【摘 要】邊疆應(yīng)急管理關(guān)乎邊疆的安全穩(wěn)定，關(guān)乎邊民的安居樂業(yè)，關(guān)乎邊疆治理的現(xiàn)代化，具有重大的戰(zhàn)略意涵。通過多案例的比較分析，驗證了當(dāng)前我國邊疆應(yīng)急管理存在的復(fù)雜情境，繼而歸納出導(dǎo)致邊疆應(yīng)急管理復(fù)雜性的四重歸因，分別為認(rèn)知層面、府際層面、組織層面以及域外層面。為了有效化解復(fù)雜情境的困擾，邊疆應(yīng)急管理需樹立整體性治理思維，從健全預(yù)防預(yù)警機制、注重各方力量的協(xié)調(diào)整合、重視制度化建設(shè)、借助信息化手段、加強政府公共關(guān)系等方面來提升治理成效。

【關(guān)鍵詞】邊疆應(yīng)急管理；整體性治理；邊疆安全；合作治理

【作 者】張鵬，四川大學(xué)公共管理學(xué)院博士研究生。成都，610065

【中圖分類號】D630.8 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A 【文章編號】1004 - 454X（2017）01 - 0036 - 009

邊疆安全關(guān)乎國家安定。自古以來，邊疆穩(wěn)則國家安。縱觀歷朝歷代，但凡邊疆出現(xiàn)動亂之際，也是國家陷入危難之時。無論是歷史教訓(xùn)，還是國際經(jīng)驗，都向我們昭示著一個共同道理，即邊疆的安全與穩(wěn)定直接關(guān)乎國家的核心利益。為此，在當(dāng)前創(chuàng)新邊疆治理體制機制成為黨和政府日益關(guān)注的重要議題、在邊疆治理研究逐漸成為社會科學(xué)的熱點領(lǐng)域的背景下，邊疆應(yīng)急管理作為應(yīng)對邊疆突發(fā)事件、維系邊疆安全的有力保障，理應(yīng)成為邊疆治理研究的重要組成部分。然而，當(dāng)前邊疆治理的研究尚處于起步階段，主要聚焦于邊疆治理的理論構(gòu)建、論證邊疆治理的重要意義、回溯邊疆治理的歷史經(jīng)驗等方面，大部分研究屬于宏觀敘事，缺少了微觀寫照，專門針對邊疆地區(qū)應(yīng)急管理的文獻(xiàn)還比較少見。社會科學(xué)各學(xué)科的發(fā)展都遵循著從概括到細(xì)化的演繹邏輯，同樣，邊疆治理研究要往縱深發(fā)展，也必需進(jìn)行分類別、分區(qū)域的細(xì)化研究。隨著十八屆三中全會的召開、國家安全委員會的設(shè)立，國家安全問題擺在了更為突出的位置，邊疆安全在整個國家安全中居于特殊地位，具有極其重要的國家戰(zhàn)略意義。當(dāng)前，邊疆的重大問題主要聚焦在安全、穩(wěn)定、發(fā)展、治理和周邊國家關(guān)系等方面。[1 ]而完善的邊疆應(yīng)急管理又是確保邊疆安全、維護(hù)邊疆穩(wěn)定、深化邊疆治理的必備要素，為此，深入開展邊疆應(yīng)急管理相關(guān)方面的研究正當(dāng)其時。

一、邊疆應(yīng)急管理的戰(zhàn)略意涵

伴隨著風(fēng)險社會的日益臨近，各類突發(fā)事件的接踵而至，政府的應(yīng)急管理顯得尤為重要。 2003年“非典”之后，我國政府開始重視建立應(yīng)急管理的框架和體系，主要圍繞“一案三制”的建設(shè)，即應(yīng)急預(yù)案、應(yīng)急管理體制、機制和法制的建設(shè)。與之相應(yīng)，學(xué)術(shù)界關(guān)于應(yīng)急管理的研究也進(jìn)入了飛速發(fā)展期。2008年之后，隨著南方雪災(zāi)、西藏3·14事件、汶川特大地震等突發(fā)事件的發(fā)生，國家將應(yīng)急管理擺在了更加重要的位置，應(yīng)急管理研究進(jìn)入了質(zhì)量提升時期 [2 ]。然而，雖然當(dāng)前關(guān)于應(yīng)急管理的研究碩果累累，但是有關(guān)邊疆應(yīng)急管理方面的研究則寥若晨星。既有研究主要圍繞“一案三制”的基本框架進(jìn)行，并沒有很好地凸顯邊疆應(yīng)急管理的特殊性和復(fù)雜性。為此，重新審視邊疆應(yīng)急管理的戰(zhàn)略意涵，深入探討邊疆應(yīng)急管理的復(fù)雜情境就顯得十分迫切。

其一，邊疆應(yīng)急管理是確保邊疆安全穩(wěn)定的核心要件。邊疆地處國家疆域的邊緣地帶，也是國家治理的特殊區(qū)域。邊疆地區(qū)的應(yīng)急管理與內(nèi)陸地區(qū)的應(yīng)急管理相比，既存在一些共性特征，也存在著諸如民族因素、宗教因素、境外因素等相互交織的特殊屬性。邊疆應(yīng)急管理體系是否健全直接關(guān)乎邊疆的安全穩(wěn)定，影響國家的長治久安。邊疆安全作為國家安全的門戶和窗口，是國家安全中最顯而易見的部分。[3 ]55邊疆應(yīng)急管理作為邊疆安全的重要組成內(nèi)容，也是保衛(wèi)國家安全的第一道防線，直接關(guān)系邊疆地區(qū)的和諧穩(wěn)定，關(guān)乎國家安全的門面。

