共同利益，涉及的范圍和人數廣泛，為避免單個失地農民與地方政府、建設用地單位等組織高昂的談判成本，失地農民之間容易形成群體組織，并借助于較低的監(jiān)督和懲罰成本，克服外部性。當某些個體想要退出時，將受到集體的懲罰，比如鄰里之間的非議、疏遠甚至斷絕關系等威脅。所以，失地農民達成協議的組織成本較低，往往容易形成利益共同體，一榮俱榮、一損俱損，以至于絕大多數參與者不是受到明確的指令,就是受到他人的影響自愿加入群體性事件之中。

2.地域性。城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展的基本路徑是由城市向城鄉(xiāng)接合部、農村地區(qū)延伸，征收的土地也基本上沿此路徑，形成一定的區(qū)域性、地域性，通常都是一個或者幾個自然村的集體土地。在土地征收過程中，失地農民也基本同屬一個或者幾個自然村，彼此之間地理位置靠近，溝通、交流、協調成本較低。同時，多數人世代居住于同一個地區(qū)，受到同樣文化、習俗、價值觀的影響，具有共同的意識形態(tài)，有利于增強互信。如果具有共同的利益訴求，就很容易達成一致協議，共同行動。

3.社會認同性。除了失地農民之間具有共同的價值認同和利益訴求、內部交易成本較低之外，失地農民群體通常利用“弱者的武器”[14]1,向社會展示自身弱勢形象。例如通過相互攙扶的老人、孩子可憐的形象，采用哭訴、打條幅甚至下跪等行為表達利益訴求，經由圍觀群眾、媒體關注等形式獲得社會同情與支持，進而增強自己在土地征收博弈中的談判地位。即使有可能受到責任追究，法不責眾的僥幸心態(tài)也往往激勵著部分失地農民參與到活動中去。而且在時下中國轉型社會矛盾沖突備受關注的背景下，這種活動形態(tài)具有強大的感召力，極易獲得社會對他們利益訴求的認同和支持，這會對地方政府和其他組織造成強大的社會壓力，影響甚至決定著后者的行為方式。

4.政府相關性。在國有土地建設市場，地方政府壟斷著土地需求與供給，土地征收決策、補償安置與征收實施等活動都由地方政府主導完成，失地農民群體性事更多牽涉到地方政府征地或者補償安置等實體性或程序性違法行為，矛盾對象通常直接指向地方政府。即使部分沖突源于建設用地單位矛盾，也與當地政府的不作為或處置不當有著千絲萬縷的聯系。地方政府作為國家公共權力的代表，在確保農村政治穩(wěn)定，協調基層矛盾，維護相關個體或公共利益方面具有不可推卸的公共職能。

(二)對策與建議

在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，土地征收會帶來巨大的市場利益，土地的增值收益源于土地資源的稀缺性和國家對土地用途的管制，需要在各個利益相關者之間進行公平、合理分配，尤其需要保障失地農民的土地權利和救濟權利，并經由有效的溝通、協調機制實現農地資源配置社會效用最大化。

1.土地產權邊界明晰。產權界定的最大意義在于有效配置資源，減少資源浪費，降低機會主義。尤其在城鎮(zhèn)化、工業(yè)化快速發(fā)展階段，承包權與經營權分離使土地規(guī)?；洜I越來越多，土地資源加速流轉，清晰界定產權主體和產權內容、邊界有利于形成各個權利主體的合理預期，降低不確定性。

2.土地征收信息公開。信息公開是最好的防腐劑，信息對稱是合約最好的促進劑。地方政府需要打破信息壟斷，通過行政機關公報、官方網站或者媒體向被征地農民、村級集體發(fā)布通告，告知土地征收的用地單位、用途、性質、征地數量、征地方位、征地準備情況以及征地合理性、補償方案、法律依據等信息。設立咨詢機構，收集失地農民、村集體、其他利害關系人的征地意見，答疑解惑，增強政治信任。信息公開可以降低失地農民和其他利益相關者的信息成本，使其能夠更好地了解并參與到土地征收和補償安置決策中來。信息公開還可以降低失地農民對于地方政府、村集體、建設用地單位的猜疑，增強信任，有利于地方政府降低溝通協調成本，進而促進土地征收有序開展。

