劉莉莉

（廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣州510430）

政策視域下高校辦學(xué)自主權(quán)的進(jìn)路分析

劉莉莉

（廣東科貿(mào)職業(yè)學(xué)院，廣州510430）

梳理改革開放以來(lái)高校辦學(xué)自主權(quán)政策，分析政策背后的權(quán)力博弈，并在此基礎(chǔ)上深入剖解G省高校自主權(quán)政策。結(jié)合最佳決策模型理論探尋權(quán)力制衡狀態(tài)下的高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)路，以期促進(jìn)高校辦學(xué)的快速發(fā)展。

高校辦學(xué)；自主權(quán)；權(quán)力博弈；政策

一、改革開放以來(lái)高校辦學(xué)自主權(quán)的回溯

改革開放至今，高校辦學(xué)自主權(quán)經(jīng)歷了“收權(quán)-放權(quán)-收權(quán)”的循環(huán)拉鋸戰(zhàn)，而見(jiàn)證這場(chǎng)拉鋸戰(zhàn)的是政策。

1985年前，因撥亂反正的政治背景，對(duì)高等教育的管理采用集權(quán)手段。鄧小平在1977年《關(guān)于科學(xué)和教育工作的幾點(diǎn)意見(jiàn)》中針對(duì)教育狀況不佳提出“需要有一個(gè)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一調(diào)度，統(tǒng)一安排，統(tǒng)一指導(dǎo)協(xié)作”。1985-1991年，政府初步放權(quán)，1985年《關(guān)于教育體制改革的決定》標(biāo)志著高校辦學(xué)自主權(quán)的初步確立，高校在這一階段爭(zhēng)取了一些最基本的自主發(fā)展權(quán)。1992-1997年，高校辦學(xué)自主權(quán)規(guī)范階段，特點(diǎn)是政府要求高校在行使高校辦學(xué)自主權(quán)的同時(shí)明確責(zé)任。1992年《關(guān)于國(guó)家教委直屬學(xué)校高校深化改革擴(kuò)大辦學(xué)自主權(quán)的若干意見(jiàn)》中提出給國(guó)家教委直屬高校下放16項(xiàng)辦學(xué)自主權(quán)，但這一階段強(qiáng)調(diào)高?！俺袚?dān)責(zé)任”，高校辦學(xué)自主權(quán)雖放實(shí)收。1998年，隨著《高等教育法》的頒布，高校辦學(xué)自主權(quán)進(jìn)入到全面推進(jìn)階段，其特征是：不僅強(qiáng)調(diào)自主權(quán)的擴(kuò)大，更強(qiáng)調(diào)高校自主權(quán)的落實(shí)。近幾年，隨著高等教育大眾化，高校經(jīng)常出現(xiàn)管理不善、資金信貸危機(jī)等問(wèn)題，政府加強(qiáng)了對(duì)高校的管理。

二、收與放政策背后的權(quán)力博弈

政府在不同時(shí)期的政策表征不僅僅是簡(jiǎn)單的權(quán)力收放行為，它還留下了利益相關(guān)者不斷進(jìn)行博弈較量的痕跡。究其根源，博弈的原因在于不同權(quán)力主體的使命不同。高校作為學(xué)術(shù)機(jī)構(gòu)，更關(guān)注“應(yīng)然”的理想境界，而非“實(shí)然”的現(xiàn)實(shí)生活。而政府作為行政權(quán)力，其使命是解決現(xiàn)實(shí)問(wèn)題以維持國(guó)家政治經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，其價(jià)值取向是功利性和政治性，兩大博弈主體是此強(qiáng)彼弱的關(guān)系。正如伯頓克拉克所說(shuō)：“當(dāng)大學(xué)最自由時(shí)它最缺資源，當(dāng)它擁有最大資源時(shí)它則最不自由……當(dāng)大學(xué)的規(guī)模發(fā)展最大時(shí)，正是社會(huì)越來(lái)越依靠政府全面控制之日?！保?］

幾十年的探索之路，高校辦學(xué)自主權(quán)已取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，權(quán)力博弈機(jī)制日趨完善:權(quán)力主體多元化；權(quán)力分配額度趨向合理；權(quán)限內(nèi)容科學(xué)化；政府由直接干預(yù)式、行政命令式向宏觀統(tǒng)籌、指導(dǎo)式過(guò)度。但新的問(wèn)題不斷衍生：地方政府對(duì)高校的干預(yù)增多使相應(yīng)的責(zé)任缺位；博弈主體中的社會(huì)聲音幾乎被淹沒(méi)；隱性化博弈手段轄制了高校的正常發(fā)展。

三、基于最佳決策模型理論的自主權(quán)政策分析

最佳決策模型理論由Y·德羅爾提出，他認(rèn)為對(duì)以前的政策模型要么過(guò)于理想化，要么與現(xiàn)實(shí)妥協(xié)，最佳決策模型是合理性與超合理性之間的最佳方案［2］。本文選取了G省兩個(gè)典型的高校辦學(xué)自主權(quán)政策文本（見(jiàn)表1），對(duì)比其分歧，探討高校在落實(shí)辦學(xué)自主權(quán)方面的困境。

