論構(gòu)建中國用能權(quán)交易體系的制度銜接之維

劉明明

摘要 用能權(quán)是具有公私法雙重屬性的管制性財產(chǎn)權(quán)。用能權(quán)交易是我國推進(jìn)綠色發(fā)展的一項制度創(chuàng)新，對實現(xiàn)能耗總量和強度“雙控”目標(biāo)具有重要意義。用能權(quán)交易制度旨在從供給側(cè)實現(xiàn)節(jié)能降耗目標(biāo)，與其并行的節(jié)能減排市場化機制還包括節(jié)能量交易和碳排放權(quán)交易。節(jié)能量交易與用能權(quán)交易的規(guī)制對象、規(guī)制手段、制度設(shè)計目的和約束功能相近，故兩者存在制度重復(fù)建設(shè)問題。用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的制度設(shè)計目的具有協(xié)同性、規(guī)制對象有交叉，但兩者在用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額初始分配、履約等方面存在制度銜接不暢問題。通過法學(xué)和制度經(jīng)濟學(xué)分析，對用能權(quán)交易、節(jié)能量交易和碳排放權(quán)交易的制度整合與重構(gòu)提出了建議。中國應(yīng)當(dāng)取消目標(biāo)節(jié)能量交易制度，并以核定用能權(quán)交易取代項目節(jié)能量交易。用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的制度銜接層面，應(yīng)當(dāng)打通用能權(quán)交易體系和碳排放權(quán)交易體系，建立聯(lián)合履約機制，即允許用能單位或排放單位在滿足一定條件的情況下使用用能權(quán)指標(biāo)、核定用能權(quán)、碳排放配額或核證減排量履約。用能權(quán)指標(biāo)與碳排放配額在履約方面的銜接機制重點在于一級市場的對接。用能權(quán)的初始分配僅僅是為重點用能單位設(shè)定節(jié)能義務(wù)的過程，應(yīng)當(dāng)以公平為原則，并且采取免費分配的方式。相對于用能權(quán)交易制度，碳排放權(quán)交易制度則是為了控制排放單位對碳排放空間這一資源的過度利用。因此，在碳排放配額初始分配環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)通過有償分配的方式以實現(xiàn)國家對碳排放空間這一稀缺資源的所有者權(quán)益。建立核定用能權(quán)和核證減排量的聯(lián)合履約機制，既允許用能單位購買核證減排量抵消其超額耗能，也允許排放單位購買核定用能權(quán)以抵消其超額排放，并對抵消比例設(shè)定限制。

關(guān)鍵詞 節(jié)能量交易；用能權(quán)交易；碳排放權(quán)交易；制度銜接

中圖分類號 D912.6文獻(xiàn)標(biāo)識碼 A文章編號 1002-2104（2017）10-0217-08 DOI：10.12062/cpre.20170520

2015年9月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《生態(tài)文明體制改革總體方案》提出要“推行用能權(quán)和碳排放權(quán)交易制度……開展項目節(jié)能量交易，并逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權(quán)交易”，這是中央文件首次提出用能權(quán)這一概念。2015年11月，《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十三個五年規(guī)劃的建議》再次提出要“建立健全用能權(quán)、用水權(quán)、排污權(quán)、碳排放權(quán)初始分配制度”。2016年9月21日，國家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》，該《方案》指出要在浙江省、福建省、河南省和四川省開展用能權(quán)有償使用和交易試點，并就初始用能權(quán)分配、交易體系、交易系統(tǒng)、履約機制等核心問題做了總體部署。為行文方便，本文將《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》中的“用能權(quán)有償使用和交易”簡稱為“用能權(quán)交易”。用能權(quán)交易是供給側(cè)改革背景下的制度創(chuàng)新，與之前開展的節(jié)能量交易、碳排放交易在制度功能、履約主體、調(diào)控手段等方面存在重疊交叉問題，本文擬從制度銜接的視角探討用能權(quán)交易制度應(yīng)當(dāng)如何設(shè)計，以最大程度降低企業(yè)履約成本和政府管制成本、發(fā)揮制度的協(xié)同效應(yīng)。

1 用能權(quán)交易的內(nèi)涵及并行制度

1.1 用能權(quán)交易的內(nèi)涵

在國家發(fā)改委發(fā)布《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》之前，浙江省就已經(jīng)開始探索用能權(quán)交易工作。2015年5月，浙江省經(jīng)信委發(fā)布了《推進(jìn)我省用能權(quán)有償使用和交易試點工作的指導(dǎo)意見》，之后桐鄉(xiāng)市、平湖市、衢州市等地區(qū)就用能權(quán)有償使用和交易頒布了地方立法。以下將結(jié)合現(xiàn)行地方立法，對用能權(quán)的內(nèi)涵、法律屬性以及用能權(quán)交易的核心要素加以規(guī)范分析和學(xué)理分析。

1.1.1 用能權(quán)的內(nèi)涵和法律屬性

目前，國家政策或法律法規(guī)尚未明確界定用能權(quán)的內(nèi)涵。綜合考察地方立法，對用能權(quán)的界定主要存在兩種方式：一是將用能權(quán)界定為企業(yè)在一定時間周期內(nèi)直接或間接使用各類能源的權(quán)利，如衢州市、海寧市；二是將用能權(quán)界定為用能單位經(jīng)核定或交易取得的、允許其使用和投入生產(chǎn)的年度能源消費總量指標(biāo)，如浙江省經(jīng)信委、樂清市。

