陳忠海

中國古代的國家治理

陳忠海

中國幅員遼闊、人口眾多，地理、民族、文化差異性都很大，治理國家的難度極高。但是，中華文明形成并延續(xù)發(fā)展幾千年從未中斷，中國“大一統(tǒng)”的國家格局在整個歷史發(fā)展進程中始終居于主導，是怎樣的國家治理智慧支撐起了這些輝煌的歷史？

以民為本

古者有“四民”，分別是士民、商民、農(nóng)民、工民，《春秋公羊傳》解釋他們的區(qū)別：“德能居位曰士；辟土植谷曰農(nóng)；巧心勞手成器物曰工；通財貨曰商?！睆穆殬I(yè)劃分可以看出，民是社會物質(zhì)生產(chǎn)的承擔者。沒有民，社會存在就失去了物質(zhì)基礎(chǔ)。同時，民還是國家賦稅的提供者和國家軍隊的來源，沒有民國家不復(fù)存在。

所以，從很早開始，統(tǒng)治者就意識到了民的重要性?！渡袝氛f“民惟邦本，本固邦寧”，經(jīng)歷了夏、商、周的政權(quán)興替，尤其經(jīng)歷了春秋戰(zhàn)國時大批諸侯國的興起與衰亡，人們對君主、國家與人民的關(guān)系有了更深刻的認識，雖強調(diào)“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”，但更明白人民對政權(quán)的存亡也有制約作用，明白“桀紂之失天下也，失其民也。失其民者失其心也。得天下有道，得其民，斯得天下矣”的道理，所以也強調(diào)“民為貴，社稷次之，君為輕”。

歷代統(tǒng)治者都深知，國家政權(quán)要實現(xiàn)穩(wěn)定，人民的生活必須富裕安康，如管仲所說：“凡治國之道，必先富民。民富則易治也，民貧則難治也?！痹捳f得雖直白，卻是治國理政的大道理，所以孔子也說：“百姓足，君孰與不足？百姓不足，君孰與足？”荀子則說：“足國之道，節(jié)用裕民而善臧其余?！眲苍凇痘茨献印分芯痛丝偨Y(jié)道：“治國有常，而利民為本?！?/p>

歷代以來，凡想有所作為的帝王都深諳“治國之道，必先富民”的道理，其在位時都能發(fā)展經(jīng)濟、改善民生、強國富民。漢朝初年，漢高祖劉邦奪取政權(quán)后立即減輕田租、豁免徭役、復(fù)員士兵、釋放奴婢、鼓勵生育、與民休息。漢武帝時又大興水利、移民屯耕、大力發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，使百姓生活得到極大改善。唐朝初年，唐太宗、唐玄宗積極發(fā)展經(jīng)濟，開辟土地、推廣水利技術(shù)、發(fā)展手工業(yè)，使經(jīng)濟達到新的繁榮，杜甫寫詩說：“憶昔開元全盛日，小邑猶藏萬家室。稻米流脂粟米白，公私倉廩俱豐實。”

富民離不開利民、惠民，要讓經(jīng)濟繁榮的成果惠及百姓生活。西漢初年一直實行“十五稅一”的低稅率，后來更降為“三十稅一”，唐朝初年強調(diào)稅收政策的公平與合理，通過“檢田括戶”等政策打擊豪強地主偷逃稅收的行為，減輕廣大百姓的負擔。清朝中期出現(xiàn)了“康乾盛世”，其間五次大規(guī)模蠲免全國錢糧賦稅。

“以民為本”幾乎成為中國歷代以來統(tǒng)治者治理國家共同堅守的基本指導思想，除了富民、利民、惠民，還強調(diào)順民、敬民、護民、恤民。雖然很多時候其出發(fā)點或許只是為了借此來鞏固帝王的統(tǒng)治地位，但相關(guān)思想和國家治理理念經(jīng)過千百年來的歷史實踐已深入人心，成為中華文化的重要組成部分。

