事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的幾點思考

鄭蕾

【摘 要】行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制既是貫徹落實黨的十八屆四中全會提出的全面依法治國的會議精神，也是在“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐三階段中，進一步實現(xiàn)“不能腐”的重要舉措，是用制度防范舞弊和預防腐敗的有效手段。目前，事業(yè)單位存在內(nèi)部各層面對內(nèi)部控制認識程度不夠、規(guī)章制度流于形式執(zhí)行不到位、不相容崗位難以分開等問題。本文結合筆者的工作經(jīng)驗，提出財務人員應首先轉變觀念，主動由核算會計向管理會計轉型，同時加強溝通促使各方提高認識和重視程度；將內(nèi)控手段嵌入到流程管理中，強化流程管理；以預算為切入點，實現(xiàn)對業(yè)務工作的控制；對崗位職責進行合理劃分與調(diào)整等方面加強和完善內(nèi)部控制建設。

【關鍵詞】事業(yè)單位；內(nèi)部控制；轉變觀念；流程管理；職責劃分

一、事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的背景和目標

1.事業(yè)單位推行內(nèi)部控制的背景

自2012年《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》頒布之后，財政部又陸續(xù)發(fā)布了多個推進行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的制度文件，為行政事業(yè)單位內(nèi)部控制的建設提供了依據(jù)，指明了方向。

黨的十八屆四中全會提出全面依法治國。所謂依法治國，就是大至國家小到單位，都要有相應的法律和制度，要“用制度管人，用制度管事”，用法制取代人制。

習近平總書記在黨的十八屆中央紀律檢查委員會第七次全體會議上指出，經(jīng)過全黨共同努力，腐敗蔓延勢頭得到有效遏制，反腐敗斗爭壓倒性態(tài)勢已經(jīng)形成，不敢腐的目標初步實現(xiàn)，不能腐的制度日益完善，不想腐的堤壩正在構筑。

在行政事業(yè)單位推行內(nèi)部控制，既是貫徹落實黨的十八屆四中全會會議精神，也是在“不敢腐、不能腐、不想腐”的反腐三階段中，進一步實現(xiàn)“不能腐”的重要舉措，是用制度防范舞弊和預防腐敗的有效手段。

2.事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標

內(nèi)部控制，是指單位為實現(xiàn)控制目標，通過制定制度、實施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟活動的風險進行防范和管控。

事業(yè)單位內(nèi)部控制的目標主要包括：合理保證單位經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整、有效防范舞弊和預防腐敗、提高公共服務的效率效果。

內(nèi)部控制的核心就是落實權責一致、有效制衡，體現(xiàn)分事行權、分崗設權、分級授權的要求，使決策、執(zhí)行、監(jiān)督既相互協(xié)調(diào)又相互制約的一套制衡機制。

二、事業(yè)單位內(nèi)部控制存在的問題

1.單位內(nèi)部各個層面對內(nèi)部控制認識程度不夠

（1）領導干部對內(nèi)部控制的認識不夠

推行內(nèi)部控制的文件是財政部下發(fā)，其涉及領域也以經(jīng)濟事項為主，因此多數(shù)領導都認為內(nèi)控是財務的事，是財務要做的合規(guī)性建設。部分領導認為實施內(nèi)控后，自己的權利受到制約，辦事變得很麻煩，對推動內(nèi)控建設的積極性、主動性不高。領導干部的認識，會極大地影響內(nèi)部控制建設的推進與實施。在外部約束機制尚不完善的情況下，提高領導對內(nèi)控的認識程度，是內(nèi)控建設中首先要解決的問題。

（2）業(yè)務部門存在抵觸情緒

業(yè)務部門認為內(nèi)部控制增加了很多流程，導致工作量增加，效率降低。還有一部分人員，找各種理阻撓工作流程的改變和崗位職責的劃分調(diào)整，其實質(zhì)是維護自身的既得利益，為自己的內(nèi)部操作保留空間。

（3）財務人員的思維模式亟待轉變

一直以來，財務人員的精力多用在報銷、核算、報表等事務性工作上，大多為核算型會計，以反映職能為主，對管理思考不多，向業(yè)務工作延伸不多，監(jiān)督職能通常也只體現(xiàn)在報銷審核上，大多為事后監(jiān)督，事前事中監(jiān)督不夠。領導和業(yè)務部門也通常認為，財務不懂業(yè)務，財務的主要職能就是記賬、報表。如今，財務突然要面對內(nèi)部控制建設這一管理課題，其觀念與思維模式一時難以跟上形勢，其溝通能力，獨立思考能力，團隊協(xié)作能力，與推進內(nèi)部控制的要求存在差距，其財務思維模式也亟待向管理者的思維模式轉變。