就現(xiàn)有文獻(xiàn)而言，實務(wù)界在2012年曾有人提出“用能權(quán)”一詞，認(rèn)為“企業(yè)在用能總量指標(biāo)內(nèi)節(jié)約的能源（實際上是用能權(quán)）可以進(jìn)行交易”[1]，但沒有對其內(nèi)涵加以界定；有學(xué)者認(rèn)為“用能權(quán)是指在能源消費總量控制的背景下，用能單位包括個人經(jīng)核定或交易取得的允許其使用和投入生產(chǎn)的年度能源消費總量指標(biāo)”[2]，該界定與實踐中浙江省經(jīng)信委和樂清市相同?！队媚軝?quán)有償使用和交易制度試點方案》中將能源消費總量指標(biāo)稱為“用能權(quán)指標(biāo)”，下文也將能源消費總量指標(biāo)統(tǒng)稱為“用能權(quán)指標(biāo)”。

筆者認(rèn)為，用能權(quán)是在能源消費總量控制的背景下，用能單位經(jīng)政府分配或二級市場交易取得的以用能權(quán)指標(biāo)的使用為核心內(nèi)容的權(quán)利。用能權(quán)的客體是用能權(quán)指標(biāo)，用能權(quán)指標(biāo)即經(jīng)政府用能權(quán)交易主管部門審核分配的消耗能源的額度，一個用能權(quán)指標(biāo)代表一噸標(biāo)準(zhǔn)煤的消費額度；用能權(quán)的主體是通過政府分配或二級市場交易取得用能權(quán)指標(biāo)的用能單位；用能權(quán)的權(quán)利內(nèi)容是用能權(quán)指標(biāo)的占有、使用、收益與處分。用能權(quán)既不是“使用各類能源的權(quán)利”，也不是“能源消費總量指標(biāo)”。一方面，用能權(quán)不是“使用各類能源的權(quán)利”，而是“使用用能權(quán)指標(biāo)的權(quán)利”，也就是說，用能單位取得用能權(quán)只是取得了消耗一定數(shù)量能源的資格，而非對一定數(shù)量能源的使用權(quán)；另一方面，用能權(quán)也不是用能權(quán)指標(biāo)，用能權(quán)指標(biāo)僅僅是用能權(quán)的權(quán)利客體。對于納入到用能權(quán)交易體系的用能單位而言，取得用能權(quán)意味著對其能源消耗行為的解禁，其可以在用能權(quán)指標(biāo)額度內(nèi)消耗能源。

用能權(quán)作為一項新型權(quán)利，學(xué)界尚未探討其法律屬性。用能權(quán)與近年來環(huán)境法學(xué)界熱論的排污權(quán)、碳排放權(quán)具有一定的相似之處，即這三項權(quán)利的客體都是經(jīng)政府分配而取得的配額或指標(biāo)。故，我們可以通過對比有關(guān)排污權(quán)或碳排放權(quán)性質(zhì)的研究，分析用能權(quán)的法律屬性。關(guān)于排污權(quán)或碳排放權(quán)的性質(zhì)，學(xué)界大致有用益物權(quán)說、準(zhǔn)物權(quán)說、新財產(chǎn)權(quán)說、規(guī)制權(quán)說等觀點。用益物權(quán)說，認(rèn)為排污權(quán)體現(xiàn)了權(quán)利主體對環(huán)境容量資源的使用和收益的特征，應(yīng)被列為用益物權(quán)的一種。準(zhǔn)物權(quán)說，認(rèn)為排污權(quán)具備了確定性、可支配性和交易性，應(yīng)列入準(zhǔn)物權(quán)之列。新財產(chǎn)權(quán)說，認(rèn)為我國奉行物權(quán)法定，將排污權(quán)定性為用益物權(quán)或準(zhǔn)物權(quán)在法律上找不到依據(jù)，故借鑒新財產(chǎn)理論對排污權(quán)擴張解釋，將排污權(quán)作為新型財產(chǎn)權(quán)的一種，認(rèn)為排污權(quán)既可以視為政府的權(quán)力，也可以視為當(dāng)事人的權(quán)利。規(guī)制權(quán)說，認(rèn)為碳排放權(quán)并非傳統(tǒng)意義上的財產(chǎn)權(quán)，而是融合了公權(quán)與私權(quán)的規(guī)制權(quán)，該說承認(rèn)配額或指標(biāo)可以作為交易標(biāo)的，但不承認(rèn)排污權(quán)具有財產(chǎn)權(quán)地位。綜合梳理以上學(xué)說，筆者認(rèn)為用益物權(quán)說、準(zhǔn)物權(quán)說和新財產(chǎn)權(quán)說均過于強調(diào)排污權(quán)的私法屬性，可能因超額分配導(dǎo)致污染者大發(fā)橫財以及政府環(huán)境績效不彰。歐盟在碳排放交易實施的第一階段就發(fā)生了配額過度分配問題，造成排放主體通過出賣配額大發(fā)橫財，因此碳排放權(quán)交易也遭到了環(huán)保主義者的詬病。而規(guī)制權(quán)說則過于強調(diào)排污權(quán)的公法屬性，可能導(dǎo)致私主體的污染減排激勵不足。就用能權(quán)交易而言，如果將用能權(quán)定性為用益物權(quán)、準(zhǔn)物權(quán)或者新財產(chǎn)權(quán)，政府實施的影響用能權(quán)指標(biāo)價值的行為（例如因用能權(quán)指標(biāo)過度分配而緊縮或收回指標(biāo)）便構(gòu)成征收，政府征收要經(jīng)過透明公開的程序并對用能權(quán)指標(biāo)持有者進(jìn)行合理補償，從而造成過高的行政負(fù)擔(dān)，甚至造成政府因此畏手畏腳，影響節(jié)能政策的目標(biāo)達(dá)成。如果將用能權(quán)定性為規(guī)制權(quán)，政府可以根據(jù)實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)的需要對用能權(quán)指標(biāo)加以管理，在調(diào)整指標(biāo)數(shù)量或收回指標(biāo)時無需補償用能權(quán)人，但是，這會導(dǎo)致用能權(quán)人沒有穩(wěn)定預(yù)期，削弱了用能權(quán)交易的激勵功能。筆者認(rèn)為，用能權(quán)的定性應(yīng)當(dāng)以用能權(quán)交易制度的設(shè)計宗旨為主要導(dǎo)向，合理平衡用能權(quán)的公法屬性和私法屬性。鑒于用益物權(quán)和準(zhǔn)物權(quán)具有典型的私法屬性，筆者融合新財產(chǎn)權(quán)和規(guī)制權(quán)兩種學(xué)說，將用能權(quán)定性為管制性財產(chǎn)權(quán)（regulatory property）。管制性財產(chǎn)權(quán)是公法屬性與私法屬性相融合的一種權(quán)利，其中，公法屬性優(yōu)先，兼顧私法屬性。所謂公法屬性優(yōu)先，是指管制性財產(chǎn)權(quán)的設(shè)定、運行及其保障均以公法目的的達(dá)成為前提和歸宿。所謂兼顧私法屬性，是指在實現(xiàn)公法目的的同時，要注重保障權(quán)利主體的財產(chǎn)權(quán)益。從本質(zhì)上講，用能權(quán)其實是一種因國家實行能源消費總量控制而生成的一種權(quán)利，國家通過分配用能權(quán)指標(biāo)的方式許可用能行為，也可以說，用能權(quán)是一種基于行政許可而產(chǎn)生的權(quán)利或利益[3]，在此意義上，用能權(quán)具有典型的公法屬性。同時，用能權(quán)又具有可支配性和交易性，從而具備典型的私法屬性。將用能權(quán)定性為管制性財產(chǎn)權(quán)體現(xiàn)在兩個方面：一方面， 用能權(quán)指標(biāo)總量控制、用能權(quán)指標(biāo)初始分配以及交易等事項首要保障的是節(jié)能目標(biāo)的達(dá)成，即公法屬性優(yōu)先，在一定條件下，政府對用能權(quán)具有最終管理權(quán)，例如，在用能權(quán)指標(biāo)過度分配的情形下，政府可以減少用能權(quán)指標(biāo)總量，甚至可以按比例無條件地將用能權(quán)指標(biāo)強制收回而無需補償；另一方面，要公平保障用能權(quán)人的財產(chǎn)權(quán)益，政府實施的減損或剝奪用能權(quán)權(quán)益的措施要法定，對用能權(quán)的分配和管理要公開、公正和透明。只有切實做好以上兩個方面，才能有機融合公法和私法屬性，在保障節(jié)能目的達(dá)成的同時激勵用能權(quán)人積極采取節(jié)能措施，有利于節(jié)能技術(shù)進(jìn)步和能源結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級。

