喻彩霞
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鳳凰古城旅游開發(fā)社區(qū)居民去權(quán)原因及對(duì)策分析
喻彩霞
鳳凰古城作為典型的社區(qū)型旅游景區(qū),當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民對(duì)旅游業(yè)的積極參與是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要保障。然而,在現(xiàn)階段的鳳凰古城旅游資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)過程當(dāng)中,社區(qū)居民去權(quán)現(xiàn)象在一定范圍內(nèi)存在,制約了旅游業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展。本文樹立了鳳凰古城社區(qū)居民去權(quán)的表現(xiàn),分析了社區(qū)居民去權(quán)的原因,并提出了相應(yīng)的解決對(duì)策。
鳳凰古城;旅游開發(fā);居民去權(quán)
鳳凰古城是我國(guó)著名的人文性旅游景區(qū),它以秀麗的自然風(fēng)光、深厚的文化底蘊(yùn)、獨(dú)特的風(fēng)土人情吸引著國(guó)內(nèi)外的游客,早在2001 年就成為“國(guó)家歷史文化名城”,是我國(guó)民眾旅游度假的首選目的地之一。自 2009 年鳳凰古城被評(píng)為國(guó)家 4A級(jí)景區(qū)之后,隨著當(dāng)?shù)芈糜钨Y源的不斷開發(fā),基礎(chǔ)設(shè)施的不斷完善,旅游業(yè)態(tài)的逐漸成熟,鳳凰古城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展取得了令人矚目的成績(jī)。鳳凰古城旅游經(jīng)濟(jì)的逐年增長(zhǎng)帶動(dòng)了景區(qū)社區(qū)居民生活的改善,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活水平總體上有所提高,然而,在旅游資源開發(fā)的過程中,當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民也存在不同程度的去權(quán)現(xiàn)象,如自身權(quán)利缺失、經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損、自我認(rèn)同感喪失等等,制約了鳳凰古城旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展,有必要深入分析研究,找出解決對(duì)策。
(一)自身權(quán)利缺失
鳳凰古城是一個(gè)歷史悠久的城市,城市的屬性決定了鳳凰古城具有明顯的社區(qū)特征,社區(qū)既是鳳凰古城旅游景區(qū)的構(gòu)成要素,也是鳳凰古城旅游文化資源的基本載體。因此,社區(qū)居民是鳳凰古城的主人翁,對(duì)于鳳凰古城旅游資源的規(guī)劃、開發(fā)、經(jīng)營(yíng)理應(yīng)享有知情權(quán)、發(fā)言權(quán)、決策權(quán)。然而,在鳳凰古城旅游資源的開發(fā)經(jīng)營(yíng)過程中,社區(qū)居民往往處于“集體失語”的狀態(tài),幾乎所有決策都由當(dāng)?shù)卣约奥糜沃鞴懿块T作出,執(zhí)行也無需征得社區(qū)居民的同意,旅游景區(qū)的經(jīng)營(yíng)管理則由旅游公司全權(quán)負(fù)責(zé)??傊?,社區(qū)居民處于一種被邊緣化的狀態(tài)。
(二)經(jīng)濟(jì)權(quán)益受損
鳳凰古城作為一個(gè)典型的社區(qū)型景區(qū),只有當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的經(jīng)濟(jì)權(quán)益得到充分的保證,居民才能良性、積極地參與到旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展進(jìn)程中來,進(jìn)而推動(dòng)旅游業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展。然而,由于種種原因,鳳凰古城的社區(qū)居民經(jīng)濟(jì)去權(quán)現(xiàn)象比較突出。其一表現(xiàn)在政府性旅游資源征用補(bǔ)償偏低。鳳凰古城旅游資源的開發(fā)過程中必然涉及房屋拆遷、土地征用等問題,而地方政府和開發(fā)商所支付的補(bǔ)償款往往低于所征用資源的實(shí)際市場(chǎng)價(jià)值;其二表現(xiàn)為旅游業(yè)的發(fā)展打破了鳳凰古城傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)模式,對(duì)一些社區(qū)居民的就業(yè)造成沖擊,而在此過程中政府部門和旅游企業(yè)的就業(yè)輔助措施不到位,導(dǎo)致部分社區(qū)居民家庭經(jīng)濟(jì)陷入困境。
(三)自我認(rèn)同感喪失
