于麗紅

摘要：《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》頒布實(shí)施以來，基層檢察院舉報(bào)初核工作取得了一定效果，但實(shí)踐工作中存在著舉報(bào)初核工作現(xiàn)狀與法律規(guī)定不符、初核環(huán)節(jié)與初查環(huán)節(jié)銜接不暢、二者功能交叉重疊等問題。本文著眼在實(shí)證研究的基礎(chǔ)上提出問題，經(jīng)過深入理論分析，提出切實(shí)可行的對策。

關(guān)鍵詞：舉報(bào)初核；現(xiàn)實(shí)問題；對策研究

一、舉報(bào)初核的內(nèi)涵：區(qū)分初核與初查

（1）舉報(bào)初核現(xiàn)有法律規(guī)定

舉報(bào)初核是舉報(bào)中心收到舉報(bào)線索后對其進(jìn)行處理的重要環(huán)節(jié)之一，關(guān)于舉報(bào)初核，主要松散地規(guī)定在《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》以及《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》當(dāng)中。

《人民檢察院刑事訴訟規(guī)則》第157條規(guī)定，舉報(bào)中心在受理報(bào)案、控告、舉報(bào)等線索后，應(yīng)七日內(nèi)作出處理，其中對案件事實(shí)或線索不明的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)，查明情況后及時(shí)分流移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)或部門。第167條進(jìn)一步明確了“舉報(bào)中心對性質(zhì)不明難以歸口、檢察長批交的舉報(bào)線索應(yīng)當(dāng)進(jìn)行初核?！薄度嗣駲z察院舉報(bào)工作規(guī)定》于2014年9月最新修訂后基本上沿用了上述規(guī)定，其中第30條規(guī)定，舉報(bào)中心對接收的舉報(bào)線索應(yīng)七日內(nèi)作出處理，屬于性質(zhì)不明難以歸口的，應(yīng)當(dāng)進(jìn)行必要的調(diào)查核實(shí)后移送有管轄權(quán)的部門。第41條更是與《刑事訴訟規(guī)則》第167條的內(nèi)容完全相同。

筆者認(rèn)為舉報(bào)初核是舉報(bào)中心在受理舉報(bào)線索后，為確保在法定時(shí)限內(nèi)能夠?qū)⑵浼皶r(shí)準(zhǔn)確地分流到有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)或部門，而進(jìn)行的必要初步調(diào)查核實(shí)活動(dòng)。

（2）區(qū)分初核與初查

2009年4月23日，依據(jù)《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》最高人民檢察院將舉報(bào)中心對舉報(bào)線索的用語從“初查”改為“初核”。初核與初查是兩個(gè)不同的概念，權(quán)限分屬兩個(gè)不同部門、且處于立案前兩個(gè)不同的階段。

現(xiàn)有法條對初查做了規(guī)定，是指人民檢察院在必要時(shí)，對直接受理的犯罪線索依法進(jìn)行的立案前調(diào)查活動(dòng)。初查由偵查部門負(fù)責(zé)，偵查部門對舉報(bào)中心移交的舉報(bào)線索認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要初查的，報(bào)檢察長或者檢察委員會決定后進(jìn)行初查。

初核與初查，二者存在本質(zhì)區(qū)別：第一，目的不同。初核是為了查明案件線索的性質(zhì)，以便確定管轄，及時(shí)分流移送。初查是對犯罪線索材料進(jìn)行初步調(diào)查核實(shí)，以決定是否立案，為立案偵查做必要的準(zhǔn)備。第二，主體不同，初核由舉報(bào)中心負(fù)責(zé)。初查主要是檢察機(jī)關(guān)的偵查部門負(fù)責(zé)。第三，范圍不同，從前可知舉報(bào)初核的線索范圍有：1、性質(zhì)不明難以歸口的；2、檢察長批交的；3、舉報(bào)中心認(rèn)為案件事實(shí)或線索不明的。初查的線索范圍較廣，即自偵部門認(rèn)為有犯罪事實(shí)需要初查的線索。