其二，邊疆應(yīng)急管理是維護(hù)邊疆民眾切身利益的內(nèi)在訴求。邊疆社會秩序的穩(wěn)定有序是維護(hù)邊疆民眾切身利益、促進(jìn)邊疆地區(qū)繁榮發(fā)展的前提。完善的邊疆應(yīng)急管理有助于及時回應(yīng)邊疆的突發(fā)事件，穩(wěn)定邊疆的社會秩序，做到事前有效預(yù)防，事中及時處置，事后妥善恢復(fù)，有利于全方位地維護(hù)邊疆民眾的切身利益，保障邊疆民眾的安居樂業(yè)。

其三，邊疆應(yīng)急管理是推進(jìn)邊疆治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然要求。邊疆治理體系由邊疆經(jīng)濟、政治、文化、社會、生態(tài)文明及黨的建設(shè)等一系列體制機制構(gòu)成，邊疆治理能力是指綜合運用各類制度治理邊疆社會事務(wù)的能力。邊疆應(yīng)急管理雖然隸屬于邊疆政治體制，但對邊疆經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等諸多方面均會產(chǎn)生不同程度的影響。正是基于邊疆應(yīng)急管理對邊疆治理的諸多影響，邊疆應(yīng)急管理體系理應(yīng)成為邊疆治理體系必不可少的組成部分，邊疆應(yīng)急管理能力也成為推進(jìn)邊疆治理能力現(xiàn)代化的必然要求。

二、邊疆應(yīng)急管理的復(fù)雜情境：多案例的分析

相比內(nèi)陸地區(qū)的應(yīng)急管理，邊疆地區(qū)的應(yīng)急管理呈現(xiàn)出更為復(fù)雜的情境變量。近年來，邊疆地區(qū)突發(fā)事件頻頻發(fā)生，社會風(fēng)險因素不斷加大。通過對2008年以來11起邊疆典型突發(fā)事件的多案例比較分析，我們可以更好地驗證邊疆應(yīng)急管理存在的復(fù)雜情境。為了使案例更具代表性和說服力，本文所選案例均被人民日報、光明日報或者人民網(wǎng)、新華網(wǎng)等重要報紙及網(wǎng)站報道過兩次及以上，同時案例的選取還參考了該事件造成的傷亡人數(shù)、社會影響以及是否成為核心文獻(xiàn)的素材等方面（詳見表1）。通過案例分析可以發(fā)現(xiàn)，邊疆突發(fā)事件的成因多元、類別多樣，這使得邊疆應(yīng)急管理的情境更為復(fù)雜，應(yīng)急管理難度不斷加大，具體表現(xiàn)為四個方面。

（一）民族宗教問題雜糅

我國的邊疆地區(qū)與民族地區(qū)有很大的重合部分。我國新疆、西藏、內(nèi)蒙古、廣西、寧夏五大自治區(qū)當(dāng)中，除了寧夏回族自治區(qū)外，其余四個實行民族區(qū)域自治制度的自治區(qū)均屬于陸地邊疆省區(qū)。此外，西南邊陲的云南省，東北邊疆的黑龍江、吉林、遼寧等省份均屬于多民族聚居地區(qū)?？傊?，我國邊疆地區(qū)的民族成分相對復(fù)雜，同時邊疆民眾的宗教信仰也較為多樣，因此，邊疆地區(qū)往往成為民族問題和宗教問題積聚的高發(fā)區(qū)域，民族意識、文化沖突、宗教信仰相互交織，給邊疆應(yīng)急管理帶來了極大的挑戰(zhàn)。案例1的西藏3·14打砸搶燒事件，案例3的烏魯木齊7·5打砸搶燒事件，案例5的昆明火車站暴力恐怖事件以及案例6的新疆莎車7·28暴恐襲擊事件無一不是“疆獨”“藏獨”等民族分裂勢力通過大肆宣揚民族分裂和宗教極端思想，在境內(nèi)外“三股勢力”的精心策劃下，有組織、有預(yù)謀的極端暴力恐怖事件。值得注意的是，除了上述幾個典型的暴力恐怖事件外，近年來在新疆發(fā)生的大大小小的恐怖事件始終處于高位運行的態(tài)勢，而且“三股勢力”有向內(nèi)地延伸的趨勢。邊疆暴力恐怖事件的共同特征在于民族與宗教問題相互交織，大大增加了邊疆應(yīng)急管理的復(fù)雜性和特殊性，亟需建立一套科學(xué)、及時、高效的應(yīng)急管理體系來克服這些復(fù)雜情境。

