付金存,任建輝

公私合作制下城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的 關鍵問題與政策設計*

付金存,任建輝

當前各地推進公私合作制的熱情高漲，然而在逐利天性驅(qū)使下，私人資本普遍存在為降低成本犧牲公共產(chǎn)品質(zhì)量的傾向。此時，規(guī)制政策成為保障產(chǎn)品質(zhì)量的重要機制。城市公用產(chǎn)品具有基礎性、準公共品性、外部性、經(jīng)驗品或信任品等特征，面臨產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制與服務質(zhì)量規(guī)制交織，質(zhì)量規(guī)制的獨立性較弱，質(zhì)量規(guī)制貫穿于產(chǎn)品生產(chǎn)全過程等關鍵問題。對此，應完善城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的制度保障體系，建立城市公用產(chǎn)品質(zhì)量與服務質(zhì)量適度區(qū)分的標準體系，協(xié)調(diào)質(zhì)量規(guī)制與其他規(guī)制政策的關系，優(yōu)化不同業(yè)務環(huán)節(jié)的質(zhì)量規(guī)制政策，強化質(zhì)量監(jiān)控與考核評估機制，健全質(zhì)量信息披露機制，構建公私合作制下城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的政策體系。

質(zhì)量規(guī)制；城市公用事業(yè)；公私合作制

一、引言

長期以來，城市供水與污水處理、管道燃氣、垃圾處理等公用產(chǎn)品或服務均被認為具有純公共品屬性，應由政府投資建設，并委托公用企業(yè)運營管理 (王俊豪和付金存，2014)。在此指導下，中國逐步形成了一套具有濃厚行政色彩的城市公用事業(yè)運營管理體系。盡管在城市化和工業(yè)化建設初期，這一體系發(fā)揮了重要作用，然而隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展，這一體系運營效率低下的弊端開始顯現(xiàn)，并且也難以滿足工業(yè)化和城市化快速發(fā)展帶來的巨大需求。比如，財政部副部長王保安曾表示，預計2020年中國城鎮(zhèn)化率達到60%，就將產(chǎn)生42萬億元的投資需求，在當前國際經(jīng)濟形勢不景氣，國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩的背景下，原有依靠政府土地財政的投融資體制將難以為繼，亟需拓寬融資渠道。為彌補城市基礎設施及其公共服務的投資缺口，改變傳統(tǒng)體制下城市公用事業(yè)運營效率低下的弊端，近年來我國出臺了一系列引入民間資本、推行公私合作制(Public Private Partnerships，PPP)的制度規(guī)章，受到各級地方政府的積極響應。不難預見，在經(jīng)濟新常態(tài)背景下，公私合作制將成為支撐中國城市化發(fā)展戰(zhàn)略實施，帶動國民經(jīng)濟發(fā)展的重要途徑。

作為替代傳統(tǒng)公用產(chǎn)品供給的有效形式，公私合作制并非新鮮事物。自20世紀80年代以來，一些地方政府就開始零星引入境外資本參與城市公用事業(yè)的建設和運營，也涌現(xiàn)出北京地鐵4號線等一批典型案例(姚軍，2011)。然而在逐利天性驅(qū)使下，獲得特許經(jīng)營權的私人資本普遍存在以犧牲公用產(chǎn)品質(zhì)量降低成本的傾向。如在青島威立雅污水處理項目中，企業(yè)為降低生產(chǎn)成本，直接將污水處理廠回用水接入城市飲用水管道，企圖通過自來水稀釋降低污染物含量，造成了嚴重的水污染事件(趙曄，2015)。在城市垃圾處理領域，因項目選址不當、污染物處置不合理造成的群體性事件也頻繁出現(xiàn)(王奎明等，2013)。上述事例說明，公私合作制并非包治百病的靈丹妙藥。特別是在當前各級地方政府熱情高漲的背景下，如何在追求項目建設速度和運營效率的同時，提升城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量，將是各級地方政府面臨的重大課題。

二、城市公用產(chǎn)品的基本屬性

城市公用產(chǎn)品是指通過特定設施向城市居民、企事業(yè)單位所提供的生產(chǎn)、生活必需品與公共服務，主要包括城市供水與污水處理、軌道交通、環(huán)境衛(wèi)生和垃圾處理以及園林綠化等。這些產(chǎn)品在外觀形態(tài)上存在較大差異，但整體上均具有基礎性、準公共品性、外部性、經(jīng)驗品或信任品等特征：

