仇相瑋，韓若冰，胡繼連

（山東農(nóng)業(yè)大學(xué)經(jīng)濟管理學(xué)院，山東 泰安 271018）

生態(tài)用水有效供給是河流生態(tài)安全的保障，是黃河流域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的前提條件。改革開放前，我國經(jīng)濟發(fā)展水平較低，社會用水需求量較少，黃河生態(tài)用水供給充足，無社會用水擠占生態(tài)用水問題。隨著黃河沿岸耕地擴張及工業(yè)化、城市化進程推進，生產(chǎn)和生活用水需求大幅增加，水資源短缺程度加劇，逐步甚至完全擠占黃河生態(tài)用水，20世紀70至90年代，黃河下游河段連續(xù)27年出現(xiàn)斷流危機。為解決黃河斷流問題，國務(wù)院出臺實施以“八七分水”方案為代表的系列黃河水量分配方案及調(diào)度管理辦法，規(guī)定在水權(quán)初始分配中預(yù)留生態(tài)用水量。在此制度約束下，黃河生態(tài)用水得到基本保障。

不斷流并非黃河生態(tài)水權(quán)（尤其是下游生態(tài)水權(quán)）已經(jīng)實現(xiàn)。一方面，表象不斷流并非功能性不斷流，受社會水權(quán)擠占侵蝕，黃河實際生態(tài)用水量低于理想生態(tài)需水量（胡鞍鋼等，2002；蘇青等，2006；司源等，2017）；另一方面，王西琴等（2008）指出，隨著沿黃各省經(jīng)濟社會發(fā)展，排入黃河廢污水量急劇增加，多數(shù)河段水質(zhì)低于生態(tài)需水水質(zhì)，無法滿足水生生物用水需求，影響河流生態(tài)功能發(fā)揮。“水質(zhì)性短缺”成為黃河生態(tài)水權(quán)面臨的新危機。

目前生態(tài)水權(quán)相關(guān)研究集中于生態(tài)水權(quán)內(nèi)涵界定（叢振濤等，2006；李云玲等，2004）和生態(tài)需水量閾值測算（曹學(xué)章等，2011；馮夏清等，2010），缺乏從產(chǎn)權(quán)制度視角分析生態(tài)水權(quán)侵蝕現(xiàn)象和制度根源的研究。本文借助“產(chǎn)權(quán)質(zhì)量”這一概念工具，以黃河下游生態(tài)水權(quán)為研究對象，從生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)特性出發(fā)，探究黃河生態(tài)水權(quán)遭受侵蝕的制度根源，提出保障生態(tài)水權(quán)制度優(yōu)化路徑。

一、黃河下游生態(tài)水權(quán)侵蝕表現(xiàn)及其影響

黃河流域生境類型豐富，沿黃生物群落各具特色，尤其是地處黃河下游的河口三角洲地區(qū)，是中國暖溫帶最廣闊、最完整的原生濕地生態(tài)系統(tǒng)，魚類品種及總量相對較多，以鯔魚、刀鱭等洄游性魚類為主。由于地理環(huán)境特殊，黃河下游生態(tài)脆弱性表現(xiàn)明顯。黃河是連結(jié)河源、上中下游及河口等濕地生態(tài)單元的“廊道”，保質(zhì)保量供給生態(tài)用水是黃河生態(tài)功能實現(xiàn)的前提條件，也是保障下游生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)穩(wěn)定和維持河流水生生物生存繁衍的重要基礎(chǔ)。由于社會用水量和排污量雙重增加及上游省份過度用水，黃河下游生態(tài)用水數(shù)量不足、質(zhì)量下降，導(dǎo)致黃河生態(tài)功能受損，生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)退化。

（一）黃河下游生態(tài)水權(quán)侵蝕表現(xiàn)

1.生態(tài)用水數(shù)量不足

水是人類社會生存和發(fā)展的基本生產(chǎn)要素，黃河流域經(jīng)濟社會快速發(fā)展，用水量大幅增加。1949～2015年，黃河總?cè)∷坑?22億立方米升至534.63億立方米，增長近3.4倍①見《黃河水資源公報》（1998～2015）。。近年黃河水資源開發(fā)利用率在70%以上，21世紀初曾高達92%，遠超國際公認的40%生態(tài)安全紅線（蘇青等，2006）。隨著水資源稀缺性日益增強，形成“中游擠下游、下游擠生態(tài)、生態(tài)退化”的惡性循環(huán)（魏金平等，2006），黃河流域經(jīng)濟發(fā)展以擠占生態(tài)用水為代價。過度擠占黃河生態(tài)用水的典型表現(xiàn)是下游斷流。由于上游無節(jié)制用水，1972年黃河下游利津站首次出現(xiàn)斷流，此后斷流現(xiàn)象幾乎連年出現(xiàn)，且斷流時間不斷提前，范圍不斷擴大，頻次不斷增加，1997年斷流長達226天。直至1999年，黃河斷流問題才基本解決。但表象不斷流并非功能性不斷流，黃河生態(tài)環(huán)境功能仍受生態(tài)用水量短缺的制約。司源等（2017）采用經(jīng)過改進的黃河水資源經(jīng)濟模型，對各水平年供需計算后發(fā)現(xiàn)，按利津斷面220億立方米生態(tài)環(huán)境需水量計算，黃河河道內(nèi)生態(tài)用水缺口較大，2020年缺水率將達14%，即使考慮調(diào)水工程，2030年仍將存在4%的缺口（蘇青等，2006）。