儒法互補

在先秦諸子百家中，儒家、法家更專注治國之道的探索，形成了風格迥異的治國思想，其中儒家更強調(diào)民意，而法家更強調(diào)效率。

儒家強調(diào)仁政，強調(diào)以德治國、以禮治國?？鬃犹岢隽颂烀^，主張“知天命、畏天命、順天命”，孟子對其進行了發(fā)展，認為民心即代表天意，提出“天視自我民視，天聽自我民聽”，主張“以民心而察天意”。孟子說“惻隱之心，人皆有之”，認為人的本性是善良的，無論什么樣的人都可以通過教育、感化對其改變和塑造。梁啟超評價：“儒家言道言政，皆植本于仁。”在治國理政中，儒家主張通過建立一整套完善的長幼尊卑秩序來穩(wěn)定社會，主張為政者首先加強自身道德修養(yǎng)，以引導民眾建立思想道德規(guī)范，所謂“其身正，不令而行”，同時也強調(diào)“己所不欲，勿施于人”，主張體恤民情、善待百姓。

儒家治國思想中有濃烈的政治倫理化傾向，強調(diào)個人的修為和人的自覺，也描繪了美好的圖景，有著很強的感召力。但是，儒家治國思想中也存在理想化的一面，完全依靠自上而下的道德建設(shè)和“禮”的約束并不能解決國家治理中的所有問題，在“禮崩樂壞”、諸侯紛爭之時，德治、禮法在效能上往往顯得不足，需要注入新的思想加以改造。

法家對儒家進行了很好的補充，與強調(diào)仁、德、禮的儒家不同，法家強調(diào)法、術(shù)、勢，強調(diào)富國強兵、嚴刑峻法。商鞅提出“先王不恃其強，而恃其勢”，所謂“勢”，指的是一種力量，是權(quán)勢和威勢，強化“勢”就是更注重國家治理的效果和效率。韓非子說“孔子本未知孝悌忠順之道也”，他認為用忠順孝悌之道治理國家效果并不好，主張必須用“法”，提出“其治國也，正明法，陳嚴刑，將以救群生之亂，去天下之禍，使強不凌弱，眾不暴寡，耆老得遂，幼孤得長，邊境不侵，群臣相親，父子相保，而無死亡系虜之患”。法家強調(diào)以“法”治國，強調(diào)“不別親疏，不殊貴賤，一斷于法”。

戰(zhàn)國中后期，李悝、吳起、商鞅等法家代表人物分別在魏國、楚國和秦國實施變法，除強調(diào)法治外，他們還提出廢除井田、重農(nóng)輕商、實施耕戰(zhàn)、獎勵軍功等改革政策，取得明顯成效，尤其是商鞅變法，使秦國在戰(zhàn)國諸雄中脫穎而出，最終統(tǒng)一了天下，顯示出法家思想在治國方面的效力。但是，秦朝建立后又很快滅亡了，其速亡的教訓也引發(fā)了人們對嚴刑峻法能否帶來長治久安的反思。

漢朝建立后一度實行“黃老之治”，后來漢武帝采納董仲舒“罷黜百家，獨尊儒術(shù)”的建議，將儒學作為治國的核心思想，但在具體治國方略中，漢武帝也借鑒了法家的許多主張，如建立中央集權(quán)制度、實施國家干預(yù)的經(jīng)濟政策等。到了東漢末期，隨著皇權(quán)的衰落和國家陷入戰(zhàn)亂，儒家的正統(tǒng)地位也受到了挑戰(zhàn)，曹操在治政方面“攬申、商之法術(shù)”“不官不功之臣，不賞不戰(zhàn)之士”，法家思想重新受到重視。在此之后，歷代治政者對儒家和法家普遍采取了兼容并收的態(tài)度。唐朝重儒家，但科舉中也設(shè)有法家科目。宋朝時，儒家地位進一步上升，但王安石變法的主要思想更偏重于法家。

隋唐以后，治國思想越來越呈現(xiàn)出儒法互補的局面，有人稱之為“王霸雜之”，有人將其總結(jié)為“外儒內(nèi)法”，這種將“德治”與“法治”相結(jié)合的治國理念，是將尊順民心民意與追求治國效能有機的統(tǒng)一，通過二者的深度融合互補，使法家的法治成為儒家善政的制度保障，使儒家的德治成為法家制度建設(shè)的價值基礎(chǔ)，從而避免了只強調(diào)其中一項所帶來的偏差。

鄉(xiāng)村治理

中國有廣闊的地域空間，除了思想、文化、制度層面有很大的整合和治理的難度外，單從行政管理的技術(shù)層面看也極為不易。古代交通、通信手段原始落后，因技術(shù)原因而導致分崩離析的可能性也是存在的。為克服龐大國家的治理困難，中國歷代王朝探索出許多有效的措施，獨特的鄉(xiāng)村治理模式就是其中之一。