其一，基礎性。作為社會生產(chǎn)和居民生活的必需品，城市公用產(chǎn)品在城市經(jīng)濟發(fā)展和社會生活中具有基礎性作用，主要表現(xiàn)為三個方面：首先，在一定的市場范圍和技術條件下，城市供水、管道燃氣、軌道交通等公用產(chǎn)品的需求價格彈性較低，這就意味著城市公用產(chǎn)品不僅是城市制造業(yè)、商業(yè)和服務業(yè)等行業(yè)開展運營活動基礎條件之一，而且是城市居民生活的必需品；其次，城市公用產(chǎn)品構成了其他產(chǎn)業(yè)部門的投入品，其性能和價格的變動會產(chǎn)生聯(lián)動效應，導致其他產(chǎn)品成本和價格發(fā)生變化，從而對整個社會的物價水平產(chǎn)生影響；最后，由于是為社會生產(chǎn)和居民生活所必需，因此在城市公用產(chǎn)品消費過程中會產(chǎn)生大量廢棄物，如果處置不當，不僅污染環(huán)境，而且會產(chǎn)生有毒、有害物質(zhì)，損害居民健康。從這個角度看，城市公用產(chǎn)品對于整個社會生產(chǎn)、生活環(huán)境的塑造具有重要作用。

其二，準公共品性。盡管隨著理論和實踐的發(fā)展，城市公用產(chǎn)品不再被認為是具備完全非排他性和非競爭性的純公共品，但作為事關國計民生的重要基礎產(chǎn)業(yè)，城市公用事業(yè)整體上仍采取了壟斷經(jīng)營的組織模式，在某些具體環(huán)節(jié)(如管道運輸)，其產(chǎn)品也具有準公共品屬性。城市公用產(chǎn)品的準公共品性可從兩方面分析：從競爭性角度看，由于前期特定基礎設施的投資巨大，城市公用產(chǎn)品需要在廣泛的市場范圍內(nèi)出售才能分攤其固定成本，并且在一定的市場容量內(nèi)，增加一個城市公用產(chǎn)品消費者的邊際成本近乎為零，也即新進者消費這些產(chǎn)品幾乎不存在競爭；從排他性角度看，盡管多數(shù)城市公用產(chǎn)品的原料取自天然，或是社會生產(chǎn)和居民生活的廢棄品，但在一定的歷史時期和技術水平下，某些自然資源(比如水資源)是有限的，廢棄物的再處理過程也會產(chǎn)生二次污染，為了補償資源和環(huán)境成本，仍需要對這些產(chǎn)品收費，否則就無權消費。特別是測量儀表、儀器的廣泛應用，使得這些產(chǎn)品在技術上具備了可分割性，從而更加有利于使用者付費制度的執(zhí)行。

其三，外部性。穩(wěn)定的城市公用產(chǎn)品供給不僅為城市經(jīng)濟的發(fā)展提供基礎性條件，而且對維護社會公眾身體健康也有重要作用，因而具有巨大的正外部性特征。此外，某些行業(yè)如城市污水處理、垃圾處理等是以生產(chǎn)生活的廢棄物為原料，通過分類回收與技術處理，實現(xiàn)資源的循環(huán)利用。這些行業(yè)對項目選址、生產(chǎn)技藝、產(chǎn)品處置等建設運營環(huán)節(jié)的要求極高，否則就會對環(huán)境安全和公眾健康造成較大威脅。如城市垃圾處置場所如果選擇不當，不僅會散發(fā)惡臭氣體，垃圾滲瀝液也會污染土壤和地下水；垃圾焚燒過程會產(chǎn)生強致癌效應的二惡英，對周邊環(huán)境和居民健康產(chǎn)生嚴重威脅(王俊豪等，2013)。不難看出，在城市公用事業(yè)公私合作制過程中，對于這些以生產(chǎn)生活廢棄物為投入品的行業(yè)，更需建立嚴格的質(zhì)量標準體系，降低企業(yè)負外部性行為。

其四，經(jīng)驗品或信任品屬性。在市場交易中，廠商與消費者之間的信息往往是不對稱的。根據(jù)信息不對稱的程度，所有產(chǎn)品可分為信任品(Credence Goods)、經(jīng)驗品(Experience Goods)和搜尋品(Search Goods)三類(Nelson，1970)。在充分競爭的市場環(huán)境中，多數(shù)產(chǎn)品具有搜尋品特性，消費者在事前越能充分獲悉產(chǎn)品信息，信息不對稱程度越弱。而對于城市公用產(chǎn)品而言，在近乎壟斷的市場環(huán)境中，信息不對稱程度較高，因此多具備經(jīng)驗品或信任品屬性。比如集中供熱，城市居民可能在事前并不清楚其品質(zhì)狀況，僅可借助溫度計測量或者身體感知，大致判斷集中供熱服務的水平，此類產(chǎn)品具有明顯的經(jīng)驗品特征。而諸如城市自來水等公用產(chǎn)品，消費者可通過氣味、味道、顏色等對自來水進行簡單質(zhì)量判斷，但消費者卻難以判斷其中金屬物質(zhì)、殺蟲劑等物質(zhì)的含量，即消費者不僅事前難以知曉質(zhì)量信息，即使是消費之后也難以判斷，具有明顯的信任品屬性。