1.1.2 用能權(quán)交易的內(nèi)涵

用能權(quán)交易是指納入到用能權(quán)交易體系的用能單位從用能權(quán)一級市場和二級市場取得、使用和買賣用能權(quán)指標(biāo)的行為。

首先，用能權(quán)交易的主體是納入到用能權(quán)交易體系的用能單位。納入到用能權(quán)交易體系的用能單位分為重點耗能單位和自愿節(jié)能單位。其中，重點耗能單位具有在履約期間屆滿時向用能權(quán)交易主管部門提交與其實際耗能量相當(dāng)?shù)挠媚軝?quán)指標(biāo)數(shù)量的義務(wù)，也就是說，重點耗能單位在取得用能權(quán)指標(biāo)的同時，也承擔(dān)了不得超過用能權(quán)指標(biāo)消耗能源的義務(wù)。為行為方便，本文將此類納入到用能權(quán)交易體系的用能單位簡稱為“受控用能單位”。自愿節(jié)能單位是指自愿加入用能權(quán)交易體系的用能單位，其本身不承擔(dān)節(jié)能義務(wù)，但因積極采取節(jié)能行動并且產(chǎn)生了具有額外性的節(jié)能量而獲得政府獎勵的用能權(quán)指標(biāo)。

其次，用能權(quán)交易的前提是政府實行區(qū)域用能總量控制制度。所謂區(qū)域用能總量控制，是指以行政區(qū)域為單位，區(qū)域用能總量的確定以該區(qū)域節(jié)能目標(biāo)為主要依據(jù)，并呈現(xiàn)逐年遞減的趨勢。因而，區(qū)域用能權(quán)指標(biāo)總量一經(jīng)確定即具有稀缺性。用能權(quán)指標(biāo)的稀缺性是用能權(quán)交易市場得以確立的根本。

再次，用能權(quán)交易市場分為一級市場和二級市場。用能權(quán)一級市場是指政府通過法定方式初始分配用能權(quán)指標(biāo)的市場。用能權(quán)交易一級市場的供給方是政府，需求方是受控用能單位。用能權(quán)二級市場是指用能權(quán)主體之間相互交易用能權(quán)指標(biāo)的市場。用能權(quán)二級市場的供給方是有富余用能權(quán)指標(biāo)的用能單位，需求方則是用能權(quán)指標(biāo)不足的用能單位。

1.2 用能權(quán)交易的并行制度

用能權(quán)交易制度旨在從供給側(cè)實現(xiàn)能源消費總量和強度的“雙控”目標(biāo)，與其并行的節(jié)能減排市場化機制還包括節(jié)能量交易和碳排放權(quán)交易。

1.2.1 節(jié)能量交易

節(jié)能量交易分為強制性質(zhì)的目標(biāo)節(jié)能量交易和自愿性質(zhì)的項目節(jié)能量交易兩種類型[4]。其中，目標(biāo)節(jié)能量交易屬于強制性節(jié)能量交易，是指負(fù)有節(jié)能義務(wù)[5]的重點用能單位之間相互買賣節(jié)能量的行為，即地方政府將一定履約期間內(nèi)的區(qū)域節(jié)能目標(biāo)分配給參與節(jié)能量交易的企業(yè)，完不成節(jié)能目標(biāo)的企業(yè)向超額完成節(jié)能目標(biāo)的企業(yè)購買節(jié)能量的行為。項目節(jié)能量交易是自愿性節(jié)能量交易，指項目節(jié)能量持有者向節(jié)能量需求者出售節(jié)能量的行為。

