曾少珠 黃敏燕 譚洪益

摘 要：以梅州農(nóng)村低保為研究對(duì)象，通過實(shí)地調(diào)查研究發(fā)現(xiàn)梅州農(nóng)村低保存在存在認(rèn)定困難、退貧制度不健全、監(jiān)督體系形同虛設(shè)等問題，分析導(dǎo)致上述問題的原因，提出建立信息平臺(tái)、完善低保評(píng)定程序、提高群眾監(jiān)督意識(shí)等措施。希望本課題的研究能使真正需要低保資金的農(nóng)村居民生活得到保障。

關(guān)鍵詞： 農(nóng)村低保；評(píng)定機(jī)制；監(jiān)督體系

【中圖分類號(hào)】 D267.2 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】2236-1879（2017）05-0297-02

農(nóng)村低保為農(nóng)村居民最低生活保障，保障對(duì)象是家庭人均純收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系霓r(nóng)村居民。農(nóng)村低保的申請(qǐng)審批流程為農(nóng)村居民向鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府遞交書面申請(qǐng)書，內(nèi)容包括家庭成員的戶籍、收入及就業(yè)的情況；鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府委托村委會(huì)對(duì)申請(qǐng)表進(jìn)行初審并公示；村委會(huì)將符合標(biāo)準(zhǔn)的申請(qǐng)表交由鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府審核并公示；縣級(jí)民政部門抽查后辦理審批手續(xù)并公示，并由縣級(jí)民政部門發(fā)放低保金領(lǐng)取證及銀行存折。

1 梅州市農(nóng)村低?，F(xiàn)狀

梅州市總面積1.5935萬平方公里。地貌類型為山地、丘陵、臺(tái)地、階地和平原五大類型，其中山地占總面積24.3%；丘陵、臺(tái)地和階地占總面積56.6%。2015年年末戶籍人口約543.79萬人，常住人口約434.08萬人，其中農(nóng)村人口約226.63萬人，農(nóng)村人口占52.21%。年人均可支配收入4000元為2015年梅州市農(nóng)村最低生活標(biāo)準(zhǔn)，而低于最低生活保障的農(nóng)村貧困人口約19萬人，約占梅州農(nóng)村總?cè)丝?.5%。梅州市共8個(gè)縣（市、區(qū)）均屬山區(qū)縣，五華、豐順、大埔三個(gè)縣為省扶貧重點(diǎn)縣。其中五華約有9.48萬貧困人口，占全市貧困人口的49.5%，分散貧困人口達(dá)6.8萬人。

2 梅州市農(nóng)村低保存在的問題

近年來，梅州市經(jīng)濟(jì)在穩(wěn)步發(fā)現(xiàn)的同時(shí)，出現(xiàn)發(fā)展不平衡的問題，尤其農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢，部分農(nóng)村居民迫切希望改善生活條件，便想享受低保補(bǔ)助，填寫申請(qǐng)表時(shí)未如實(shí)填報(bào)?，F(xiàn)申請(qǐng)低保人群主要分為三類。一是普通家庭勞動(dòng)人數(shù)少，致使人均收入低于最低生活保障水平；二是因疾病喪失勞動(dòng)能力，無法承擔(dān)治療費(fèi)用；三是孤寡老人和孤兒。

目前梅州農(nóng)村低保申請(qǐng)審批流程基本按國家要求進(jìn)行，但在審核上存在主觀意見，并且未能完全做到通過走訪確認(rèn)申請(qǐng)戶實(shí)際情況。存在部分農(nóng)村居民為通過領(lǐng)取低保資金改善生活條件，虛報(bào)家庭收入、家庭成員，而村干部極少在評(píng)定前走訪申請(qǐng)戶，也無法獲取申請(qǐng)戶家庭情況資料，致使難以發(fā)現(xiàn)非貧困村民占用低保名額的現(xiàn)象。

