張建

[摘要]我國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)處在初級(jí)發(fā)展階段，還沒(méi)有形成規(guī)模。為促進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，我國(guó)制定了一系列法規(guī)政策，但是養(yǎng)老地產(chǎn)并沒(méi)有納入養(yǎng)老行業(yè)中，且獲得的扶持力度較小。文章認(rèn)為養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)全過(guò)程均存在法律風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)前可以通過(guò)完善養(yǎng)老地產(chǎn)相關(guān)政策法規(guī)，形成長(zhǎng)效的產(chǎn)業(yè)鏈合作機(jī)制等方式，有效規(guī)避養(yǎng)老地產(chǎn)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)，保障養(yǎng)老地產(chǎn)的健康發(fā)展。

[關(guān)鍵詞]養(yǎng)老地產(chǎn)；開(kāi)發(fā)；法律風(fēng)險(xiǎn)

一、養(yǎng)老地產(chǎn)及其發(fā)展?fàn)顩r

（一）養(yǎng)老地產(chǎn)的概念

養(yǎng)老地產(chǎn)是我國(guó)從發(fā)達(dá)國(guó)家引入的商業(yè)性概念，是指適應(yīng)老年人日常生活、心理需求的房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)產(chǎn)品。養(yǎng)老地產(chǎn)形式多樣，簡(jiǎn)單而言就是為老年人提供娛樂(lè)休閑、保健醫(yī)療與日常生活的居住場(chǎng)所，常見(jiàn)的包括老年公寓、福利院等。這是一種將房產(chǎn)開(kāi)發(fā)與養(yǎng)老結(jié)合起來(lái)的全新復(fù)合型模式，將養(yǎng)老問(wèn)題融入到房地產(chǎn)設(shè)計(jì)、施工與運(yùn)營(yíng)全過(guò)程中，可為老年人創(chuàng)造更好的居住環(huán)境。養(yǎng)老地產(chǎn)有別于住宅建設(shè)，需要與專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)相結(jié)合，因此很難迅速收回成本，且服務(wù)對(duì)象針對(duì)性強(qiáng)。

（二）我國(guó)養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展?fàn)顩r

我國(guó)的養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)最早出現(xiàn)于2000年，首個(gè)養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目為北京東方太陽(yáng)城，此后這一概念才在全國(guó)得到廣泛推廣。而由于開(kāi)發(fā)運(yùn)營(yíng)中存在諸多限制，養(yǎng)老地產(chǎn)的發(fā)展?fàn)顩r并不樂(lè)觀。直到2013年政府的扶持力度與市場(chǎng)需求逐漸增大，養(yǎng)老地產(chǎn)在二三線城市才得到迅速擴(kuò)張，這一年我國(guó)新增養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目超過(guò)20個(gè)。總體來(lái)看，養(yǎng)老地產(chǎn)還是一種新興行業(yè)，目前在養(yǎng)老設(shè)施配置、市場(chǎng)供應(yīng)方面相對(duì)滯后，無(wú)法滿足老齡人口對(duì)養(yǎng)老地產(chǎn)的需求。據(jù)統(tǒng)計(jì)表明，截至2013年底我國(guó)老年人口已經(jīng)突破2億人，且年增長(zhǎng)速度超過(guò)1000萬(wàn)，預(yù)計(jì)2025年將超過(guò)3億人。如今，養(yǎng)老地產(chǎn)市場(chǎng)已逐漸細(xì)化，并且出現(xiàn)了多種配套服務(wù)行業(yè)，如老年家政、老年療養(yǎng)等。我國(guó)也加大了對(duì)該行業(yè)的扶持力度，吸引了大批投資主體。此外，該行業(yè)具有廣闊的前景，但目前尚未形成規(guī)模，還需要進(jìn)一步開(kāi)發(fā)與規(guī)劃。

二、現(xiàn)行與養(yǎng)老地產(chǎn)有關(guān)的法規(guī)政策

（一）我國(guó)現(xiàn)行養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)相關(guān)法規(guī)政策