2.生態(tài)用水質(zhì)量不保

隨著經(jīng)濟發(fā)展，黃河污水排放持續(xù)增加。2015年黃河廢污水排放總量約44.01億噸，是20世紀80年代兩倍多，部分河段水質(zhì)超出河流生態(tài)系統(tǒng)承載能力。據(jù)統(tǒng)計，黃河干流44個地表水國控監(jiān)測斷面中，Ⅳ類以上水質(zhì)斷面比例達66%。近十年黃河劣V類水質(zhì)河長占評價總河長的比例始終保持在20%以上，2015年高達26.2%，超過總河長的四分之一。隨著水體流動，沿途污染物向下游集中累積，處于最下游的山東段入境斷面水質(zhì)低于水環(huán)境功能區(qū)Ⅲ類標準要求，是黃河水質(zhì)污染最嚴重區(qū)域。王西琴等（2008）采用污徑比評價黃河生態(tài)用水水質(zhì)，評價結(jié)果等級為極差，并指出廢污水排放至河道后，雖然補充河道生態(tài)用水量，但降低河道生態(tài)用水質(zhì)量，因此黃河內(nèi)生態(tài)用水屬于“水質(zhì)性短缺”。

（二）黃河下游生態(tài)水權(quán)侵蝕直接影響

1.輸沙防洪、納污自凈等河流環(huán)境功能受損

黃河是世界上含沙量最高的河流，年均輸沙量達16億噸，因此，輸沙是黃河生態(tài)用水首要功能。過度擠占生態(tài)用水時，黃河河道輸沙過洪能力嚴重受損，泥沙大量沉降淤積于主河槽中，下游河道會出現(xiàn)“二級懸河”，極易決口泛濫，威脅人民生命和財產(chǎn)安全。近年，在黃土高原生態(tài)建設(shè)工程、氣候變化和水利工程建設(shè)等多種因素共同影響下，黃河入河泥沙銳減。據(jù)調(diào)查，目前非汛期黃河80%以上河段已變清。雖然入黃泥沙銳減，但對未來沙量估計不宜過于樂觀，下游“懸河”問題仍存在②http://www.sohu.com/a/194199772_330850。。河流水體內(nèi)動植物及微生物等可分解水中污染物，河道徑流減少導(dǎo)致水生生物含量降低，河道稀釋凈水功能退化，納污能力下降。

2.水生生物棲息環(huán)境破壞，河道內(nèi)物種多樣性降低

不斷惡化的黃河水質(zhì)嚴重威脅流域內(nèi)水生動植物生存和繁衍，造成河流物種多樣性降低，生物種群和遺傳多樣性喪失。河道內(nèi)主要污染物濃度不但超過漁業(yè)用水水質(zhì)標準，且在一些支流中下游河段已達或超過魚類致死濃度，許多河段魚類基本絕跡。斷流使黃河三角洲濕地水環(huán)境失衡，濕地保護區(qū)內(nèi)數(shù)千種水生生物、上百種野生植物和180多種鳥類生存繁衍受到威脅，生物種群數(shù)量減少，結(jié)構(gòu)趨向簡單，如黃河三角洲地區(qū)洄游性種類日本鰻鱺和達氏鱘已基本絕跡，重要經(jīng)濟種類真鯛和帶魚在萊州灣的分布數(shù)量也急劇減少。

3.流域內(nèi)湖泊、濕地萎縮，陸地生態(tài)系統(tǒng)退化

湖泊、濕地具有調(diào)蓄洪水、調(diào)節(jié)氣候、凈化水質(zhì)、保護物種多樣性等功能。河流是湖泊濕地重要補給水源。黃河河道生態(tài)用水短缺導(dǎo)致沿岸湖泊濕地蝕退嚴重。對比山東省第二次濕地資源調(diào)查（2011～2013）與第一次同口徑濕地調(diào)查（1996～2000），山東省濕地總面積縮減10.93%，自然濕地和重要濕地顯著減少，全省自然濕地面積由168.15萬公頃縮減至104.43萬公頃，減少63.72萬公頃，縮減37.89%③山東省第二次濕地資源調(diào)查情況新聞發(fā)布會2014-05-21（http://www.shandong.gov.cn/art/2014/5/21/art_464_26232.html）。。來水減少導(dǎo)致黃河河口三角洲蝕退嚴重，河口地區(qū)土地鹽堿化加重，濕地水環(huán)境失衡生態(tài)系統(tǒng)退化。黃河三角洲地表植被以草地為主，生態(tài)系統(tǒng)脆弱，極易演替，現(xiàn)有天然草場和人工草地等各類草地218萬平方千米，其中天然草場185萬平方千米。生態(tài)用水減少造成土壤鹽堿化，天然草地向鹽生植被退化，影響人工草地生長。

4.近海海域生態(tài)系統(tǒng)受損，生物多樣性降低

20世紀80年代前，黃河入海水量年均近300億立方米，目前黃河入海水量減少47%（趙麥換等，2011）。黃河斷流使渤海水域失去重要餌料來源，海洋生物繁衍受影響，十多種魚類無法洄游。入海水量減少及入海污染物濃度增加導(dǎo)致水體富營養(yǎng)化、營養(yǎng)鹽失衡，黃河近岸海域（尤其是黃河口海域和萊州灣）生態(tài)系統(tǒng)受不同程度破壞，生物多樣性下降，生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能降低。

二、黃河下游生態(tài)水權(quán)侵蝕的產(chǎn)權(quán)制度原因

黃河下游生態(tài)水權(quán)侵蝕實質(zhì)是生態(tài)水權(quán)與社會水權(quán)沖突問題。制度作為影響資源配置效率的重要內(nèi)生變量，能夠約束機會主義行為，避免和解決資源利用沖突（羅必良，2005）。因此，從產(chǎn)權(quán)角度分析生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)制度安排缺陷是解決黃河下游生態(tài)水權(quán)侵蝕的根本路徑。