2.1 貧困戶難以核查

農(nóng)村低保普遍存在低保申請(qǐng)戶家庭成員難以核查、家庭收入難以貨幣化等問題，主要原因是農(nóng)村居民以農(nóng)牧業(yè)、打零工為主，收入來源廣、不穩(wěn)定，容易形成隱性就業(yè)、隱形收入。因病致貧的農(nóng)村居民，受傳統(tǒng)思想的影響，除非私人診所不愿接診才會(huì)到正規(guī)醫(yī)院就醫(yī)，又不了解低保申請(qǐng)所需材料，導(dǎo)致在申請(qǐng)環(huán)節(jié)無法提供必需的癥斷書以及用藥證明。

梅州市農(nóng)村人口居住分散，特別是較為貧困的山區(qū)，村委會(huì)難以每戶上門走訪，核實(shí)真實(shí)人均收入、疾病情況，加以村干部缺乏低保的專業(yè)知識(shí)，往往僅憑申請(qǐng)表加以分析后認(rèn)定貧困戶并公示，在農(nóng)村人情社會(huì)里，沒有人員對(duì)公示對(duì)象有提出針對(duì)性的提出問題，并且后續(xù)復(fù)核程序依賴初審結(jié)果，所以容易出現(xiàn)“錯(cuò)?！薄ⅰ膀_?！?、“關(guān)系?！钡默F(xiàn)象。

目前審核人員通過申請(qǐng)戶家庭居住環(huán)境，水費(fèi)、電費(fèi)等日常性繳費(fèi)單據(jù)，加以主觀印象進(jìn)行判斷，缺少與公安戶籍管理和車管、國土房管、銀行等部門協(xié)同審查，出現(xiàn)部分低保戶有房有車，或者低保人員死亡卻享受著低保的情況。科學(xué)的核實(shí)低保申請(qǐng)戶具體情況需要工商、產(chǎn)權(quán)、運(yùn)管、社保、公安、住建等部門提供資料，但各部門間信息不共享，難免產(chǎn)生享受農(nóng)村低保的家庭，實(shí)際上并不符合當(dāng)?shù)氐难a(bǔ)差標(biāo)準(zhǔn)。

2.2 退貧制度不健全

目前國家和政府對(duì)于退出低保政策的具體操作沒有給出具體的闡述，只提到享有低保待遇的農(nóng)村居民家庭人均收入情況發(fā)生變化的，應(yīng)對(duì)及時(shí)告知村委會(huì)，辦理停放、減發(fā)或增發(fā)農(nóng)村居民最低生活保障待遇的手續(xù)。實(shí)際調(diào)查發(fā)現(xiàn)退出低保主要靠自覺，雖然有居民生活水平提高后會(huì)主動(dòng)提出退保，將名額給需要低保補(bǔ)助的家庭，但是大部分居民主動(dòng)退保的意識(shí)薄弱，生活水平改善后仍占用低保名額，低保資金有限，使得新貧困戶難以列入低保名單。2016年底梅州市位實(shí)現(xiàn)2018年全面脫貧的目標(biāo)，將符合低保的貧困家庭全部納入低保范圍，現(xiàn)在退貧制度的完善不但關(guān)系到低保的公平性、公正性，而且關(guān)系到低保資金是否用到實(shí)處。

2.3 監(jiān)督體系不完善

一是宣傳方式老式，張貼公告為唯一的宣傳方式。農(nóng)村常住中老年居民的文化程度基本為初中，文化程度較高的群體并非為常住人口，會(huì)留意公告的人數(shù)寥寥無幾，唯一的宣傳方式根本起不到宣傳作用。居民不了解低保政策和法規(guī)，無法意識(shí)到低保執(zhí)行工作環(huán)節(jié)哪些違反程序，哪些操作違規(guī)，所以居民無法監(jiān)督。并且發(fā)現(xiàn)梅州民政局官網(wǎng)雖公布了低保名單，但實(shí)際需要輸入姓名查詢是否為低保戶。