為探索服務(wù)老年群體的工作機(jī)制，支持老年群眾開(kāi)展自我管理與社會(huì)服務(wù)活動(dòng)，統(tǒng)籌規(guī)劃各種形式的養(yǎng)老服務(wù)模式，我國(guó)制定了一系列與養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)的法律法規(guī)。例如，1999年民政部制定了《社會(huì)福利機(jī)構(gòu)暫行管理辦法》；2000年，財(cái)政部、國(guó)家稅務(wù)總局發(fā)布了《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》；2014年北京市人大常委會(huì)發(fā)布了《北京市居家養(yǎng)老服務(wù)條例（草案）》等。同時(shí)我國(guó)通過(guò)制定與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)相關(guān)的土地政策、投融資政策與稅費(fèi)政策，旨在形成覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系，不斷完善養(yǎng)老地產(chǎn)市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)業(yè)規(guī)模，保障養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

（二）涉及養(yǎng)老地產(chǎn)相關(guān)法規(guī)政策的利弊分析

目前國(guó)內(nèi)養(yǎng)老地產(chǎn)的運(yùn)營(yíng)模式分為所有權(quán)與使用權(quán)兩種，其中通過(guò)購(gòu)買(mǎi)的方式獲得養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)權(quán)，這就是所有權(quán)模式。這種模式能夠更快獲得回報(bào)，但是需要做好后期運(yùn)營(yíng)工作，若僅僅將產(chǎn)品銷(xiāo)售作為重點(diǎn)，忽視了后期管理，將極大影響后期的增值收入，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量下降。這就需要開(kāi)發(fā)商對(duì)購(gòu)買(mǎi)者進(jìn)行限制，并與養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)簽訂管理合同。養(yǎng)老地產(chǎn)中的租賃與協(xié)議管理模式，就是使用權(quán)運(yùn)營(yíng)模式，在商業(yè)用地開(kāi)發(fā)中這種模式較為常見(jiàn)，但是容易出現(xiàn)管理混亂問(wèn)題。2012年中國(guó)保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于保險(xiǎn)資金投資股權(quán)和不動(dòng)產(chǎn)有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確要求保險(xiǎn)公司不得假借養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)等名義參與房地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，避免保險(xiǎn)公司通過(guò)養(yǎng)老地產(chǎn)謀取私利。

政府為扶持養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展制定了相關(guān)稅費(fèi)優(yōu)惠政策，如《關(guān)于對(duì)老年服務(wù)機(jī)構(gòu)有關(guān)稅收政策問(wèn)題的通知》，但是這些政策總體來(lái)看只是對(duì)行政稅費(fèi)進(jìn)行減半征收，并且將補(bǔ)助對(duì)象限定為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，扶持力度與涉及面較小，并沒(méi)有將養(yǎng)老地產(chǎn)納入其中。在土地供應(yīng)方面，我國(guó)早在《關(guān)于老齡工作的決定》中就明確規(guī)定了養(yǎng)老用地的范圍，但是并沒(méi)有具體的執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)。隨著國(guó)家對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的重視，2014年國(guó)土資源部對(duì)外公布《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的土地開(kāi)發(fā)、供應(yīng)、管理等方面做出了明確規(guī)定，要求只允許投資建設(shè)養(yǎng)老院、老年護(hù)理機(jī)構(gòu)等，但是與養(yǎng)老地產(chǎn)相關(guān)的養(yǎng)老住宅開(kāi)發(fā)用地政策依然沒(méi)有出臺(tái)。國(guó)土資源部發(fā)布的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施用地指導(dǎo)意見(jiàn)》雖然打開(kāi)了養(yǎng)老地產(chǎn)中用地問(wèn)題的桎梏，但地方政府如何在原本緊張的土地指標(biāo)中安排養(yǎng)老用地，開(kāi)發(fā)商如何獲取融資貸款依然是未解的難題。

三、養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)分析

（一）養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老地產(chǎn)在開(kāi)發(fā)階段包括選址、確定土地性質(zhì)以及市場(chǎng)定位等環(huán)節(jié)，也需要做好質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作，只有前期做好各項(xiàng)準(zhǔn)備才能降低法律風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)階段常見(jiàn)的風(fēng)險(xiǎn)包括資金不足、開(kāi)發(fā)規(guī)劃不合理以及市場(chǎng)調(diào)查不足等，也包括設(shè)計(jì)造價(jià)風(fēng)險(xiǎn)與法律風(fēng)險(xiǎn)。很多開(kāi)發(fā)商在開(kāi)發(fā)養(yǎng)老地產(chǎn)時(shí)，一般是依據(jù)常規(guī)住宅開(kāi)發(fā)流程執(zhí)行，并且由相對(duì)專業(yè)的設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行設(shè)計(jì)規(guī)劃。但是這種做法忽視了養(yǎng)老地產(chǎn)的特殊性，無(wú)法突出養(yǎng)老服務(wù)理念。此外，開(kāi)發(fā)階段若對(duì)相關(guān)法律文本缺乏解讀，或者對(duì)運(yùn)營(yíng)設(shè)計(jì)缺乏動(dòng)態(tài)考量，也會(huì)引發(fā)一系列風(fēng)險(xiǎn)。