表1顯示，G省兩個(gè)政策文本的分歧是造成G省在高校辦學(xué)自主權(quán)擴(kuò)大和落實(shí)上出現(xiàn)困境的重要原因。就政策本身而言，分歧的根源在哪里？哪一種政策傾向是對(duì)的？本文借鑒決策最佳模型的五大特征進(jìn)行闡述（見(jiàn)表2）。

四、高校辦學(xué)自主權(quán)政策進(jìn)路

結(jié)合最佳決策模型結(jié)構(gòu)與我國(guó)高校辦學(xué)自主權(quán)實(shí)況，認(rèn)為權(quán)力制衡映射于政策規(guī)劃、決策過(guò)程、政策執(zhí)行的主要路徑。

表1 G省兩個(gè)典型高校辦學(xué)自主權(quán)政策文本對(duì)比分析

表2 最佳決策模型特征

1.政策規(guī)劃：立足高校，整體規(guī)劃與定位規(guī)劃相統(tǒng)一

政策規(guī)劃確定政策的基本方向與方略，在擴(kuò)大與落實(shí)高校自主權(quán)中政府要轉(zhuǎn)變管理方式，做到“宏觀有序，微觀搞活”，必須有全局觀念，摒棄原來(lái)零星看問(wèn)題的傳統(tǒng)思想。政策規(guī)劃做到兩個(gè)接軌：地方政策與中央政策接軌；欲出臺(tái)政策與現(xiàn)有政策接軌。對(duì)于高校辦學(xué)自主權(quán)，地方政府與中央政府幾乎在政策認(rèn)知上都達(dá)成共識(shí)：高校只有自治，才能更好地發(fā)展，但中央政策的超合理性價(jià)值取向與地方政府的純粹合理性價(jià)值取向往往無(wú)法融合。解決問(wèn)題的著力點(diǎn)是：以能夠賦予政策執(zhí)行動(dòng)力、推動(dòng)高校自主權(quán)發(fā)展的主體-高校為中心，圍繞高校自主權(quán)落實(shí)困境做出政策規(guī)劃。

2.決策過(guò)程：多方參與，建立第三部門作為“調(diào)解人”

政策的決策過(guò)程通常是利益各方博弈的最鮮明階段。在制定高校辦學(xué)自主權(quán)的過(guò)程中，政府因其組織屬性，處于有利地位，但政府又遠(yuǎn)離大學(xué)經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)際，不具備管理大學(xué)的技能和經(jīng)驗(yàn)，決策行為往往取決于行動(dòng)取向，追求短期效益，且迫于時(shí)間和工作壓力，憑借個(gè)人經(jīng)歷、媒體觀點(diǎn)等原因，做出以偏概全的決策情況也時(shí)有發(fā)生，關(guān)于決策對(duì)高校自主權(quán)產(chǎn)生影響進(jìn)行專門研究的非常少，如果將高校辦學(xué)自主權(quán)和決策權(quán)完全交于高校，就有可能出現(xiàn)“既是運(yùn)動(dòng)員又是裁判員”現(xiàn)象。因此，設(shè)立決策咨詢研究機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校學(xué)位評(píng)議與咨詢機(jī)構(gòu)等中立性社會(huì)中介組織非常必要。

3.政策執(zhí)行：明確責(zé)任，推進(jìn)政府對(duì)高校的契約管理

從高校角度看，明確責(zé)權(quán)邊界、自覺(jué)承擔(dān)責(zé)任是推動(dòng)高校自主發(fā)展的源動(dòng)力。其中的責(zé)任很大一部分是高校的自我自理能力，只有高校自治力強(qiáng)了，才能與擁有的辦學(xué)自主權(quán)相匹配。愛(ài)爾蘭高等院校在按照國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)享有高水平的自治時(shí)，仍然存在自治問(wèn)題，特別是圍繞著人員招聘和薪金問(wèn)題［3］。這說(shuō)明實(shí)現(xiàn)高校辦學(xué)自主權(quán)不是盲目放權(quán)，自治和責(zé)任的適度平衡是高校發(fā)展的最佳模式。從政府角度看，再合理的規(guī)劃倘若采用行政手段強(qiáng)壓執(zhí)行可能會(huì)適得其反。將高校管理模式由隸屬管理轉(zhuǎn)變?yōu)槠跫s管理，政策執(zhí)行由上傳下達(dá)轉(zhuǎn)變成兩權(quán)力主體的平等對(duì)話合作，在執(zhí)行目標(biāo)上有更多的溝通、執(zhí)行細(xì)節(jié)上有更多的放權(quán)，給予高校更多的信任，高校才能在政府的協(xié)助下自己走出一條光明大道。

［1］［美］伯頓·克拉克.高等教育新論-多學(xué)科的研究［M］.徐輝，譯.杭州：浙江教育出版社，1998.

［2］［韓］吳錫泓，金榮枰.政策學(xué)的主要理論［M］.金東日，譯.上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.

［3］Mary Canning.愛(ài)爾蘭高等教育體系，高等教育發(fā)展的治理政策-OECD與中國(guó)［M］.北京：教育科學(xué)出版社，2010.

〔責(zé)任編輯：李海波〕

G649.2

A

1008-6714（2017）07-0018-02

10.3969/j.issn.1008-6714.2017.07.008

2017-03-30

劉莉莉（1989-），女，江西贛州人，助教，碩士研究生，從事高等教育管理研究。