（二）地緣政治風(fēng)云變幻

邊疆地處國家的邊緣地帶，天然的成為地緣政治聚焦的敏感區(qū)域。我國是世界上鄰國數(shù)量最多的國家之一，陸上與14個國家接壤。雖然新中國成立以來，尤其是改革開放以后，我國陸續(xù)與周邊國家簽訂了邊界協(xié)議，但是仍有少數(shù)國家未與我國達(dá)成邊界協(xié)議，領(lǐng)土爭端依然存在，這也加劇了今后地緣政治的風(fēng)險。此外，周邊國家國內(nèi)局勢的不確定性，也會成為擾亂我國邊疆地區(qū)安全穩(wěn)定的重要因素，增加邊疆應(yīng)急管理的復(fù)雜性。如案例9的緬甸邊民涌入云南事件和案例10的緬甸軍機炸死炸傷中國邊民事件就是由于我國的鄰國緬甸國內(nèi)局勢出現(xiàn)動蕩，政府軍與反政府武裝力量發(fā)生內(nèi)戰(zhàn)沖突而引發(fā)的突發(fā)性公共安全事件，導(dǎo)致我國云南邊境一帶無辜邊民的傷亡，對我國邊疆民眾的生命財產(chǎn)安全造成了極大的威脅。緬甸內(nèi)戰(zhàn)造成大量邊民涌入云南，會對云南邊境民眾的正常生產(chǎn)生活造成不利影響，大量邊民的涌入需要充足的生活物資，一旦供給不足，物資匱乏，就有可能發(fā)生破壞邊疆地區(qū)社會治安的行為，給邊疆地區(qū)的安全穩(wěn)定埋下隱患，這些都十分考驗我國邊疆地方政府的應(yīng)急管理能力。案例11朝鮮在2016年連續(xù)進(jìn)行了兩次核試驗，造成了周邊安全局勢嚴(yán)重緊張，由于核試驗區(qū)域距我國東北三省較近，一旦發(fā)生意外，極易產(chǎn)生由核輻射引發(fā)的公共衛(wèi)生事件，威脅著邊疆民眾的健康安全。

（三）自然環(huán)境較為脆弱

我國邊疆地區(qū)自然條件比較惡劣，生態(tài)環(huán)境較為脆弱，自然災(zāi)害類突發(fā)事件時有發(fā)生，嚴(yán)重威脅著邊疆民眾的生命財產(chǎn)安全。西北邊疆荒漠化日趨嚴(yán)重，每年春季的沙塵暴天氣頻繁出現(xiàn)，給西北邊疆民眾的生產(chǎn)生活造成不利影響。西南邊疆地處喜馬拉雅地震帶，地震活動相對頻繁，地震災(zāi)害時有發(fā)生，威脅著邊疆民眾的生命財產(chǎn)安全，嚴(yán)重阻礙了邊疆地區(qū)經(jīng)濟社會的健康發(fā)展。案例7中發(fā)生在云南昭通魯?shù)榈?.5級地震，是云南省14年來遭遇的最大一次地震，地震造成了嚴(yán)重的人員傷亡。由于篇幅所限，表格中僅列出這一起邊疆地區(qū)比較具有代表性的地震災(zāi)害，實際上近年來發(fā)生在邊疆地區(qū)的大大小小的地震十分頻繁。根據(jù)中國地震局的統(tǒng)計，2014年和2015年發(fā)生在我國大陸的五級以上地震大多數(shù)分布在云南、西藏、新疆等邊疆省份。[4 ]此外，邊疆地區(qū)泥石流、水害、干旱等自然災(zāi)害也時有發(fā)生。諸多自然災(zāi)害的頻發(fā)，增加了邊疆應(yīng)急管理的工作量和復(fù)雜性，考驗著邊疆應(yīng)急管理的能力。

（四）社會矛盾日益頻發(fā)

伴隨著經(jīng)濟社會的不斷發(fā)展，城鎮(zhèn)化進(jìn)程的日益推進(jìn)，邊疆地區(qū)的各類矛盾也因此不斷積聚，當(dāng)社會缺少有效的調(diào)節(jié)平臺和化解機制的時候，利益糾紛必然出現(xiàn)，社會矛盾必然爆發(fā)。正如亨廷頓所言“現(xiàn)代性孕育著穩(wěn)定，而現(xiàn)代化過程卻滋生著動亂。”[5 ]31案例2的云南孟連事件、案例4的昆明PX項目事件以及案例8的云南晉寧群體性事件都是由于各方利益無法得到有效協(xié)調(diào)，社會矛盾不斷積聚而導(dǎo)致的突發(fā)性社會安全事件，這些事件或是造成人員的傷亡，或是造成社會的不安，嚴(yán)重擾亂了邊疆地區(qū)正常的社會秩序。其中，案例2和案例8均是由于當(dāng)?shù)孛癖娕c企業(yè)的利益糾紛而導(dǎo)致的群體性事件，案例4是由于民眾環(huán)保意識的提升，對鄰避設(shè)施的不滿而引發(fā)的群體性事件。諸如此類的突發(fā)社會安全事件不勝枚舉，給邊疆地區(qū)的應(yīng)急管理工作帶來了極大挑戰(zhàn)。為此，邊疆地區(qū)在加速現(xiàn)代化進(jìn)程、深化西部大開發(fā)、推進(jìn)“一帶一路”戰(zhàn)略的過程中，必須要加大社會安全風(fēng)險的監(jiān)測力度，及時化解社會矛盾，將群體性突發(fā)事件帶來的危害降到最低，切實保障邊疆社會的和諧安定。

三、邊疆應(yīng)急管理復(fù)雜性的四重歸因

通過對近些年來邊疆地區(qū)典型突發(fā)事件的多案例比較分析，我們可以發(fā)現(xiàn)邊疆應(yīng)急管理的復(fù)雜情境主要表現(xiàn)為民族宗教、地緣政治、自然生態(tài)及社會矛盾等問題的相互交織，深入探尋導(dǎo)致邊疆應(yīng)急管理出現(xiàn)復(fù)雜情境的背后原因，可以歸納出四重歸因，主要表現(xiàn)為：

