胡曉玲

2012年實(shí)施的《中華人民共和國行政強(qiáng)制法》第13條第2款明確規(guī)定：“法律沒有規(guī)定行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行的，作出行政決定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”依該條款觀之，我國對于非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行制度的現(xiàn)行設(shè)計(jì)，所采用的模式是以申請法院強(qiáng)制執(zhí)行為基礎(chǔ)，以行政機(jī)關(guān)自行執(zhí)行為輔助的方式。眾所周知，在我國當(dāng)下的政治體制下，一級(jí)法院的人事及財(cái)政權(quán)，一般都不可避免地受同級(jí)人民政府一定程度上的制約，這樣的一種模式，極有可能會(huì)讓法院陷入某種尷尬的境地。本文的寫作，便立足于這樣的背景，在細(xì)致梳理學(xué)界各派觀點(diǎn)的基礎(chǔ)上，深入探究現(xiàn)行模式之利弊，試圖藉此尋求到比較妥帖的解決方案，并主張建構(gòu)起一套更為合理的配置司法權(quán)與行政權(quán)，且讓兩者葆有一定張力的制衡機(jī)制，進(jìn)而求得現(xiàn)行尷尬局面得以有效地改觀化解。

一、現(xiàn)行非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行模式之樣態(tài)及其褒貶論說

由上述法條觀之，現(xiàn)行規(guī)定下如果行政機(jī)關(guān)要行使行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的話，必須是基于有法律明文規(guī)定為前提，否則，只能是向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行。可見，當(dāng)下我國的行政非訴強(qiáng)制執(zhí)行模式是以司法模式為主的，這和同為大陸法系體系下的德奧卻是截然不同的；更要強(qiáng)調(diào)的是，現(xiàn)行我國的制度設(shè)計(jì)中，無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)基于無強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，對于這類主體而言，為了實(shí)現(xiàn)執(zhí)行，只能是向法院申請，但也只是申請執(zhí)行而已，并非是向法院提起訴訟，法院也只是針對申請進(jìn)行書面審查，進(jìn)而決定是否執(zhí)行，這顯然和英美等國的訴訟模式有所迥異。針對這種頗具我國特色的現(xiàn)行執(zhí)行模式，學(xué)界對其看法褒貶不一。

（一）現(xiàn)行模式之優(yōu)點(diǎn)

認(rèn)可該模式的學(xué)者一般認(rèn)為，實(shí)行由行政機(jī)關(guān)向法院申請強(qiáng)制執(zhí)行的模式，其優(yōu)點(diǎn)集中體現(xiàn)在，可以防止行政機(jī)關(guān)濫用強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，督促行政機(jī)關(guān)依法實(shí)施行政行為，增強(qiáng)行政機(jī)關(guān)法治行政的責(zé)任感，培養(yǎng)依法行政的意識(shí)感，有助于更好地保護(hù)行政相對人的合法權(quán)益。如有學(xué)者認(rèn)為，申請由法院強(qiáng)制執(zhí)行在制度的價(jià)值上更有其正當(dāng)性，因?yàn)樵谒痉ㄅ袥Q時(shí)，法院處于第三人地位，超脫于雙方當(dāng)事人；而行政機(jī)關(guān)作出行政決定時(shí)，其本身就是一方當(dāng)事人，因此，如果承認(rèn)行政機(jī)關(guān)可以自行強(qiáng)制執(zhí)行，實(shí)際上就是允許行政機(jī)關(guān)對于自己的案件做出執(zhí)行的裁決，這種既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”必然讓人質(zhì)疑其公正性［1］377-379；還有學(xué)者認(rèn)為，這一執(zhí)行體制充分支持了行政機(jī)關(guān)對強(qiáng)制執(zhí)行的需要；也有效保證了對行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的監(jiān)督，……總之，正是這種司法權(quán)對行政權(quán)既“支持”，又“監(jiān)督”，還“合作”的制度設(shè)計(jì)，確保了行政強(qiáng)制中兩者關(guān)系的良性互動(dòng)。［2］還有學(xué)者如此論證該模式的合理性：法院有一支專門的執(zhí)行力量，具有豐富的執(zhí)行經(jīng)驗(yàn)，有一整套規(guī)范的執(zhí)行程序，有相對健全有力的執(zhí)行措施，能夠保證一定的執(zhí)行效率和質(zhì)量；而同時(shí)，行政機(jī)關(guān)部門眾多，職能分散，沒有相對統(tǒng)一的執(zhí)行力量，多數(shù)行政機(jī)關(guān)沒有與其職能相匹配的執(zhí)行隊(duì)伍，執(zhí)行工作的規(guī)范性也難以得到保障。［3］上述學(xué)者的觀點(diǎn)從不同角度頗具代表性地反映出該模式運(yùn)作上的優(yōu)點(diǎn)。