鳳凰古城位于湖南省湘西土家族苗族自治州境內(nèi),而湘西土家族苗族自治州以土家族、苗族為主的少數(shù)民族人口占比超過75%,因此,鳳凰古城的本土文化具有鮮明的傳統(tǒng)民族特色。隨著鳳凰古城作為旅游景區(qū)的知名度日漸提高,來自全國(guó)各地的游客大量涌入,給當(dāng)?shù)氐膫鹘y(tǒng)社會(huì)結(jié)構(gòu)和民族文化帶來了很大沖擊。一方面,強(qiáng)勢(shì)的外來文化弱化了本土民族文化的影響力,降低了少數(shù)民族的自我身份認(rèn)同感,另一方面,相較于現(xiàn)代都市人群的時(shí)尚潮流文化,鳳凰古城的本土文化在某些方面顯得保守而土氣,進(jìn)一步降低了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的自我認(rèn)同感,最后,經(jīng)濟(jì)、文化的落后增加了當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的自卑感。這種種因素共同造成了鳳凰古城社區(qū)居民的心理去權(quán)。
(一)地方政府的發(fā)展觀不科學(xué)
不論是我黨在 2003 年提出的科學(xué)發(fā)展觀,還是 2015 年提出的五大發(fā)展理念,都強(qiáng)調(diào)了發(fā)展是協(xié)調(diào)發(fā)展、全面發(fā)展,如果在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中忽視政治發(fā)展、社會(huì)發(fā)展、文化發(fā)展,最終經(jīng)濟(jì)發(fā)展也將受到制約。然而,鳳凰古城在旅游經(jīng)濟(jì)發(fā)展的過程中,地方政府卻沒有能充分踐行科學(xué)發(fā)展觀。第一,在鳳凰古城的旅游業(yè)發(fā)展上,當(dāng)?shù)卣孀非笥慰腿舜?、門票收入、產(chǎn)業(yè)規(guī)模,對(duì)旅游業(yè)內(nèi)生發(fā)展的重視不足,亦忽視了景區(qū)內(nèi)社區(qū)的建設(shè)和社區(qū)居民對(duì)旅游產(chǎn)業(yè)的融入;第二,在推動(dòng)鳳凰古城的經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中,當(dāng)?shù)卣疀]有樹立起經(jīng)濟(jì)和社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的理念,在旅游資源開發(fā)經(jīng)營(yíng)方面“大干快上”,而對(duì)于景區(qū)內(nèi)社區(qū)居民的權(quán)利行使和權(quán)益維護(hù)重視不足。
(二)制度保障不力
由于我國(guó)對(duì)景區(qū)旅游資源開發(fā)過程中當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民所應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)益在法律層面的規(guī)定不夠細(xì)致、明確,導(dǎo)致鳳凰古城在成為旅游景區(qū)以后,古城內(nèi)的居民合法權(quán)益受到不同程度的侵害。例如我國(guó)在《風(fēng)景名勝區(qū)條例》中規(guī)定了景區(qū)開發(fā)立項(xiàng)申報(bào)時(shí),應(yīng)當(dāng)與景區(qū)內(nèi)自然資源以及相關(guān)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)人、使用權(quán)人充分協(xié)商,同時(shí)因設(shè)立景區(qū)而對(duì)其造成損失的,應(yīng)當(dāng)依法予以補(bǔ)償。然而,如何協(xié)商、協(xié)商過程如何監(jiān)督、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定等問題沒有進(jìn)一步明確,導(dǎo)致鳳凰古城旅游資源開發(fā)過程中地方政府的自由裁量權(quán)過大,社區(qū)居民利益受損時(shí)難以依法維護(hù)自身正當(dāng)權(quán)益。
(三)社區(qū)居民素質(zhì)不高
鳳凰古城地處偏遠(yuǎn),交通不便,當(dāng)?shù)氐娜丝谝陨贁?shù)民族為主,文化保守落后,地理和歷史條件決定了當(dāng)?shù)孛癖娍傮w而言政治意識(shí)和法律意識(shí)淡薄,知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力體系不足以支撐其深度融入到旅游產(chǎn)業(yè)的經(jīng)營(yíng)管理中來,制約了社區(qū)居民自身的增權(quán)。一方面,由于政治意識(shí)和法律意識(shí)的淡薄,但鳳凰古城旅游資源的開發(fā)過程中,社區(qū)居民既難以運(yùn)用法律武器維護(hù)自身的合法權(quán)益,也難以在現(xiàn)代社會(huì)和商業(yè)規(guī)則框架下與政府機(jī)關(guān)、旅游企業(yè)進(jìn)行博弈;另一方面,由于社區(qū)居民的知識(shí)結(jié)構(gòu)和能力體系與現(xiàn)代旅游業(yè)的發(fā)展要求不匹配,他們往往只能從事旅游基礎(chǔ)服務(wù)以及配套服務(wù),經(jīng)濟(jì)創(chuàng)收能力不強(qiáng)。