（一）認(rèn)知歸因：應(yīng)急預(yù)防認(rèn)知薄弱與國家認(rèn)同意識欠缺

認(rèn)知歸因是邊疆應(yīng)急管理復(fù)雜性的第一重歸因，主要分為兩個方面：一方面，從政府層面而言，邊疆地方政府對于應(yīng)急預(yù)防的認(rèn)知較為薄弱，尚未建立起精準(zhǔn)嚴(yán)密的應(yīng)急管理預(yù)防機制，重治理而輕預(yù)防，仍處在“救火式”的應(yīng)急管理階段，未向“預(yù)防式”的應(yīng)急管理階段蛻變。對于自然災(zāi)害類突發(fā)事件、民族宗教類群體性事件高發(fā)的邊疆地區(qū)而言，應(yīng)急預(yù)防意識的薄弱，無形中會加劇事態(tài)的蔓延，使得應(yīng)急管理的成效大打折扣。我們從2008年以來的邊疆突發(fā)事件案例中可知，面對突發(fā)事件，我們的預(yù)防意識還是比較薄弱的。無論是前些年發(fā)生在西藏的3·14事件和烏魯木齊的7·5事件，還是近幾年發(fā)生的3·1昆明火車站暴恐事件和7·28新疆莎車暴恐事件，都造成了嚴(yán)重的人員傷亡，這也從側(cè)面反映出邊疆應(yīng)急管理的預(yù)防機制還不夠健全。另一方面，從群眾層面而言，尤其是邊疆的部分少數(shù)民族群眾對于國家認(rèn)同的意識較為欠缺。縱觀我國的治邊歷史，無論是自秦漢以降的絕大多數(shù)王朝時期，還是新中國成立至今的歷史階段，我國的邊疆治理主要采取了族際主義的治理模式。誠然，族際主義的治理模式在一定的歷史時期發(fā)揮了重要作用，但其局限性也不可小覷，此類治理模式易導(dǎo)致狹隘的民族主義情結(jié)，造成對中華民族共同體的認(rèn)同感降低，繼而導(dǎo)致國家認(rèn)同的缺乏。在多民族國家，國家認(rèn)同問題始終是影響民族和諧及國家統(tǒng)一的核心議題，然而，“當(dāng)代中國的民族國家性質(zhì)則被有意無意地忽略或遺忘了，甚至受到了懷疑和否定”[6 ]，導(dǎo)致各民族群體對自身民族的認(rèn)同與對國家的認(rèn)同之間出現(xiàn)張力，有時甚至將對本民族的認(rèn)同置于國家認(rèn)同之上，此時國家認(rèn)同問題就會面臨挑戰(zhàn)，國家的合法性危機也會隨之出現(xiàn)，發(fā)生在邊疆地區(qū)的大量民族宗教類群體性突發(fā)事件正是國家認(rèn)同危機出現(xiàn)的外在表征。

（二）府際歸因：府際關(guān)系特殊與行政生態(tài)復(fù)雜

我國的多數(shù)邊疆地區(qū)，同時也是實行民族區(qū)域自治制度的地區(qū)，為此府際關(guān)系與行政生態(tài)相對較為復(fù)雜。一方面，與內(nèi)陸地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)的省市縣鄉(xiāng)的行政區(qū)劃相比，邊疆地區(qū)的行政區(qū)劃顯得更為特殊，我國的大多數(shù)自治區(qū)、自治州、自治縣和民族鄉(xiāng)都分布在邊疆地區(qū)，一個邊疆省份既包含有市縣鄉(xiāng)這樣基本的行政區(qū)劃，也囊括了大量的自治州、自治縣和民族鄉(xiāng)，因而行政系統(tǒng)相比內(nèi)陸地區(qū)要復(fù)雜得多。面對突發(fā)公共事件時，單一的行政區(qū)劃必然有利于政令的上傳下達(dá)，而復(fù)雜的行政區(qū)劃則會加大府際關(guān)系的協(xié)調(diào)難度。以云南為例，在16個地級行政區(qū)當(dāng)中，就有8個自治州；在129個縣級行政區(qū)當(dāng)中，包含29個自治縣。[7 ]自治州和自治縣屬于民族自治地方，享有廣泛的自治權(quán)，因而當(dāng)發(fā)生跨域性的重大突發(fā)事件時，若主政者出于狹隘地方利益的考量，則會增加應(yīng)急管理的協(xié)調(diào)難度。另一方面，邊疆地區(qū)的行政系統(tǒng)運作及公共事務(wù)治理受地方宗族勢力、民族利益、宗教利益的影響較大，各種利益盤根錯節(jié)，導(dǎo)致地方政府在開展行政事務(wù)的過程中易受到各種外部勢力的干擾，因而邊疆地區(qū)的行政生態(tài)相對復(fù)雜。復(fù)雜的行政生態(tài)系統(tǒng)大大增加了邊疆應(yīng)急管理的難度，不利于邊疆地區(qū)在應(yīng)對突發(fā)事件時各部門的應(yīng)急聯(lián)動和協(xié)調(diào)配合。