2.規(guī)章制度流于形式，制度執(zhí)行不到位

大多數(shù)事業(yè)單位并不缺少制度，但是嚴格按制度執(zhí)行的并不多。大家在工作中對制度的關注度不高，制度執(zhí)行過程中隨機性較強、人為干擾因素較多。制度沒有真正發(fā)揮作用的原因有二：

（1）制度的可操作性差，內(nèi)部崗位職責不清晰

制度制定得過于空洞寬泛，不具體、不細化，只強調(diào)原則，對具體的工作流程和崗位職責描述較少，工作流程和崗位職責不清晰。遇到具體問題時，在制度中找不到應由誰來做、怎么做、需要走哪些流程，制度依據(jù)不夠充分。在實際工作中，一些事項只是按照慣例在做，沒有明確的責任人；還有些工作，相關人員出于某種私心，不愿將職責明晰，故意保留一些模糊地帶，為自由操控和推卸責任留有余地。

（2）各項制度之間缺乏有效銜接

制度較為分散，每項制度都只針對某些方面的問題作出規(guī)定，制度之間缺少貫穿其中的主線，內(nèi)在聯(lián)系不清晰。財務與業(yè)務都只關注制度中涉及自己部門的內(nèi)容，部門之間缺乏銜接與協(xié)調(diào)一致。制度之間的關聯(lián)性不高，導致執(zhí)行過程中存在死角和盲區(qū)。

3.不相容崗位難以分開

一些事業(yè)單位人員編制緊張，事務多，人手少，通常存在一人多崗、一人經(jīng)辦一項業(yè)務全過程的現(xiàn)象，不相容崗位沒有充分分離。而內(nèi)部控制要求經(jīng)濟業(yè)務事項的決策審批與執(zhí)行分離，執(zhí)行、記錄與監(jiān)督分離，物資財產(chǎn)的保管、使用與記錄分離，這勢必要在原有基礎上增設很多崗位，在人員編制不增加的情況下，人員配備與崗位需求的矛盾凸顯，給工作推進帶來阻力和困難。

4.監(jiān)督機制尚待完善

一些單位對審計監(jiān)督缺乏重視，將審計合并在財務部門兼職進行，甚至沒有設立相應的部門或崗位，導致監(jiān)督機制不健全甚至缺位。內(nèi)控機制的建立與執(zhí)行情況、風險的防范和管控情況缺乏必要的監(jiān)督檢查，使存在的問題和風險不能被及時發(fā)現(xiàn)和解決，內(nèi)控制度難以切實發(fā)揮作用。

5.信息化程度不高endprint

清晰的流程管理和適度的資金投入是信息化建設的前提。很多單位的流程管理還需進一步完善，資金投入尚不到位，因此內(nèi)部控制的信息化程度不高。制度執(zhí)行的很多環(huán)節(jié)還處在人為控制階段，沒有利用信息化手段，強化流程運行，控制效果有待提升。

三、推進事業(yè)單位內(nèi)部控制建設的措施

1.轉變觀念，加強溝通，提高認識和重視程度

（1）財務人員需要首先轉變觀念

財務人員應充分認識到，內(nèi)部控制建設是一項管理課題，它給財務人員提出了巨大挑戰(zhàn)，但同時它也是財務從核算走向管理的重要契機。財務人員要想在未來的發(fā)展中不被淘汰，應利用這一契機，主動由核算會計向管理會計轉型，提高自身能力和素質(zhì)。

財務人員應加強溝通能力，尤其是與一把手和業(yè)務部門對話的能力，要努力具備和運用管理者的思維，引領和促進業(yè)務工作的提升。

財務需增強向業(yè)務工作延伸的能力，很多事實證明，若財務控制嚴格，業(yè)務錯弊的機會就小，財務越了解業(yè)務，就越能發(fā)揮其管理職能，有效防范舞弊和腐敗，保護領導和各級工作人員。

（2）加強溝通，促進領導和業(yè)務部門提高認識

財務人員應在深入學習和研究的基礎上，起到良好的溝通、協(xié)調(diào)和宣傳的作用，讓領導充分認識到，內(nèi)部控制不是束縛手腳的羈絆，而是單位內(nèi)部的免疫防御系統(tǒng)，是當前落實黨風廉政建設主體責任、防控廉政風險的有效手段，是保護領導干部、提高管理水平的重要方式。

