龔宇潔

我國(guó)地方債務(wù)問(wèn)題探析

龔宇潔

目前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)向全球化發(fā)展趨勢(shì)日益靠攏，并我國(guó)深受這一趨勢(shì)影響，在發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的同時(shí)也積累了大量的地方性債務(wù)，如果不及時(shí)予以解決就會(huì)影響我們?yōu)橹畩^斗的中華民族的偉大復(fù)興大業(yè)，因此，深化地方債務(wù)研究學(xué)習(xí)并給予有效解決，已經(jīng)成了當(dāng)?shù)刂鞴懿块T(mén)亟待解決的大事、要事和急事。本文通過(guò)系統(tǒng)性研究地方債務(wù)存在的問(wèn)題、原因、影響和解決的對(duì)策，旨在為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)性發(fā)展提供一些可行性意見(jiàn)和建議。

地方債務(wù)；融資渠道；管理制度

一、簡(jiǎn)述地方政府債務(wù)內(nèi)涵以及分類

基于專家或者學(xué)者對(duì)地方政府債務(wù)從不同方向、視域和層面上的解讀和總結(jié)，可以認(rèn)識(shí)到，所謂的地方政府債務(wù)就是指借鑒于民法通則上的債務(wù)定義引申之義，依照合同約定或法律的規(guī)定，政府可以作為獨(dú)立的債務(wù)人，按約定的條件向債權(quán)人承擔(dān)為或不為的義務(wù)。顯然，這就從法律層面確立了地方政府的義務(wù)，一旦地方政府作為負(fù)債務(wù)一方，也可以按民法通則上的規(guī)定那樣對(duì)地方政府進(jìn)行追訴，并要求按照既定的合同約定來(lái)履行償債責(zé)任。

按照舉債主體不同，地方政府債務(wù)可以分為政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)、政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)、政府可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)。在現(xiàn)實(shí)生活中，政府負(fù)有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)比較少，絕大部分是另外兩種責(zé)任，這深刻地體現(xiàn)了政府應(yīng)該具有的職責(zé)，最為重要的是把政府的地位深刻地凸顯出來(lái)。伴隨著政府機(jī)構(gòu)改革和調(diào)整的現(xiàn)實(shí)需求，政府舉債主體也會(huì)有所不同，那么潛在的政府債務(wù)種類也會(huì)出現(xiàn)，并要求我們警惕和注意，要隨時(shí)代的發(fā)展深化對(duì)政府債務(wù)的研究和探討，以便于為我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展提供動(dòng)力機(jī)制。

二、地方債務(wù)存在的問(wèn)題

（一）地方政府債務(wù)超過(guò)承受線

國(guó)際通行的負(fù)債率標(biāo)準(zhǔn)是 60%，經(jīng)過(guò)相關(guān)國(guó)家統(tǒng)計(jì)經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布的最新經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)的統(tǒng)計(jì)可知，我國(guó)地方政府的總負(fù)債率是 40%左右，低于國(guó)際負(fù)債率標(biāo)準(zhǔn)，是處于財(cái)政安全的防線之內(nèi)。但是一些地方政府盲目進(jìn)行經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，其地方債務(wù)已經(jīng)超過(guò)或者接近國(guó)際負(fù)債警戒線，這是一個(gè)很危險(xiǎn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)。究其原因就在于地方政府GDP和財(cái)政收入的速度及增長(zhǎng)水平遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于其財(cái)政投入的總量。

（二）管理機(jī)構(gòu)職責(zé)不到位

從現(xiàn)有的地方政府管理機(jī)構(gòu)設(shè)置來(lái)看，沒(méi)有專門(mén)性的管理地方債務(wù)機(jī)構(gòu)，而是由其他行政管理部門(mén)兼任債務(wù)管理職責(zé)，這就導(dǎo)致了職責(zé)管理限界不分明，債務(wù)管理的執(zhí)行效率差，長(zhǎng)期積累的債務(wù)問(wèn)題不能夠得以有效解決，勢(shì)必會(huì)使地方債務(wù)問(wèn)題積累越來(lái)越多。同時(shí)，一些地方債務(wù)處于不正當(dāng)?shù)膫鶆?wù)，致使一些地方政府把這些債務(wù)隱秘起來(lái)而不是公開(kāi)解決，這也導(dǎo)致地方債務(wù)數(shù)量加大。