三、城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的關鍵問題解析

質(zhì)量規(guī)制是指特定行政主體實施的，能夠?qū)Ξa(chǎn)品(服務)質(zhì)量與企業(yè)行為產(chǎn)生直接影響的市場規(guī)則、政策措施和干預手段(Brady和Cronin，2011)。由于具有基礎性、準公共品性、外部性、信任品或經(jīng)驗品屬性等特征，城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量規(guī)制已成為現(xiàn)代政府的重要職能之一。這些屬性進一步?jīng)Q定了城市公用產(chǎn)品面臨產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制與服務質(zhì)量規(guī)制交織、質(zhì)量規(guī)制的非獨立性和全階段性等關鍵問題。

(一)產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制與服務質(zhì)量規(guī)制相互交織

城市公用產(chǎn)品是一個整體性概念。由于城市公用事業(yè)的行業(yè)差異，城市公用產(chǎn)品實際上可分為有形產(chǎn)品和無形服務兩類，因此其質(zhì)量規(guī)制實際包含了產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制和服務質(zhì)量規(guī)制兩個重要組成部分。前者如城市自來水、管道燃氣和集中供熱，這些產(chǎn)品在物理形態(tài)上有液態(tài)、氣態(tài)之分，總體上屬于有形產(chǎn)品，可根據(jù)產(chǎn)品成分和物理化學特性，設置一定的技術標準或安全閾值。然而城市垃圾處理、污水處理等行業(yè)以社會生產(chǎn)與居民生活的廢棄物為投入品，目的是消除廢棄物對生態(tài)環(huán)境和居民身心健康的負外部性影響，本質(zhì)上屬于城市公共服務。由于服務是無形的，無法基于有形的產(chǎn)品載體制定標準，迄今為止尚未形成一致的概念認知和監(jiān)測體系，更多依賴于消費者的主觀評價?？梢姡瑢⒎召|(zhì)量適度標準化，建立產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制與服務質(zhì)量規(guī)制適度區(qū)分的標準體系，是公私合作制下城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制面臨的關鍵問題之一。

(二)質(zhì)量規(guī)制獨立性較弱

在公私合作制下，城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量規(guī)制并非是一個獨立變量。一方面，城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量與市場競爭狀況相關。正如政府可競爭市場理論所揭示的，即便在壟斷經(jīng)營狀態(tài)下，只要潛在企業(yè)能夠自由進出，競爭壓力也會促使在位企業(yè)自覺生產(chǎn)符合質(zhì)量的產(chǎn)品或服務，否則就會被潛在進入者替代(Baumol et al.，1977)。這種因外在壓力傳導而自覺提高產(chǎn)品質(zhì)量的行為可視為一種彈性機制，并不需要直接進行質(zhì)量規(guī)制。另一方面，無論在位者提供的產(chǎn)品符合質(zhì)量標準與否，其實現(xiàn)價值的形式依舊是價格。而在價格受到規(guī)制的情況下，只有當經(jīng)營者提供的產(chǎn)品或服務符合特定標準，才能按照規(guī)制價格銷售并取得收益，否則就會遭受懲罰，使經(jīng)營者蒙受利益損失。從這個角度看，利用價格規(guī)制同樣可以提升城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量。然而這種情形下的質(zhì)量提升是價格規(guī)制的結(jié)果，因此可視為一種強制機制。但無論是彈性機制還是強制機制，均說明質(zhì)量規(guī)制具有明顯的非獨立性特征，更多需要借助市場準入規(guī)制、價格規(guī)制等其他規(guī)制手段實現(xiàn)城市公用產(chǎn)品質(zhì)量提升的目的。