(一)樹立科學(xué)發(fā)展觀,轉(zhuǎn)變政府職能
首先,地方政府在促進(jìn)鳳凰古城旅游業(yè)發(fā)展過程中,要樹立科學(xué)發(fā)展觀,在各項(xiàng)工作中要堅(jiān)持以人為本,要懂得發(fā)展必須是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)的發(fā)展,要將當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)居民的生活和就業(yè)納入到旅游業(yè)發(fā)展規(guī)劃中來,注重旅游產(chǎn)業(yè)的內(nèi)生性發(fā)展以及經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的協(xié)調(diào)發(fā)展,在推動(dòng)旅游業(yè)發(fā)展過程中也要不斷提高社區(qū)居民的獲得感、幸福感。其次,地方政府和旅游主管部門要切實(shí)轉(zhuǎn)變職能,摒棄過去對(duì)各項(xiàng)事務(wù)大包大攬的做法,減少對(duì)具體工作的干預(yù),做好對(duì)旅游企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理和社區(qū)居民生活就業(yè)的服務(wù)。一方面要搭建好社區(qū)、企業(yè)共建鳳凰古城的溝通平臺(tái),為社區(qū)居民與旅游企業(yè)展開廣泛合作營(yíng)造良好的環(huán)境,另一方面要監(jiān)督規(guī)范旅游企業(yè)的經(jīng)營(yíng)行為,依法保障社區(qū)居民的各項(xiàng)合法權(quán)益。
(二)健全法律法規(guī),完善體制機(jī)制
鳳凰古城在旅游開發(fā)過程中,地方政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)把健全法律法規(guī),完善體制機(jī)制作為第一要?jiǎng)?wù),要充分認(rèn)識(shí)到只有建立了公正、公平、公開、透明的規(guī)則,才能保證旅游開發(fā)各項(xiàng)工作的穩(wěn)步推進(jìn),為旅游產(chǎn)業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)健康發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。第一,地方政府和相關(guān)部門要在現(xiàn)有法律框架之內(nèi),立足于鳳凰古城旅游開發(fā)工作實(shí)際,針對(duì)社區(qū)居民的權(quán)利和利益訴求,出臺(tái)地方性法規(guī),并制定與其配套的規(guī)章制度,通過制度規(guī)范旅游企業(yè)開發(fā)、經(jīng)營(yíng)行為,保障社區(qū)居民的合法權(quán)益。第二,地方政府和相關(guān)部門要建立健全政府、旅游企業(yè)、社區(qū)居民三方溝通協(xié)調(diào)的機(jī)制,就鳳凰古城旅游開發(fā)過程遇到的問題和糾紛隨時(shí)進(jìn)行協(xié)商,尋求各方都能接受的解決辦法,建立其利益相關(guān)方共建共贏的旅游發(fā)展機(jī)制。
(三)做好教育培訓(xùn),促進(jìn)居民就業(yè)
針對(duì)鳳凰古城社區(qū)居民自身素質(zhì)不高的問題,地方政府和相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)針對(duì)社區(qū)居民自身的實(shí)際情況做好教育培訓(xùn)工作,幫助他們更好地融入到旅游業(yè)的發(fā)展進(jìn)程中來。第一,相關(guān)部門要加強(qiáng)政策法規(guī)宣傳力度,通過廣播、電視、刊物、講座等多種途徑培養(yǎng)社區(qū)居民的政治意識(shí)和法律意識(shí),在遇到問題的時(shí)候能夠通過合理合法的方法途徑反饋問題,維護(hù)自身權(quán)益。第二,政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)化資源配置,建立就業(yè)服務(wù)中心,為社區(qū)居民提供就業(yè)指導(dǎo),與此同時(shí),相關(guān)部門可以與旅游企業(yè)在培訓(xùn)方面建立合作關(guān)系,為社區(qū)居民提供多層次、立體化的就業(yè)技能培訓(xùn),優(yōu)先引入旅游崗位,為社區(qū)居民參與旅游發(fā)展、提高經(jīng)濟(jì)收入創(chuàng)造機(jī)會(huì)。
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F592.7
A
1008-4428(2017)06-137-02
喻彩霞,女,山東莘縣人,婁底職業(yè)技術(shù)學(xué)院公共事務(wù)管理系講師,碩士,研究方向:旅游管理、旅游戰(zhàn)略規(guī)劃。
本文系 2015 年湖南省教育廳科學(xué)研究青年項(xiàng)目《武陵山片區(qū)旅游業(yè)內(nèi)生發(fā)展的社區(qū)居民去權(quán)與制度增權(quán)機(jī)制研究》的研究成果之一。(項(xiàng)目編號(hào):15B199)