二、舉報(bào)線索初核工作存在的現(xiàn)實(shí)問題

（1）舉報(bào)初核案件范圍窄、程度淺，初核功能發(fā)揮不到位

法律規(guī)定了初核案件應(yīng)有的幾種處理結(jié)果，即初核終結(jié)后，承辦人應(yīng)當(dāng)根據(jù)初核查明的事實(shí)和證據(jù)，區(qū)分不同情形提出處理意見：（一）認(rèn)為舉報(bào)的犯罪事實(shí)屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，移送有管轄權(quán)的人民檢察院處理；屬于本院管轄的，移送本院偵查部門；（二）認(rèn)為舉報(bào)的事實(shí)不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的，移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)處理；（三）認(rèn)為舉報(bào)所涉犯罪事實(shí)不存在，或者具有刑事訴訟法第十五條規(guī)定的情形之一，不需要追究刑事責(zé)任的，終結(jié)初核并答復(fù)舉報(bào)人。需要追究紀(jì)律責(zé)任的，移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)單位處理?？梢姡诔鹾税讣Y(jié)案處理方面，現(xiàn)有法條規(guī)定的基本點(diǎn)是案件犯罪事實(shí)。

目前舉報(bào)中心辦理初核案件，基本僅限于查清被舉報(bào)人所在單位或企業(yè)的性質(zhì)和住所地的現(xiàn)狀，與法律規(guī)定關(guān)注的查清案件性質(zhì)和犯罪事實(shí)相比，嚴(yán)重縮小了法律規(guī)定的舉報(bào)初核的范圍；采用的調(diào)查方式基本僅限于網(wǎng)上檢索的初核方法。例如，筆者所在的北京市西城區(qū)檢察院舉報(bào)中心目前辦理舉報(bào)初核案件主要是查清被舉報(bào)人所在單位或企業(yè)的性質(zhì)和住所地，性質(zhì)上查清是否屬于國家機(jī)關(guān)、國有事業(yè)法人、國有企業(yè)法人、國家參股企業(yè)，住所地方面查清是否屬于西城轄區(qū)，而并非對被舉報(bào)人主體身份進(jìn)行調(diào)查。

（2）舉報(bào)初核效率不高

目前舉報(bào)初核作為一種單獨(dú)的案件類型，根據(jù)法律規(guī)定，辦案時(shí)限為兩個(gè)月，如果案情復(fù)雜或有其他特殊情況的，可延長至三個(gè)月。就舉報(bào)初核目前只初核被舉報(bào)人所在單位的性質(zhì)和所在地的工作內(nèi)容來說，二至三個(gè)月的辦案時(shí)限過長，舉報(bào)初核工作的效率較低，進(jìn)而導(dǎo)致舉報(bào)線索流轉(zhuǎn)的效率降低。

（3）初核與初查職能交叉，存在銜接障礙

初核的權(quán)限范圍包括案件事實(shí)，結(jié)案處理方式是根據(jù)犯罪事實(shí)的性質(zhì)確定管轄，以及根據(jù)犯罪事實(shí)的調(diào)查情況決定是否追究刑事責(zé)任，這與自偵部門初查的權(quán)限范圍存在重疊，初查的犯圍即為案件事實(shí)。此外，舉報(bào)中心初核移送偵查部門后，偵查部門根據(jù)《人民檢察院直接受理偵查案件初查工作規(guī)定》，仍然需要重新進(jìn)行評估，審查是否屬于本院管轄以及是否追究刑事責(zé)任。

在對犯罪主體身份的調(diào)查核實(shí)方面，雖然舉報(bào)中心有權(quán)力也有必要進(jìn)行調(diào)查，但實(shí)踐中職偵部門并不希望舉報(bào)中心過早接觸被舉報(bào)人上級單位，因?yàn)檫@樣很容易打草驚蛇，同時(shí)也與職偵局先外圍后主體的偵查規(guī)律相悖，不利于職偵局后續(xù)偵辦工作。