（一）產(chǎn)權(quán)質(zhì)量與產(chǎn)權(quán)制度安排對資源配置的影響

產(chǎn)權(quán)具有減少不確定性、內(nèi)部化外部性、激勵、約束和資源配置等功能。產(chǎn)權(quán)功能發(fā)揮以產(chǎn)權(quán)有效行使為前提，而產(chǎn)權(quán)行使效率取決于產(chǎn)權(quán)質(zhì)量。產(chǎn)權(quán)質(zhì)量越高，行使效率越高，功能發(fā)揮越充分。產(chǎn)權(quán)質(zhì)量可由產(chǎn)權(quán)特性反映，產(chǎn)權(quán)特性包括排他性、可轉(zhuǎn)讓性、可分解性、可行使性和限定性等要素特性，其中排他性是主向量要素。產(chǎn)權(quán)特征要素間相互關(guān)聯(lián)影響，某一要素特性增強（尤其是排他性）其他特征要素強度隨之提高，使得產(chǎn)權(quán)整體質(zhì)量或強度提高。產(chǎn)權(quán)特性由資源特性和產(chǎn)權(quán)制度共同決定。產(chǎn)權(quán)制度是指劃分、界定、保護和行使產(chǎn)權(quán)的一系列規(guī)則，主要包括社會契約和法律制度。產(chǎn)權(quán)制度缺失或產(chǎn)權(quán)安排不合理，會降低產(chǎn)權(quán)質(zhì)量或弱化產(chǎn)權(quán)強度。當產(chǎn)權(quán)公域或產(chǎn)權(quán)鄰域內(nèi)發(fā)生產(chǎn)權(quán)沖突時，低質(zhì)量產(chǎn)權(quán)易受侵蝕。需通過調(diào)整產(chǎn)權(quán)制度安排提高產(chǎn)權(quán)排他性、有限性等產(chǎn)權(quán)特性（即改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)）以提高產(chǎn)權(quán)質(zhì)量，以發(fā)揮產(chǎn)權(quán)功能、解決產(chǎn)權(quán)沖突。

（二）黃河生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)質(zhì)量評價

1.強外部性

河流除具有資源功能外還具有生態(tài)環(huán)境功能，對穩(wěn)定流域內(nèi)生態(tài)系統(tǒng)具有重要作用。生態(tài)用水有效供給是河流充分發(fā)揮生態(tài)環(huán)境功能的前提條件，生態(tài)效益具有公益性，正外部效應(yīng)顯著。因此，生態(tài)水權(quán)具有極強外部性。

生態(tài)水權(quán)公域外部性。產(chǎn)權(quán)公域指不同產(chǎn)權(quán)權(quán)能范圍或作用空間交叉重疊部分。從河流多功能性角度看，生態(tài)用水不僅決定河流生態(tài)系統(tǒng)發(fā)展，對河流其他功能發(fā)揮也具有外部效應(yīng)。如生態(tài)用水充足時，河流充分發(fā)揮其納污自凈功能，社會用水水質(zhì)提升，生態(tài)水權(quán)對社會水權(quán)產(chǎn)生正外部效應(yīng)。生態(tài)系統(tǒng)是一個生態(tài)圈，河流生態(tài)用水有效供給可維持和改善流域自然生態(tài)平衡，促進流域經(jīng)濟社會穩(wěn)定發(fā)展（Chen等，2016）。若放任社會濫用河流資源功能，超出河流生態(tài)健康紅線，河道生態(tài)環(huán)境功能將受損，甚至造成河流生態(tài)系統(tǒng)崩潰，阻礙河流資源功能實現(xiàn)，是其負外部性的體現(xiàn)。

生態(tài)水權(quán)鄰域外部性。產(chǎn)權(quán)鄰域指不同產(chǎn)權(quán)權(quán)能范圍相鄰區(qū)域。黃河流經(jīng)青海至山東共九個省份，上下游省份間存在相鄰關(guān)系，上游省份用水行為會對下游省份產(chǎn)生鄰域外部性后果。適度用水、污水達標排放及植樹造林保護水源等行為有利于上游用水安全，保障下游省份生態(tài)用水質(zhì)量；相反，上游省份過度用水及超量排污會對下游省份生態(tài)用水產(chǎn)生鄰域負外部性，黃河斷流危機就是上游對下游生態(tài)水權(quán)侵蝕的典型表現(xiàn)。

生態(tài)水權(quán)代際外部性。河流生態(tài)水權(quán)是河流作為用水主體所具有的河水資源使用權(quán)，也可看作可持續(xù)發(fā)展要求下，后代人對前代人主張的公平用水權(quán)（蘇青等，2006）。因此，生態(tài)用水保障具有代際外部性特征。適宜的生態(tài)用水是河流延續(xù)健康生命的基本條件，不僅有利于當代人生產(chǎn)經(jīng)營活動，更是后代人生存和發(fā)展的前提。

2.弱排他性

產(chǎn)權(quán)排他性是指產(chǎn)權(quán)主體有權(quán)阻止他人使用其所擁有的財產(chǎn)，并有權(quán)獨自占有使用時產(chǎn)生的收益并承擔相應(yīng)的后果。產(chǎn)權(quán)排他程度及產(chǎn)權(quán)主體排他能力越強，產(chǎn)權(quán)質(zhì)量越高。