二是沒法按程序評(píng)定。村委會(huì)成員平均年齡為45歲，文化程度為小學(xué)或初中，村委會(huì)成員有豐富的管理經(jīng)驗(yàn)，但學(xué)習(xí)新事物的能力較差。村委會(huì)人少事多，未能定時(shí)定量地接受低保評(píng)定培訓(xùn)、法規(guī)教育，村委會(huì)對(duì)低保評(píng)定流程只是略知一二，對(duì)法規(guī)更加不熟悉。村委會(huì)無法或不愿意挨家挨戶走訪調(diào)查，所以評(píng)定過程摻雜太多主觀看法，容易出現(xiàn)“關(guān)系保”。

三是處罰力度不夠?，F(xiàn)有低保制度規(guī)定，對(duì)采取虛報(bào)、隱瞞家庭收入、偽造證明材料等不正當(dāng)手段騙取農(nóng)村低保待遇的居民，情節(jié)較輕的由縣（市、區(qū)）人民政府民政部門給予批評(píng)教育，追回冒領(lǐng)的低保金；對(duì)情節(jié)嚴(yán)重構(gòu)成犯罪的，移交司法機(jī)關(guān)處理。

3 梅州市農(nóng)村低保問題分析

3.1 信息平臺(tái)未建立

我國政府信息化已經(jīng)取得了階段性成果：各類政府機(jī)構(gòu)IT應(yīng)用基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相當(dāng)完備，網(wǎng)絡(luò)建設(shè)發(fā)展迅速，大部分職能部門都已堅(jiān)持覆蓋全系統(tǒng)的專網(wǎng)。在快速發(fā)展的同時(shí)，政府各部門建設(shè)中也普遍存在缺乏管理，偏重硬件資源投入而忽視行政結(jié)構(gòu)的調(diào)整和行政流程的再造，以及了解政府業(yè)務(wù)流程的IT人員等問題，。在各部門信息化建設(shè)過程中，各獨(dú)立單位之間還未建立信息共享橋梁，隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，急需建立各部門之間信息共享的平臺(tái)。由于各地方政府、地方各部門都建立了自己的信息平臺(tái)，數(shù)據(jù)類型、數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)均不統(tǒng)一，各部門按照自己的工作性質(zhì)及程序生產(chǎn)數(shù)據(jù)，造成了部門之間信息共享平臺(tái)難以建立。

梅州市經(jīng)濟(jì)發(fā)展較慢，市民政局在2015年6月建立了梅州市社會(huì)組織信息網(wǎng)，完善了社會(huì)組織登記管理信息化工作。據(jù)了解梅州農(nóng)村低?；A(chǔ)工作僅利用計(jì)算機(jī)進(jìn)行記錄與信息傳遞，還未建立農(nóng)村低保信息平臺(tái)，更別說相關(guān)部門之間的信息共享?；鶎庸ぷ魅藛T年齡集中分布在45-55歲，文化程度多為小學(xué)，不熟悉也比較難掌握辦公軟件。在資金預(yù)算上沒有將建立農(nóng)村低保工作平臺(tái)列入其中，缺少技術(shù)人員開發(fā)與管理工作平臺(tái)，造成認(rèn)定低保申請(qǐng)戶環(huán)節(jié)難于獲取可量化的資料，主觀意識(shí)大于客觀判斷。