3.土地決策實行協商制。土地征收涉及眾多失地農民的核心利益和其他利益相關者的直接利益或者間接利益，屬于公共決策行為，應該實行民主協商。在權力邊界清晰前提下，自愿合作是促進效率的最佳方式[7]730。應視失地農民、地方政府、村集體、建設用地單位和其他利益相關者為土地征收公共決策的權利主體與義務主體，共享權利、共擔義務。對合情合理的利益訴求的認同，可以為公共決策找到內在情感和理智的支持點，民主協商使外在公共決策的內化獲得主體基礎[15]。對自我利益和共同利益的維護，可以激發(fā)各個利益相關者主動地認知、理解和執(zhí)行土地征收決策，有利于提高土地征收、補償安置方案科學性、合理性，降低決策失誤所導致的社會成本。

4.構建通暢的利益表達機制。針對失地農民群體性事件的復雜性，可以在訴訟、復議基礎上加大對信訪工作的支持力度，構建通暢的利益表達機制，認真對待和處理失地農民正當的利益訴求。由于土地征收活動涉及失地農民數量較大，利益訴求多樣，導致利益協調成本較高，需要建立和完善集會游行等利益表達機制，經由合法手段降低社會對抗成本。建立首任接待機制和反饋機制，第一時間發(fā)現和解決糾紛苗頭，防止矛盾危機化、擴大化。對于地方政府官員的不作為建立和完善問責機制，擯棄實踐中以維穩(wěn)為名義的推脫、和稀泥和“以超強硬對抗強硬”的暴力手段。

5.加強農村與農民法治教育。宣傳農村集體土地價值構成、各個利益主體價值分配根據，以及土地征收制度的意義和權利救濟方式、途徑等實體與程序制度，增強農民法律意識。樹立依法解決利益糾紛的理念，把土地爭議、利益糾紛、權利救濟等社會矛盾納入正常的法律途徑。構建包括失地農民在內的各個利益相關者共同的意識形態(tài)，如短期利益與長期利益的一致性，失地農民利益與城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的公共利益一致性。減少猜疑和對抗，增強政治信任和利益認同，降低協商成本和監(jiān)督成本，最大化社會利益。

6.健全失地農民利益保障機制。增加農民社會保障、醫(yī)療、教育等財政支持，解決社保、醫(yī)療、養(yǎng)老后顧之憂。構建失地農民利益補償機制，有條件的地區(qū)展開試點，探索所有權與身份權相分離、承包權與經營權相分離機制，加速土地入股、轉讓等有序流轉。針對失地農民人口特點開展技術指導、就業(yè)培訓，緩解失地農民就業(yè)壓力，增強社會適應性。最終依靠城鎮(zhèn)化、工業(yè)化發(fā)展降低農民對于集體土地的依賴，實現失地農民身份城鎮(zhèn)化，真正融入城鎮(zhèn)之中，分享社會共同利益。

注 釋:

①在實踐中部分地區(qū)也有通過將城市周邊的農村整體性地進行身份轉換，納入到城市管理。例如廣東省江門市新會區(qū)2006年第1號政府公報《新會區(qū)關于“村改居”若干問題的處理意見》就規(guī)定：“農村集體經濟組織全部成員轉為城鎮(zhèn)居民的，原屬集體所有的土地轉屬全民即國家所有?！辈贿^，從法理上看，此做法缺乏憲法和法律依據，也不應該成為常態(tài)。所以，土地征收原則上應當成為農村集體土地進入國有建設用地市場的唯一渠道，這就要求從城鎮(zhèn)化、工業(yè)化可持續(xù)發(fā)展以及經濟利益和社會利益角度綜合考慮失地農民的補償問題。

②英國學者哈丁基于公共牧場免費使用所導致的草場退化、牧民破產事件提出了“公地悲劇”理論。在實行土地承包責任制之前，集體土地正如公地悲劇理論所描述的，產權不清晰導致共同分享、人人挨餓，家庭承包經營制度使產權邊界相對清晰，資源配置的優(yōu)化也激發(fā)了市場活力，但從外部來看，產權仍然不清晰，導致地方政府、村集體等組織或領導在土地征收中存在攫取不當利益的激勵。

③參見2011中國國土資源公報，http://data.mlr.gov.cn/gtzygb/201509/t20150914_1381008.htm。

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【責任編輯：李維樂】

2016-12-21

河南省教育廳重點項目“新型城鎮(zhèn)化下土地征收利益分配制度的挑戰(zhàn)與對策”(編號：2015-zd-023)； 新型城鎮(zhèn)化與中原經濟區(qū)建設河南省協同創(chuàng)新中心資助項目。

岳紅舉(1978—)，男，河南鎮(zhèn)平人，講師、博士，主要從事法律經濟學研究。

D922.32

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1672-3600(2017)05-0087-06