節(jié)能量交易與用能權(quán)交易均旨在降低用能單位能耗。所不同的是，節(jié)能量交易制度的設(shè)計偏重于末端治理，即用能單位在節(jié)能考核期屆滿并且通過主管部門核查后才能知道是否富余或短缺節(jié)能量，進(jìn)而余缺之間交易節(jié)能量；而用能權(quán)交易制度的設(shè)計偏重于首端治理，即用能單位在履約初期就可以取得用能權(quán)指標(biāo)并在履約期間決定是否購買或出售用能權(quán)指標(biāo)，同時也可以根據(jù)所持的用能權(quán)指標(biāo)數(shù)量制定能源消耗計劃，做到量入為出。此外，用能權(quán)指標(biāo)的稀缺性讓用能單位更加珍惜用能權(quán)指標(biāo)，節(jié)能激勵更強。

1.2.2 碳排放權(quán)交易

碳排放權(quán)交易是指，碳排放權(quán)交易主管部門根據(jù)溫室氣體減排目標(biāo)設(shè)定碳排放配額總量并通過法定方式分配給履約單位一定數(shù)量的碳排放配額，要求履約單位在履約期間屆滿時向碳排放權(quán)交易主管部門提交與該履約單位的實際溫室氣體排放量相等的配額或核證減排量，減排成本高于碳排放配額或核證減排量市場價格的履約單位可以選擇購買碳排放配額或核證減排量，持有富余配額的履約單位或持有核證減排量的自愿減排主體可以通過出售配額或核證減排量獲得減排效益，由此通過碳市場實現(xiàn)減排資源的有效配置，以最低成本實現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)[6]。

碳排放權(quán)交易的標(biāo)的包括碳排放配額（allowances）和核證減排量（certified emission reduction，CERs）兩種[7]。碳排放配額是碳排放權(quán)交易主管部門在碳排放總量控制背景下分配給承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的排放單位的履約工具。核證減排量是碳排放權(quán)交易主管部門核發(fā)給自愿減排主體的排放信用（credits）[8]。從國內(nèi)外碳排放權(quán)交易實踐來看，核證減排量可以在一定條件下用于履約，即承擔(dān)溫室氣體減排義務(wù)的排放單位可以使用核證減排量替代碳排放配額以抵消其超額碳排放[9]。

用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易作為促進(jìn)綠色發(fā)展的市場制度[10]，前者旨在從用能側(cè)實現(xiàn)能耗總量和強度的“雙控”目標(biāo)，后者旨在通過市場機制減少溫室氣體排放。由于化石能源消費是重要的溫室氣體排放源，碳排放交易體系與用能權(quán)交易體系所覆蓋的用能主體范圍基本相同。此外，節(jié)約能源、提高能效本身就是溫室氣體減排的重要手段，因此，碳排放權(quán)交易制度具有實現(xiàn)控制能源消費的功能，同時用能權(quán)交易制度也具有溫室氣體減排的效果。

2 節(jié)能量交易、用能權(quán)交易及碳排放權(quán)交易在制度運行中存在的問題

“同任何事物的發(fā)展過程一樣，制度本身也有一個產(chǎn)生、發(fā)展和完善以及不斷面臨被替代的過程。這個過程被稱作制度變遷”[11]。諾斯認(rèn)為，制度變遷是一個制度不均衡時追求潛在獲得機會的自發(fā)交替過程[12]。制度變遷有變革和創(chuàng)新兩種方式[13]，用能權(quán)交易是政府在節(jié)能制度供給不能滿足節(jié)能目標(biāo)需求的情形下的一種制度創(chuàng)新。制度創(chuàng)新不可避免要帶來新制度與舊制度之間的沖突與協(xié)調(diào)問題[14]，下文將綜合運用制度經(jīng)濟學(xué)和法學(xué)方法分析用能權(quán)交易與節(jié)能量交易、碳排放權(quán)交易的制度沖突。

2.1 節(jié)能量交易和用能權(quán)交易存在制度重復(fù)建設(shè)問題

第一，節(jié)能量交易與用能權(quán)交易的制度設(shè)計目的相同。節(jié)能量交易和用能權(quán)交易都是政府設(shè)計的節(jié)能市場機制，旨在通過市場有效配置節(jié)能資源，促進(jìn)用能單位節(jié)能以及低成本高效率地實現(xiàn)區(qū)域節(jié)能降耗目標(biāo)。

第二，節(jié)能量交易與用能權(quán)交易對于節(jié)能義務(wù)主體的約束功能相同。一方面，目標(biāo)節(jié)能量交易具有約束功能。目標(biāo)節(jié)能量交易體系下，政府根據(jù)年度區(qū)域節(jié)能目標(biāo)選擇納入節(jié)能量交易體系的單位范圍，凡是納入目標(biāo)節(jié)能量交易體系的單位均負(fù)有節(jié)能義務(wù)，受控單位或者自行完成節(jié)能義務(wù)或者從節(jié)能量交易市場購買節(jié)能量以完成其節(jié)能任務(wù)。在目標(biāo)節(jié)能量交易體系下，用能單位受到政府節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的約束。另一方面，用能權(quán)交易制度也具有約束功能。用能權(quán)交易的前提是區(qū)域用能權(quán)指標(biāo)總量控制，地方政府首先根據(jù)節(jié)能降耗目標(biāo)確定轄區(qū)內(nèi)受控用能單位在履約期間的用能權(quán)指標(biāo)總量，然后根據(jù)一定的方法公平合理地將區(qū)域用能權(quán)指標(biāo)總量分配到具體的受控用能單位，受控用能單位在履約期間屆滿時要向政府提交與其實際能源消耗量相等的用能權(quán)指標(biāo)數(shù)量，如果受控用能單位的實際能源消耗量超過了其從政府那里獲得的用能權(quán)指標(biāo)，該受控用能單位可以到用能權(quán)交易市場上從有富余指標(biāo)的受控用能單位那里購買用能權(quán)指標(biāo)以抵消其超額用能。在用能權(quán)交易體系下，受控用能單位的用能行為受到了用能指標(biāo)的約束。與節(jié)能量交易體系下節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制的約束性相比，用能權(quán)交易通過區(qū)域用能總量控制保障實現(xiàn)區(qū)域節(jié)能降耗目標(biāo)的同時賦予了受控用能單位用能自主權(quán)，更能體現(xiàn)節(jié)能資源配置效率性與節(jié)能效益穩(wěn)定性的統(tǒng)一。