（二）現(xiàn)行模式之缺點(diǎn)

對該模式持批判的觀點(diǎn)，主要集中于認(rèn)為該模式有著類似如下的不可忽視的弊端：

首先，法院如果成為了行政強(qiáng)制執(zhí)行主體，和其本身的司法定位必發(fā)生一定的偏差，客觀上會(huì)產(chǎn)生司法和行政的角色發(fā)生一定程度錯(cuò)位的重大嫌疑。根據(jù)《關(guān)于處理行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行案件分工問題的通知》中之規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的案件，由行政審判庭負(fù)責(zé)審查”，“需要強(qiáng)制執(zhí)行的，由行政審判庭移送執(zhí)行庭”，依此來看，行政審判庭、執(zhí)行庭似乎很大程度上成為了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具，這大大扭曲了人民法院據(jù)以被設(shè)置而自身內(nèi)存的司法定位。誠如學(xué)者所言，“由于法院對于行政機(jī)關(guān)申請強(qiáng)制執(zhí)行的案件通常采用形式審查而不進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查，使得很多申請執(zhí)行案的審查流于形式，法院成了行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行工具?！保?］還有學(xué)者對此這樣應(yīng)證，“法院成了政府機(jī)關(guān)的執(zhí)行部門，司法權(quán)與行政權(quán)形成一股合力來對付行政相對人，實(shí)際上否定了行政訴訟制度存在的基礎(chǔ)”［5］，現(xiàn)實(shí)中還存在某些地方的法院在行政機(jī)關(guān)中設(shè)立執(zhí)行室以方便執(zhí)行的現(xiàn)象，甚至還有行政機(jī)關(guān)越權(quán)私下自力執(zhí)行現(xiàn)象也頻頻出現(xiàn)，這些“都是在現(xiàn)行行政強(qiáng)制執(zhí)行體制運(yùn)轉(zhuǎn)不理想的情況下產(chǎn)生的規(guī)避法律的現(xiàn)象，或者說是拋開法律規(guī)定，自行追求低成本的措施”。［6］103可以說，這樣做雖然在一定程度上解決了問題，但是從嚴(yán)格的程序視角而言卻終究是違法的，其在客觀上會(huì)助長違法活動(dòng)的泛濫，也有將法律陷至一紙空文的潛在危險(xiǎn)。