理論上，黃河生態(tài)水權(quán)具備一定排他性。就產(chǎn)權(quán)客體而言，根據(jù)《黃河可供水量分配方案》規(guī)定，黃河水利委員會（以下簡稱黃委會）在保證下游河道至少210億立方米的河道輸沙用水后，再根據(jù)正常來水年份可供水量分配指標和當年可供水量比例確定各省年度、月份分水指標，即在扣除生態(tài)用水后初始分配黃河水權(quán)。通過規(guī)定生態(tài)用水量，劃定生態(tài)“留”水權(quán)和社會“取”水權(quán)邊界，使生態(tài)水權(quán)具有一定程度排他性。就產(chǎn)權(quán)主體而言，《中華人民共和國水法》（以下簡稱《水法》）規(guī)定水資源歸國家所有，即生態(tài)水權(quán)為公有產(chǎn)權(quán)，產(chǎn)權(quán)主體是國家。需要說明的是，公有產(chǎn)權(quán)也具有一定排他性。黃少安（2004）指出公有產(chǎn)權(quán)內(nèi)部不同構(gòu)成分子間不具有排他性，但公有主體與私人主體間具有排他關(guān)系。公有產(chǎn)權(quán)作為整體，排斥個體侵占、分割公有產(chǎn)權(quán)。國家作為產(chǎn)權(quán)主體代表全民擁有產(chǎn)權(quán)，在整體與集體、個人間存在排他關(guān)系，即阻止個人化公為私。由此可見，國家作為生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)主體，對國家范圍內(nèi)任一集體和個人具有排他使用生態(tài)用水的權(quán)利和責任。因此，私人企業(yè)超量用水和超標排污行為以及地方政府對此行為的忽視，均為對國家生態(tài)水權(quán)的侵蝕。

事實上，生態(tài)水權(quán)排他性尚不完全，主要表現(xiàn)為生態(tài)用水是流動的公共資源，具有消費上的非排他性，產(chǎn)生的生態(tài)效益具有外部性，上述資源特性決定生態(tài)水權(quán)非排他產(chǎn)權(quán)特性。國家作為產(chǎn)權(quán)主體，為抽象概念，黃河生態(tài)水權(quán)實際實施主體是黃委會、地方水管部門、環(huán)保部門等政府部門。在實際操作過程中，各生態(tài)水權(quán)主體權(quán)責界定不清晰，采取的排他行為受限。一方面，流域機構(gòu)無法阻止地方保護主義行為，地方政府為追求政績忽視企業(yè)超量用水和超標排污問題；另一方面，由于生態(tài)用水公共資源特性，造成沿黃各省競爭性掠奪利用黃河水。由于上游具有先占優(yōu)勢，下游省份無法避免上游對生態(tài)用水的過度擠占行為，導(dǎo)致生態(tài)惡果主要由下游省份承擔。

綜上所述，黃河生態(tài)水權(quán)僅具備法律層面排他性，在權(quán)責不清的多主體共治管理體制下，生態(tài)水權(quán)主體排他能力不足，無法依法就生態(tài)水權(quán)侵蝕行為采取有效排他性保護措施。因此，生態(tài)水權(quán)不具有現(xiàn)實意義上的排他性。

3.限定不足

產(chǎn)權(quán)限定性是指產(chǎn)權(quán)必須有邊界，包括兩方面含義：一是指不同產(chǎn)權(quán)間必須界限清晰，有利于產(chǎn)權(quán)交易及解決產(chǎn)權(quán)沖突；二是指產(chǎn)權(quán)必須有限度，即某一特定權(quán)利數(shù)量或范圍應(yīng)明晰化，同一產(chǎn)權(quán)分割剝離出的不同子權(quán)利間權(quán)益也應(yīng)明晰化。限定性和排他性相輔相成。產(chǎn)權(quán)限定性是產(chǎn)權(quán)排他性的充分條件，產(chǎn)權(quán)限定越細致，排他程度越高，反之產(chǎn)權(quán)設(shè)置滯后，產(chǎn)權(quán)邊界限定不清，產(chǎn)權(quán)主體在保護、處置和管理利用所擁有產(chǎn)權(quán)時，無法有效排他則易產(chǎn)生沖突。生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)邊界清晰應(yīng)既包括生態(tài)水權(quán)與社會水權(quán)間邊界限定，還包括生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)主客體限定。

黃河生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)限定明顯不足?！鞍似叻炙狈桨戈P(guān)于生態(tài)用水預(yù)留量的規(guī)定，僅粗略限定生態(tài)水權(quán)同社會水權(quán)間“量”的邊界，未明確限定生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)客體、主體及權(quán)責，生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)邊界限定不足。多元主體管理體制下各相關(guān)部門和地方政府關(guān)于黃河生態(tài)水權(quán)權(quán)責存在重合部分，除所有權(quán)外其他生態(tài)水權(quán)行使行為及可行使主體限定不明。缺乏對不同生態(tài)目標下生態(tài)需水量和需水水質(zhì)等產(chǎn)權(quán)客體物理形態(tài)的數(shù)量限定。

4.不可轉(zhuǎn)讓

產(chǎn)權(quán)可轉(zhuǎn)讓性又稱可交易性，是指產(chǎn)權(quán)在不同主體間轉(zhuǎn)手和讓渡。通過產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓交易，可以較低交易費用實現(xiàn)資源流動和重新配置（Demsetz等，1966）。產(chǎn)權(quán)排他性和產(chǎn)權(quán)有限性是產(chǎn)權(quán)可交易性的前提條件。一方面，產(chǎn)權(quán)主體必須具有唯一性和壟斷性方可將產(chǎn)權(quán)用于交易；另一方面，在等價交易情況下，交易對象必須邊界清晰并可精確計量。此外，產(chǎn)權(quán)可交易性并非產(chǎn)權(quán)交易，前者是后者的前提條件。

