摘 要：我國保障性住房作為惠及民生的一項(xiàng)重要制度，現(xiàn)有立法主要集中于前期分配而忽視退出及流轉(zhuǎn)機(jī)制的構(gòu)建，這是制約住房保障制度循環(huán)發(fā)展的主要癥結(jié)所在。構(gòu)建通暢有序的退出機(jī)制是使（刪去）保障性住房回歸“公共產(chǎn)品”價(jià)值屬性的基本特征。以租賃型與購置型為分野，旨在區(qū)別權(quán)屬的前提下明晰其退出原則與方式，從而對我國保障性住房退出機(jī)制的構(gòu)建提出合理化建議。

關(guān)鍵詞：租賃型保障房；購置型保障房；退出機(jī)制；價(jià)值屬性

一、保障性住房體系的邏輯分野

我國保障性住房的內(nèi)涵框定十分寬泛，就中國住宅市場二元體系而言，保障房是與商品房相對應(yīng)的概念，普遍認(rèn)為保障性住房包括：廉租房、公租房、經(jīng)濟(jì)適用房和限價(jià)房。從現(xiàn)有立法來看，我國保障性住房種類繁雜并存在擴(kuò)張解釋嫌疑，若不明晰其具體類型，既難以對其退出機(jī)制進(jìn)行整體性把握，也無法與保障性住房發(fā)展的最新動態(tài)形成回應(yīng)。目前，在我國保障性住房開發(fā)建設(shè)中，根據(jù)其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)可分為兩類：以廉租房、公共租賃住房（簡稱公租房）為主的租賃型保障房，和以經(jīng)濟(jì)適用房、限價(jià)房為主體的購置型保障房。這種分類標(biāo)準(zhǔn)有助于更好地呈現(xiàn)各類保障性住房的物權(quán)屬性，梳理其現(xiàn)有立法及制度缺陷，并根據(jù)權(quán)利性質(zhì)、內(nèi)容范圍、運(yùn)行邏輯設(shè)計(jì)合理有效的保障性住房退出機(jī)制。

二、現(xiàn)行保障性住房退出機(jī)制存在的問題檢視

（一）租賃型保障房退出中存在的典型問題

1.退出標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定模糊

現(xiàn)行《城鎮(zhèn)廉租住房管理辦法》規(guī)定，廉租住房承租家庭當(dāng)家庭收入超過當(dāng)年最低收入標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告房地產(chǎn)行政主管部門，并按期騰退已承租的廉租住房?！赌暇┦辛庾》勘Ｕ霞?xì)則》規(guī)定因家庭收入、居住條件等發(fā)生變化，已不再符合保障條件的家庭，市房改辦應(yīng)取消其廉租住房保障資格，收回承租的實(shí)物配租住房、保障性住房補(bǔ)貼或停止發(fā)放租賃住房補(bǔ)貼。實(shí)際問題是：城市居民家庭收入水平會經(jīng)常呈現(xiàn)波狀動態(tài)——對于租賃型保障房承租家庭而言，是按照連續(xù)幾個年度審查收入水平標(biāo)準(zhǔn)，還是只要收入超過標(biāo)準(zhǔn)就須強(qiáng)制退房？

2.保障體系缺乏有效銜接

租賃型保障房退出難問題是受保障對象主動退出的積極性不高。在以往管理過程中，各地將廉租房與公租房割裂管理，廉租房的受保對象一旦收入變化則面臨退房壓力，亦或?qū)ぷ庑路吭丛傧硎芄夥孔饨鹧a(bǔ)貼。對于租賃型保障房，最主要問題則在于從不同時(shí)期具體情況出發(fā)以食物供應(yīng)和需求補(bǔ)貼等方式組合滿足租賃型保障對象的需求。③從各地實(shí)踐看，多將廉租房與公租房的退出分立管理，并未認(rèn)識到二者保障對象的關(guān)聯(lián)性，在租賃型保障房體系內(nèi)也未建立相互銜接的制度機(jī)制，各地法規(guī)政策中常常出現(xiàn)“一刀切”做法。這不僅難以保證騰退機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，也無法實(shí)現(xiàn)租賃型保障房制度的循環(huán)累積效應(yīng)。

（二）購置型保障房退出機(jī)制中出現(xiàn)的主要問題

1.退出交易方式規(guī)制不一

目前我國在經(jīng)濟(jì)適用房領(lǐng)域，相應(yīng)確立了較為明確的退出交易規(guī)則。④而限價(jià)房上市交易領(lǐng)域卻始終無法統(tǒng)一立法，各地方規(guī)范性混亂無序，具體標(biāo)準(zhǔn)參差不齊。如《廣州市限價(jià)商品住宅銷售管理辦法》⑤規(guī)定權(quán)屬登記滿5年，如果要上市或取得完全產(chǎn)權(quán)，要繳納契稅課稅價(jià)格與原價(jià)差價(jià)的70%作為土地收益價(jià)款給政府；《寧波市限價(jià)房管理辦法》⑥規(guī)定三年內(nèi)因工作調(diào)離、因病致貧等特殊原因確需轉(zhuǎn)讓限價(jià)房的，須經(jīng)當(dāng)?shù)刈》勘Ｕ蠙C(jī)構(gòu)批準(zhǔn)方可上市交易。如上，我國購置型保障房退出交易的制度缺位以及各地規(guī)制不一的局面，造成了保障房系統(tǒng)的內(nèi)部混亂。