其次，這種體制必然會(huì)浪費(fèi)有限的司法資源。在當(dāng)今社會(huì)，糾紛案件井噴式急劇上升，法院審判常常面臨“案多人少”之困境，人力、財(cái)力、物資等各項(xiàng)生產(chǎn)要素應(yīng)該如何有效配置以實(shí)現(xiàn)資源更充分供給間的矛盾表現(xiàn)尤為突出，客觀現(xiàn)實(shí)生活中訴訟執(zhí)行儼然成為法院面前的一大難題，在這種背景下，再將行政強(qiáng)制執(zhí)行的任務(wù)也交給法院去做，只會(huì)更加加重法院的負(fù)擔(dān)，使法院承擔(dān)不可承受之重，一定程度上會(huì)進(jìn)一步激化社會(huì)矛盾，浪費(fèi)有限的司法資源，不利于司法權(quán)威的樹立。而且，“由于司法操作手續(xù)繁瑣，耗費(fèi)時(shí)間長久，交給法院強(qiáng)制執(zhí)行的成本太高，申請法院執(zhí)行且會(huì)降低行政機(jī)關(guān)的工作效率，使已經(jīng)作出的具體行政行為的目的遲遲難以實(shí)現(xiàn)，嚴(yán)重?fù)p害行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法的權(quán)威。①類似的觀點(diǎn)可參見章志遠(yuǎn)：《重構(gòu)我國行政強(qiáng)制執(zhí)行體制的理論思考》，載《甘肅政法學(xué)院學(xué)報(bào)》2000年第4期，第31-36頁；奚堅(jiān)平、王成明、劉珠：《論我國行政強(qiáng)制執(zhí)行模式的重構(gòu)》，載《安徽農(nóng)業(yè)大學(xué)學(xué)報(bào)(社會(huì)科學(xué)版)》2004年第3期，第72-74頁；韓鳳然、郝靜：《行政強(qiáng)制執(zhí)行法律體制的缺陷與完善》，載《河北法學(xué)》2013年第1期，第97-100頁。［7］

再次，申請法院強(qiáng)制執(zhí)行，是為有效保護(hù)相對人的合法權(quán)益，但就運(yùn)作狀況來看，存在著行政相對人的權(quán)利很難獲得有效救濟(jì)的客觀現(xiàn)實(shí)。例如對于行政機(jī)關(guān)申請人民法院予以執(zhí)行，假設(shè)人民法院對行政機(jī)關(guān)的申請最終審查通過，決定予以強(qiáng)制執(zhí)行并給予執(zhí)行，倘若利害關(guān)系人不服該強(qiáng)制執(zhí)行決定，當(dāng)下的救濟(jì)方式只能通過申訴來進(jìn)行，但申訴卻很難達(dá)到理想的權(quán)利救濟(jì)效果。

二、行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)之屬性定位紛爭

應(yīng)該說，行政權(quán)和司法權(quán)在屬性定位、職權(quán)行使的領(lǐng)域、具體的行使方式、行為結(jié)果的最終救濟(jì)及監(jiān)督途徑等層面都存在諸多的不同，從這種意義上而言，兩者之間的邊界應(yīng)該是明晰的，但吊詭并值得讓人深思的是，就行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的權(quán)力屬性而言，卻存在著到底屬于司法權(quán)還是行政權(quán)抑或其他范疇的爭議。

可以說，造成前述不同評價(jià)結(jié)論的根源，就在于對行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)性質(zhì)定位認(rèn)識(shí)不同導(dǎo)致。

一派的觀點(diǎn)是以執(zhí)行主體的屬性來認(rèn)定的。長期以來，執(zhí)行權(quán)都被視為司法權(quán)的一部分，人民法院的民事執(zhí)行權(quán)、刑事執(zhí)行權(quán)在現(xiàn)實(shí)中是普遍的，這都是司法執(zhí)行權(quán)，自然，法院的執(zhí)行權(quán)理所當(dāng)然也應(yīng)包括行政執(zhí)行權(quán)。應(yīng)松年教授曾這樣論述：行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)與行政決定權(quán)是分離的，決不能把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)看成是行政權(quán)的自然組成部分。至今仍有很多人誤以為既然有權(quán)作出行政決定，就有權(quán)強(qiáng)制執(zhí)行；有些法院的同志則認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行是行政機(jī)關(guān)的事，與法院無關(guān)，法院至多只是履行一下審查的手續(xù)。［8］可以說，現(xiàn)行執(zhí)行模式的形成與這種對執(zhí)行權(quán)的認(rèn)識(shí)不無關(guān)系。