中國人重血緣和親情，中國的基層社會是典型的“熟人社會”，鄉(xiāng)村是血緣宗親與有限地域范圍內(nèi)的共同體，中國歷代統(tǒng)治者深知，將皇權(quán)伸入鄉(xiāng)村的每一個角落既不現(xiàn)實也沒有必要，在廣大鄉(xiāng)村更多地利用鄉(xiāng)紳來進行管理，官、吏、紳三者的有效配合，實現(xiàn)了基層的長治久安。

古代的鄉(xiāng)紳來源很廣泛，既有卸任回鄉(xiāng)的官員和暫居鄉(xiāng)里的官僚，也有無官無名但在地方上素有威望的鄉(xiāng)里領(lǐng)袖、宗族長老，他們不入官職品級，但在協(xié)調(diào)上下關(guān)系、維持地方安定、化解矛盾沖突方面卻發(fā)揮著不可替代的作用。

從秦朝到唐朝以前，中國鄉(xiāng)村普遍實行“鄉(xiāng)亭制”，鄉(xiāng)亭人員雖屬官派，但利用民間力量的協(xié)助是其不可或缺的治理途徑。唐朝設(shè)立里正，鄉(xiāng)一級組織雖然還在，但里正發(fā)揮的作用更大。宋朝以后“保甲制”開始施行，保甲、鄉(xiāng)里并存，但鄉(xiāng)里的作用越來越弱化，保長、里正等鄉(xiāng)村本土人士在基層治理中發(fā)揮著實質(zhì)性作用，農(nóng)民之間產(chǎn)生矛盾往往不是去官府訴訟，而是依靠本地有名望的鄉(xiāng)紳調(diào)解?；谶@種特點，自古以來就有“皇權(quán)不下縣”的說法，有學者將其概括為：“國權(quán)不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳?！?/p>

依靠鄉(xiāng)紳治理鄉(xiāng)村，不僅可以強化宗族觀念和儒家思想，從而凝聚鄉(xiāng)村力量、維護鄉(xiāng)村秩序，而且可以減輕治理成本、解決廣大基層難以治理的技術(shù)難題。從秦漢建立三公九卿制的中央集權(quán)體制以來，各代的管理體制不斷充實和完善，但官員的人數(shù)卻總體上保持著較低水平，清代學者劉獻亭在《廣陽雜記》中統(tǒng)計：“漢光武時，省官止七千五百余員；唐時文武官一萬八千八百余員；明洪武初，武職二萬八千余員。”雖然該統(tǒng)計未必完全精確，但大體反映了這些時期官員隊伍的規(guī)模狀況，上述數(shù)字肯定不包括服務(wù)在廣大鄉(xiāng)村的吏員和鄉(xiāng)紳，否則總數(shù)恐怕會增加數(shù)倍、十數(shù)倍不止。

自古以來，中國在國家治理方面就有著深入的探索，積累了豐富的實踐經(jīng)驗，其間中國也屢屢面臨內(nèi)部和外部挑戰(zhàn)，但無論外敵的入侵還是內(nèi)部浩劫，中國作為“大一統(tǒng)”的整體都表現(xiàn)出強大的凝聚力和自我修復(fù)能力，從而沒有像歐洲大陸一樣很早便裂變?yōu)樵S多個國家。

近代以來，中國在經(jīng)濟、軍事和科技文化方面落后于西方，國家治理方面也如此，但站在更宏大的歷史視野去看，那只不過是歷史進程中的一個階段而已。中國古代國家治理理念和模式也許存在著許多缺點和不足，但在大多數(shù)時間里它都是領(lǐng)先的，中國古代輝煌物質(zhì)文明與璀璨文化基于此而產(chǎn)生，中華文明未曾中斷、中國“大一統(tǒng)”王朝始終持續(xù)也得益于此，它是古代的“中國模式”和“中國智慧”，我們對此應(yīng)充滿自信。

陳忠海，本刊專欄作家、文史學者，長期從事金融工作，近年來專注經(jīng)濟史、金融史研究，出版《曹操》等歷史人物傳記8部，《套牢中國：大清國亡于經(jīng)濟戰(zhàn)》《解套中國：民國金融戰(zhàn)》等歷史隨筆集6部，發(fā)表各類專欄文章數(shù)百篇。