第三，節(jié)能量交易與用能權(quán)交易的規(guī)制對象都是重點用能單位。雖然節(jié)能量交易和用能權(quán)交易在實踐中選擇交易主體的耗能標(biāo)準(zhǔn)不盡相同，但都是針對重點用能單位。

第四，節(jié)能量交易與用能權(quán)交易的規(guī)制手段相似，都是通過數(shù)量控制的方式實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)。目標(biāo)節(jié)能量交易是通過政府與重點用能單位簽訂節(jié)能目標(biāo)責(zé)任書實現(xiàn)降低能耗，即重點用能單位在履約期屆滿時要完成政府為其下達(dá)的節(jié)能量任務(wù)。而用能權(quán)交易是通過用能權(quán)指標(biāo)初始分配與交易實現(xiàn)能耗總量控制目標(biāo)，即重點用能單位必須在履約期間屆滿時提交與其實際能源消耗數(shù)量相等的用能權(quán)指標(biāo)。

綜上所述，不管是節(jié)能量交易還是用能權(quán)交易，只要重點用能單位完全履約，兩種手段都能實現(xiàn)區(qū)域節(jié)能降耗目標(biāo)。因此，筆者認(rèn)為，目標(biāo)節(jié)能量交易與用能權(quán)交易屬于制度重復(fù)建設(shè)。根據(jù)成本效益原則，在兩種手段都能實現(xiàn)管制目標(biāo)的情形下，政府應(yīng)當(dāng)選擇更易實現(xiàn)目標(biāo)和富有效率的手段。從制度變遷的角度分析，用能權(quán)交易制度創(chuàng)設(shè)之前，節(jié)能量交易以節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制為約束機制，具有事后性且責(zé)任機制軟弱，導(dǎo)致節(jié)能效果不彰，從而節(jié)能市場機制不能滿足節(jié)能目標(biāo)的需求，這也是《生態(tài)文明體制改革總體方案》中提出將節(jié)能量交易逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛媚軝?quán)交易的原因。用能權(quán)交易制度創(chuàng)設(shè)之后，節(jié)能市場制度的重復(fù)建設(shè)又造成了供給過剩。要實現(xiàn)制度供求的均衡，必須科學(xué)處理節(jié)能量交易與用能權(quán)交易的制度沖突問題。對于如何取舍以及改造現(xiàn)行制度，將在本文第三部分重點論述。

2.2 用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易銜接不暢

第一，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的制度設(shè)計目的具有協(xié)同性。用能權(quán)交易制度旨在于供給側(cè)約束用能行為，從而實現(xiàn)節(jié)能降耗目標(biāo)。碳排放權(quán)交易制度則旨在于排放側(cè)約束溫室氣體排放行為，從而實現(xiàn)溫室氣體減排目標(biāo)。化石能源消耗是重要的溫室氣體排放源，因此，用能權(quán)交易在實現(xiàn)節(jié)能目標(biāo)的同時也會帶來溫室氣體減排的效應(yīng)。相應(yīng)的，溫室氣體減排的一個重要手段就是能源節(jié)約和能效提高，由此，碳排放權(quán)交易制度在達(dá)成溫室氣體減排目標(biāo)的同時也具有節(jié)能效應(yīng)?？梢哉f，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的設(shè)計目的雖然不同，但是在實施效果方面具有協(xié)同共贏效應(yīng)。 第二，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的規(guī)制對象有交叉。用能權(quán)交易體系納入的受控用能單位為年綜合耗能3 000 t標(biāo)煤（等價值）及以上的工業(yè)企業(yè)，及列入交易范圍企業(yè)所有新增用能項目和其他新增年耗能1 000 t標(biāo)煤（含）以上的項目。從各碳排放權(quán)交易試點的實踐來看，我國納入碳排放權(quán)交易體系的門檻有所不同，多數(shù)地區(qū)為年排放2萬tCO2e（天津、廣東、深圳、重慶），上海區(qū)分工業(yè)（2萬tCO2e）和非工業(yè)（1萬tCO2e），北京為1萬tCO2e，湖北則按照年綜合能耗6萬t標(biāo)準(zhǔn)煤設(shè)定。按照標(biāo)準(zhǔn)煤和CO2e的換算方法，碳排放權(quán)交易體系納入的門檻除湖北省要求6萬t標(biāo)準(zhǔn)煤外，其他試點省市基本為年耗能3 900 t標(biāo)準(zhǔn)煤（1萬tCO2e）或7 800 t標(biāo)準(zhǔn)煤（2萬tCO2e）。由此，從試點的實踐來看，用能權(quán)交易的規(guī)制對象更加廣泛，但與碳排放權(quán)交易有交叉。