(三)質(zhì)量規(guī)制貫穿于產(chǎn)品生產(chǎn)的全過程

在公私合作制下，為了吸引私人部門進入，應根據(jù)城市公用事業(yè)的技術特征，對其進行縱向分割和模塊化組合，形成可獨立經(jīng)營的單元，使得各個環(huán)節(jié)盡可能隸屬不同的單位和部門，進而為私人部門進入預留利潤空間。此外，為保障市公用產(chǎn)品的質(zhì)量，必須加強各個環(huán)節(jié)的協(xié)調(diào)。以城市供水與污水處理為例，從取水、汲水、制水到輸水、用水等各個環(huán)節(jié)均需強化質(zhì)量規(guī)制，其中任何一個環(huán)節(jié)水質(zhì)不達標，就會影響整個自來水的質(zhì)量。在2014年蘭州市自來水苯超標事件中，蘭州石化歷史上的爆炸事故導致渣油泄露滲入地下，污染水源；而在制水過程中，私人運營商威立雅集團未能有效檢測，事故發(fā)生后政府和私人企業(yè)均未及時采取有效應對措施，一度造成居民囤積礦泉水的局面。在此事件中，就是由于水質(zhì)檢測環(huán)節(jié)的疏漏，導致后續(xù)一系列問題。此外，對于城市供水、管道燃氣等需要借助物理網(wǎng)絡輸送產(chǎn)品的行業(yè)，管網(wǎng)銹蝕、破損也會直接影響城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量。不難預見，在公私合作制下，城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量監(jiān)管必須進行整體化設計，優(yōu)化各環(huán)節(jié)的質(zhì)量規(guī)制政策。

四、公私合作制下城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的政策設計

城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量對居民身心健康、公共衛(wèi)生安全乃至社會穩(wěn)定發(fā)展都有至關重要的影響。在當前城市基礎設施建設資金缺乏、公私合作制加速發(fā)展背景下，參與城市公用事業(yè)建設、運營和管理的私人部門數(shù)量迅速增多，部分私人資本或由于缺乏經(jīng)營城市公用事業(yè)的經(jīng)驗，或急于收回投資受益，均有可能忽視城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量，甚至存在為降低成本犧牲產(chǎn)品質(zhì)量的傾向。因此在公私合作制快速推進過程中，必須強化城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量規(guī)制。這一方面需要進一步健全相關的質(zhì)量保障制度與標準，另一方面，也要結(jié)合質(zhì)量規(guī)制的特點和關鍵問題，以協(xié)調(diào)優(yōu)化的思維間接地實現(xiàn)質(zhì)量規(guī)制的目標。

(一)完善城市公用產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)管的制度保障體系

20世紀90年代以來，隨著城市公用事業(yè)民營化改革步伐的加快，中國已經(jīng)制訂和實施了一系列與城市公用事業(yè)相關的質(zhì)量或技術標準，初步建立了城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的制度基礎。從實踐效果看，這些標準或規(guī)范對于規(guī)范私人部門的生產(chǎn)行為，保障城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量起到了積極引導作用。但總體來看，現(xiàn)有城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的制度體系多屬于行政規(guī)章，位階偏低、法律效力不足。隨著公私合作制快速推進，建立城市公用產(chǎn)品質(zhì)量標準的法律法規(guī)體系，提高質(zhì)量規(guī)制的強制性已刻不容緩。具體路徑可采取如下方式：一是由全國人民代表大會制定《城市公用事業(yè)法》或類似法律，并安排專門章節(jié)對城市公用事業(yè)的共性質(zhì)量標準做出說明，然后由各個行政主管部門針對具體行業(yè)的特點制定實施細則，最后由地方政府根據(jù)法律要求和實施細則，制定符合地區(qū)實際的標準規(guī)范。二是針對現(xiàn)有技術標準對城市公用產(chǎn)品衍生服務關注不足的現(xiàn)狀，可借鑒民航、鐵路旅客服務的經(jīng)驗，圍繞城市公用產(chǎn)品及服務過程等建立制度性保障體系，引導行業(yè)內(nèi)具有實力和社會影響力的企業(yè)率先推行，并逐步提升行業(yè)標準。值得注意的是，為適應技術發(fā)展和社會需要，新技術標準的制定應設置一定的彈性空間，以便于隨著技術發(fā)展和居民生活水平的提高，對原有制度標準進行調(diào)整。

(二)建立城市公用事業(yè)有形產(chǎn)品與無形服務適度區(qū)分的質(zhì)量標準體系

按照功能和形態(tài)差異，城市公用事業(yè)可分為工程性的城市公共設施和社會性的城市公共服務兩大類型，前者如城市給排水系統(tǒng)、城市能源系統(tǒng)等，多提供城市自來水、燃氣等有形產(chǎn)品，后者如垃圾處理、園林綠化等，著重于為城市居民提供安全、舒適的生產(chǎn)和生活環(huán)境。上述產(chǎn)品或服務的核心價值生產(chǎn)方式存在一定差異：城市公用事業(yè)有形產(chǎn)品的核心價值在生產(chǎn)過程中就已經(jīng)確定，與使用者關系不大，因此具有相對靜態(tài)的屬性；城市公用服務的價值則在供需雙方的接觸與交往中產(chǎn)生，很難被事先創(chuàng)造出來，具備相對動態(tài)的屬性。盡管產(chǎn)品與服務之間并無嚴格界限，但在公私合作制背景下，為更精準的實現(xiàn)城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制目標，有必要建立城市公用事業(yè)有形產(chǎn)品與無形服務適度區(qū)分的質(zhì)量標準體系。

