基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究綜述

楊中宣+楊洋洋

摘 要：通過梳理國內(nèi)外大量的文獻(xiàn)資料，了解國外PPP模式的發(fā)展及應(yīng)用現(xiàn)狀，我國學(xué)者對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)研究所用的方法主要有：關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、平衡計(jì)分卡法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、層次分析法、物元分析法等，為我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理的進(jìn)一步發(fā)展奠定了有利理論基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，進(jìn)一步指出已有研究的不足和該領(lǐng)域未來發(fā)展的方向，為今后學(xué)者的研究提供參考。

關(guān)鍵詞：基礎(chǔ)設(shè)施；PPP項(xiàng)目；績(jī)效評(píng)價(jià)；研究方法

中圖分類號(hào)：F294 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A 文章編號(hào)：2095-2945（2017）19-0142-03

1 概述

隨著經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)受到各國政府的高度重視。傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目投資和管理都是由政府部門承擔(dān)，這樣不但加重了政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和融資風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也使基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行效率受到極大的影響。這是在世界各國都普遍存在的問題。近些年經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展使各國對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求逐漸增大，政府的經(jīng)濟(jì)實(shí)力不足以支撐基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的需求，同時(shí)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率低下，資源使用效能不高。

在這種背景下，各國政府紛紛進(jìn)行改革，尋找一種有效的解決途徑。二十世紀(jì)七十年代，國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境大蕭條，在財(cái)政赤字與沉重債務(wù)壓力下，部分國家著手改革基礎(chǔ)設(shè)施供應(yīng)模式， 并積極尋求私營(yíng)投資，以求減輕基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)負(fù)擔(dān)。1992年，英國最先應(yīng)用了PPP模式。智利于1994年也引進(jìn)了PPP模式用于提高基礎(chǔ)設(shè)施的現(xiàn)代化程度。1997年，葡萄牙也引入該模式，應(yīng)用于公路網(wǎng)、醫(yī)院、鐵路及地鐵的建設(shè)。2004年，巴西引入PPP模式用于公路、鐵路及港口和灌溉工程的建設(shè)。采用PPP模式建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的方式較傳統(tǒng)的方式具有極大的優(yōu)越性，如消除費(fèi)用的超支，轉(zhuǎn)換政府職能，減輕財(cái)政負(fù)擔(dān)，投資主體的多元化等。

2 國外PPP模式發(fā)展綜述

PPP模式在全球范圍內(nèi)的公共工程的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)中獲得了廣泛的應(yīng)用，被認(rèn)為是改善公共部門績(jī)效的創(chuàng)新模式，已經(jīng)成為一種趨勢(shì)。目前，歐洲、美國、澳大利亞等國家在發(fā)展PPP模式方面處于領(lǐng)先地位，并形成了規(guī)范文本和合同指南，而在大多數(shù)的發(fā)展中國家，PPP模式尚處于探索階段，其法律基礎(chǔ)和風(fēng)險(xiǎn)體系都不夠完善。

2.1 PPP模式在歐洲的發(fā)展

歐盟委員會(huì)（European Commission）在1997年6月政策文件（AGENDA 2000）為PFI的發(fā)展提供了多份建議，特別是提高公共/私營(yíng)部門采購過程中的采購效率；2003-2004年度歐盟則出臺(tái)了多份文件促進(jìn)PPP模式在歐洲的發(fā)展。C Low，D Hulls和A Rennison（2005）運(yùn)用實(shí)證研究的方法，研究了蘇格蘭64個(gè)PPP項(xiàng)目的績(jī)效，把PPP項(xiàng)目的績(jī)效指標(biāo)績(jī)效水平與非PPP項(xiàng)目相比較，分析了PPP項(xiàng)目績(jī)效水平高低的原因。Henjewele等（2012）在對(duì)學(xué)術(shù)文獻(xiàn)和政府報(bào)告和政府文件進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，通過問卷調(diào)查對(duì)影響英國私人融資計(jì)劃（Private Finance Initiative，PFI）項(xiàng)目VFM的因素進(jìn)行研究。W Zou等（2014）采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法從項(xiàng)目管理、利益相關(guān)者和合同管理三個(gè)維度研究了英國，西班牙，葡萄牙和希臘四個(gè)歐盟國家的PPP模式。F Villalba-Romero和C Liyanage（2016）選取29個(gè)PMS指標(biāo)和9個(gè)KPI指標(biāo)，對(duì)歐盟13個(gè)PPP公路項(xiàng)目進(jìn)行了績(jī)效評(píng)價(jià)。