第三，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易可以并存，但需做好制度銜接與融合。用能權(quán)交易制度側(cè)重于從供給側(cè)減少化石能源消費，同時有利于減少溫室氣體排放；碳排放權(quán)交易制度則側(cè)重于排放末端的治理，同時也有激勵用能單位削減化石能源消費的效果。因此，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易制度可以相互并存、相得益彰。盡管如此，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易均系針對用能單位的用能行為加以規(guī)制，也就是說，同一個用能單位如果既被納入用能權(quán)交易體系又被納入碳排放權(quán)交易體系，則該用能單位的同一個用能行為會受到用能權(quán)指標(biāo)和碳排放指標(biāo)的雙重約束。用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易均是通過市場機制激勵用能單位節(jié)能減排，前者的目的在于降低能耗，后者的目的在于溫室氣體減排，然而，降低能耗與溫室氣體減排之間存在直接的關(guān)聯(lián)，加之兩項制度均不以增加財政收入為目的，那么對用能單位同一個用能行為的雙重約束必然產(chǎn)生兩項制度的銜接問題，即用能單位有償取得的用能權(quán)指標(biāo)或者碳排放配額有富余時，能否以富余的用能權(quán)指標(biāo)履行碳減排義務(wù)或者以富余的碳排放配額履行節(jié)能義務(wù)？從目前的用能權(quán)交易或碳排放權(quán)交易實踐來看，該問題尚未引起政府部門或用能單位的關(guān)注。如果不能妥善處理該制度銜接問題，可能導(dǎo)致用能單位負(fù)擔(dān)過重，特別是在經(jīng)濟下行的條件下[15]，對實體經(jīng)濟造成不利影響。

3 節(jié)能量交易、用能權(quán)交易以及碳排放權(quán)交易的制度重構(gòu)與銜接

3.1 建議取消節(jié)能量交易制度，完善用能權(quán)交易制度

從制度績效的角度分析，用能權(quán)交易在節(jié)能效益的穩(wěn)定性、交易標(biāo)的的流動性、履約保障等方面具有明顯優(yōu)勢，應(yīng)當(dāng)取消目標(biāo)節(jié)能量交易制度。具體理由如下：第一，目標(biāo)節(jié)能量交易具有事后性并且節(jié)能效益不穩(wěn)定。目標(biāo)節(jié)能量交易是反向控制，即重點用能單位在履約期間屆滿時才進(jìn)行節(jié)能審核，發(fā)現(xiàn)節(jié)能義務(wù)未完全履行時，重點用能單位再通過購買節(jié)能量的方式履行節(jié)能義務(wù)。這種事后算賬的模式，不利于提高重點用能單位的節(jié)能積極性，并且還存在很高的違約風(fēng)險。第二，用能權(quán)交易具有事前控制和節(jié)能效益穩(wěn)定性的優(yōu)勢。區(qū)域用能權(quán)指標(biāo)總量確定后，重點用能單位在獲取用能權(quán)指標(biāo)后方能使用能源，并且能源消耗不得超過其持有的指標(biāo)數(shù)量，并且區(qū)域內(nèi)受控用能單位的總體耗能不得超過用能權(quán)指標(biāo)總量。由此，用能權(quán)交易對重點用能單位的控制具有事前性，區(qū)域節(jié)能目標(biāo)的實現(xiàn)更加具有保障。第三，用能權(quán)交易更能促進(jìn)交易標(biāo)的的流動性、充分發(fā)揮市場配置資源的優(yōu)勢?！坝行实闹贫饶軌蚪o每個社會成員以發(fā)揮自己才能的最充分的自由，降低交易費用，從而使整個社會的生產(chǎn)潛力得到最充分的發(fā)揮”[16]。用能權(quán)交易是正向控制，即重點用能單位每使用1 t標(biāo)準(zhǔn)煤的能源就要持有一個用能權(quán)指標(biāo)。并且，在履約開始前政府就通過用能權(quán)初始分配將用能權(quán)指標(biāo)分配至各履約主體，履約主體可以根據(jù)自身用能情況自由決定是否交易。由此，用能權(quán)指標(biāo)的交易在履約期間就活躍起來，交易標(biāo)的的市場流動性非常好，市場配置資源的效率顯而易見。然而，目標(biāo)節(jié)能量交易用的是減法，重點用能單位在履約完成后才知道自身是否有資格出售節(jié)能量，這也導(dǎo)致節(jié)能量的市場供給滯后，從而影響了市場配置資源的效率。第四，用能權(quán)交易的履約保障績效要優(yōu)于目標(biāo)節(jié)能量交易。用能權(quán)交易通過用能指標(biāo)約束用能主體，如果用能主體沒有履約將受到行政罰款、扣除將來履約期指標(biāo)等強制性責(zé)任。然而，目標(biāo)節(jié)能量交易是以節(jié)能目標(biāo)責(zé)任制約束用能主體，如果用能主體沒有完成節(jié)能目標(biāo)，往往采取柔性責(zé)任機制。多地出臺的節(jié)能量交易管理辦法并未對違約行為規(guī)定法律責(zé)任，如山東省、福建省。有責(zé)任始有保障，用能權(quán)交易的責(zé)任機制比目標(biāo)節(jié)能量交易更加有力，制度目標(biāo)的實現(xiàn)也更加有保障。綜上所述，相較于目標(biāo)節(jié)能量交易，用能權(quán)交易更能確保區(qū)域節(jié)能降耗目標(biāo)的實現(xiàn)、效率更高。筆者認(rèn)為，目標(biāo)節(jié)能量交易和用能權(quán)交易都是國家對企業(yè)用能采取的管制行為，應(yīng)當(dāng)貫徹成本效益原則，以用能權(quán)交易制度取代目標(biāo)節(jié)能量交易制度。