領導干部應充分認識到，業(yè)務層面的問題，其根源常常在單位層面。內(nèi)部控制是單位管理的重要組成部分，是一種管理行為，通過流程的梳理、管理權限的劃分、崗位職責的界定等等，理清單位內(nèi)部治理結構，將所有工作環(huán)節(jié)暴露在陽光下，讓營私舞弊無處藏身，是領導加強管控、防范風險的重要契機，因此需要一把手的全力推動和強有力的支撐。

通過溝通和宣傳，讓領導和業(yè)務部門認識到，好的內(nèi)部控制制度，雖然流程多了，但是扯皮少了。很多時候，效率低下的真正原因不是流程的多少，而是部門之間、崗位之間分工不清，導致相互推諉扯皮，既影響效率，又敗壞風氣。若權責清晰，大家各司其職、各盡其責，會共同提升工作的效率效果。

2.運用內(nèi)控手段，強化流程管理

（1）在流程梳理的基礎上，將內(nèi)部控制手段嵌入其中

流程管理是科學管理的重要手段。在內(nèi)部控制建設中應充分運用流程管理的思路，對所有的規(guī)章制度進行再梳理、再提煉，對涉及的各種經(jīng)濟業(yè)務進行分類和歸納總結。對每類經(jīng)濟事項從開始到結束，都有哪些環(huán)節(jié)，需要哪些崗位，涉及哪些文檔資料，梳理出一套完整的工作流程。在此基礎上，進一步找出每個工作流程的風險點、關鍵環(huán)節(jié)、關鍵崗位。通過流程梳理，把過去籠統(tǒng)的制度進行細化和明確，同時將內(nèi)部控制的各種方法嵌入到工作流程的關鍵環(huán)節(jié)和關鍵崗位中，實現(xiàn)對風險的控制。在實踐中，努力將制度固化為流程，形成經(jīng)濟業(yè)務的全流程管理。

比如采購工作流程中包括采購需求申請、采購合同的簽定、采購的實施、資產(chǎn)驗收入庫、經(jīng)費報銷等環(huán)節(jié)，在需求申請環(huán)節(jié)中使用預算控制；在合同簽訂環(huán)節(jié)采用歸口管理；在采購實施和驗收入庫環(huán)節(jié)采用不相容崗位分離控制；在經(jīng)費報銷環(huán)節(jié)中采用會計控制；根據(jù)采購事項的金額大小或重要程度設立不同的審批權限，采用內(nèi)部授權審批控制；在各個環(huán)節(jié)涉及到的申請與審批、審批與執(zhí)行、執(zhí)行與信息記錄等環(huán)節(jié)都采用不相容崗位分離控制。在整個工作流程的各個關鍵點上采用不同的控制方法，同時對流程中涉及的崗位都分別履行什么職責應有明確的界定，讓每個崗位都清楚需要自己做的節(jié)點，從而實現(xiàn)責任明確，路徑清晰的流程管理。

（2）以預算為切入點，完善制度，實現(xiàn)對業(yè)務工作的控制

在流程梳理中，財務應注重與業(yè)務部門的銜接。財務應充分運用預算控制的手段，在預算申請、審批、執(zhí)行、調(diào)整等流程中充分發(fā)揮預算的約束作用，將所有的經(jīng)濟業(yè)務納入預算管理的范疇，將收支、采購、資金、資產(chǎn)、合同等管理均與預算掛鉤，不得無預算或超預算支出。實現(xiàn)以預算為切入點，建立財務與業(yè)務的聯(lián)系，業(yè)務要讓財務知道業(yè)務要干什么、資金需求量是多少；財務根據(jù)業(yè)務的工作計劃安排資金，用預算與之相匹配，從而打通與業(yè)務部門的接口，努力實現(xiàn)財務向業(yè)務的延伸，改變原來財務與業(yè)務信息不對接，各自為戰(zhàn)、自說自話的狀態(tài)，加強部門間協(xié)作，實現(xiàn)“以預算為主線，實現(xiàn)資金的全過程管理”，財務通過資金管理實現(xiàn)對業(yè)務工作的管控。

3.對崗位職責進行重新劃分與調(diào)整

在人員編制不增加的情況下，讓重新梳理的制度與流程落地實施，勢必要對現(xiàn)有崗位職責進行重新劃分和調(diào)整，這既需要一把手的強力推動，也需要人事部門的全力支持，更需要財務部門提出合理化建議。財務可根據(jù)業(yè)務流程與崗位需求，找出哪些崗位必須分開，哪些崗位可以合并，提出合理化建議供人事部門和單位領導參考。