而另一派的觀點(diǎn)是以執(zhí)行行為的前提和內(nèi)容為標(biāo)準(zhǔn)來認(rèn)定的。如有學(xué)者認(rèn)為，從功能上看，行政強(qiáng)制執(zhí)行顯然不是審判活動(dòng)，而是行政管理的一種方式，具有當(dāng)然的行政性質(zhì)，理應(yīng)屬于行政權(quán)的范疇；從權(quán)源來看，一項(xiàng)完整的行政權(quán)既包括決定權(quán)，也包括執(zhí)行權(quán)，［9］這派觀點(diǎn)的主要思路表現(xiàn)在其認(rèn)為行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬于行政權(quán)行使的自然延伸領(lǐng)域，是行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)的一種天然存在樣態(tài)，而將行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)歸屬于法院則超越了現(xiàn)行政治框架對權(quán)力的設(shè)計(jì)機(jī)制，打破了現(xiàn)有的權(quán)力制約規(guī)則。對此，沈開舉認(rèn)為，“無論從執(zhí)行的形式，還是從執(zhí)行的內(nèi)容上，都應(yīng)當(dāng)把行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)界定為行政權(quán)。”［10］我國臺(tái)灣地區(qū)學(xué)者李建良有言曰：“過去認(rèn)為有行政權(quán)，當(dāng)然就有執(zhí)行權(quán)，就有強(qiáng)制權(quán)，而在法治演變的過程中，漸漸將此兩者分開，有行政權(quán)、處分權(quán)，不當(dāng)然有執(zhí)行權(quán)?！保?1］489日本學(xué)者杉村敏正也認(rèn)為“行政處分之執(zhí)行力，并非行政處分本身所固有，實(shí)乃承認(rèn)行政處分具有執(zhí)行力之各個(gè)法規(guī)所賦予之力。以命令或禁止課以義務(wù)是一回事，其因不履行義務(wù)而予強(qiáng)制執(zhí)行又為另一回事，兩者在性質(zhì)上乃個(gè)別之行政作用。”［12］260

除了上述兩種截然相反的觀點(diǎn)外，尚還有一種行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)兼具司法權(quán)與行政權(quán)雙重屬性的雜合觀點(diǎn)。該派觀點(diǎn)的內(nèi)在核心意思可總結(jié)為：在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，司法權(quán)與行政權(quán)，彼此相互交織互融，最終構(gòu)成了具有復(fù)合屬性的，可獨(dú)立存在的行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，在這種新生物內(nèi)，兼具司法權(quán)和行政權(quán)二重屬性。應(yīng)松年教授曾這樣說：“行政機(jī)關(guān)依法作出行政決定，該處理決定理應(yīng)具有執(zhí)行力，但是并不能說明行政機(jī)關(guān)就可以自己強(qiáng)制執(zhí)行。行政處理決定權(quán)與行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)是分離的，可以由不同的主體享有。行政機(jī)關(guān)依法自行強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，當(dāng)然可以將其行為稱為行政行為或具體行政行為，但在申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，經(jīng)法院審查同意，下令強(qiáng)制執(zhí)行時(shí)，它就是司法強(qiáng)制，不應(yīng)再稱為行政行為或具體行政行為?！保?］唐力教授認(rèn)為，“行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容，一是行政強(qiáng)制執(zhí)行裁決權(quán)，一是行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施權(quán)?！保?］馬懷德教授也持有類似的觀點(diǎn)，“行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)是由三部分下位階權(quán)力組成的，即執(zhí)行決定權(quán)、執(zhí)行裁斷權(quán)和執(zhí)行實(shí)施權(quán)?！保?3］455