由于非排他和限定不足，生態(tài)水權(quán)不具備可轉(zhuǎn)讓性，現(xiàn)實中也不允許轉(zhuǎn)讓。黃河生態(tài)水權(quán)采取公有產(chǎn)權(quán)制度安排，在流域機構(gòu)和地方行政機構(gòu)多主體共治管理體制下，產(chǎn)權(quán)主體不具有唯一性和壟斷性。生態(tài)用水作為非排他公共物品，完全進入水市場可能導(dǎo)致以犧牲生態(tài)環(huán)境換取眼前利益行為。因此，為保障生態(tài)用水安全，確保黃河生態(tài)用水不被挪作他用，水利部在《關(guān)于水權(quán)轉(zhuǎn)讓的若干意見》中指出，生態(tài)環(huán)境分配水權(quán)不得轉(zhuǎn)讓，不得向國家限制發(fā)展的產(chǎn)業(yè)用水戶轉(zhuǎn)讓（鄭洲等，2008）。

5.分割剝離不足

產(chǎn)權(quán)不僅是一項權(quán)利，也是由所有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)等多項子權(quán)利共同組成的權(quán)利束。物品具有多重屬性和功能，而單一產(chǎn)權(quán)主體無法“物盡其用”，需要通過分離出多項子權(quán)利，并界定給不同產(chǎn)權(quán)主體，提高資源配置效率和利用效率。產(chǎn)權(quán)分割越細、剝離越徹底，資源利用越充分。產(chǎn)權(quán)可分割性不同于對產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)實分解，任何產(chǎn)權(quán)均具有可分割性，但產(chǎn)權(quán)現(xiàn)實分解受產(chǎn)權(quán)界定、行使能力及社會經(jīng)濟條件制約影響，剝離程度（或限度）取決于產(chǎn)權(quán)分割成本收益比較。水權(quán)分割一般指水資源使用權(quán)分割。目前，國外如智利、美國等在水使用權(quán)基礎(chǔ)上分割剝離出轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)、借貸權(quán)等。水權(quán)轉(zhuǎn)讓是指水使用權(quán)在不同主體間有償讓渡。水權(quán)抵押是指通過抵押水使用權(quán)而獲得銀行貸款。水權(quán)借貸是指出借或存儲水使用權(quán)，需要時再收回利用。

理論上，生態(tài)水權(quán)作為河水資源使用權(quán)，同其他水權(quán)一樣具有可分割性，并根據(jù)使用方式分離出轉(zhuǎn)讓權(quán)、抵押權(quán)和借貸權(quán)。現(xiàn)實中，為避免生態(tài)用水轉(zhuǎn)作經(jīng)濟用途，我國《水法》規(guī)定生態(tài)用水不得轉(zhuǎn)讓，生態(tài)水權(quán)不應(yīng)用作商業(yè)抵押而分割出抵押權(quán)。由于河水來水年際變化較大，河流生態(tài)需水季節(jié)性強等特點，根據(jù)河流生態(tài)系統(tǒng)需水特點有效調(diào)節(jié)生態(tài)用水供給十分必要，如在河水豐沛時期存儲部分生態(tài)水權(quán)，待枯水期提取，或枯水期購買其他水權(quán)以補充生態(tài)用水，通過水權(quán)借貸可實現(xiàn)生態(tài)用水有效供給。當前生態(tài)水權(quán)不具備分割出借貸權(quán)的條件：一方面，我國水權(quán)市場交易機制發(fā)展緩慢，“水權(quán)銀行”及“水權(quán)交易所”等水權(quán)交易機構(gòu)發(fā)展滯后，生態(tài)水權(quán)不具備存儲和借貸的環(huán)境條件；另一方面，生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)主體多元化，不具有唯一性和壟斷性，不利于市場交易。

綜上所述，生態(tài)水權(quán)具備理論上的可分割性和現(xiàn)實需求，但由于生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)界定制度、水權(quán)交易機制及水權(quán)市場構(gòu)建不完善，生態(tài)水權(quán)未實現(xiàn)現(xiàn)實分解。

6.可行使性差

產(chǎn)權(quán)行使性（或產(chǎn)權(quán)行為性）是指產(chǎn)權(quán)主體能夠有效行使、實施、保護其所擁有產(chǎn)權(quán)的各項權(quán)利。產(chǎn)權(quán)行使性針對產(chǎn)權(quán)權(quán)能而言，是產(chǎn)權(quán)主體在其權(quán)能范圍內(nèi)有權(quán)做什么、不做什么、有權(quán)阻止他人做什么。如Demsetz（1967）指出，“產(chǎn)權(quán)主體獲得其他主體認同，并允許其以特定方式行動”。產(chǎn)權(quán)收益實現(xiàn)依靠產(chǎn)權(quán)主體保護行為、排他行為、內(nèi)部管理行為和處置行為等產(chǎn)權(quán)實施行為。產(chǎn)權(quán)行為是以財產(chǎn)為依據(jù)，以取得利益為目的的權(quán)能行使。產(chǎn)權(quán)有效行使取決于兩個條件：一是產(chǎn)權(quán)主體具有行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能意愿；二是產(chǎn)權(quán)主體具備行使產(chǎn)權(quán)權(quán)能能力。

當前，黃河生態(tài)水權(quán)可行使性較差，主要源于以下方面。一是黃河生態(tài)用水管理主體缺乏對生態(tài)用水實施排他性保護行為的意愿。一方面生態(tài)用水是公共資源，產(chǎn)生的生態(tài)效益是具有強外部性的公共效益，無法直接產(chǎn)生經(jīng)濟利益，無法激勵各管理主體行使產(chǎn)權(quán)保護行為；另一方面，由于生態(tài)用水管理主體多元化，權(quán)責界定不明，生態(tài)水權(quán)受侵蝕后果由流域民眾共同承擔，并未對各級管理主體明確追責。因此，黃委會和各省地方水管部門均未針對生態(tài)用水侵蝕現(xiàn)象，主動采取排他性保護行為的意愿。二是黃河生態(tài)用水管理主體產(chǎn)權(quán)行使能力不足。黃河流域面積廣，生態(tài)用水管理涉及全流域水資源管理問題，需要流域機構(gòu)和地方水管部門共同協(xié)商管理，實現(xiàn)全流域生態(tài)用水統(tǒng)一調(diào)度。但《水法》對流域管理規(guī)定模糊，流域管理機構(gòu)法律地位不明確，權(quán)威性不高，導(dǎo)致流域管理服從于地方行政區(qū)域管理。國務(wù)院水利部派出機構(gòu)事業(yè)單位性質(zhì)限制流域機構(gòu)權(quán)限，不利于黃委會與地方部門協(xié)調(diào)或聯(lián)合管理。流域管理機構(gòu)參與地方水事管理權(quán)利有限。