對于城市供水、管道燃氣等有形產(chǎn)品，既要根據(jù)私方伙伴的從業(yè)經(jīng)歷、經(jīng)營業(yè)績、技術實力、運營方案等，綜合評估其資質(zhì)水平、技術能力和管理經(jīng)驗，在源頭上構建城市公用產(chǎn)品質(zhì)量的“防火墻”，又要針對特定產(chǎn)品的物理化學特性，建立包含源頭監(jiān)管(如水源和氣源品質(zhì))、管網(wǎng)運輸(如管網(wǎng)漏損、管網(wǎng)壓力)、銷售網(wǎng)點布局以及企業(yè)安全生產(chǎn)等方面的評估指標體系，保障產(chǎn)品各個運營環(huán)節(jié)的可靠性和安全性。對于垃圾處理、園林綠化等無形服務，在服務安全、可靠等功能性服務的基礎上，適度增加價格服務、運營服務、維修服務的及時性、合理性和滿意度等態(tài)度性服務指標。相對于功能性服務而言，態(tài)度性服務看似較為簡單，但隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展和公私合作制的快速推進，使用者對于城市公用產(chǎn)品服務質(zhì)量的關注將更加凸顯。

(三)加強質(zhì)量規(guī)制與價格規(guī)制、進入規(guī)制的協(xié)調(diào)

在公私合作制下，城市公用事業(yè)領域壟斷的市場結(jié)構被打破，私人部門的引入使得城市公用事業(yè)的部分業(yè)務領域具備了競爭性，在這些業(yè)務領域，競爭機制會促使經(jīng)營者自覺提供符合質(zhì)量標準的產(chǎn)品或服務。而在非競爭性的業(yè)務領域，由于質(zhì)量規(guī)制的獨立性較弱，為實現(xiàn)質(zhì)量標準目標，需加強質(zhì)量規(guī)制與進入規(guī)制、價格規(guī)制的協(xié)調(diào)性。

比如，統(tǒng)籌考慮傳統(tǒng)資本回報率價格規(guī)制模型和最高限價規(guī)制模型的優(yōu)缺點，可將城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量作為一個參數(shù)，納入到如下價格規(guī)制模型：

Pt+1=Ct(1+RPI-X)q+Pt+1×r(1)

上述價格規(guī)制模型采用了成本加成的形式，其中等式右邊第一項為成本項，等式右邊第二項為單位收益項。其中，Pt+1是下一期被規(guī)制產(chǎn)品或服務的價格，Ct是本期被規(guī)制產(chǎn)品的單位成本，RPI是零售價格指數(shù)(一般用通貨膨脹率近似表示)，X是生產(chǎn)效率增長率，可用企業(yè)的成本降低率表示，q是被規(guī)制產(chǎn)品或服務的質(zhì)量指數(shù)。經(jīng)變形，上式可簡化為：

根據(jù)上述價格規(guī)制模型，在銷售利潤率、企業(yè)生產(chǎn)效率增長率等其他變量既定的條件下，城市公用產(chǎn)品下一期規(guī)制價格與其質(zhì)量指數(shù)成正比，由此便可激勵企業(yè)不斷提升產(chǎn)品質(zhì)量。

此外，在進入規(guī)制上，加強對私人部門資質(zhì)的監(jiān)審，也可在源頭上把控城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量關?？傊谥贫ǔ鞘泄卯a(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制政策時，應與價格規(guī)制和進入規(guī)制相協(xié)調(diào)，通過直接與間接相結(jié)合的方式，有效實現(xiàn)質(zhì)量規(guī)制的效果。

(四)優(yōu)化不同業(yè)務環(huán)節(jié)的質(zhì)量規(guī)制政策

在現(xiàn)行的政府機構設置原則和管理體制下，經(jīng)營城市公用事業(yè)的私人部門在其建設、經(jīng)營和管理中要受到建設、環(huán)保、衛(wèi)生、發(fā)改、財政等多個部門的管理，部分業(yè)務領域和環(huán)節(jié)甚至由多個部門交叉管理( 王嶺，2014)。以城市供水與污水處理為例，其業(yè)務總體上由住房和城鄉(xiāng)建設部負責，但在水源管理、水質(zhì)標準和污水排放等環(huán)節(jié)上，則分別由水利部、衛(wèi)生部和環(huán)保部具體負責。這不僅增加了企業(yè)的交易成本，而且由于每個部門的質(zhì)量標準存在差異甚至相悖之處，造成各個業(yè)務環(huán)節(jié)的質(zhì)量技術標準難以銜接，影響了城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的效果。