（三）銀行系統(tǒng)引發(fā)的地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出

從銀行系統(tǒng)來(lái)看，其工作運(yùn)作機(jī)制遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于地方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的速度和現(xiàn)實(shí)需求，還未進(jìn)行利率市場(chǎng)化改革，貸款融資渠道單一且門(mén)檻高，一旦出現(xiàn)壞賬和爛賬問(wèn)題就無(wú)形之中把風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給地方政府來(lái)承擔(dān)，這勢(shì)必加重了地方財(cái)政運(yùn)作困難。

（四）債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張大

隨著地方政府不考慮自身財(cái)政承擔(dān)能力以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀，致使行政決策偏失、經(jīng)濟(jì)項(xiàng)目盲目建設(shè)、公共設(shè)施大興規(guī)模，地方建設(shè)效應(yīng)明顯但產(chǎn)生的效益收效甚微，這勢(shì)必使地方債務(wù)規(guī)模隨著時(shí)間的推移越來(lái)越大，致使一些地方債務(wù)負(fù)擔(dān)過(guò)重，難以承擔(dān)起既定的政府公共服務(wù)職責(zé)，最終導(dǎo)致政府的管理責(zé)任凸顯而公共服務(wù)職責(zé)相對(duì)弱化，這就不利于提升政府的行政工作效率和水平。

三、導(dǎo)致地方債務(wù)產(chǎn)生的原因

根據(jù)導(dǎo)致地方債務(wù)產(chǎn)生的因素來(lái)源不同，以下分別可以從外部原因和內(nèi)部原因進(jìn)行探究：

（一）外部原因

1.行政管理體制的原因

一方面，許多地方政府設(shè)置不能夠與時(shí)俱進(jìn)，行政管理方面存在著越位或者跨位現(xiàn)象，這就為政府不規(guī)范的行為埋下了伏筆，同時(shí)，在管理約束上未建立健全的監(jiān)督機(jī)制，致使政府行為沒(méi)有約束力不能夠科學(xué)化、民主化和規(guī)劃化；另一方面，地方發(fā)展觀錯(cuò)位，重資金投入而輕視效益，這種急功近利的建設(shè)難以產(chǎn)生相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)成效；此外，一些地方政府過(guò)于重視面子工程，而忽視了廣大人民群眾的公共需求，即使工程建立起來(lái)卻使用效率不大。

2.財(cái)稅體制的原因

從財(cái)稅制度來(lái)看，我國(guó)實(shí)行分稅制，財(cái)政收入向中央轉(zhuǎn)移，中央財(cái)權(quán)大于地方財(cái)權(quán)，而事權(quán)還是由地方政府來(lái)承擔(dān)，這就造成了地方財(cái)政的短板，地方財(cái)政收支難以平衡，加大了地方財(cái)政運(yùn)作困難。雖然中央政府出臺(tái)了一系列扶持地方財(cái)政政策，但是這只是從淺層方面給予一定的財(cái)政緩解卻不能夠帶來(lái)長(zhǎng)期的效應(yīng)，最終積累了大量的地方財(cái)政負(fù)債。

3.融資體制的原因

從我國(guó)的融資體制來(lái)看還沿用以往的以銀行為主融資渠道，致使融資渠道單一、資金來(lái)源有限和資金運(yùn)作的空間小，而不能夠充分地發(fā)動(dòng)民間資本進(jìn)入到融資渠道，一旦地方政府資金不夠充分，就可能導(dǎo)致在建的項(xiàng)目處于流失狀態(tài)。

4.宏觀經(jīng)濟(jì)政策的原因

一些地方政府不顧地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀以及人們的本質(zhì)性需求，盲目跟風(fēng)進(jìn)行經(jīng)濟(jì)建設(shè)規(guī)劃，然而一些經(jīng)濟(jì)規(guī)劃方案卻與地方的現(xiàn)實(shí)需求不相符合，這樣的宏觀政策一旦作為地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的指導(dǎo)思想和路線，就勢(shì)必會(huì)把地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶離正常軌道。