綜上所述，黃河生態(tài)水權(quán)具有強外部性、弱排他性、限定性不足、不可轉(zhuǎn)讓、不可分割和可行使性差等產(chǎn)權(quán)特性，生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)質(zhì)量極低。

（三）黃河下游生態(tài)水權(quán)質(zhì)量弱化的制度根源

生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)質(zhì)量低，除受生態(tài)用水本身公益性、外部性等公共資源特性影響，關(guān)鍵在于相關(guān)水權(quán)制度建設(shè)滯后，尤其是產(chǎn)權(quán)界定、水權(quán)排序和水權(quán)分配制度等。

1.水權(quán)界定制度

（1）水權(quán)客體界定不清晰。河流生態(tài)水權(quán)客體是指河流維持其生態(tài)環(huán)境功能所利用和消耗的水資源，即河流生態(tài)用水。當前，黃河生態(tài)水權(quán)客體界定較模糊。生態(tài)用水是一個跨越生態(tài)學(xué)、水文學(xué)、資源與環(huán)境科學(xué)等多學(xué)科交叉綜合概念，不同學(xué)科對生態(tài)用水內(nèi)涵理解不同，采用的生態(tài)需水量測算方法及測算結(jié)果不同。據(jù)統(tǒng)計，國內(nèi)外有關(guān)河流生態(tài)需水量水文指標約170多個，測算方法約158種，如7Q10法、Tennant法、濕周法、CASIMIR法、最枯月平均流量法、月保證率法、魚類生境法等。李麗娟等（2000）從自然生態(tài)環(huán)境平衡角度出發(fā)，以河流最小月平均實測徑流量多年平均值作為河流基本生態(tài)環(huán)境需水量；王西琴等（2003）針對黃河水體污染問題，采用月（年）保證率設(shè)定法計算黃河下游河道最小生態(tài)環(huán)境需水量為52億立方米；蘇青等（2006）認為黃河生態(tài)環(huán)境水權(quán)應(yīng)以流量形式規(guī)定，在不考慮黃河稀釋超量污染物需水量情況下，以利津站入海流量不小于150 m3/s為生態(tài)水權(quán)要求。不同計算方法的數(shù)據(jù)要求、理論基礎(chǔ)、適用范圍和優(yōu)缺點存在差異，生態(tài)需水量測算標準較難統(tǒng)一。

河流生態(tài)系統(tǒng)是一個復(fù)雜的水文循環(huán)過程，生態(tài)需水確定較復(fù)雜，不僅要求水質(zhì)和水量，對時間和空間分布也有一定要求。對于不同地區(qū)和生態(tài)目標，生態(tài)需水量及其閾值不同（夏哲超等，2007）。“八七分水”方案確定的生態(tài)需水量較籠統(tǒng)，只能初步緩解黃河斷流，長遠看無法滿足多方面生態(tài)用水要求。據(jù)測算，在不考慮水質(zhì)變化、允許20%淤積情況下，采用調(diào)水調(diào)沙技術(shù)，在平灘流量4 000 m3/s時，需要212.2億立方米水權(quán)。此時，國務(wù)院“八七分水”指標可滿足黃河生態(tài)水權(quán)要求。但當平灘流量為2 600 m3/s時，維持黃河均衡輸沙及基本生態(tài)環(huán)境所需流量約為357.7億立方米，超出“八七分水”方案的水權(quán)分配額度（蘇青等，2006）。隨著黃河來水量減少，當前生態(tài)水權(quán)分配量無法滿足實際生態(tài)需水，且隨著廢污水排放量持續(xù)增加，河流水體自凈能力逐步下降，水質(zhì)惡化將加劇生態(tài)用水短缺程度。因此，當前規(guī)定黃河生態(tài)需水量不夠精確。

（2）水權(quán)主體及其權(quán)責界定不清晰。生態(tài)水權(quán)不同于其他水權(quán)，其資源使用主體與產(chǎn)權(quán)主體不一致。生態(tài)水權(quán)資源使用主體是河道及河道內(nèi)外生態(tài)，其本身不具備產(chǎn)權(quán)行使能力。因此，需要其他具備行使和維護產(chǎn)權(quán)能力的組織或個人代為行使生態(tài)水權(quán)權(quán)能。河流生態(tài)用水公共資源屬性決定生態(tài)水權(quán)產(chǎn)權(quán)主體是政府部門。

我國實行流域管理和行政區(qū)域管理相結(jié)合的水資源管理體制，名義上實行黃河統(tǒng)一計劃管理，但實際操作中卻是分散管理方式。多主體共治管理體制下，流域管理機構(gòu)和地方水管部門間權(quán)利交叉重疊、責任界定不清。流域管理機構(gòu)黃委會雖具有水行政主管職能，但由于執(zhí)法條件有限，不具備強制執(zhí)法和處罰職能，無法切實約束地方保護主義行為。生態(tài)用水擠占、污染問題缺乏直接而明確的責任主體，各相關(guān)部門事前缺乏采取排他性保護措施的行為激勵，出現(xiàn)嚴重水生態(tài)危機事件后相互推諉。生態(tài)用水所有權(quán)歸國家所有，上下游省份均為生態(tài)水使用權(quán)主體，但各自權(quán)責也不清晰。