單位可根據(jù)實際情況，在不斷完善制度和流程的同時，充分利用一人多崗的方式，在某項業(yè)務的整個工作流程中，讓其他崗位的人員適當介入，將不相容崗位斷開，打破原來一人經(jīng)辦一項業(yè)務全過程的情況。

比如資產(chǎn)管理崗，原來由一人負責日常實物資產(chǎn)的采購、驗收、登記、管理等工作，不符合不相容崗位分離的原則?，F(xiàn)在可適度調(diào)整資產(chǎn)管理崗的崗位職責，將資產(chǎn)的驗收環(huán)節(jié)拿出來，由業(yè)務部門或其他人員實施，另外三個環(huán)節(jié)不進行大的調(diào)整。與此同時，充分堅持“誰使用誰保管”的原則，在落實保管責任的基礎上，加強資產(chǎn)的監(jiān)督與核對。資產(chǎn)管理崗負責登記資產(chǎn)臺賬與資產(chǎn)的日常管理，應定期與使用保管人員進行實物資產(chǎn)的核對，與財務進行會計記錄信息的核對；財務定期會同資產(chǎn)管理崗對資產(chǎn)進行清查盤點，履行監(jiān)督檢查。從而通過加強使用保管責任、資產(chǎn)臺賬的雙向核對檢查、實物的清查盤點，實現(xiàn)以最小的變動，達到不相容崗位的相互分離、相互監(jiān)督的效果。另外，對采購環(huán)節(jié)應區(qū)別情況，將其分成一般項目采購、重大或特殊項目采購，對于重大或特殊項目的采購，采用特殊程序，由業(yè)務、法律、財務等相關人員成立采購小組，對采購的實行全過程管理，避免由一人負責采購而產(chǎn)生弊端。通過區(qū)別情況，進行合理分工與調(diào)整，減輕執(zhí)行過程中的阻力。

對崗位的調(diào)整要注重整體工作量的平衡，當同一人員的工作任務增加較多的情況下，將其承擔的其他任務適度調(diào)減，分配給其他人員，盡可能實現(xiàn)總體平衡，避免個別崗位負荷過重或過輕而產(chǎn)生矛盾和不滿情緒，從而保障內(nèi)控建設穩(wěn)步推進。

4.加強對內(nèi)部控制的監(jiān)督

監(jiān)督機制的建立是內(nèi)部控制有效實施的重要保障。單位應設置獨立的監(jiān)督審計部門或崗位，定期或不定期對內(nèi)部控制制度的建設與執(zhí)行情況進行監(jiān)督、評價和檢查。有關部門和人員對發(fā)現(xiàn)的問題應查明情況，分析原因，及時整改，對監(jiān)督檢查中發(fā)現(xiàn)的重大責任問題應追究有關人員的責任。通過對內(nèi)部控制的監(jiān)督檢查，達到“以評促建，以評促改，評建結合，重在建設”的作用，促使內(nèi)部控制建設與實施的不斷改進和完善，真正有效防范舞弊和預防腐敗，實現(xiàn)對風險的防范和管控。

5.適時建立信息化系統(tǒng)，提升內(nèi)部控制的效率效果

內(nèi)控制度的實施需要經(jīng)歷一段時間的磨合與調(diào)整，待管理逐漸清晰規(guī)范后，可適度加大資金投入，建立信息化系統(tǒng)。將流程和關鍵節(jié)點固化在系統(tǒng)中，由系統(tǒng)自動控制，減輕人工控制的工作量，減少人為因素的干擾，使內(nèi)部控制的規(guī)范性更強，提升內(nèi)部控制的效率效果。

內(nèi)部控制建設的序幕已經(jīng)拉開，它的優(yōu)化與完善還有很長的路要走，我們還需要在實踐中不斷總結經(jīng)驗，提升管理，為實現(xiàn)內(nèi)部控制建設的目標而努力前行。

參考文獻：

[1]張慶龍主編 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設原理與操作實務》 電子工業(yè)出版社 2017年.

[2]龍潔 《厲行節(jié)約反對浪費的實施路徑-基于政府治理的行政事業(yè)單位內(nèi)部控制》 中國財政經(jīng)濟出版社 2014年.

[3]方周文 張慶龍 聶興凱 《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范實施指南》立信會計出版社 2013年.

[4]王衛(wèi)國 行政事業(yè)單位內(nèi)部控制問題與建議 財政監(jiān)督 2013.3期.endprint