在節(jié)能量交易市場中，被納入到目標(biāo)節(jié)能量交易體系的重點用能單位往往是項目節(jié)能量的需求方，因此，項目節(jié)能量交易以目標(biāo)節(jié)能量交易為依托，目標(biāo)節(jié)能量交易制度的取消導(dǎo)致項目節(jié)能量交易也隨之取消。但是，對于只開展項目節(jié)能量交易的地區(qū)，如江蘇省，項目節(jié)能量交易和用能權(quán)交易能并存嗎？筆者認(rèn)為，項目節(jié)能量交易和用能權(quán)交易分屬工信部和發(fā)改委主管，兩者如果并存，將存在監(jiān)管成本和交易成本過高的問題。如果項目節(jié)能量交易和用能權(quán)交易并存，必然要求項目節(jié)能量與用能權(quán)指標(biāo)能夠交易，否則項目節(jié)能量交易將因無市場需求而自行消滅，而項目節(jié)能量與用能權(quán)指標(biāo)的交易將涉及到兩個監(jiān)管部門和交易系統(tǒng)的協(xié)調(diào)與銜接，無疑會增加監(jiān)管成本和交易成本

。為了降低行政成本和提高節(jié)能資源的市場配置效率，筆者建議取消項目節(jié)能量交易。同時，相較于項目節(jié)能量交易的激勵功能而言，我國《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》中提出的用能權(quán)指標(biāo)總量控制模式下的用能權(quán)交易體系僅僅納入受控用能單位，因而并沒有激勵非受控用能單位節(jié)能的作用。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)借鑒項目節(jié)能量交易的經(jīng)驗，將來用能權(quán)交易的設(shè)計應(yīng)當(dāng)包括激勵機制的引入，即設(shè)立核定用能權(quán)交易制度。所謂核定用能權(quán)是指，通過合同能源管理、淘汰落后產(chǎn)能等方式參加自愿節(jié)能項目的用能單位，經(jīng)過節(jié)能審核，取得由政府部門授予的核定用能權(quán)。核定用能權(quán)具有額外性和可交易性。所謂額外性，是指自愿節(jié)能項目所產(chǎn)生的節(jié)能量必須不是用能單位依據(jù)國家政策法律應(yīng)當(dāng)完成的節(jié)能任務(wù)，例如強制淘汰落后設(shè)備不能產(chǎn)生核定用能權(quán)。所謂可交易性，是指核定用能權(quán)可以在用能權(quán)交易市場上交易，并且一個核定用能權(quán)相當(dāng)于一個用能權(quán)指標(biāo)。

3.2 做好用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的制度銜接

在用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的制度銜接層面，筆者建議，打通用能權(quán)交易體系和碳排放權(quán)交易體系，建立聯(lián)合履約機制，即允許用能單位或排放單位在滿足一定條件的情況下使用用能權(quán)指標(biāo)、核定用能權(quán)、碳排放配額或核證減排量履約。此處的“履約”，既包括用能單位履行提交與其耗能量相當(dāng)?shù)挠媚軝?quán)指標(biāo)的義務(wù)，也包括排放單位履行提交與其溫室氣體排放量相當(dāng)?shù)奶寂欧排漕~的義務(wù)。聯(lián)合履約機制的設(shè)計從以下兩個方面展開：

第一，用能權(quán)指標(biāo)與碳排放配額的銜接機制

用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易都是針對用能行為實施的規(guī)制，只是作用的方向不同，用能權(quán)交易的著力點在于供給側(cè)，而碳排放權(quán)交易的著力點在于排放側(cè)。鑒于能源消費和溫室氣體排放的直接關(guān)聯(lián)性，降低能耗和溫室氣體減排是相輔相成的，進(jìn)而，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易制度的設(shè)計目的是正相關(guān)的，即節(jié)能目標(biāo)的實現(xiàn)與溫室氣體減排目標(biāo)的實現(xiàn)具有互通性。由此，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易兩者統(tǒng)一于節(jié)能減排目標(biāo)的達(dá)成。用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額作為節(jié)能和碳減排的規(guī)制工具，也因為用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易的共通性而具備可替代性，即用能權(quán)指標(biāo)在一定條件下可以用于抵消碳排放，碳排放配額在一定條件下也可以用于抵消能耗限額。

然而，用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易制度之所以能夠?qū)β募s主體產(chǎn)生節(jié)能減排的激勵，在于用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額的有償性和稀缺性。因此，具備可替代性的用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額必須是有償取得的。用能單位可以在一級市場和二級市場取得用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額。其中，一級市場是國家對用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額進(jìn)行的初始分配，初始分配有無償分配、有償分配以及無償與有償相結(jié)合三種方式[17]。二級市場是用能權(quán)指標(biāo)或碳排放配額需求方向供給方購買用能權(quán)指標(biāo)或碳排放配額。由此，用能權(quán)指標(biāo)與碳排放配額在履約方面的銜接機制重點在于一級市場（用能權(quán)指標(biāo)或碳排放配額初始分配）的對接。

用能權(quán)交易制度的設(shè)計包含兩個層面：一是，用能約束機制，即通過用能權(quán)初始分配為重點用能單位公平地設(shè)定節(jié)能義務(wù)；二是激勵機制，即持有富余用能權(quán)指標(biāo)或者核定用能權(quán)的單位可以通過在用能權(quán)交易市場出售用能權(quán)指標(biāo)或核定用能權(quán)的方式，獲取節(jié)能收益。筆者認(rèn)為，用能權(quán)的初始分配僅僅是為重點用能單位設(shè)定節(jié)能義務(wù)的過程，應(yīng)當(dāng)以公平為原則，并且采取免費分配的方式。這是因為，用能權(quán)交易制度是為了控制能源消耗行為而非增加財政收入，用能單位只要將能源消耗控制在用能權(quán)指標(biāo)范圍內(nèi)即完全履行了節(jié)能義務(wù)，無需在用能權(quán)指標(biāo)初始分配中支付用能權(quán)價格。此觀點也體現(xiàn)在了《用能權(quán)有償使用和交易制度試點方案》中，該《方案》指出“配額內(nèi)的用能權(quán)以免費為主，超限額用能有償使用”。也就是說，政府初始分配給用能單位的配額以免費為主，如果用能單位的能耗超過了分配限額，則需要有償取得用能權(quán)指標(biāo)。有學(xué)者也提出“定量用能權(quán)無償由國家分配，超額用能權(quán)則通過交易平臺有償獲得”[2]。相對于用能權(quán)交易制度，碳排放權(quán)交易制度則是為了控制排放單位對碳排放空間這一資源的過度利用。因此，在碳排放配額初始分配環(huán)節(jié)，政府應(yīng)當(dāng)通過有償分配的方式以實現(xiàn)國家對碳排放空間這一稀缺資源的所有者權(quán)益，即通過有償分配使碳排放單位為其碳排放負(fù)外部性行為埋單。