（三）組織歸因：組織機構(gòu)不甚健全與利益協(xié)調(diào)受阻

一方面，邊疆應(yīng)急管理的組織機構(gòu)不夠健全，不利于應(yīng)急管理工作的及時協(xié)調(diào)和有效配合，增加了應(yīng)急管理工作的難度。雖然2007年施行的《突發(fā)事件應(yīng)對法》中對于各級地方政府應(yīng)急管理機構(gòu)的設(shè)置有了原則性的規(guī)定，但是全國性法律的特點是更多地關(guān)注全國范圍應(yīng)急管理的普適性，而較少考慮特定地區(qū)應(yīng)急管理的復(fù)雜性。邊疆地區(qū)作為維護(hù)國家安全和社會穩(wěn)定的特殊區(qū)域，其應(yīng)急管理的組織架構(gòu)可以更多地凸顯其特殊性，才能更好地化解應(yīng)急管理的復(fù)雜性。然而，目前邊疆應(yīng)急管理的組織機構(gòu)仍然是按照上下對口的方式設(shè)置，各級地方政府層面雖然成立了應(yīng)急管理委員會，一般由行政首長擔(dān)任委員會主任，但由于其屬于非常設(shè)性的機構(gòu)，只有在發(fā)生重大突發(fā)事件時才運作，因而其作用的發(fā)揮會受到限制。平時日常的應(yīng)急管理工作均由應(yīng)急管理辦公室負(fù)責(zé)，應(yīng)急管理辦公室通常隸屬于政府辦公廳、室，其作為一個內(nèi)設(shè)部門，行政級別偏低，面對邊疆應(yīng)急管理可能面對的涉及國際國內(nèi)、民族宗教等因素的復(fù)雜情境，其協(xié)調(diào)應(yīng)對能力明顯不足。另一方面，邊疆地區(qū)基層社會矛盾化解與利益協(xié)調(diào)平臺的缺位，增加了邊疆地區(qū)突發(fā)事件發(fā)生的可能性，加劇了邊疆應(yīng)急管理的復(fù)雜性。近年來，發(fā)生在邊疆地區(qū)的群體性事件，如云南孟連事件以及晉寧的群體性事件，都是由于矛盾的長期積累、利益協(xié)調(diào)的受阻引致的突發(fā)事件，此類群體性事件的接連發(fā)生，充分暴露出邊疆地區(qū)基層政府在社會矛盾疏通及社會風(fēng)險防范方面的不足。

（四）域外歸因：大國戰(zhàn)略布局與鄰國局勢影響

當(dāng)今的世界政治某種程度上就是大國之間的政治，大國間的政治博弈直接影響了一個區(qū)域乃至整個世界的政治走向。伴隨著中國經(jīng)濟的持續(xù)發(fā)展，綜合國力的不斷提升，國際影響力顯著擴大，尤其是在經(jīng)濟總量位居世界第二，并有不斷趕超美國之勢時，必然會招致作為世界唯一超級大國——美國的擔(dān)憂。在美國看來，中國的發(fā)展與崛起挑戰(zhàn)到了美國的核心利益，這為其重新作出戰(zhàn)略部署及全球布局提供了依據(jù)。中國是世界上鄰國數(shù)量最多的國家之一，雖然與周邊國家發(fā)展睦鄰友好關(guān)系是我們一貫的主張，但是鄰國眾多也為美國的從中作梗提供了可能。美國的重返亞太戰(zhàn)略正是其為了防范中國崛起，重新進(jìn)行全球戰(zhàn)略布局的體現(xiàn)，隨著美國戰(zhàn)略重心的東移，東北亞、東南亞的地緣政治更加風(fēng)云變幻，我國東北邊疆、西南邊疆面臨的安全挑戰(zhàn)將大為增加，這同時也加大了我國邊疆地區(qū)應(yīng)急管理的難度。此外，周邊國家的國內(nèi)局勢和政治發(fā)展客觀上也會增加我國邊疆應(yīng)急管理的復(fù)雜性。鄰國國內(nèi)政局的動蕩或者鄰國之間爆發(fā)戰(zhàn)爭，都有可能影響到我國邊疆地區(qū)的正常秩序和社會穩(wěn)定。近些年來，緬甸邊民涌入我國邊境的事件有增多趨勢，朝鮮的核試驗也越發(fā)頻繁，如何處置此類突發(fā)事件既考驗著我國政府的政治智慧，也影響著邊境地區(qū)的和諧穩(wěn)定。

四、邊疆應(yīng)急管理的整體性治理之道

邊疆應(yīng)急管理面臨的情境復(fù)雜，背后的成因多元，存在認(rèn)知層面、府際層面、組織層面、域外層面等四重歸因。這必然促使我們在開展邊疆應(yīng)急管理工作中要樹立整體性治理的思維。整體性治理理論最先由英國學(xué)者希克斯（Perri6）、登力維（Patrick Dunleavy）等人于20世紀(jì)90年代末提出，是為了應(yīng)對新公共管理運動導(dǎo)致的碎片化問題而給出的解決方案。新公共管理過于倡導(dǎo)公共事務(wù)供給主體間的競爭，從而忽視了政府部門間的協(xié)調(diào)與合作，導(dǎo)致了公共事務(wù)治理的碎片化。整體性治理認(rèn)識到碎片化治理的嚴(yán)重缺陷，在反思和批判新公共管理的基礎(chǔ)上，指出實現(xiàn)整體性治理的關(guān)鍵在于協(xié)調(diào)、整合、制度化、信息化、責(zé)任感等。[8 ]就邊疆應(yīng)急管理而言，我們除了要借鑒整體性治理理論的合理內(nèi)核外，還要依據(jù)應(yīng)急管理工作的特點以及邊疆地區(qū)的戰(zhàn)略地位，切實加強邊疆應(yīng)急管理的預(yù)防預(yù)警和政府公關(guān)，才能實現(xiàn)邊疆應(yīng)急管理的整體性治理目標(biāo)。