2.2 PPP模式在美國的發(fā)展

很多國家已經(jīng)或正在努力通過立法保障PPP模式的合法地位時(shí)，在美國，PPP模式已經(jīng)在很多領(lǐng)域廣泛應(yīng)用，涉及水利建設(shè)、垃圾處理、教育、醫(yī)療、低收入保障房建設(shè)等各個(gè)領(lǐng)域。H Iseki和R Houtman（2012）認(rèn)為在美國由于每一個(gè)PPP項(xiàng)目的獨(dú)特性和當(dāng)?shù)貤l件的限制，PPP項(xiàng)目的評(píng)價(jià)框架沒有一個(gè)通用的模式。AA Aziz和H Nabavi（2014）研究了PPP項(xiàng)目在美國的管理經(jīng)驗(yàn)、規(guī)章制度、激勵(lì)計(jì)劃、采購談判、采購時(shí)間費(fèi)用和競(jìng)爭(zhēng)建議。K Strong和S Chhun（2014）選取36個(gè)公路運(yùn)輸基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目案例，研究PPP項(xiàng)目在美國采購、特許條款和風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)方面的治理問題。DW Ramsey和ME Asmar（2015）研究了美國1995-2013年25個(gè)完整的交通基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的成本和進(jìn)度的優(yōu)越性。

2.3 PPP模式在澳大利亞的發(fā)展

澳大利亞政府在1995年4月采納了國家競(jìng)爭(zhēng)政策（National Competition Policy，NCP），要求澳大利亞聯(lián)邦和州在各個(gè)部門，如基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展上引入競(jìng)爭(zhēng)。CF Duffield（2008）對(duì)25個(gè)PPP項(xiàng)目和42個(gè)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的采購時(shí)間和成本進(jìn)行比較分析研究。AA Javed，PTI Lam和PXW Zou（2013）研究了新南威爾士、昆士蘭和Victoria（新南威爾士）澳大利亞三個(gè)洲的PPP項(xiàng)目，表明PPP項(xiàng)目有利于減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)和合理分配風(fēng)險(xiǎn)，能夠適應(yīng)未來經(jīng)濟(jì)環(huán)境的變化。AA Javed，PTI Lam和APC Chan（2013）以醫(yī)院為研究的背景，借鑒澳大利亞和英國的成功的PPP項(xiàng)目經(jīng)驗(yàn)，建立了以輸出為導(dǎo)向的PPP項(xiàng)目綜合評(píng)價(jià)基礎(chǔ)框架模型。T Liu，Y Wang和S Wilkinson（2016）采用文獻(xiàn)綜述法、半結(jié)構(gòu)式訪談法和問卷調(diào)查法三種方法從7個(gè)維度確定了14個(gè)關(guān)鍵因素研究PPP項(xiàng)目在澳大利亞和中國投標(biāo)的有效性和效率的關(guān)鍵因素的比較分析。

2.4 PPP模式在發(fā)展中國家的發(fā)展

近年來，發(fā)展中國家對(duì)大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)需求與日俱增，PPP模式在發(fā)展中國家慢慢流行起來，但是受本國經(jīng)濟(jì)體制的限制，大多處于探索階段。T Quoc Cuong（2010）認(rèn)為越南政府應(yīng)努力改善金融市場(chǎng)、管理風(fēng)險(xiǎn)的能力，利用BOT民間參與立法和監(jiān)管方案。Albert P.C.Chan等（2011）對(duì)以往文獻(xiàn)中論及的中國PPP項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)因素進(jìn)行了總結(jié)，通過問卷調(diào)查的方式計(jì)算出各風(fēng)險(xiǎn)因素的顯著性指標(biāo)，并將風(fēng)險(xiǎn)合理的分配給公私雙方。V Srivastava（2015）認(rèn)為由于印度的價(jià)格體系、監(jiān)督機(jī)制和法律保障都不夠完善，PPP模式在印度的實(shí)施不能達(dá)到預(yù)期的目標(biāo)。

總之，國外發(fā)達(dá)國家由于其市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)成熟，政治承諾和法律環(huán)境穩(wěn)定，流程更透明等原因，PPP模式得到較好的運(yùn)用和發(fā)展，而在發(fā)展中國家的發(fā)展尚處于探索階段，其價(jià)格體系、監(jiān)督機(jī)制和法律保障都有待完善。