2.水權(quán)排序制度

水權(quán)排序制度是指根據(jù)一定原則，規(guī)定不同用水主體取水順序。經(jīng)濟發(fā)展促使河水資源稀缺性不斷提高，同時多個水權(quán)主體間不可避免發(fā)生取水沖突。排他性可解決物權(quán)間效力沖突，但由于水權(quán)不具備排他特性，無法依靠排他性解決水權(quán)沖突，只能通過水權(quán)優(yōu)先位序協(xié)調(diào)。但當前我國法律對生態(tài)水權(quán)位序規(guī)定表述模糊（單平基，2016）?！端ā返?1條規(guī)定，開發(fā)、利用水資源，應(yīng)首先滿足城鄉(xiāng)居民生活用水，并兼顧農(nóng)業(yè)、工業(yè)、生態(tài)環(huán)境用水以及航運等需要。在干旱和半干旱地區(qū)開發(fā)、利用水資源，應(yīng)充分考慮生態(tài)環(huán)境用水需要。第26條規(guī)定，建設(shè)水利發(fā)電站，應(yīng)保護生態(tài)和環(huán)境，兼顧防洪、供水、灌溉、航運、竹木流放和漁業(yè)等方面需要?？紤]到法律嚴謹性和靈活性，《水法》除明確生活水權(quán)位序第一外，未明確規(guī)定其他水權(quán)類型取水位序?！凹骖櫋薄俺浞挚紤]”等立法用語，在一定程度體現(xiàn)我國法律對生態(tài)用水地位的肯定和重視，但模糊的用語表述不利于司法實踐保障生態(tài)用水安全。缺乏具體指向性規(guī)定仍將生態(tài)水權(quán)置于“共有產(chǎn)權(quán)”范圍之內(nèi)，無法有效實現(xiàn)整體（整個流域）利益最大化（胡繼連等，2013）。當前確定水權(quán)位序的機構(gòu)設(shè)置也不合理。根據(jù)《取水許可條例》國務(wù)院將水權(quán)排序權(quán)限賦予省級人民政府。作為地方行政機關(guān)，省級人民政府在制定本省水權(quán)位序制度時，會出于本省經(jīng)濟發(fā)展考慮，將無法直接產(chǎn)生經(jīng)濟效益的生態(tài)水權(quán)位序后置。

3.水權(quán)分配制度

水權(quán)分配包括三種類型：行政配水、市場配水和協(xié)商配水。在水權(quán)初始分配階段，我國采取行政配水方式，在預(yù)留生態(tài)用水基礎(chǔ)上分配水權(quán)。根據(jù)“八七分水”方案，預(yù)留不少于210億立方米的下游沖沙用水作為黃河生態(tài)用水。但水權(quán)再分配階段缺乏調(diào)節(jié)生態(tài)用水供給引導(dǎo)機制。河流生態(tài)用水需求受地域和季節(jié)影響較大（如每年4～6月為魚類產(chǎn)卵期，此時間段內(nèi)對水質(zhì)水量的要求相對較高），水權(quán)初始分配中預(yù)留生態(tài)用水量僅為綜合多種河道功能需求后的一般值，并非根據(jù)黃河生態(tài)需水特點高效配置生態(tài)用水。利用水權(quán)市場，發(fā)揮市場作用是優(yōu)化水資源配置的根本途徑。而產(chǎn)權(quán)明晰及排他性是市場發(fā)揮作用的基礎(chǔ)，產(chǎn)權(quán)界定不明晰時，市場作用會消失（羅必良，2005）。生態(tài)水權(quán)主客體界定不明，水權(quán)交易機制及水權(quán)市場構(gòu)建不完善，無法通過水權(quán)市場根據(jù)河流生態(tài)用水需求靈活調(diào)整生態(tài)用水供給。

三、黃河下游生態(tài)水權(quán)保障的制度優(yōu)化

生態(tài)水權(quán)相關(guān)水權(quán)制度建設(shè)滯后是黃河下游生態(tài)水權(quán)易受侵蝕的主要原因。應(yīng)從生態(tài)水權(quán)界定制度、水權(quán)排序制度、水權(quán)市場和生態(tài)用水管理制度四方面優(yōu)化，為黃河下游生態(tài)用水安全提供切實制度保障。

（一）完善生態(tài)水權(quán)界定制度，提高生態(tài)水權(quán)排他性

首先，明確界定生態(tài)水權(quán)客體。統(tǒng)一生態(tài)用水概念及內(nèi)涵是界定黃河生態(tài)水權(quán)的前提。國家水管部門和流域管理機構(gòu)應(yīng)綜合采納多學(xué)科學(xué)者建議，明確河流生態(tài)用水概念及內(nèi)涵，以此為基礎(chǔ)明確生態(tài)需水確定原則并制定多種生態(tài)環(huán)境目標下生態(tài)需水量。如根據(jù)黃河生態(tài)系統(tǒng)維持或恢復(fù)目標估算其最低、適宜和最佳生態(tài)需水量。其次，明確界定生態(tài)水權(quán)主體。產(chǎn)權(quán)只有界定給有效行使產(chǎn)權(quán)的主體才可實現(xiàn)資源高效利用?！端ā芬?guī)定，一切水資源歸國家所有，生態(tài)用水所有權(quán)由國務(wù)院代為行使。但虛置的國家所有權(quán)安排無法發(fā)揮產(chǎn)權(quán)排他保護作用，是黃河下游生態(tài)水權(quán)易受侵蝕的根本原因。建議在遵循生態(tài)用水國家所有原則基礎(chǔ)上，可將黃河生態(tài)水權(quán)界定給流域內(nèi)地方政府，與地方政府其他水權(quán)“捆綁”在一起。作為產(chǎn)權(quán)主體，地方政府對流經(jīng)本省的生態(tài)用水享有使用、收益和處分權(quán)。產(chǎn)權(quán)重要功能之一是界定產(chǎn)權(quán)受益或受損權(quán)利及補償問題。上游對下游生態(tài)水權(quán)侵蝕問題可通過經(jīng)濟補償?shù)韧獠啃詢?nèi)部化手段協(xié)商解決，實現(xiàn)全流域生態(tài)用水可持續(xù)利用。