（一）邊疆應(yīng)急管理需健全預(yù)防預(yù)警機制，及時防控突發(fā)事件的蔓延

健全的預(yù)防預(yù)警機制是邊疆應(yīng)急管理體系的前置要件，及時防范突發(fā)事件的產(chǎn)生，洞悉突發(fā)事件的走向，有助于減少突發(fā)事件的危害，為有效治理贏得寶貴時間。重預(yù)防是有效開展邊疆應(yīng)急管理工作的前提。為此，首先，要加強應(yīng)急管理基本知識的宣傳普及，提升邊疆民眾應(yīng)對突發(fā)事件的能力。邊疆地方政府可以制作各類突發(fā)事件的預(yù)防宣傳冊，通過通俗易懂的語言告知邊疆民眾面對危機時的應(yīng)對策略。當(dāng)前，地震等自然災(zāi)害類突發(fā)事件的應(yīng)急宣傳比較普遍，但是社會安全事件的應(yīng)急宣傳還比較薄弱，為此，邊疆地方政府可以總結(jié)以往的應(yīng)急經(jīng)驗，將社會安全事件進(jìn)行分類梳理，凝煉成具有實際可操作性的步驟，有針對性地開展預(yù)防宣傳。例如，當(dāng)發(fā)生暴恐事件時，人們可以知道如何開展自救，并第一時間向應(yīng)急中心或公安機關(guān)報警，以減少傷亡的人數(shù)。只有人人具備預(yù)防預(yù)警的常識，才能有效應(yīng)對突發(fā)事件。其次，要完善邊疆應(yīng)急管理的監(jiān)測預(yù)警網(wǎng)絡(luò)。尤其在人員密集的重點區(qū)域，如車站、機場、學(xué)校、集市、商場等地方要設(shè)立預(yù)警情報點，加大對突發(fā)事件的監(jiān)測力度，一旦發(fā)現(xiàn)可疑人員和可疑苗頭要立即匯報追蹤。再次，要重視突發(fā)事件的應(yīng)急演練。應(yīng)急演練是預(yù)防機制的重要環(huán)節(jié)，對于時常發(fā)生的突發(fā)事件，邊疆地方政府應(yīng)當(dāng)定期組織相關(guān)單位和民眾進(jìn)行應(yīng)急安全方面的演練，通過模擬突發(fā)事件的現(xiàn)場，加強應(yīng)急單位和普通民眾的配合，積累相關(guān)經(jīng)驗，以防患于未然。最后，要充分發(fā)揮邊疆社區(qū)在基層社會矛盾化解及突發(fā)事件防范當(dāng)中的重要作用。社區(qū)是整個社會的縮影，也是社會矛盾集中爆發(fā)的初始地點，建立完善的邊疆社區(qū)社會風(fēng)險防范的長效機制，有助于及時化解社會矛盾，緩和不同群體間的社會關(guān)系，有效預(yù)防突發(fā)事件的發(fā)生。此外，通過提高社區(qū)居民參與應(yīng)急管理的積極性，有助于準(zhǔn)確把握突發(fā)事件的發(fā)展態(tài)勢，既能為應(yīng)急管理工作贏得寶貴的時間，又能為應(yīng)急管理工作奠定強大的群眾基礎(chǔ)。

（二）邊疆應(yīng)急管理需注重各方力量的協(xié)調(diào)與整合，促進(jìn)多元主體的合作治理

?？怂梗≒erri6）認(rèn)為協(xié)調(diào)和整合是整體性治理的兩大核心要義?？驴恕ぐ↘irk Emerson）等認(rèn)為整體性治理實際上是一種跨界治理，這種治理超越政府各層級、各部門之間的界限乃至公私部門之間的界限，各主體為實現(xiàn)共同目的而共同努力。[9 ]邊疆應(yīng)急管理涉及的治理主體眾多，關(guān)系復(fù)雜，更加需要加強各方力量的協(xié)調(diào)與整合，以促進(jìn)多元主體的合作治理。其一，要加強縱向府際關(guān)系和橫向府際關(guān)系的協(xié)調(diào)與整合。政府是應(yīng)急管理工作的最重要主體，為此，達(dá)成政府內(nèi)部的共識，開展一致行動是確保應(yīng)急管理成效的關(guān)鍵之舉。邊疆地區(qū)的行政生態(tài)較為復(fù)雜，面對跨域的突發(fā)事件時，特別考驗上下級政府間的配合以及橫向政府間的協(xié)調(diào)。為此，可以按照大部制改革的精神，同時充分考慮到邊疆突發(fā)事件的多發(fā)性、應(yīng)急管理的復(fù)雜性等特性，建議在邊疆省級政府層面組建常設(shè)性的邊疆應(yīng)急管理委員會，該委員會屬于實質(zhì)性的政府機構(gòu)，由相關(guān)的政府部門重新合并組建而成，旨在協(xié)調(diào)相關(guān)應(yīng)急部門的利益，整合碎片化的應(yīng)急力量，統(tǒng)領(lǐng)省域范圍內(nèi)日常的應(yīng)急管理工作。其二，要整合各民族群體的力量，增強中華民族的凝聚力，提升國家認(rèn)同感?！白咫H主義”的邊疆治理取向容易產(chǎn)生狹隘的民族主義思潮，當(dāng)民族認(rèn)同高于國家認(rèn)同時，容易誘發(fā)民族抗?fàn)幠酥羾曳至?。為此，必須采用“區(qū)域主義”的治理取向來取代“族際主義”的治理取向[10 ]，提高中華民族共同體的意識，增強國家認(rèn)同，才能凝聚各民族的民心，共同防范和克服民族宗教類突發(fā)事件的發(fā)生。其三，要整合政府、社會組織、市場組織、公民的力量，尤其要重視民族領(lǐng)袖和宗教領(lǐng)袖作用的發(fā)揮，實現(xiàn)精誠合作。當(dāng)今社會是一個開放包容的社會，政府的力量雖然關(guān)鍵，但非唯一?！霸陉懡献餍椭卫砟Ｊ较?，政府不再是唯一的權(quán)威治理中心，而是在政府、社會、市場、公眾之間形成縱橫交錯的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)”[11 ]，社會組織、市場組織和公民參與邊疆應(yīng)急管理有助于彌補政府力量的不足，形成治理合力。其四，要加強與鄰國政府間的協(xié)調(diào)溝通，開展國際對話合作。邊疆地區(qū)的突發(fā)事件并非全部發(fā)端于國內(nèi)，有些是由鄰國制造的危機引起的，如案例中的緬甸邊民涌入云南事件，緬甸軍機炸死炸傷中國邊民事件以及朝鮮的核試驗等。面對此類突發(fā)事件，必須要保持與鄰國政府間的溝通協(xié)調(diào)，及時遏制危機事態(tài)的蔓延。同時，此類事件也并不完全適用《突發(fā)事件應(yīng)對法》中關(guān)于“縣級人民政府對本行政區(qū)域內(nèi)突發(fā)事件的應(yīng)對工作負(fù)責(zé)；涉及兩個以上行政區(qū)域的，由有關(guān)行政區(qū)域共同的上一級人民政府負(fù)責(zé)，或者由各有關(guān)行政區(qū)域的上一級人民政府共同負(fù)責(zé)”的相關(guān)規(guī)定，因為跨國的突發(fā)事件已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了以縣級政府為主的屬地管理原則，也非省市級政府能力所及，必須上升到中央政府層面開展應(yīng)急工作。如在應(yīng)對緬甸邊民涌入及緬甸軍機炸死炸傷中國邊民事件中，中央軍委、國防部、外交部第一時間與緬甸當(dāng)局展開交涉；在朝鮮核試驗中，外交部及時作出回應(yīng)，環(huán)保部立刻啟動?xùn)|北三省邊境地區(qū)的輻射應(yīng)急監(jiān)測。