3.2 低保工作人員不足

市民政局下設(shè)11個(gè)科室，由社會(huì)救助科負(fù)責(zé)最低生活保障的全部工作，同時(shí)兼顧醫(yī)療救助、五保戶社會(huì)救濟(jì)、農(nóng)村養(yǎng)老院建設(shè)等社會(huì)保障工作。市民政局將工作分配到每個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)民政局，每個(gè)區(qū)、鎮(zhèn)民政局有1位負(fù)責(zé)人，共2-3位低保工作人員，農(nóng)村低保戶的初步評(píng)定與退出委托村委會(huì)進(jìn)行核實(shí)。目前村委會(huì)低保工作人員并非低保專員，雖受過低保工作培訓(xùn)，但村委會(huì)事多人少，日常的工作已經(jīng)非常繁瑣，對(duì)低保工作的熟悉程度未能達(dá)到要求。2015年全市新增低保戶7002戶、15340人，按要求民政部門應(yīng)對(duì)新增低保人員逐一審核，并對(duì)已有低保戶的30%進(jìn)行抽查，審核是否存在生活水平已達(dá)到最低生活保準(zhǔn)以上的又未主動(dòng)退保的低保戶，同樣民政部門事多人少，加以信息平臺(tái)為建立，難以完成全部工作量，據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)梅州農(nóng)村低保在退出環(huán)節(jié)主要靠低保戶主動(dòng)退保，但是村民意識(shí)差異大，主動(dòng)退保的人數(shù)并不多，所以由于低保工作人員不足，難于發(fā)現(xiàn)已達(dá)到退保標(biāo)準(zhǔn)的低保戶并及時(shí)辦理退保，導(dǎo)致低保資金被占用。

3.3 群眾缺乏監(jiān)督意識(shí)

信息化快速發(fā)展的今天，梅州農(nóng)村低保的宣傳方式、評(píng)定公示方式仍采用傳統(tǒng)的模式，居民已經(jīng)習(xí)慣通過瀏覽公眾號(hào)來關(guān)注身邊的新聞，極少留意村委會(huì)宣傳欄的內(nèi)容，梅州農(nóng)村低保情況的信息尚未出現(xiàn)過在各地區(qū)微信公眾號(hào)上，另一方面，居民更多通過轉(zhuǎn)發(fā)的形式來表達(dá)不滿，并非通過舉報(bào)或者其他直接的方式來行使監(jiān)督權(quán)。通過觀察發(fā)現(xiàn)當(dāng)?shù)刂欣夏昃用裰g非常熟悉，空閑之際聊聊家常、新聞，對(duì)于不符合低保情況的家庭，私底下會(huì)議論，顧忌鄰里之間的關(guān)系，但是多數(shù)選擇沉默，匿名舉報(bào)在他們心里是不可能實(shí)現(xiàn)的，所以長期以來關(guān)注低保情況的居民不行使監(jiān)督權(quán)，較為年輕的居民不關(guān)注低保情況。

4 完善梅州農(nóng)村低保工作的對(duì)策

4.1 建立信息平臺(tái)

近年來，信息化水平不斷提升，各個(gè)領(lǐng)域和環(huán)節(jié)都已經(jīng)運(yùn)用了互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，在現(xiàn)代互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)如此發(fā)達(dá)的前提下，農(nóng)村低保工作也應(yīng)積極借助互聯(lián)網(wǎng)，建立健全低保信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。建議政府部門在編制年度農(nóng)村低保工作經(jīng)費(fèi)預(yù)算的同時(shí)，制定好信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)建設(shè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算，為系統(tǒng)建設(shè)提供資金支持。

盡快建立農(nóng)村低保信息管理平臺(tái)與工作網(wǎng)絡(luò)。構(gòu)建與公安、車管、國土房管、銀行等部門信息共平臺(tái)，在低保準(zhǔn)入環(huán)節(jié)把好關(guān)，為更好地開展梅州農(nóng)村低保資金管理、分析和審計(jì)提供數(shù)據(jù)平臺(tái)。目前各地已在加快建設(shè)完善低保信息平臺(tái)，但是速度與質(zhì)量均達(dá)不到預(yù)期效果，尤其是與外部信息搭建上難度比較大。所以，民政局在建立內(nèi)部網(wǎng)絡(luò)共享的同時(shí)，應(yīng)與相關(guān)部門共同探討低保申請(qǐng)戶信息共同審核反饋機(jī)制，達(dá)到申請(qǐng)戶收入、人口、財(cái)產(chǎn)確定的科學(xué)、有效、準(zhǔn)確，并簡化手續(xù)，提高工作效率，為民政部門審核和審計(jì)部門監(jiān)督創(chuàng)造良好的平臺(tái)。