在多頭管理的現(xiàn)實情況下，可根據(jù)特定行業(yè)的技術特點和行業(yè)規(guī)范，通過結(jié)構重組與分類整合，在城市公用產(chǎn)品生產(chǎn)、運輸、銷售等環(huán)節(jié)建立相對獨立的標準化模塊，適度簡化監(jiān)管程序，壓縮監(jiān)管審批流程，以最大限度地減少因政出多門造成的規(guī)制錯位、缺位和越位。同時，充分考慮城市公用事業(yè)建設、運營和管理等各生產(chǎn)階段的投入產(chǎn)出關系，通過建立各業(yè)務環(huán)節(jié)質(zhì)量監(jiān)管與價格規(guī)制相互協(xié)調(diào)的機制，以市場競爭機制優(yōu)化不同業(yè)務環(huán)節(jié)質(zhì)量規(guī)制政策。以上政策更多地還是基于現(xiàn)行城市公用事業(yè)運營管理體制的一種次優(yōu)設計，從長遠來看，設置獨立性規(guī)制機構可取得更優(yōu)的規(guī)制效果，其中，一個可行的選擇是仿照中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會等類似機構，設置專門性的城市公用事業(yè)監(jiān)督管理機構，統(tǒng)籌負責城市公用產(chǎn)品或服務各環(huán)節(jié)的質(zhì)量監(jiān)管事宜。

(五)強化質(zhì)量監(jiān)控與考核評估機制

在健全和完善體制機制的基礎上，為實現(xiàn)對城市公用產(chǎn)品的有效監(jiān)管，應強化城市公用產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控與考核評估機制，保障質(zhì)量規(guī)制的標準能夠切實可行。首先，可借助科技手段，通過安裝在線監(jiān)測設備、實施監(jiān)測數(shù)據(jù)聯(lián)網(wǎng)，逐步構建覆蓋特定區(qū)域乃至全國的城市公用產(chǎn)品信息化管理平臺，通過實時監(jiān)測城市公用產(chǎn)品生產(chǎn)、傳輸和銷售等各環(huán)節(jié)的質(zhì)量數(shù)據(jù)，構建完善的城市公用產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控體系。為彌補技術檢測的不足，同時可委托具有監(jiān)測實力和計量資格的第三方，建立日常巡視、不定期抽檢、定期評估和專項調(diào)研相結(jié)合的監(jiān)測制度，并及時向社會公開監(jiān)測結(jié)果。其次，建立城市公用產(chǎn)品質(zhì)量考核管理機制，明確城市公用產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)測的主體單位和負責人員，根據(jù)各自職能崗位的不同，制定合理的分類考核辦法和方式。最后，為適應城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制專業(yè)化、制度化的要求，需加強政府規(guī)制機構及其人員的培訓與考核，特別是縣區(qū)一級的規(guī)制機構，更要設立專門機構負責監(jiān)管人員的培訓，提高其業(yè)務水平和監(jiān)管能力。

(六)健全城市公用產(chǎn)品質(zhì)量信息披露機制

城市公用產(chǎn)品對社會公眾切身利益具有重要影響，城市公用產(chǎn)品由何種資質(zhì)的私人部門生產(chǎn)，關鍵生產(chǎn)環(huán)節(jié)的質(zhì)量如何，社會公眾等應享有充分的知情權和利益表達權。為有效緩解城市公用事業(yè)壟斷經(jīng)營造成的信息不對稱情況，規(guī)制機構應主動而為，通過報紙、電視、網(wǎng)絡等多種信息媒介，將經(jīng)營城市公用事業(yè)私人部門的資質(zhì)水平、生產(chǎn)工藝、服務能力、社會評估等與質(zhì)量密切相關的信息及時公布并更新。同時，規(guī)制機構可借助短信、微信等現(xiàn)代網(wǎng)絡媒介建立“互聯(lián)網(wǎng)+”式的信息平臺，引導消費者對城市公用產(chǎn)品生產(chǎn)、輸送等關鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量信息進行評議反饋。最后，充分運用現(xiàn)代科技手段，建立區(qū)域性乃至全國性的城市公用產(chǎn)品(服務)質(zhì)量數(shù)據(jù)庫，通過工商、稅務、金融等行政部門的協(xié)調(diào)配合，對違反質(zhì)量標準、造成負面社會效應的私人部門及責任人建立負面清單，對其他經(jīng)營者起到警示作用。