綜上，對于行政強(qiáng)制執(zhí)行行為究竟該作出何種定位，將其歸于行政行為？還是歸于司法行為？抑或是上述二者的結(jié)合？這確實(shí)是值得學(xué)界認(rèn)真思考的問題。有關(guān)這一問題的各種具體觀點(diǎn)還可見于其他學(xué)者的論述中，基于篇幅，略過不表①如傅士成：《行政強(qiáng)制研究》，法律出版社2001年版，第115頁；還可參見信春鷹、李林：《依法治國與司法改革》，中國法制出版社1999年版，第431頁；關(guān)保英、戚繼剛：《1999年海峽兩岸行政法學(xué)研討會(huì)綜述》，載《行政法學(xué)研究》2000年第2期，第74—77頁。。

三、非訴執(zhí)行模式中司法權(quán)與行政權(quán)之重新界分——以裁執(zhí)分離為中心

基于現(xiàn)行模式在運(yùn)作中存在的諸多困境，以及內(nèi)生于其間的司法權(quán)與行政權(quán)交織，權(quán)限界定不明的問題，理論界和實(shí)務(wù)界越來越多的人士，開始倡導(dǎo)和主張采用“裁執(zhí)分離”模式來重新厘定兩者之間的糾扯關(guān)系。

（一）裁執(zhí)分離模式之緣起及其演變脈絡(luò)

被聚焦的“裁執(zhí)分離”模式的引入，也是受研究相對成熟的民事執(zhí)行權(quán)的啟發(fā)：源于對“執(zhí)行難”問題的關(guān)注，民事執(zhí)行上較早地初步確立了審執(zhí)分立和執(zhí)行過程中的執(zhí)裁分立制度。［14］

事實(shí)上，在行政執(zhí)行領(lǐng)域，關(guān)于此模式的雛形，早在2011年，在特殊類型的非訴執(zhí)行案件中已初露端倪。根據(jù)2011年1月21日施行的《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第28條之規(guī)定：“被征收人在法定期限內(nèi)不申請行政復(fù)議或者不提起行政訴訟，在補(bǔ)償決定規(guī)定的期限內(nèi)又不搬遷的，由作出房屋征收決定的市、縣級(jí)人民政府依法申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行。”依據(jù)該法條來看，在國有土地上房屋征收領(lǐng)域，采取的執(zhí)行方式是由人民政府即行政機(jī)關(guān)申請人民法院予以強(qiáng)制執(zhí)行的方式，但吊詭的是，該條例在施行后，現(xiàn)實(shí)中的運(yùn)作卻并未嚴(yán)格遵循上述法條之規(guī)定，實(shí)踐中出現(xiàn)了法院負(fù)責(zé)審查，最后行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行，還是由法院審查并執(zhí)行的爭論和不同的做法。［15］到底該采用什么樣的執(zhí)行方式，是該法院執(zhí)行？還是行政機(jī)關(guān)執(zhí)行？抑或法院和行政機(jī)關(guān)一起執(zhí)行？條款規(guī)定得不明晰，讓實(shí)務(wù)有些茫然甚至無所適從。就現(xiàn)實(shí)表現(xiàn)而言，城市房屋拆遷中的矛盾紛爭并沒有因?yàn)樵摋l例的規(guī)定有所緩解，相反，群體性惡性事件仍然是頻頻發(fā)生并不斷刷新著人們的認(rèn)知?；诖?，最高人民法院在2011年9月專門下發(fā)了《關(guān)于堅(jiān)決防止土地征收、房屋拆遷強(qiáng)制執(zhí)行引發(fā)惡性事件的緊急通知》，該文件指出，要“積極探索‘裁執(zhí)分離’即由法院審查、政府組織實(shí)施的模式，……共同為有效化解矛盾營造良好環(huán)境?！边@是在官方文件中首次明確提出采用“裁執(zhí)分離”模式，但具體模式是怎樣的，文件內(nèi)尚未明確，文件中只是強(qiáng)調(diào)要予以積極探索。此后，最高人民法院又于2012年2月27日通過并于4月10日起施行的《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》（法釋［2012］4號(hào)），進(jìn)一步明確裁執(zhí)分離方式，該文件第9條規(guī)定：人民法院裁定準(zhǔn)予執(zhí)行的，一般由作出征收補(bǔ)償決定的市、縣級(jí)人民政府組織實(shí)施，也可以由人民法院執(zhí)行?！笨梢姡窃V行政執(zhí)行中“法院裁定、行政執(zhí)行”的模式，在總體上得到了最高人民法院的首肯，這一點(diǎn)是很明確的。［16］那么，到底何為裁執(zhí)分離呢？趙大光解釋道：“所謂裁執(zhí)分離，是指作出裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）與執(zhí)行裁決的機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）應(yīng)當(dāng)分離，即不能由同一機(jī)關(guān)（機(jī)構(gòu)）既行使裁決權(quán)又行使執(zhí)行權(quán)，從而體現(xiàn)權(quán)力的監(jiān)督與制約，防止權(quán)力的濫用侵害相對人合法權(quán)益?！保?7］接下來，最高人民法院又在2014年7月22日發(fā)布的《最高人民法院關(guān)于在征收拆遷案件中進(jìn)一步嚴(yán)格規(guī)范司法行為積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”的通知》的第三部分——積極推進(jìn)“裁執(zhí)分離”，逐步拓寬適用范圍——中，要求各級(jí)人民法院在貫徹執(zhí)行過程中，要嚴(yán)格落實(shí)司法解釋及相關(guān)通知有關(guān)“由政府組織實(shí)施為總原則、由法院執(zhí)行屬個(gè)別例外情形”的基本要求。隨后，十八屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》中，明確提出要推動(dòng)實(shí)行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點(diǎn)。在2015年12月27日國務(wù)院印發(fā)的《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2015—2020年）》中，將“理順行政強(qiáng)制執(zhí)行體制，科學(xué)配置行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，提高行政強(qiáng)制執(zhí)行效率”作為了在2020年基本建成法治政府所設(shè)定的建設(shè)目標(biāo)之一。