在是否存在犯罪事實(shí)以及是否需追究刑事責(zé)任方面，此處與舉報(bào)初核制度設(shè)計(jì)確定管轄目的并不相符，其關(guān)乎應(yīng)否立案，是初查階段的目的所在，因此在涉及事實(shí)的問題方面舉報(bào)中心慎之又慎。

三、初核與初查的關(guān)聯(lián)及理論分析

（1）關(guān)于初核與初查制度存在的法律依據(jù)

刑事訴訟法中并沒有“初核”亦或“初查”一詞，因此對于高檢院通過《訴訟規(guī)則》及《舉報(bào)工作規(guī)定》等司法解釋設(shè)立的初核與初查制度的合法性問題，存在著“否定說”與“肯定說”兩種觀點(diǎn)。

“否定說”認(rèn)為，第一，《刑事訴訟法》第110條只規(guī)定了立案、偵查，沒有任何關(guān)于初核、初查的規(guī)定，二者存在于法無據(jù)。第二，該條明確“審查”的對象是“報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料”，應(yīng)該是一種書面、靜態(tài)的行為。這一法條規(guī)定的審查的外延要比初核或初查窄。

“肯定說”認(rèn)為，第一，《刑事訴訟法》第110條正是現(xiàn)行初核與初查制度的法律依據(jù)。該條文規(guī)定“對于報(bào)案、控告、舉報(bào)和自首的材料，應(yīng)當(dāng)按照管轄范圍，迅速進(jìn)行審查……”。其中的立案前的“審查”，包括兩種方式：一是對舉報(bào)材料本身進(jìn)行書面審查，以確定是否屬于本院管轄、應(yīng)由哪個(gè)部門負(fù)責(zé)調(diào)查、偵查；二是對舉報(bào)材料所反映的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，以確定是否符合立案條件，是否做出立案決定。

筆者更傾向于肯定說，初核與初查兩種制度存在的法律依據(jù)都來源于《刑事訴訟法》第110條，高檢院將“立案前的迅速審查”這一環(huán)節(jié)設(shè)定為“初核”與“初查”兩項(xiàng)工作制度。

（2）初核與初查的功能設(shè)定初衷：根據(jù)立案條件而設(shè)定

根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，刑事犯罪的立案條件有：1、認(rèn)為有犯罪事實(shí)，2、需要追究刑事責(zé)任，3、屬于自身的管轄范圍。

舉報(bào)初核是為解決不確定線索管轄、無法分流的問題而設(shè)立，而初查則是為了立案而做準(zhǔn)備，通過調(diào)查活動(dòng)證明有職務(wù)犯罪事實(shí)發(fā)生并需追究刑事責(zé)任。

檢察機(jī)關(guān)職能管轄的范圍為職務(wù)犯罪，職務(wù)犯罪的犯罪主體存在特殊性，因此確定管轄的關(guān)鍵點(diǎn)在于查明被舉報(bào)人的主體身份。被舉報(bào)人是否為國家工作人員（或國家機(jī)關(guān)工作人員）關(guān)系到是否屬于檢察機(jī)關(guān)管轄；被舉報(bào)人作為國家工作人員是何級別關(guān)系到是基層檢察院管轄還是上級檢察院管轄。

可以說檢察機(jī)關(guān)確定管轄的問題比公安機(jī)關(guān)以犯罪地為依據(jù)確定管轄要復(fù)雜的多。這也是高檢院設(shè)定舉報(bào)初核的目的。

（3）職務(wù)犯罪主體的特殊性導(dǎo)致初核與初查二者必然沖突

與其他刑事犯罪不同，職務(wù)犯罪的犯罪主體具有特殊性。職務(wù)犯罪主體既是確定管轄的關(guān)鍵，也是犯罪事實(shí)的一部分，是犯罪構(gòu)成要件之一。