有償取得的用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額之間如何實現(xiàn)履約銜接呢？筆者認(rèn)為，節(jié)能義務(wù)或者碳減排義務(wù)都針對的是用能行為，只不過，節(jié)能義務(wù)針對的是用能行為的首端（燃料消耗），而碳減排義務(wù)針對的是用能行為的末端（碳排放）。并且，燃料消耗量和碳排放量之間具有相互換算的關(guān)系，即燃燒1 t標(biāo)準(zhǔn)煤釋放2.54 t CO2e[18]。由此，用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額的換算關(guān)系為1∶2.54，即1個用能權(quán)指標(biāo)相當(dāng)于2.54個碳排放配額。持有富余用能權(quán)指標(biāo)的用能單位，可以不在用能權(quán)交易市場上出售其用能權(quán)指標(biāo)，而是將用能權(quán)指標(biāo)用于履行碳排放配額清繳義務(wù)；同樣，持有富余碳排放配額的排放單位，也可以不在碳排放權(quán)交易市場上出售其碳排放配額，而將碳排放配額用于履行節(jié)能義務(wù)，1個配額相當(dāng)于0.39個用能權(quán)指標(biāo)。

第二，核定用能權(quán)與核證減排量的銜接機制

如前所述，能源節(jié)約和溫室氣體減排相輔相成，故核定用能權(quán)機制在激勵節(jié)能的同時也具有溫室氣體減排的效果，核證減排量機制在激勵溫室氣體減排的同時也具有降低能耗的功用。由此，筆者建議建立核定用能權(quán)和核證減排量的聯(lián)合履約機制，即允許用能單位購買核證減排量抵消其超額耗能，也允許排放單位購買核定用能權(quán)以抵消其超額排放。建立核定用能權(quán)和核證減排量的聯(lián)合履約機制可以有效促進(jìn)用能權(quán)和碳排放權(quán)交易市場的流動性，更加有利于激勵自愿節(jié)能減排行動。

從國內(nèi)外碳排放權(quán)交易的實踐來看，各碳排放權(quán)交易體系均允許碳減排義務(wù)主體使用核證減排量抵消其超額排放。但是，為了避免因過度使用核證減排量造成溫室氣體排放總量控制制度失靈，國內(nèi)外碳排放權(quán)交易體系均對碳減排義務(wù)主體使用核證減排量抵消超額排放的比例進(jìn)行了限定。由此，建立核定用能權(quán)和核證減排量的聯(lián)合履約機制需要考慮兩項比例問題，一是核證用能權(quán)與核證減排量的換算比例，二是核定用能權(quán)和核證減排量的抵消比例問題。對于核證用能權(quán)與核證減排量的換算比例，建議使用上述用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額的換算比例，即1個核證用能權(quán)相當(dāng)于2.54個核證減排量。對于核定用能權(quán)和核證減排量的抵消比例，筆者建議，用能單位使用核定用能權(quán)和核證減排量抵消其超額能耗的比例不得超過其通過初始分配取得的用能權(quán)指標(biāo)的10%，排放單位使用核定用能權(quán)和核證減排量抵消其超額排放的比例不得超過其通過初始分配取得的碳排放配額的10%。

4 結(jié) 語

用能權(quán)交易制度是在我國節(jié)能市場機制不均衡的情況下國家實施制度變遷的產(chǎn)物?！渡鷳B(tài)文明體制改革總體方案》明確提出要將節(jié)能量交易逐步改為基于能源消費總量管理下的用能權(quán)交易。從我國的實踐來看，節(jié)能量交易具有約束和激勵節(jié)能雙重功能；而用能權(quán)交易僅具有約束功能。從約束功能來看，目標(biāo)節(jié)能量交易和用能權(quán)交易存在制度重復(fù)建設(shè)問題。從制度績效的角度考察，用能權(quán)交易在節(jié)能效益的穩(wěn)定性、交易標(biāo)的的流動性、履約保障等方面比目標(biāo)節(jié)能量交易更加具有優(yōu)勢，筆者提出應(yīng)當(dāng)取消目標(biāo)節(jié)能量交易制度，并引入激勵機制改造現(xiàn)行的用能權(quán)交易制度，即增設(shè)核定用能權(quán)交易以取代項目節(jié)能量交易。同時，筆者提出用能權(quán)交易與碳排放權(quán)交易在用能權(quán)指標(biāo)和碳排放配額初始分配和履約兩個方面銜接不暢。在初始分配方面，用能權(quán)指標(biāo)的分配應(yīng)以公平為原則免費分配；碳排放配額分配應(yīng)以公平和效率為原則有償分配。在履約方面，應(yīng)當(dāng)設(shè)計聯(lián)合履約機制以發(fā)揮兩項制度的協(xié)同效應(yīng)。鑒于節(jié)能量交易屬于工信部主管，而用能權(quán)交易和碳排放權(quán)交易屬于發(fā)改委主管，三項制度的銜接需要主管部門之間的有效溝通和協(xié)調(diào)。筆者期待國務(wù)院早日出臺《用能權(quán)交易條例》和《碳排放權(quán)交易條例》，以加快建立有中國特色的節(jié)能和碳減排市場機制。

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