信息共享平臺(tái)在準(zhǔn)入環(huán)節(jié)逐步完善后，建立低保信息動(dòng)態(tài)管理，當(dāng)?shù)捅Ｉ暾?qǐng)戶生活水平高于最低生活保障水平時(shí)，系統(tǒng)會(huì)自動(dòng)提示、通知低保申請(qǐng)戶并停止發(fā)放低保資金，做到實(shí)行動(dòng)態(tài)管理以及及時(shí)退出，減輕低保工作量。

4.2 完善低保評(píng)定程序

4.2.1 加大低保工作隊(duì)伍建設(shè)

針對(duì)現(xiàn)有農(nóng)村低保工作人員不足導(dǎo)致低保準(zhǔn)入環(huán)節(jié)未能全部走訪核實(shí)、低保退出環(huán)節(jié)無人把控的現(xiàn)象，建議增加低保工作專員。首先，根據(jù)低保工作量預(yù)估需要低保專員的人數(shù)，在現(xiàn)有的低保工作人員基礎(chǔ)上進(jìn)行篩選，保留符合標(biāo)準(zhǔn)的工作人員，根據(jù)實(shí)際需求吸收具有基層工作經(jīng)驗(yàn)的人員。其次，對(duì)低保工作隊(duì)伍進(jìn)行全面培訓(xùn)，培訓(xùn)內(nèi)容不僅包括低保的審批流程，而且要學(xué)習(xí)其他地區(qū)低保評(píng)定方式，探討適合梅州農(nóng)村的評(píng)定體系。最后，低保工作進(jìn)行輪崗制，避免低保專員在某個(gè)崗位工作時(shí)間過長，權(quán)利過大，引起腐敗問題，同時(shí)輪崗制可以使低保專員熟悉每個(gè)崗位，能夠理解對(duì)方是工作需求。

4.2.2 完善低保檔案，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理

市民政局在2015年6月建立了梅州市社會(huì)組織信息網(wǎng)，完善了社會(huì)組織登記管理信息化工作，低保工作人員也開始著力建立電子版低保檔案。為實(shí)現(xiàn)2018年梅州市全面脫貧的目標(biāo)，要加快全面建成低保戶檔案，也要加快對(duì)農(nóng)村低保對(duì)象和建檔立卡貧困人口的再識(shí)別、再排查，進(jìn)行數(shù)字對(duì)比，確保全部貧困人口納入低保范圍，并且要避免將重心偏移在貧困居民是否納入低保戶，而忽視已脫貧的低保群眾是否退出低保。內(nèi)部信息平臺(tái)建立后全面實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，嚴(yán)格把控好低保準(zhǔn)入與退出環(huán)節(jié)，確保低保資金用于貧困群眾，早日實(shí)現(xiàn)梅州全面脫貧的目標(biāo)。

4.3 提高群眾監(jiān)督意識(shí)

首先，改變宣傳與公示方式，適當(dāng)將政府信息公布在互聯(lián)網(wǎng)上，便于人民群眾監(jiān)督，市民政局網(wǎng)站可以通過輸入姓名查看該居民是否屬于低保戶，這種公示方式并非真正意義上的公示，雖然可以認(rèn)為為了保護(hù)低保戶采取這種公示方式，但是阻礙了群眾進(jìn)行監(jiān)督。其次，對(duì)居民進(jìn)行監(jiān)督意識(shí)教育，讓居民相信舉報(bào)者的信息不會(huì)被公開。最后，加大騙保的懲罰力度，從根源上杜絕騙?，F(xiàn)象的發(fā)生。

5 結(jié)論

農(nóng)村最低生活保障是貧困村民最后的生活保障，隨著社會(huì)的發(fā)展，村民收入不斷提高，但生活成本也加大，因疾病致貧的人群越來越多，要想實(shí)現(xiàn)2018年全面脫貧，解決梅州農(nóng)村低保問題起著至關(guān)重要的作用完善農(nóng)村低保制度、關(guān)系到農(nóng)村人民的切身利益和維持社會(huì)穩(wěn)定、推進(jìn)反腐倡廉、促進(jìn)依法治國的重?fù)?dān)。

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