職務(wù)犯罪主體的特殊性導(dǎo)致初核與初查內(nèi)容的交叉重疊，可以說目前兩種工作制度的設(shè)定存在沖突是必然的。初核的主要內(nèi)容是查清被舉報(bào)人的主體身份是否屬于國家工作人員（或國家機(jī)關(guān)工作人員）及具體級別，以便確定是否屬于本院管轄；而初查的主要內(nèi)容之一也包括查明被舉報(bào)人的基本情況，初查要求更為細(xì)致，包括其個(gè)人及家庭情況，如年齡、住處、籍貫、文化程度、簡要經(jīng)歷、認(rèn)任職情況、工作權(quán)限等。

由此也導(dǎo)致了偵查部門對舉報(bào)中心調(diào)查方式的不認(rèn)同。偵查部門認(rèn)為舉報(bào)中心到被舉報(bào)人上級單位或本單位核查其主體身份，易打草驚蛇，不利于后期偵查工作。根據(jù)初查工作規(guī)定，偵查部門初查應(yīng)當(dāng)秘密進(jìn)行，不得擅自接觸初核對象。

四、完善舉報(bào)線索初核工作的對策研究

（1）原則上：確立舉報(bào)中心初核工作基本原則

筆者認(rèn)為，舉報(bào)初核兼具受理審查功能與過濾功能，其目的是確定管轄，高效地分流線索，而非查清事實(shí)，應(yīng)確立以下工作原則。

①形式審查原則。初核作為立案前審查的一環(huán)，應(yīng)僅限于形式和表面，不涉及具體案情。主要是對舉報(bào)材料管轄問題的初步核查，比如被舉報(bào)人所在單位或企業(yè)是否存在，是否位于本轄區(qū)，其為何種性質(zhì)等。對于舉報(bào)明顯不實(shí)、不屬于本院管轄的擋在下一道程序之外，以節(jié)約司法資源，提高司法效率。

②不得接觸被舉報(bào)人原則。該原則為偵查部門初查工作的重要原則，初查作為初查的前一階段，理所應(yīng)當(dāng)遵守該原則，以便初查工作的順利開展。因此在初核方法上，筆者認(rèn)為應(yīng)首選網(wǎng)絡(luò)初核法，在互聯(lián)網(wǎng)上查詢到被舉報(bào)人及其單位情況；其次是到登記機(jī)關(guān)調(diào)檔初核法，該方法用于在工商局、民政局等登記備案機(jī)關(guān)注冊的公司、社會團(tuán)體等機(jī)構(gòu)，可調(diào)取單位性質(zhì)、股東、資金來源等信息。舉報(bào)中心應(yīng)避免使用到被舉報(bào)人上級單位或本單位調(diào)查取證的方法，此種方法極易泄露舉報(bào)信息。

③為偵查部門服務(wù)的原則。筆者認(rèn)為，舉報(bào)中心初核線索是對自偵部門更好的立案偵查打下基礎(chǔ)的，應(yīng)確立為偵查部門服務(wù)的原則，遵守偵查規(guī)律，加強(qiáng)與自偵合作，對于復(fù)雜線索，可邀請偵查部門提前介入，確保初核與初查不會脫節(jié)。

（二）制度上：取消初核案件類型，重新配置初核工作

筆者認(rèn)為舉報(bào)初核案件已不適合作為一種單獨(dú)的案件類型而存在，而名稱或案件類型的變化僅是形式上的改變，關(guān)鍵是對實(shí)際工作內(nèi)容重新做出合理安排。

①重新配置初核工作內(nèi)容，避免職能重疊

首先，筆者認(rèn)為關(guān)于犯罪事實(shí)的審查程度應(yīng)僅限于形式和表面，不主動(dòng)涉及調(diào)查具體事實(shí)案情，而且舉報(bào)中心調(diào)查犯罪事實(shí)的結(jié)果也很難讓舉報(bào)人信服，從而引發(fā)信訪風(fēng)險(xiǎn)。同時(shí)這也在一定程度上減少了初核與初查在職權(quán)上的重疊。對于案件線索案件事實(shí)不明的線索，包括是否存在犯罪事實(shí)的情況，應(yīng)交給偵查部門初查。是否存在犯罪事實(shí)是決定是否應(yīng)予立案偵查的前提條件之一，是自偵部門初查階段應(yīng)確定的問題。當(dāng)然，舉報(bào)中心收到舉報(bào)材料后，應(yīng)當(dāng)審查材料中關(guān)于犯罪事實(shí)的敘述是否清楚，將不屬于舉報(bào)材料或者舉報(bào)明顯不實(shí)、不屬于本院管轄的擋在下一道程序之外。