（三）邊疆應(yīng)急管理需重視制度化建設(shè)，形成上下銜接的應(yīng)急法律體系

?？怂箯娬{(diào)整體性治理需要不斷被制度化，只有制度化的治理才能產(chǎn)生力量。邊疆應(yīng)急管理要重視制度化建設(shè)，形成上下銜接的應(yīng)急法律體系，才能確保邊疆應(yīng)急管理工作的科學(xué)化、規(guī)范化和法治化。一方面，要以《突發(fā)事件應(yīng)對法》為依據(jù)，完善邊疆應(yīng)急管理方面的地方性立法?？紤]到《突發(fā)事件應(yīng)對法》主要是對全國范圍內(nèi)的應(yīng)急管理作出指導(dǎo)性的規(guī)定，無法全盤考慮邊疆應(yīng)急管理的特殊情境，部分規(guī)定并不能完全適用于邊疆地區(qū)。為此，邊疆地區(qū)需要加強應(yīng)急管理的地方立法，對全國性的相關(guān)法律作出變通性的規(guī)定，多數(shù)邊疆地區(qū)同時也是民族自治地方，因而邊疆地區(qū)應(yīng)當(dāng)發(fā)揮好自身在自治權(quán)方面的獨特優(yōu)勢，例如位于邊疆的自治區(qū)、自治州、自治縣的人民代表大會可以根據(jù)當(dāng)?shù)氐恼?、?jīng)濟和文化特點，制定邊疆應(yīng)急管理方面的自治條例和單行條例，以形成特色鮮明的地方應(yīng)急法律體系，更好地規(guī)范邊疆的應(yīng)急管理工作。另一方面，要建立長效的邊疆應(yīng)急管理的協(xié)作聯(lián)動機制，提升治理的制度化水平。針對跨域性的邊疆突發(fā)事件，邊疆地方政府可以建立定期的行政首長聯(lián)席會議制度，適時簽署邊疆應(yīng)急管理的合作協(xié)議，必要時還可成立跨域的應(yīng)急管理委員會，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)區(qū)域內(nèi)的應(yīng)急管理工作。政府間的協(xié)議對于規(guī)范地方政府的應(yīng)急協(xié)作有著積極意義，我國部分區(qū)域簽署的《泛珠三角區(qū)域內(nèi)地9?。▍^(qū)）應(yīng)急管理合作協(xié)議》（2009）、《京津冀應(yīng)急管理工作合作協(xié)議》（2014）等都可以為邊疆地區(qū)開展應(yīng)急管理合作提供有益的借鑒。