（二）內(nèi)因

1.管理制度不完善

一方面，我國(guó)還沒(méi)有建立統(tǒng)一性的專門(mén)管理債務(wù)系統(tǒng)，致使債務(wù)管理不科學(xué)和不規(guī)范，也直接導(dǎo)致了預(yù)防債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的能力較差。另一方面，地方政府未建立健全的償債機(jī)制，在追債方面缺失主動(dòng)意識(shí)，致使一些債務(wù)難以追回，就導(dǎo)致了地方財(cái)政出現(xiàn)缺口。

2.監(jiān)督機(jī)制缺位

地方債務(wù)存在著多部分交叉管理，未形成統(tǒng)一性的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，管理方面各自為政，難以統(tǒng)一意見(jiàn)，也難以形成互相之間的制約。同時(shí)，許多部門(mén)的財(cái)政管理混亂，財(cái)政支出部分都不在政府財(cái)政預(yù)算之內(nèi)，監(jiān)管和使用這部分資金對(duì)財(cái)政部門(mén)來(lái)說(shuō)難以做到有效跟蹤和監(jiān)督，且一些部門(mén)根本不想受到財(cái)政部門(mén)監(jiān)督，存在著正規(guī)性財(cái)政做賬的行為，這些都可能為地方財(cái)政危機(jī)埋下隱患。

3.問(wèn)責(zé)制不健全

因機(jī)制和體制雙層方面的因素，我國(guó)還未有效建立問(wèn)責(zé)制度，一些在任官員不依據(jù)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀盲目進(jìn)行建設(shè)，一旦調(diào)離崗位就不再承擔(dān)這些建設(shè)帶來(lái)的負(fù)面影響，那么，其在任期間帶來(lái)的不良債務(wù)問(wèn)題就自然而然由地方政府承擔(dān)。

四、解決對(duì)方債務(wù)的策略

（一）強(qiáng)化政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能

首先，要以中央政府的各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)政策、指導(dǎo)思想和文件為地方政府經(jīng)濟(jì)發(fā)展的向?qū)?，并結(jié)合自身經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)狀以及優(yōu)勢(shì)去建構(gòu)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃，并以文件的形式發(fā)布來(lái)對(duì)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展做出統(tǒng)一性和整體性方向引導(dǎo)；其次，在地方財(cái)政支出方面建設(shè)上，要以地方發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需求以及人民群眾的真切需要為依托，利用當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)去建構(gòu)一些符合當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展的特色性項(xiàng)目，并與時(shí)俱進(jìn)強(qiáng)化對(duì)外開(kāi)放，利用外來(lái)資金和當(dāng)?shù)刎S富的物質(zhì)資源優(yōu)勢(shì)去開(kāi)發(fā)一些科技含量好、創(chuàng)新能力強(qiáng)和生態(tài)環(huán)保標(biāo)準(zhǔn)高的利民項(xiàng)目；再次，要整頓經(jīng)濟(jì)發(fā)展市場(chǎng)，對(duì)于一些生產(chǎn)方式落后、重復(fù)性建設(shè)的企業(yè)要進(jìn)行優(yōu)化整合，鼓勵(lì)一些資金力量雄厚和技術(shù)能力高的企業(yè)去兼并一些綜合能力差的企業(yè)，一些相關(guān)性企業(yè)可以強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合以公司集團(tuán)的形式發(fā)展以實(shí)現(xiàn)做大做強(qiáng)，以便于與其他地方競(jìng)爭(zhēng)中占有絕大部分市場(chǎng)份額；最后，在行政審批和財(cái)政審查方面要減少手續(xù)，以便于為地方公司企業(yè)的發(fā)展提供高效的行政服務(wù)，并向一些運(yùn)作效益好但資金力量弱的企業(yè)提供國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼和稅收減免政策，以推動(dòng)這些企業(yè)拉動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（二）完善融資渠道

首先，響應(yīng)國(guó)家銀行利率市場(chǎng)化改革，以市場(chǎng)為主來(lái)推動(dòng)銀行利率市場(chǎng)化來(lái)適應(yīng)地方經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的動(dòng)態(tài)需求；其次，降低融資門(mén)檻，積極吸引民間多余資金進(jìn)入融資系統(tǒng)中，以便于建立多渠道和多路徑的融資渠道來(lái)降低銀行壞賬風(fēng)險(xiǎn)；最后，注重對(duì)民間借貸市場(chǎng)進(jìn)行整頓和管理，打擊和管理非法民間借貸市場(chǎng)，并制定相應(yīng)性的地方性法律和規(guī)范來(lái)進(jìn)行約束，從而保護(hù)人民群眾的合法財(cái)產(chǎn)權(quán)益。