2.政府回購主體慣常性缺失

我國現(xiàn)行購置型保障房上市交易平臺中，《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》規(guī)定轉(zhuǎn)讓未滿五年的購置型保障房，必須由國家回購，5年以上的購置型保障房，政府亦有優(yōu)先回購權(quán)；與此同時(shí)，也規(guī)定購房人可以向政府繳納土地收益價(jià)款后取得保障性住房的完全產(chǎn)權(quán)。⑦因此在現(xiàn)有法律體制下，“優(yōu)先回購權(quán)”與“可以”二者之間關(guān)系應(yīng)如何理解，現(xiàn)有表述未能厘清二者邏輯，在后期相關(guān)法規(guī)文件中需進(jìn)一步明確。并且從各地實(shí)踐來看，法律雖規(guī)定了政府的優(yōu)先回購權(quán)，但由于政府職能滯后與監(jiān)管缺位，各地的購置型保障房往往繞過政府的回購領(lǐng)域，成為購房者利益尋租的場域。

三、保障性住房退出機(jī)制的對策建議

（一）出臺高位階立法，避免地方性法規(guī)混亂不一

目前，我國住房保障制度在許多方面僅規(guī)定了基本框架，對于具體操作方法缺乏細(xì)則化和程序化規(guī)定。尤其在退出機(jī)制的標(biāo)準(zhǔn)認(rèn)定、懲罰方式方面，缺少嚴(yán)格的法律規(guī)制?？梢钥紤]在各地方現(xiàn)有保障房政策基礎(chǔ)上出臺《保障性住房退出管理?xiàng)l例》，或在未來統(tǒng)一保障性住房基本法中加以明確規(guī)定。

（二）設(shè)置專業(yè)化管理機(jī)構(gòu)，明晰政府責(zé)任

設(shè)立專門的保障性住房管理機(jī)構(gòu)，還需明確政府的行政責(zé)任，就保障性住房退出而言，從資格審查至準(zhǔn)入，無一不屬于一種授益型行政行為⑧。就保障性住房退出方式中的強(qiáng)制退出來講，屬于授益型行政行為的撤回。而授益型行政行為的撤回，是對行政相對人信賴?yán)娴囊环N潛在破壞，必須有明確的標(biāo)準(zhǔn)與程序。在保障性住房領(lǐng)域的退出環(huán)節(jié)，政府應(yīng)強(qiáng)化其在審查管理中的主體地位，在現(xiàn)行保障部門較為分散的情況下，行政部門不作為往往導(dǎo)致退出審查不到位、違規(guī)亂象滋生。如能強(qiáng)化行政主體的行政地位和權(quán)力機(jī)制，不僅可以使保障性住房政策得到具體貫徹，同時(shí)能夠有效地確保退出機(jī)制的有效運(yùn)行。

（三）實(shí)現(xiàn)多梯度騰退管控，建立循環(huán)型交易機(jī)制

建立多梯度的保障性住房騰退機(jī)制，具體包括保障性住房同類型間的平滑性退出與不同類型間的騰退式退出。⑨其中，同種類間的平滑性退出是指在租賃型保障房內(nèi)部的轉(zhuǎn)換。2015年，住建部要求全面實(shí)現(xiàn)廉租房與公租房的并軌運(yùn)行，已為這一退出模式掃清障礙。同理，可在租賃型保障房系統(tǒng)內(nèi)通過廉租房租金遞增機(jī)制實(shí)現(xiàn)保障房的平滑性退出。例如，自應(yīng)退回廉租房起6個月內(nèi)，廉租房租金交納可按照6-9個月內(nèi)提升租金為150%、9-12個月提升為200%…最后達(dá)到或接近市場租賃價(jià)格⑩。從而實(shí)現(xiàn)廉租房與公共租賃住房的并軌管理。

注釋：

①根據(jù)《國務(wù)院發(fā)展改革委員會關(guān)于2013年深化經(jīng)濟(jì)體制改革重點(diǎn)工作意見的通知》（國發(fā)[2013]20號）和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于保障性安居工程建設(shè)和管理的指導(dǎo)意見》（國辦發(fā)[2011]45號）等文件精神。住建部要求各地公共租賃住房和廉租住房并軌運(yùn)行，并軌后統(tǒng)稱為公共租賃住房。

②《南京市廉租房保障實(shí)施細(xì)則》第26條。

③不論是《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》亦或各地方性法規(guī)均規(guī)定，經(jīng)濟(jì)適用房不滿五年的原則上不可上市交易，但住滿5年，購房人上市轉(zhuǎn)讓經(jīng)濟(jì)適用住房的，應(yīng)按照屆時(shí)同地段普通商品住房與經(jīng)濟(jì)適用住房差價(jià)的一定比例向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款，具體交納比例由市、縣人民政府確定，政府可優(yōu)先回購；購房人也可以按照政府所定的標(biāo)準(zhǔn)向政府交納土地收益等相關(guān)價(jià)款后，取得完全產(chǎn)權(quán)。

④《廣州市限價(jià)商品住宅銷售管理辦法》第15條。

⑤《寧波市限價(jià)房管理辦法》第20條。

⑥《經(jīng)濟(jì)適用住房管理辦法》第30條。

⑦曹飛.我國保障房制度存在的問題及完善[J].鄭州大學(xué)學(xué)報(bào)，2013，（1）

⑧王笑等.論廉租房的審查退出[J].改革與開放.2014（1）

⑨賈春梅.保障房“轉(zhuǎn)換”式退出機(jī)制研究—騰退方式的有益補(bǔ)充[J].會計(jì)與經(jīng)濟(jì)研究.2013（1）

⑩李玲，小議建立廉租房的退出機(jī)制[J].中國房地產(chǎn)，2008，（10）

作者簡介：

張夢真（1991-），女，漢族，山東威海人，現(xiàn)為西安建筑科技大學(xué)文學(xué)院法學(xué)系，2014級法學(xué)專業(yè)碩士研究生。