（二）裁執(zhí)分離模式之內(nèi)涵及其現(xiàn)實(shí)運(yùn)作

何為裁執(zhí)分離模式？目前尚無權(quán)威機(jī)關(guān)對其作有精準(zhǔn)定義，借學(xué)者所繪，似可對其作一大概描述：裁執(zhí)分離模式，是法院的審查行為與行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行行為相分離，有助于使法院從大量的執(zhí)行任務(wù)中解脫出來，從而居于更加超脫的審查裁判的中立者地位，又有助于行政機(jī)關(guān)恪盡職守，實(shí)現(xiàn)行政、司法準(zhǔn)確定位，行政、司法各司其職，行政、司法制衡的權(quán)力配置狀態(tài)。［18］160-161還有人對裁執(zhí)分離模式下司法權(quán)和行政權(quán)的具體分工，提出了如下的建議，“司法權(quán)的具體內(nèi)容是執(zhí)行審查權(quán)，法院對行政機(jī)關(guān)執(zhí)行實(shí)施權(quán)行使監(jiān)督。行政權(quán)的基本內(nèi)容是執(zhí)行實(shí)施權(quán)，即行政機(jī)關(guān)經(jīng)人民法院作出準(zhǔn)予執(zhí)行裁決后才可行使的權(quán)力?！保?9］