（三）建立專門(mén)性的債務(wù)管理和問(wèn)責(zé)制度

首先，國(guó)家要借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家在債務(wù)管理方面的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，并結(jié)合我國(guó)的現(xiàn)實(shí)性經(jīng)濟(jì)運(yùn)作國(guó)情去建構(gòu)統(tǒng)一性的債務(wù)管理運(yùn)作機(jī)制，并同時(shí)要求各級(jí)地方政府要建立相應(yīng)性的地方債務(wù)管理運(yùn)作機(jī)制，以實(shí)現(xiàn)自上而下地對(duì)債務(wù)管理做到規(guī)范化和科學(xué)化；其次，要完善行政機(jī)構(gòu)建制，設(shè)置專門(mén)性的債務(wù)管理部門(mén)，并實(shí)行專人專管，負(fù)責(zé)到底的工作機(jī)制，且此部門(mén)只向最高行政長(zhǎng)官負(fù)責(zé)，以便于形成職責(zé)管理分明的工作機(jī)制來(lái)對(duì)其他部門(mén)的財(cái)政進(jìn)行監(jiān)管；再次，地方財(cái)政部門(mén)和審計(jì)部門(mén)要借助于信息技術(shù)建構(gòu)其地方財(cái)政管理系統(tǒng)，利用財(cái)政管理信息化系統(tǒng)強(qiáng)化對(duì)各個(gè)部門(mén)的財(cái)政收入和支出進(jìn)行跟蹤和統(tǒng)計(jì)，對(duì)于不符合規(guī)定的財(cái)政支出和項(xiàng)目要立刻給予整改通知和警告，拒不執(zhí)行工作的部門(mén)要追究相關(guān)負(fù)責(zé)人的職責(zé)，要給予降級(jí)或者工作崗位處理；最后，地方各級(jí)政府要響應(yīng)中央所制定的行政問(wèn)責(zé)制，對(duì)于在任期間因行政政策和經(jīng)濟(jì)管理而產(chǎn)生的地方債務(wù)問(wèn)題，在官員到任期限屆滿之前，要對(duì)其進(jìn)行專項(xiàng)性的行政責(zé)任和進(jìn)行綜合性審查，特別是對(duì)于個(gè)人主觀性行為導(dǎo)致的地方債務(wù)問(wèn)題要聯(lián)合紀(jì)委和相關(guān)單位對(duì)其進(jìn)行隔離調(diào)查，一旦責(zé)任認(rèn)定就要依靠相關(guān)的法律法規(guī)追究其行政職責(zé)，觸犯法律的要追究其刑事責(zé)任。

五、結(jié)語(yǔ)

在我們?yōu)橹畩^斗的中華民族復(fù)興大業(yè)的建設(shè)進(jìn)程中，我國(guó)地方政府債務(wù)問(wèn)題引發(fā)的國(guó)家建設(shè)負(fù)效應(yīng)越來(lái)越強(qiáng)烈，地方政府和有志之士都已經(jīng)深刻地認(rèn)識(shí)到這一問(wèn)題的重要性和解決的急迫性，從各個(gè)層面對(duì)地方政府債務(wù)的現(xiàn)狀、原因、影響等方面進(jìn)行了探究，并給予了可行的建議和意見(jiàn)?；诿恳粋€(gè)人的看法和角度不一樣，使得這些研究還不夠全面化和綜合化，這就需要我們從債務(wù)存在的根源去把握化解其地方財(cái)政運(yùn)作困境，只有這樣才能夠做到標(biāo)本根治的效應(yīng)，也才能夠?yàn)榈胤浇?jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展建構(gòu)科學(xué)的財(cái)政運(yùn)作機(jī)制，也才能夠提升地方政府的公共建設(shè)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職能，那么，這就為我們?yōu)橹畩^斗不息的中華民族復(fù)興大業(yè)奠定了扎實(shí)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展基礎(chǔ)。

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龔宇潔，女，重慶秀山人，長(zhǎng)江師范學(xué)院學(xué)生。

F121

A

1008-4428（2017）06-149-02