3 國內(nèi)PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)綜述

我國PPP模式的發(fā)展可以分為三個(gè)階段。開創(chuàng)性階段（20世紀(jì)末至2003年）：以彌補(bǔ)基建投資資金缺口為主要目的，缺乏良好的制度性環(huán)境?，F(xiàn)代意義發(fā)展階段（2003年至2013年）：缺乏頂層設(shè)計(jì)，一切以地方政府短期實(shí)用目的優(yōu)先，實(shí)踐與理論共識(shí)初步成型，政策法規(guī)框架、項(xiàng)目結(jié)構(gòu)與合同范式在此階段得到逐步確立。新一輪熱潮（2013年以后）：PPP模式的制度化建設(shè)提上議事日程，一系列頂層設(shè)計(jì)的逐步推進(jìn)，有望形成由法律法規(guī)、管理機(jī)構(gòu)、操作指引、標(biāo)準(zhǔn)化工具和專業(yè)培訓(xùn)構(gòu)成的相對(duì)完整的PPP政策框架。2015年11月底，國家發(fā)展改革委公開推介的第一批1043個(gè)PPP項(xiàng)目中，已簽約項(xiàng)目達(dá)到329個(gè)，占推介項(xiàng)目數(shù)量的比例為31.5%。截止到2016年9月30日，財(cái)政部政府和社會(huì)資本合作中心入庫項(xiàng)目已達(dá)10471個(gè)，入庫項(xiàng)目金額超過12萬億元。PPP項(xiàng)目已成燎原之勢(shì)，形勢(shì)可喜，遍布全國各個(gè)省區(qū)，涉及行業(yè)有能源、交通運(yùn)輸、水利建設(shè)、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、科技等19個(gè)子領(lǐng)域。

近些年來，隨著基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的大力推進(jìn)，我國學(xué)者對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的研究不斷深入，他們引進(jìn)國外基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的先進(jìn)的理論和成熟的經(jīng)驗(yàn)，來指導(dǎo)我國的PPP項(xiàng)目建設(shè)。其中典型的研究方法有：關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、平衡計(jì)分卡法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、層次分析法、物元分析法等，為我國基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的績(jī)效管理的進(jìn)一步發(fā)展奠定了有利理論基礎(chǔ)。

3.1 關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法

孫慧等（2012）綜合考慮PPP項(xiàng)目中的獨(dú)立監(jiān)管機(jī)構(gòu)、私營(yíng)機(jī)構(gòu)、政府部門和社會(huì)公眾等利益目標(biāo)的基礎(chǔ)上，提出了9個(gè)測(cè)量PPP項(xiàng)目績(jī)效的關(guān)鍵指標(biāo)。袁競(jìng)峰等（2012）選取48個(gè)PPP項(xiàng)目績(jī)效指標(biāo)，構(gòu)建PPP項(xiàng)目的KPI概念模型，采用問卷調(diào)查法來判別這些指標(biāo)的重要性，為PPP項(xiàng)目績(jī)效研究提供堅(jiān)實(shí)的理論基礎(chǔ)。袁競(jìng)峰等（2012）對(duì)48個(gè)績(jī)效指標(biāo)進(jìn)行進(jìn)一步分析，為政府監(jiān)管PPP項(xiàng)目識(shí)別出41個(gè)KPI，并分析了指標(biāo)分組之間的關(guān)系，為PPP項(xiàng)目績(jī)效提高提供了可供參考的重要依據(jù)。王超等（2014）從PPP項(xiàng)目的立項(xiàng)、投招標(biāo)、特許權(quán)授予、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交六個(gè)階段出發(fā)，分析提取出58個(gè)關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)，建立PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，為具體項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的實(shí)施提供可供參考的依據(jù)。

3.2 平衡計(jì)分卡法

鄭志林（2008）基于平衡計(jì)分卡理論，從社會(huì)公眾維度、社會(huì)效益維度、內(nèi)外部流程維度和財(cái)務(wù)維度構(gòu)建準(zhǔn)經(jīng)營(yíng)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP模式的績(jī)效指標(biāo)體系，并結(jié)合北京地鐵四號(hào)線項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)證分析。王玉梅和嚴(yán)丹良（2014）建立項(xiàng)目環(huán)境、 利益各方滿意度、 財(cái)務(wù)能力、 內(nèi)部控制管理、 創(chuàng)新與成長(zhǎng)性五個(gè)維度的平衡計(jì)分卡評(píng)價(jià)體系。周一春（2016）借鑒平衡計(jì)分卡的原理，從財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、顧客、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)四個(gè)維度出發(fā)，構(gòu)建PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，提高PPP項(xiàng)目執(zhí)行過程中的績(jī)效水平。王 瑜和郭佩含（2016）引入平衡計(jì)分卡的思想，從BSC的財(cái)務(wù)維度、利益相關(guān)者滿意度維度、內(nèi)部流程維度、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)維度總結(jié)35個(gè)初步指標(biāo)來評(píng)價(jià)污水處理項(xiàng)目的績(jī)效。湯秀英（2016）以相對(duì)獨(dú)立的第三方為評(píng)價(jià)主體，建立以財(cái)務(wù)能力、顧客角度、內(nèi)部經(jīng)營(yíng)流程、學(xué)習(xí)和成長(zhǎng)的平衡計(jì)分卡四個(gè)維度的PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)體系。