現(xiàn)實(shí)中不乏裁執(zhí)分離模式的探索，也有人對實(shí)踐例證加以了學(xué)術(shù)上的分析，如裴蓓以浙江法院轟轟烈烈的實(shí)踐為例，認(rèn)為：“裁執(zhí)分離”機(jī)制的完善應(yīng)當(dāng)優(yōu)化非訴案件執(zhí)行中司法職權(quán)的配置，繼續(xù)保留法院承擔(dān)非訴行政案件執(zhí)行中的司法審查權(quán)，并改進(jìn)和提升司法審查的標(biāo)準(zhǔn)和效率，但同時(shí)應(yīng)將具有行政性的執(zhí)行實(shí)施職能交還由行政機(jī)關(guān)行使，從而實(shí)現(xiàn)司法職權(quán)的優(yōu)化和行政職能的回歸。［20］更多的實(shí)務(wù)界人士探索經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)印證了在一定時(shí)間以內(nèi)，“裁執(zhí)分離”模式是化解當(dāng)下非訴行政執(zhí)行困境的不二之選。這主要是基于其內(nèi)存的價(jià)值：首先，該模式可以讓行政機(jī)關(guān)基于天然的行政講究政令暢通，速度快捷的優(yōu)勢得以保留；其次，該模式客觀上可以有效維系司法系統(tǒng)的公信力，不至于讓民眾質(zhì)疑法院的司法功能定位；再次，該模式在厘清司法權(quán)和行政權(quán)分工的基礎(chǔ)上，有利于在各司其職的前提下，更好地激發(fā)雙方的潛能，促使非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行在實(shí)踐中更好地良性運(yùn)轉(zhuǎn)。

可以說，理論和實(shí)踐的相互補(bǔ)充與融合，終殊途同歸地都指向了裁執(zhí)分離模式。

（三）裁執(zhí)分離模式運(yùn)作存在的焦點(diǎn)困難問題

毋庸置疑的是，“裁執(zhí)分離”模式的具體推進(jìn)，現(xiàn)實(shí)中必然會(huì)遭遇到各種障礙，在當(dāng)下，該模式運(yùn)作中存在的焦點(diǎn)困難，集中體現(xiàn)在地位認(rèn)可，適用范圍的劃定、如何對其有效組織以保證實(shí)施效果等問題上。

就位階層次而言，如前所述，當(dāng)下提出裁執(zhí)分離模式的文件，主要限于最高人民法院的司法解釋，還尚未有更高層次的權(quán)威官方對之有所發(fā)聲，盡管毋庸置疑“裁執(zhí)分離”的推行運(yùn)作從根本上符合中央對未來規(guī)劃之精神，但由于缺乏明確的推行“裁執(zhí)分離”的法律規(guī)定，即以全國人大及其常委會(huì)通過的法律，這種高位階法律對之予以明確規(guī)定，①如沈?？≌J(rèn)為：“由司法解釋確定的裁執(zhí)分離模式與《立法法》關(guān)于政府職權(quán)的規(guī)定不符；從實(shí)踐需要、法院的承受力以及定位而言，裁執(zhí)分離模式的提出具有合理性；應(yīng)當(dāng)通過制定法律，為裁執(zhí)分離模式的實(shí)施提供法律依據(jù)?！眳⒁娚蚋？。骸斗窃V行政執(zhí)行裁執(zhí)分離模式的法律規(guī)制》，載《法學(xué)》2015年第5期，第117-127頁。類似的觀點(diǎn)也可參見徐小娟：《裁執(zhí)分離模式下司法權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行》，載《人民司法》2014年第19期，第75頁，“我國目前僅在國有土地上房屋征收與補(bǔ)償領(lǐng)域確立了該執(zhí)行模式，且是通過最高人民法院以司法解釋的形式作出的，法律位階偏低?！贝嬖谥芍尾蛔愕亩贪澹@必然導(dǎo)致在特定情況下，對某些行政機(jī)關(guān)而言，缺乏形成令其遵從的足夠的壓力。