（二）養(yǎng)老地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)服務(wù)大體分為三個(gè)階段，即開(kāi)業(yè)、開(kāi)業(yè)鞏固與正式運(yùn)營(yíng)階段。開(kāi)業(yè)階段若營(yíng)銷(xiāo)方式選擇不當(dāng)、人員培訓(xùn)不力以及開(kāi)業(yè)流程設(shè)置不到位等，均會(huì)導(dǎo)致后期入住率低、用戶流失以及服務(wù)項(xiàng)目不合理等。開(kāi)業(yè)鞏固階段為開(kāi)業(yè)后正式運(yùn)營(yíng)的準(zhǔn)備階段，這個(gè)階段存在的風(fēng)險(xiǎn)因素較多，如服務(wù)設(shè)施不完備、服務(wù)效率偏低、服務(wù)資金投入不足以及管理混亂等，這些問(wèn)題將引發(fā)用戶嚴(yán)重流失、突發(fā)事件多，最終影響到開(kāi)發(fā)項(xiàng)目的總體收益。正式運(yùn)營(yíng)階段運(yùn)營(yíng)成本是最為本質(zhì)的問(wèn)題，由于不同的開(kāi)發(fā)商有不同的開(kāi)發(fā)與運(yùn)營(yíng)模式，所制定的運(yùn)營(yíng)方案也存在差異，但都需要結(jié)合自身情況有效選擇以規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。該階段存在的風(fēng)險(xiǎn)包括投入與費(fèi)用增加不協(xié)調(diào)、法律缺失、用戶劇增以及后期投入不足等。endprint

（三）養(yǎng)老地產(chǎn)協(xié)議條款不完善的風(fēng)險(xiǎn)

養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)的主要目的就是為老年人群提供集中住宿與日常起居服務(wù)場(chǎng)所，而這些服務(wù)機(jī)構(gòu)的日常工作重點(diǎn)，就是保障老年人的正常生活起居，保障他們的健康與人身安全。這就需要養(yǎng)老地產(chǎn)項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)過(guò)程中承擔(dān)相應(yīng)的安全保障義務(wù)，運(yùn)營(yíng)商所承擔(dān)的義務(wù)與《侵權(quán)責(zé)任法》中規(guī)定的安全保障義務(wù)不同，是在簽訂協(xié)議時(shí)作出規(guī)定。養(yǎng)老地產(chǎn)服務(wù)運(yùn)營(yíng)企業(yè)或者其他養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)，在簽訂管理服務(wù)協(xié)議時(shí)一般會(huì)設(shè)定“免責(zé)條款”。但是若養(yǎng)老地產(chǎn)運(yùn)營(yíng)中出現(xiàn)糾紛，這些條款往往無(wú)法發(fā)揮作用。

四、養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中防范法律風(fēng)險(xiǎn)的對(duì)策

養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)相對(duì)而言周期長(zhǎng)、程序復(fù)雜，每個(gè)環(huán)節(jié)的失誤均會(huì)引發(fā)不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中存在的法律風(fēng)險(xiǎn)與常規(guī)地產(chǎn)完全不同，表現(xiàn)為風(fēng)險(xiǎn)是環(huán)環(huán)相扣的，并且很多法律風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法預(yù)知。因此，養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中應(yīng)該明確研究風(fēng)險(xiǎn)性質(zhì)、來(lái)源，并且制定相應(yīng)的法律風(fēng)險(xiǎn)防范對(duì)策，進(jìn)而有效降低養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)中的風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生率。

（一）完善相關(guān)政策法規(guī)