五、研究結(jié)論及展望

在當前國際經(jīng)濟不景氣、國內(nèi)經(jīng)濟增速放緩的背景下，公私合作制儼然已成為地方政府緩解財政壓力、增加城市公用產(chǎn)品供給的有效途徑。然而實踐表明，公私合作制并非包治百病的靈丹妙藥，在社會資本大規(guī)模進入城市公用事業(yè)領域的同時，構建有效的政府規(guī)制政策體系也勢在必行。從整體上看，城市公用事業(yè)公私合作制的規(guī)制政策可分為市場準入規(guī)制政策、價格規(guī)制政策和質(zhì)量規(guī)制政策。然而在實踐中，上述政府規(guī)制政策的執(zhí)行力度卻存在一定差異，其中市場準入規(guī)制較為嚴格，價格規(guī)制次之，而質(zhì)量規(guī)制最弱(嚴宏和孫照紅，2014) 。如在蘭州威立雅水污染事件中，地方政府疏于質(zhì)量監(jiān)管，造成較大的安全隱患。

本文基于城市公用產(chǎn)品的基礎性、準公共品性、外部性、信任品或經(jīng)驗品屬性等特征，分析了因這些屬性導致的城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制與服務質(zhì)量規(guī)制交織，質(zhì)量規(guī)制獨立性較弱，質(zhì)量規(guī)制貫穿產(chǎn)品生產(chǎn)的全過程等關鍵問題，在此基礎上，從建立城市公用產(chǎn)品質(zhì)量與服務質(zhì)量適度分開的標準體系，強化城市公用產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)控與考核評估機制，加強質(zhì)量規(guī)制與進入規(guī)制、價格規(guī)制的協(xié)調(diào)，優(yōu)化不同業(yè)務環(huán)節(jié)的質(zhì)量規(guī)制政策，健全城市公用產(chǎn)品質(zhì)量信息披露機制五個方面，構建了相對完整的城市公用產(chǎn)品質(zhì)量規(guī)制的政策體系。但正如本文所提到的，城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量規(guī)制具有非獨立性，提升城市公用產(chǎn)品質(zhì)量是一項系統(tǒng)工程，往往需要建立包含市場準入與退出、價格、質(zhì)量、安全、標準、市場競爭等在內(nèi)的政策體系。質(zhì)量規(guī)制政策只有與這些政策配合使用，才能發(fā)揮政策合力。從這個角度而言，本文仍屬于探索性研究，更為全面的城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量規(guī)制政策體系還有賴于對價格規(guī)制、市場準入規(guī)制及其互動機制進行深入研究。

另外，本文所提及的政策設計，更多還是從中國當前城市公用事業(yè)的管理體制機制出發(fā)，為有效推進城市公用事業(yè)公私合作制所做的一些制度性或機制性補充。但公私合作制本身是以市場效率為導向的制度安排，隨著社會資本的進入和市場競爭力量的增強，政府應更多采取間接性的規(guī)制手段，通過培育市場競爭力量、模擬市場競爭機制，將產(chǎn)品質(zhì)量提升轉(zhuǎn)化為企業(yè)的內(nèi)在激勵，鼓勵企業(yè)自覺提高產(chǎn)品質(zhì)量。同時，政府也應順應經(jīng)濟社會發(fā)展的趨勢，引導各類社會團體、民間組織和廣大群眾積極參與，通過建立多元化的質(zhì)量規(guī)制體系，不斷提升城市公用產(chǎn)品的質(zhì)量標準和保障水平。

[1] 程虹，2010：《宏觀質(zhì)量管理的基本理論研究 —— 一種基于質(zhì)量安全的分析視角》，《武漢大學學報(哲學社會科學版)》第1期。[Cheng Hong, 2010, The Basic Theoretical Research of Macroscopic Quality Management: Based on the Perspective of Quality Security,WuhanUniversityJournal(Philosophy&SocialSciences), 1.]

[2] 成協(xié)中，2011：《垃圾焚燒及其選址的風險規(guī)制》，《浙江學刊》第3期。[Cheng Xiezhong, 2011, The Risk Regulation of Garbage Incineration and Its Site Selection,ZhejiangAcademicJournal, 3.]

[3] 王俊豪、周曉梅、王建明等，2013：《中國城市公用事業(yè)民營化績效評價與管制政策研究，中國社會科學出版社。[Wang Junhao, Zhou Xiaomei and Wang Jianming et al., 2013, Study on the Performance Evaluation and Regulation Policy of Privatization for Urban Public Utility in China,China Social Science Press.]