其次，關(guān)于性質(zhì)不明難以歸口的案件線索，確定管轄的內(nèi)容包括：查清被舉報(bào)人單位的性質(zhì)、注冊地，以及查清被舉報(bào)人的主體身份，筆者認(rèn)為應(yīng)將查清被舉報(bào)人主體身份這一項(xiàng)內(nèi)容分配至初查階段。對于被舉報(bào)人單位的性質(zhì)、注冊地的情況，舉報(bào)中心通過網(wǎng)絡(luò)查詢或到工商登記機(jī)關(guān)查詢的方法即可查清；而被舉報(bào)人的主體身份的問題，即被舉報(bào)人是具有國家工作人員（或國家機(jī)關(guān)工作人員）的編制還是一般聘用制人員，尤其是人員級別、是否是從事公務(wù)或委派從事公務(wù)等問題，往往需要到其上級單位或本單位實(shí)際調(diào)查，對被舉報(bào)人基本情況的調(diào)查同樣是初查的重要內(nèi)容，舉報(bào)中心與偵查部門在此存在沖突，本著利于偵查的原則，應(yīng)交給偵查部門由初查階段負(fù)責(zé)。

②取消初核這一案件類型具有多項(xiàng)優(yōu)點(diǎn)并具可行性

第一，有利于節(jié)約司法資源，提高工作效率。目前舉報(bào)初核工作作為一種單獨(dú)的案件類型，法律規(guī)定辦案時(shí)限為二至三個(gè)月。從前述樣本分析來看，大部分初核案件初核內(nèi)容過于簡單，程度較淺。這大大降低了線索分流的效率，與刑事訴訟法第110條規(guī)定的立案前進(jìn)行“迅速”審查的規(guī)定相違背。取消這一案件類型后，自然適用《舉報(bào)工作規(guī)定》中線索分流的期限為七日這一時(shí)限，效率大大提高，由線索管理員在七日內(nèi)查清被舉報(bào)人所在單位的性質(zhì)及住所地信息也是可行的。

第二，解決舉報(bào)中心與偵查部門職能權(quán)力交叉的問題。將對案件事實(shí)的調(diào)查與對被舉報(bào)人身份情況的調(diào)查配置給偵查部門，徹底解決二者權(quán)力職能交叉的問題。

第三，符合偵查規(guī)律，利于初查工作。符合偵查部門不輕易接觸被舉報(bào)人的偵查規(guī)律，利于后來初查工作的開展。

此外，根據(jù)現(xiàn)有的初查工作規(guī)定，此種做法具有可行性。根據(jù)初查的規(guī)定，偵查部門初查后：認(rèn)為構(gòu)成犯罪、需要追究刑事責(zé)任，并屬于本院管轄的，提請立案偵查；認(rèn)為涉嫌犯罪并屬于本院管轄，需要進(jìn)行初查以確定是否應(yīng)當(dāng)立案偵查的，提請初查……；認(rèn)為涉嫌犯罪，但不屬于本院管轄的，提請移送有管轄權(quán)的機(jī)關(guān)；認(rèn)為不構(gòu)成犯罪，或者依照刑事訴訟法第十五條的規(guī)定不需要追究刑事責(zé)任的，提請不立案；需要追究紀(jì)律責(zé)任的，提請移送紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)或者有關(guān)單位處理。由此可見，在初查階段確定管轄后進(jìn)行分流的規(guī)定也是非常完善的。

（作者單位：北京市西城區(qū)人民檢察院）