蔣娜
摘要:近年來,一些盲目而不因地制宜的土地流轉(zhuǎn)行為不僅不利于農(nóng)民收入的持續(xù)增長,還逐步暴露出各種問題并不斷向社會釋放風(fēng)險(xiǎn),主要表現(xiàn)為:土地流轉(zhuǎn)中農(nóng)民的權(quán)益受損、土地過度集中引致的社會不公、土地非糧化對糧食安全的威脅、土地轉(zhuǎn)出農(nóng)戶的就業(yè)轉(zhuǎn)移風(fēng)險(xiǎn)、土地轉(zhuǎn)入農(nóng)戶的經(jīng)營風(fēng)險(xiǎn)等等。根據(jù)查閱農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的學(xué)術(shù)研究表明,大部分學(xué)者在研究土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)主要集中于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)形成的原因、農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的評價(jià)等方面進(jìn)行深入研究。但是,目前關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究大多是從總體角度出發(fā)的定性分析,所設(shè)計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)防控對策未能充分考慮農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn)空間分異,難具針對性和有效性,這可成為日后理論與實(shí)踐研究的一個(gè)重要方向。
關(guān)鍵詞:農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn);風(fēng)險(xiǎn)成因;風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)
我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)經(jīng)歷了從禁止到允許的過程,直到1993年才逐步開始允許農(nóng)村土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)。隨后,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)在全國各地相繼展開并日趨活躍。隨著我國政府對土地、戶籍制度進(jìn)行深入改革,農(nóng)村勞動力大量轉(zhuǎn)移就業(yè)以及土地流轉(zhuǎn)收益逐漸體現(xiàn),各地農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)明顯活躍,流轉(zhuǎn)模式呈現(xiàn)多樣化,而且呈現(xiàn)出明顯的地區(qū)差異特征。然而部分地區(qū)在土地流轉(zhuǎn)過程中操之過急,以超常規(guī)的速度實(shí)現(xiàn)城市空間擴(kuò)張和農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營,這些盲目而不因地制宜的土地流轉(zhuǎn)行為逐步暴露出各種問題且潛在著不斷向社會釋放的風(fēng)險(xiǎn)。學(xué)者們對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究逐漸增加,主要集中于以下幾個(gè)方面:
一、關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)表現(xiàn)的研究
國內(nèi)學(xué)者們對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的表現(xiàn)做了大量研究,卿海瓊等(2009)認(rèn)為流轉(zhuǎn)前、中、后都會發(fā)生風(fēng)險(xiǎn),由于監(jiān)管制度的缺失,政府部門易出現(xiàn)圈地行為;流轉(zhuǎn)雙方流轉(zhuǎn)行為不規(guī)范,缺乏正式合同的保障,導(dǎo)致經(jīng)濟(jì)糾紛的產(chǎn)生;一般土地流轉(zhuǎn)期限較長,這樣會使農(nóng)民承擔(dān)薄利風(fēng)險(xiǎn);在社會保障制度不完善的情況下,在土地轉(zhuǎn)出后農(nóng)民沒有順利就業(yè),將會影響社會的穩(wěn)定。蔣永穆等(2010)認(rèn)為多種因素導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生,流轉(zhuǎn)雙方都會面臨利益受損的風(fēng)險(xiǎn),當(dāng)流轉(zhuǎn)雙方利益相矛盾時(shí),會導(dǎo)致群體事件,國家對糧食生產(chǎn)和種糧大戶缺乏政策扶持,因此種糧積極性受到抑制,導(dǎo)致糧食產(chǎn)量降低。龐惠元等(2016)在對陜西關(guān)中進(jìn)行調(diào)研的基礎(chǔ)上發(fā)現(xiàn),土地流轉(zhuǎn)存在糧食安全風(fēng)險(xiǎn)、政策制定與實(shí)施過程中的風(fēng)險(xiǎn)、法律風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民生活保障風(fēng)險(xiǎn)。李毅等(2016)對浙江省A鄉(xiāng)調(diào)研的基礎(chǔ)上,研究發(fā)現(xiàn)土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)為經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、社會風(fēng)險(xiǎn)以及自然風(fēng)險(xiǎn)三大類,其中經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)包括契約風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營管理風(fēng)險(xiǎn)、糧食安全風(fēng)險(xiǎn)及政策風(fēng)險(xiǎn),社會風(fēng)險(xiǎn)包括社會矛盾與公信力風(fēng)險(xiǎn)、尋租風(fēng)險(xiǎn)及社會保障風(fēng)險(xiǎn),自然風(fēng)險(xiǎn)包括景觀美學(xué)價(jià)值風(fēng)險(xiǎn)、生態(tài)組分風(fēng)險(xiǎn)。魏家國(2013)認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)是普遍存在的,把風(fēng)險(xiǎn)分類為自然災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)、產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整變動風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營與違約風(fēng)險(xiǎn)。魏磊(2015)指出農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)存在的風(fēng)險(xiǎn)有:土地用途變更或劣田驅(qū)逐良田的風(fēng)險(xiǎn)、土地資源浪費(fèi)與社會沖突風(fēng)險(xiǎn)、農(nóng)民權(quán)益保障風(fēng)險(xiǎn)以及流轉(zhuǎn)后耕地的土地權(quán)利疊加風(fēng)險(xiǎn)。李中(2012)研究發(fā)現(xiàn)我國農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中主要面臨著社會風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、主糧保障風(fēng)險(xiǎn)、文化以及教育風(fēng)險(xiǎn)。
二、關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)形成原因的研究
任何事物的產(chǎn)生、發(fā)展與變化都有其客觀規(guī)律和內(nèi)在原因,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)也不例外,學(xué)者們對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)成因的研究視角主要分為以下三個(gè)層面:
第一,由市場和監(jiān)督管理機(jī)制缺位導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。楊利娟(2014)認(rèn)為我國目前土地流轉(zhuǎn)市場缺乏規(guī)范的運(yùn)轉(zhuǎn)環(huán)境,未形成土地流轉(zhuǎn)雙方信息有效對接機(jī)制,相關(guān)政策引導(dǎo)宣傳沒有到位,導(dǎo)致及時(shí)有效的土地流轉(zhuǎn)信息傳達(dá)不到位,農(nóng)村社會保障制度不健全,阻礙農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)。伍業(yè)兵(2009)認(rèn)為當(dāng)前土地流轉(zhuǎn)管理制度不規(guī)范,流轉(zhuǎn)信息不對稱,農(nóng)地流轉(zhuǎn)機(jī)制不健全,導(dǎo)致流轉(zhuǎn)渠道不暢,影響農(nóng)地流轉(zhuǎn)的進(jìn)程,
第二,由法律機(jī)制的缺失導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。盧澤羽(2015)認(rèn)為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過程中法律機(jī)制不夠健全,諸多法律規(guī)定過于模棱兩可,相關(guān)內(nèi)容和程序缺乏可操作性,部分農(nóng)民法律意識淡薄,普遍存在流轉(zhuǎn)協(xié)議不規(guī)范,最終導(dǎo)致侵權(quán)行為時(shí)常發(fā)生。扈紅英(2012)指出農(nóng)地流轉(zhuǎn)糾紛渠道不暢、相關(guān)法律沒有普及到位、管理機(jī)制缺失是引發(fā)土地流轉(zhuǎn)安全以及社會安全問題的根源。
第三,政府目標(biāo)與農(nóng)戶訴求之間的矛盾導(dǎo)致農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生。楊小成(2009)認(rèn)為合同本身不完善以及流轉(zhuǎn)手續(xù)不齊全,引發(fā)農(nóng)戶之間的利益沖突,政府部門過度干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn),事實(shí)上侵害了農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán),加之與民爭利,極大地破壞農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和農(nóng)村社會穩(wěn)定。金學(xué)明(2013)指出有些地方干部在農(nóng)民不知情的情況下,強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn),以權(quán)力壓迫農(nóng)民就范,也有些地方出現(xiàn)違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象,隨意改變土地承包關(guān)系,高強(qiáng)制性的土地流轉(zhuǎn),把土地流轉(zhuǎn)作為增收的手段,這些都會導(dǎo)致土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。
三、關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的研究
對農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評價(jià),能為政府部門科學(xué)地制定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)防控政策體系提供理論依據(jù),從現(xiàn)有研究文獻(xiàn)可看出,關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)的研究方法主要分為定性評價(jià)和定量評價(jià)。李雪萍(2012)運(yùn)用層次分析法評價(jià)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn),構(gòu)建遞階層次模型,計(jì)算出風(fēng)險(xiǎn)影響因素的相應(yīng)權(quán)重,風(fēng)險(xiǎn)因素的影響程度從大到小排列順序?yàn)樯鐣L(fēng)險(xiǎn)、政策和制度風(fēng)險(xiǎn)、市場風(fēng)險(xiǎn)。吳冠岑(2013)運(yùn)用風(fēng)險(xiǎn)矩陣對鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行了初步評價(jià),結(jié)果表明收益分配和利用結(jié)構(gòu)失衡是導(dǎo)致鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)產(chǎn)生的主要因素。蘇海珍等(2016)運(yùn)用ISM模型評價(jià)了土地流轉(zhuǎn)的風(fēng)險(xiǎn),研究結(jié)果表明,其中最核心的風(fēng)險(xiǎn)源為農(nóng)用地面積和農(nóng)產(chǎn)品產(chǎn)量的變化程度以及農(nóng)產(chǎn)品價(jià)格的波動程度。羅景峰(2017)運(yùn)用區(qū)域環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)理論,深入分析鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)系統(tǒng)及其影響因素,并利用灰色統(tǒng)計(jì)方法和二元語義方法構(gòu)建鄉(xiāng)村土地旅游化流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)評價(jià)指標(biāo)體系及其綜合評價(jià)模型,結(jié)果表明,糧食安全受威脅程度和收益分配不公平程度是影響風(fēng)險(xiǎn)等級的主要因素。
四、結(jié)語
縱觀現(xiàn)有關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究成果,可謂十分豐富,但仍然存在一些不足,筆者認(rèn)為還需從以下幾個(gè)方面改進(jìn),以期今后更好地展開豐富研究。第一,從研究視角來看,以往研究中,雖然許多學(xué)者關(guān)注到農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的區(qū)域差異,但是關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究大部分是從總體上進(jìn)行描述。受經(jīng)濟(jì)、自然、社會等方面因素的影響,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)在不同區(qū)域所表現(xiàn)的特征、等級不盡相同。因此,基于區(qū)域差異的視角展開農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究尚待深入。第二,從研究內(nèi)容上看,以往關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究大部分是定性研究,鮮見有定量研究的系統(tǒng)性成果,尤其是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的空間分異特征及其形成機(jī)理的研究還比較欠缺,而探明農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的空間分異特征及形成機(jī)理是有效構(gòu)建分區(qū)防控政策體系的科學(xué)依據(jù)。因此,農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)空間分異的形成機(jī)理及防控研究是我國當(dāng)前農(nóng)村土地制度改革中一個(gè)迫切需要解決的問題,具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。第三,是從研究方法來看,以往關(guān)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)的研究大部分是采用經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)的研究方法,很少有結(jié)合運(yùn)用人文地理學(xué)的空間分析方法的研究成果。因此土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域差異的空間分布特征與形成機(jī)理應(yīng)該成為日后學(xué)術(shù)研究的一個(gè)重要方面。