[4] 王俊豪、付金存，2014：《公私合作制的本質(zhì)特征與中國城市公用事業(yè)的政策選擇》，《中國工業(yè)經(jīng)濟》第7期。[Wang Junhao and Fu Jincun, 2014, The Essential Characteristics of Public-Private Partnerships Policy Selections of Chinese City Public Utilities,ChinaIndustrialEconomics, 7.]

[5] 王奎明、于文廣、譚新雨，2013：《“中國式”鄰避運動影響因素探析》，《 江淮論壇》第3期。[Wang Kuiming, Yu Wenguang and Tan Xinyu, 2013, The Analysis of Influence Factor for NIMBY Movement in China, Jiang-huai Tribune, 3.]

[6] 王嶺，2014：《城鎮(zhèn)化進程中民間資本進入城市公用事業(yè)的負面效應與監(jiān)管政策》，《經(jīng)濟學家》第2期。[ Wang Ling, 2014, The Negative Effect and Regulation Policy of Urban Public Utilities in the Process of Urbanization, Economist, 2.]

[7] 嚴宏、孫照紅，2014：《城市公用事業(yè)民營化與地方政府轉(zhuǎn)型——以蘭州自來水污染為例》，《馬克思主義與現(xiàn)實》第5期。[Yan Hong and Sun Zhaohong, 2014, The Privatization of Urban Public Utility and Transformation for Local Government: An Example of Water Pollution in Lanzhou, Marxism & Reality, 5.]

[8] 姚軍，2011：《城市公共事業(yè)市場化改革的理論反思與探討》，《理論探討》第1期。[Yao Jun, 2011, Reflection and Discussion on Market-Oriented Reform of Urban Public Utilities, Theoretical Investigation, 1.]

[9] 趙曄，2015：《我國PPP項目失敗案例分析及風險防范》，《地方財政研究》第6期。[Zhao Ye, 2015, The Analysis and Risk Prevention of Failure PPP Projects in China, Sub National Fiscal Research, 6.]

[10] Baumol W J. et al., 1977, Weak Invisible Hand Theorems on the Sustainability of Multiproduct Natural Monopoly,TheAmericanEconomicReview, 67(3):350-365.

[11] Brady M. K., and J. J. Cronin Jr, 2011, Some New Thoughts on Conceptualizing Perceived Service Quality: A Hierarchical Approach ,JournalofMarketing, 65(3):34-49.

[12] Nelson P., 1970, Information and Consumer Behavior,TheJournalofPoliticalEconomy, 78(2):311-329.

KeyIssuesandPolicyDesigninQualityRegulationforUrbanPublicGoodswithPublic-PrivatePartnerships

FuCunjin1andRenJianhui2

(1.School of Economics, Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan Shanxi 030006；2.Research Institute of Transition of Resource-Based Economy, Shanxi University of Finance and Economics, Taiyuan Shanxi 030006)

Promoted by the enthusiastic local governments, there has been an increase in the birth of public-private partnerships regarding local public goods. However, driven by the nature of profit-seeking, the private capital tends to reduce the cost of public goods even at the expense of their quality. In this context, the targeted policy design in quality regulation becomes an important way for guaranteeing the soundness of the public goods. From an overall perspective, the urban public goods have the common features of being fundamental, quasi-public, external, credential or experiential, which results in the quality regulation of urban public goods being faced with some key issues, such as product and service quality regulations being interwoven, the independence of quality regulation being weak and quality regulation being present throughout the whole process. To deal with these issues, several steps have been recommended in the paper to be taken for the improvement on the institutional guarantee system for urban public goods quality regulation as well as the construction of quality regulation system for urban public goods with public-private partnerships, which include establishing standard systems separately for urban public goods quality and service quality, coordinating the relationships between the quality regulation and other regulations, optimizing the quality regulation policies among the different links, strengthening the quality monitoring and evaluation mechanism for urban public goods, and implementing their quality information disclosure mechanism.

Quality Regulation; Public Private Partnerships; Urban Public Goods

10.13948/j.cnki.hgzlyj.2017.12.009

* 付金存，山西財經(jīng)大學經(jīng)濟學院副教授，電子郵箱：fujincun86@126.com;任建輝，山西財經(jīng)大學資源型經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展研究院講師，電子郵箱：jianhui1986_love@126.com。本文受到國家社科基金重點項目(16AJY025)、山西省高校哲學社會科學研究項目(2016238)的資助。感謝匿名評審人對本文提出的修改意見，文責自負。

■責任編輯鄧 悅