3.3 數(shù)據(jù)包絡(luò)分析

袁競(jìng)峰（2009）構(gòu)建了含有標(biāo)桿限定域的PPP項(xiàng)目施工和運(yùn)營(yíng)期績(jī)效評(píng)價(jià)DEA模型。程言美（2016）運(yùn)用DEA法選取5個(gè)投入指標(biāo)和7個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)構(gòu)建了水環(huán)境PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并以清水入江的26個(gè)子項(xiàng)目為例進(jìn)行實(shí)證分析。唐祥來和劉曉慧（2016）基于四階段DEA方法，估計(jì)2005-2013年間我國省際公共服務(wù)PPP供給效率水平。

3.4 層次分析法

姜立法（2008）選用層次分析法作為PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重確定的方法，處理指標(biāo)數(shù)較多、無法直接給出準(zhǔn)確的權(quán)重值的情況。李偉麗（2011）基于層次分析法，從質(zhì)量控制水平、成本控制水平、進(jìn)度控制水平、各方滿意度情況、項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展五個(gè)方面構(gòu)建績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系。蘭蘭和高成修（2013）選取財(cái)務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與成長(zhǎng)和顧客四個(gè)準(zhǔn)則因子構(gòu)造PPP項(xiàng)目的層次結(jié)構(gòu)模型，設(shè)計(jì)績(jī)效評(píng)估指標(biāo)體系。楊揚(yáng)（2013）以梯形模糊AHP決策方法評(píng)價(jià)PPP項(xiàng)目績(jī)效任務(wù)重要性系數(shù)中投入資源價(jià)值、任務(wù)復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)三個(gè)指標(biāo)的評(píng)價(jià)值。

3.5 物元分析法

趙新博（2009）綜合利用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法和物元分析法，通過建立多指標(biāo)性能參數(shù)的評(píng)判模型和關(guān)聯(lián)函數(shù)進(jìn)行評(píng)判，以定量的等級(jí)表示績(jī)效的結(jié)果。劉晴（2015）基于層次分析法和物元分析法，從PPP項(xiàng)目的投入、過程、結(jié)果以及項(xiàng)目的整體影響等四個(gè)層面按照不同階段的重點(diǎn)來構(gòu)建項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并在各期確定一定的經(jīng)典域與節(jié)域。易欣（2015）采用平衡計(jì)分卡法和物元分析法相結(jié)合，從項(xiàng)目盈利能力、公眾滿意度、個(gè)人學(xué)習(xí)效果和組織學(xué)習(xí)效果四個(gè)維度構(gòu)建了城市軌道交通PPP項(xiàng)目知識(shí)轉(zhuǎn)移績(jī)效評(píng)價(jià)的新模型。

總體而言，我國現(xiàn)有針對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)的相關(guān)研究，重點(diǎn)集中在指標(biāo)體系構(gòu)建和評(píng)價(jià)方法等方面，所構(gòu)建的大都是單方面指標(biāo)體系，系統(tǒng)性和整體性稍顯不足。當(dāng)前國內(nèi)的基礎(chǔ)設(shè)施PPP 項(xiàng)目的建設(shè)熱潮在客觀上推動(dòng)了理論方面的研究，不少學(xué)者采用關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、平衡計(jì)分卡法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、層次分析法、物元分析法等不同的方法，對(duì)其進(jìn)行了較為深入的研究。這些研究為本文的績(jī)效指標(biāo)體系和模型的建構(gòu)提供了一定的借鑒與參考。

4 結(jié)束語

目前我國關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目的研究，就研究?jī)?nèi)容而言，主要是融資模式，風(fēng)險(xiǎn)管理，績(jī)效評(píng)價(jià)，實(shí)施過程，補(bǔ)償機(jī)制，責(zé)任分配，價(jià)格因素，激勵(lì)措施等。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)方面的研究，主要集中在績(jī)效影響因素分析和評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建，由于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目建設(shè)周期長(zhǎng)，投資大，涉及主體多，考慮到資料的完整性和數(shù)據(jù)的可獲得性，大多數(shù)學(xué)者只注重定性分析，而缺乏定量分析。關(guān)于基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)所采用的方法主要有：關(guān)鍵績(jī)效指標(biāo)法、平衡計(jì)分卡法、數(shù)據(jù)包絡(luò)分析、層次分析法、物元分析法、問卷調(diào)查法等等。多數(shù)注重靜態(tài)的研究方法，而沒有把PPP項(xiàng)目放到系統(tǒng)中去研究，難以反映項(xiàng)目真實(shí)的績(jī)效狀況。因此，如何選用定性與定量相統(tǒng)一，靜態(tài)與動(dòng)態(tài)相融合的方法對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目進(jìn)行合理的績(jī)效評(píng)價(jià)，提高PPP項(xiàng)目在建設(shè)和運(yùn)營(yíng)過程中的績(jī)效水平，從而實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目最終戰(zhàn)略目標(biāo)，就成了亟待解決的問題。

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