（二）細化水權(quán)排序制度，明確并提高生態(tài)水權(quán)位序

《水法》對生態(tài)水權(quán)位序的描述較模糊，不利于解決生態(tài)水權(quán)侵蝕問題，立法應(yīng)細化水權(quán)分類，明確并提高生態(tài)水權(quán)位序。許多國家在經(jīng)歷過度開發(fā)利用水資源造成的水生態(tài)危機后，逐步重視提高生態(tài)水權(quán)地位，并在水資源法案中予以體現(xiàn)。如南非將生態(tài)用水置于優(yōu)先位序，規(guī)定“首先滿足居民最基本生活用水，保障生態(tài)環(huán)境用水；在保證兩方面用水情況下，再考慮工業(yè)、農(nóng)業(yè)等方面用水”。美國《2002年環(huán)境保護法》規(guī)定，用水和水體利用應(yīng)強制要求確保水道中必要的最低生態(tài)流量（李香云，2013）。我國《水法》應(yīng)在細化“三生水權(quán)”類別基礎(chǔ)上，明確并提高生態(tài)水權(quán)位序。根據(jù)生態(tài)目標將生態(tài)水權(quán)分為基本生態(tài)水權(quán)和最適生態(tài)水權(quán)?；旧鷳B(tài)水權(quán)為維持河流生態(tài)系統(tǒng)基本穩(wěn)定的最低生態(tài)需水量和需水水質(zhì)，最適生態(tài)水權(quán)為河流生態(tài)系統(tǒng)循環(huán)發(fā)展的最佳生態(tài)需水量和需水水質(zhì)。糧食安全是國家安全基礎(chǔ)，因此必須優(yōu)先保障糧食作物水權(quán)。可將農(nóng)業(yè)水權(quán)分為糧食作物水權(quán)和其他農(nóng)業(yè)水權(quán)。在此基礎(chǔ)上，將水權(quán)分為三個等級，第一等級為生活水權(quán)，第二等級包括糧食作物水權(quán)和基本生態(tài)水權(quán)，第三等級為其他農(nóng)業(yè)水權(quán)、最適生態(tài)水權(quán)和其他水權(quán)。第一等級水權(quán)位序高于第二等級，第二等級高于第三等級。在極度缺水及水生態(tài)嚴重破壞地區(qū)，第二等級中基本生態(tài)水權(quán)位序高于糧食作物水權(quán)，由此造成的農(nóng)作物減產(chǎn)損失可由當?shù)卣枰匝a貼。

（三）利用水權(quán)市場，提高生態(tài)用水有效供給

公共資源若通過一定制度安排有效排他，就可利用市場機制調(diào)整資源供給。生態(tài)用水配置應(yīng)在堅持政府主導(dǎo)基礎(chǔ)上，充分利用水權(quán)市場，通過水權(quán)再分配實現(xiàn)生態(tài)用水有效供給（胡繼連等，2016）。澳大利亞政府為彌補因過度頒發(fā)取水許可證造成的生態(tài)用水短缺，采用回購水權(quán)方式增加生態(tài)用水供給。2004年澳大利亞政府出資5億澳元從墨累—達令河流域水權(quán)擁有者手中購買5億立方米水用作生態(tài)用水，以解決水生態(tài)環(huán)境問題。生態(tài)水權(quán)主體代表河流進入水權(quán)市場，通過租賃、轉(zhuǎn)讓、購買和受贈等方式增加生態(tài)用水供給。也可利用水權(quán)銀行、水權(quán)交易所實現(xiàn)黃河生態(tài)水權(quán)存儲、借貸及購買。對河流水生生物生存繁衍存在潛在威脅的水權(quán)轉(zhuǎn)讓交易和調(diào)水應(yīng)予以禁止。

（四）改善生態(tài)用水管理制度，加強水管部門間分工協(xié)作

流域管理和地方行政區(qū)域管理結(jié)合的多主體共治的水資源管理體制，是當前及今后一定時間內(nèi)黃河水資源管理的現(xiàn)實選擇和唯一選擇。流域生態(tài)用水現(xiàn)狀改善需要相關(guān)部門分工協(xié)作，明確劃分各部門或機構(gòu)職責，依法規(guī)定具體可行的部門間協(xié)作程序是實現(xiàn)生態(tài)用水有序管理的前提（Yang等，2012）。國家水管部門及黃委會負責流域生態(tài)用水分配、監(jiān)測和評價，制定統(tǒng)一的水質(zhì)監(jiān)測和評價機制系統(tǒng)，為解決跨省區(qū)域生態(tài)用水糾紛奠定基礎(chǔ)。沿黃各省地方政府應(yīng)聯(lián)合水管部門，根據(jù)所獲生態(tài)水權(quán)制定并嚴格執(zhí)行生產(chǎn)生活用水規(guī)劃，盡量避免本省企業(yè)超量用水和超標排污行為。上下游省份間生態(tài)水權(quán)侵蝕問題可由地方政府以經(jīng)濟補償方式協(xié)商解決，補償資金主要用于下游省份河流生態(tài)修復(fù)及從水權(quán)市場購買水權(quán)補給生態(tài)用水。