政府相關(guān)部門(mén)應(yīng)盡快完善相關(guān)的政策法規(guī)，為養(yǎng)老地產(chǎn)發(fā)展提供制度保障。養(yǎng)老地產(chǎn)政策的出臺(tái)需要政府部門(mén)合作，并且通過(guò)對(duì)養(yǎng)老市場(chǎng)進(jìn)行深入調(diào)查，明確養(yǎng)老地產(chǎn)所涉及的內(nèi)容與需求，進(jìn)而制定有針對(duì)性的保障措施。從我國(guó)現(xiàn)行的行政法規(guī)來(lái)看，政府鼓勵(lì)養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，開(kāi)發(fā)商也可以拿到相對(duì)較低的土地價(jià)格，但是由于缺乏與土地使用相關(guān)的規(guī)范，很難有效保障開(kāi)發(fā)商的利益，這就需要從立法上進(jìn)行市場(chǎng)規(guī)范。此外，政府相關(guān)部門(mén)在認(rèn)真審核的基礎(chǔ)上，可以適當(dāng)向養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目進(jìn)行政策傾斜，為養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)提供資金與技術(shù)支持，將稅收政策與土地使用政策作為重點(diǎn)，打消民間投資者的顧慮，進(jìn)而幫助解決我國(guó)當(dāng)前存在的養(yǎng)老問(wèn)題。

（二）將養(yǎng)老地產(chǎn)納入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)中

2011年，我國(guó)房地產(chǎn)協(xié)會(huì)、老齡產(chǎn)業(yè)協(xié)會(huì)等機(jī)構(gòu)在北京聯(lián)合發(fā)布了與綠色養(yǎng)老住區(qū)相關(guān)的評(píng)定體系，指出只有將養(yǎng)老地產(chǎn)納入養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)體系中才能得到較好發(fā)展。“綠色養(yǎng)老”概念的提出，就是為了適應(yīng)全球范圍內(nèi)綠色生態(tài)生活的目標(biāo)，順應(yīng)時(shí)代潮流構(gòu)建綠色養(yǎng)老住宅區(qū)。該體系充分借鑒了發(fā)達(dá)國(guó)家在養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)方面的經(jīng)驗(yàn)，旨在吸引更多的投資者加入養(yǎng)老地產(chǎn)開(kāi)發(fā)，促進(jìn)養(yǎng)老地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展。養(yǎng)老地產(chǎn)具有一定的人文、地產(chǎn)與金融屬性，可以與醫(yī)療、餐飲等多個(gè)行業(yè)結(jié)合起來(lái)，進(jìn)而形成資源整合的養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)鏈。

（三）保險(xiǎn)資金投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老地產(chǎn)模式

養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)在簽訂協(xié)議時(shí)應(yīng)該遵循公平公正的原則，對(duì)于其中的免責(zé)條款進(jìn)行特別說(shuō)明，并與商業(yè)保險(xiǎn)與政策性保險(xiǎn)結(jié)合起來(lái)，構(gòu)建保險(xiǎn)資金投資運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老地產(chǎn)模式，以形成風(fēng)險(xiǎn)控制與分擔(dān)機(jī)制，保障養(yǎng)老地產(chǎn)市場(chǎng)的良性運(yùn)作。例如，上海市通過(guò)與保險(xiǎn)企業(yè)合作，采用政府補(bǔ)助與養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)自行承擔(dān)相結(jié)合的方式，推出“養(yǎng)老服務(wù)意外責(zé)任險(xiǎn)”，將養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司與政府結(jié)合起來(lái)，形成相互補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)風(fēng)險(xiǎn)控制機(jī)制。

（四）形成長(zhǎng)效的產(chǎn)業(yè)鏈合作機(jī)制

在當(dāng)前整個(gè)行業(yè)缺乏明確規(guī)范與法規(guī)，并且缺乏成熟商業(yè)運(yùn)作模式的情況下，可以通過(guò)契約的方式與產(chǎn)業(yè)鏈上的企業(yè)、單位建立合作關(guān)系，規(guī)定產(chǎn)業(yè)鏈上參與者的權(quán)利與義務(wù)，對(duì)老年人發(fā)生意外的責(zé)任認(rèn)定、保險(xiǎn)關(guān)系等進(jìn)行明確規(guī)定。養(yǎng)老服務(wù)產(chǎn)業(yè)鏈上的所有參與主體都應(yīng)該依據(jù)合同約定行事，采用必要的措施平衡法律風(fēng)險(xiǎn)與商業(yè)利益，避免出現(xiàn)違法、違規(guī)行為。

[責(zé)任編輯：張東安]endprint