（四）邊疆應(yīng)急管理需借助信息化手段，提升應(yīng)急工作的智能化水平

在登力維（Patrick Dunleavy）看來，整體性治理是數(shù)字時代的治理，必然要求服務(wù)信息的重新整合，整體決策的方式以及電子政務(wù)的廣泛化。[12 ]233為此，整體性治理視域下的邊疆應(yīng)急管理也要借助信息技術(shù)的力量，創(chuàng)新治理方式，共享信息資源，提升應(yīng)急工作的智能化水準(zhǔn)。一方面，邊疆應(yīng)急管理的全過程都需要借助信息化技術(shù)。在預(yù)防預(yù)警階段，應(yīng)急預(yù)警監(jiān)測系統(tǒng)的完善有助于科學(xué)地研判突發(fā)事件的發(fā)生機理，把脈事態(tài)的發(fā)展動向；在處置救援階段，應(yīng)急指揮平臺的建設(shè)有助于快速協(xié)調(diào)和整合各應(yīng)急單位的人財物等資源，及時形成治理合力；在恢復(fù)重建階段，應(yīng)急信息平臺的建設(shè)有助于共享信息資源，優(yōu)化救援物資的配置?？傊?，信息化技術(shù)在應(yīng)急管理領(lǐng)域的運用，大大簡化了應(yīng)急管理的復(fù)雜流程，增加了應(yīng)急管理的科學(xué)性和針對性。廣西壯族自治區(qū)南寧市在應(yīng)急信息化方面做出了很大努力，南寧市較早建立了應(yīng)對突發(fā)事件的應(yīng)急指揮平臺和應(yīng)急信息平臺，形成了較為完備的應(yīng)急聯(lián)動系統(tǒng)，該系統(tǒng)實現(xiàn)了與廣西軍區(qū)、南寧警備區(qū)警備信息指揮系統(tǒng)的互聯(lián)，此外，該系統(tǒng)還運用了GIS管理系統(tǒng)，以加強對危險源的監(jiān)管。[13 ]這些都值得其他邊疆地方政府學(xué)習(xí)借鑒。另一方面，邊疆應(yīng)急管理需加強信息化人才的培養(yǎng)，以期為應(yīng)急管理信息化提供人才支撐。即便信息化技術(shù)再高端，如果缺乏配套的應(yīng)急信息人才，那么應(yīng)急管理的信息系統(tǒng)也無法有效運轉(zhuǎn)。“目前應(yīng)急管理部門中沒有設(shè)置專門的信息化崗位，缺乏這類專業(yè)人才的參與，是我國政府應(yīng)急管理信息化建設(shè)的一個重大缺陷”[14 ]，邊疆地區(qū)同樣面臨應(yīng)急信息化人才匱乏的問題。為此，除了要大力吸引專業(yè)的信息化人才加入到邊疆應(yīng)急管理隊伍外，還要加強對原有應(yīng)急部門人員的信息化再教育，雙管齊下，為邊疆應(yīng)急管理信息化奠定人才基礎(chǔ)。

（五）邊疆應(yīng)急管理需加強政府公關(guān)，營造應(yīng)急救援的良好輿論氛圍

政府公關(guān)是當(dāng)前邊疆應(yīng)急管理的薄弱環(huán)節(jié)。要實現(xiàn)邊疆應(yīng)急管理的整體性治理，必需要凸顯政府公共關(guān)系的重要性。加強政府公共關(guān)系，需要發(fā)揮新聞媒介的傳播功能，營造應(yīng)急救援的良好輿論氛圍，提升政府的良好形象。面對自然災(zāi)害和事故災(zāi)難類突發(fā)事件，邊疆政府應(yīng)該將救援工作和公關(guān)工作同時并舉，通過新聞媒體第一時間向邊疆民眾準(zhǔn)確無誤地發(fā)布事件的最新進(jìn)展，公布相關(guān)信息，穩(wěn)定邊疆民心，為應(yīng)急救援工作創(chuàng)造“人和”氛圍。面對涉及民族宗教等敏感類的社會安全事件時，政府的公關(guān)顯得尤為重要。無論是拉薩的3·14事件，還是烏魯木齊的7·5事件，部分西方媒體都以“殘酷鎮(zhèn)壓”為由對我國政府的正面救援行為進(jìn)行黑白顛倒的報道，人為扭曲事實，破壞我國政府形象。這些都告誡我國政府在應(yīng)急處置中務(wù)必要高度重視政府的公關(guān)宣傳，對內(nèi)要積極爭取少數(shù)民族同胞及宗教領(lǐng)袖的支持，及時緩和民族矛盾；對外要大力提升國內(nèi)媒體在國際上的話語權(quán)和號召力，維護(hù)良好的國家形象。此外，面對部分由地緣政治引起的跨國性突發(fā)事件時，需更加重視政府的國際公關(guān)，積極開展雙邊或多邊的對話協(xié)商，建立鄰國政府間的合作調(diào)解機制，有效化解危機。如緬甸邊民涌入云南事件，我國政府在應(yīng)急處置該類事件時，既要確保我國邊境地區(qū)的安定有序，又要出于人道主義精神合理安置緬甸邊民，同時要加強政府公關(guān)，及時與緬甸政府溝通協(xié)商，獲得國際社會的認(rèn)可與支持，樹立負(fù)責(zé)任大國的形象?？傊吔畱?yīng)急管理中加強政府公關(guān)，有利于正確引領(lǐng)輿論的導(dǎo)向，塑造良好的國家形象。

五、結(jié)語

邊疆應(yīng)急管理事關(guān)邊疆安全穩(wěn)定，事關(guān)國家長治久安，具有重大的戰(zhàn)略意涵。邊疆應(yīng)急管理是邊疆治理的重要內(nèi)容。隨著邊疆問題的不斷顯現(xiàn)，邊疆治理日益受到關(guān)注，將邊疆治理上升到國家戰(zhàn)略的高度，既是時代發(fā)展的必然抉擇，也是人民群眾的共同期許。加強邊疆應(yīng)急管理的研究有助于夯實“治邊”成果，也必然成為今后邊疆治理研究的重要方向。由于邊疆突發(fā)事件的成因多元、類別多樣，既有國內(nèi)的因素，也有國外的影響，因而邊疆應(yīng)急管理面臨的情境相當(dāng)復(fù)雜。展望未來，邊疆應(yīng)急管理需打破狹隘的地域限制，從國家的情懷、全局的視域、整體性治理的思維出發(fā)來構(gòu)建應(yīng)急管理體系。具體而言，邊疆應(yīng)急管理需從健全預(yù)防預(yù)警機制，及時防控突發(fā)事件的蔓延；注重各方力量的協(xié)調(diào)整合，促進(jìn)多元主體的合作治理；重視制度化建設(shè)，形成上下銜接的應(yīng)急法律體系；借助信息化手段，提升應(yīng)急工作的智能化水平；加強政府公關(guān)，營造應(yīng)急救援的良好輿論氛圍等方面來提升治理水平。