就適用領(lǐng)域而言，范圍也存紛爭，如在國有土地上房屋征收補(bǔ)償領(lǐng)域，由于最高人民法院對此已有過明確規(guī)定，除個(gè)別地域以外，實(shí)踐中一般不存異議，均已普遍推行“裁執(zhí)分離”方式來處理相關(guān)糾紛；但在其他領(lǐng)域，比如環(huán)保、國土等領(lǐng)域，不同地區(qū)、不同行政機(jī)關(guān)，對能否適用該模式或多或少存有疑問或顧慮，這使得裁執(zhí)分離模式在實(shí)踐運(yùn)作中顯得地位頗為尷尬。值得指出的是，在修訂后實(shí)施的2015年版《中華人民共和國行政訴訟法》第97條中，有關(guān)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的法條設(shè)定，并沒有采納某些人大常委會(huì)委員及最高人民法院有關(guān)設(shè)立裁執(zhí)分離機(jī)制的建議，仍然沿用了舊有的條款規(guī)定，有關(guān)方的解釋是，“2011年通過的《行政強(qiáng)制法》已經(jīng)對執(zhí)行體制作出了制度安排，司法實(shí)踐如果確需建立裁執(zhí)分離制度，也應(yīng)該通過修改《行政強(qiáng)制法》來進(jìn)行”。［21］256基于此，筆者建議，應(yīng)盡可能地啟動(dòng)《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)修改，在其中將“裁執(zhí)分離”模式納入到有關(guān)非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行的法條規(guī)定中。

就“裁執(zhí)分離”模式的具體組織實(shí)施而言，現(xiàn)實(shí)中存在著各種不同的認(rèn)識(shí)，如一些行政機(jī)關(guān)認(rèn)為“裁執(zhí)分離”是法院推責(zé)任、撂擔(dān)子，個(gè)別地方甚至還出現(xiàn)有行政機(jī)關(guān)給法院施加壓力，強(qiáng)制法院予以負(fù)責(zé)執(zhí)行的現(xiàn)象；而與此不同的是，實(shí)踐中還有另外一種傾向，一些法院認(rèn)為執(zhí)行是司法部門刷存在感的重要時(shí)刻，某種層面上法院自身還有一定的利益存在于執(zhí)行工作中，執(zhí)行也是法院服務(wù)于地方工作的有力憑借和依靠，決定了法院在當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)地位，故而不愿意放棄執(zhí)行權(quán)，甚至還出現(xiàn)專門要求保留和擴(kuò)大執(zhí)行范圍的現(xiàn)象。這些認(rèn)識(shí)，對于裁執(zhí)分離在實(shí)踐中以何種運(yùn)作狀態(tài)出現(xiàn)，客觀產(chǎn)生了很大的影響，而這，又植根于上文中對裁執(zhí)分離模式下行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)屬性定位認(rèn)識(shí)上的不同。此外，裁執(zhí)分離模式后，其具體的運(yùn)作模式該如何設(shè)計(jì)，也是值得學(xué)界頗為思考和斟酌推敲的問題。比如，在該模式下，法院和具體組織實(shí)施執(zhí)行的機(jī)關(guān)間的關(guān)系該如何銜接？再如，行政機(jī)關(guān)在實(shí)施執(zhí)行完畢后，又是否要向法院備案或予以報(bào)告？在實(shí)施執(zhí)行的過程中，如果執(zhí)行行為或執(zhí)行不及時(shí)客觀造成了一定的損害，又該如何救濟(jì)？如有賠償產(chǎn)生，又該以誰為賠償主體？倘若事后證明準(zhǔn)予執(zhí)行的裁定錯(cuò)誤，先前對于被執(zhí)行人合法權(quán)益造成的損害，又該由誰來承擔(dān)賠償責(zé)任？①關(guān)于行政強(qiáng)制執(zhí)行的責(zé)任問題分析，可參看閆爾寶：《行政強(qiáng)制執(zhí)行二題：定位與責(zé)任》，載《行政法學(xué)研究》2014年第1期，第106-111頁。

早在世紀(jì)之交，就有學(xué)者對中國整體的執(zhí)行體制提出了大膽的設(shè)計(jì)，“司法只負(fù)責(zé)對糾紛作出裁判，裁判以外的事，不屬于司法的范疇，執(zhí)行裁判，那是雙方當(dāng)事人自愿的事或是行政機(jī)關(guān)對不自愿履行的當(dāng)事人強(qiáng)制其履行的事。強(qiáng)制執(zhí)行屬于執(zhí)行法律的范疇，是行政的權(quán)限范圍，法官只是‘宣告法律’。確立權(quán)威的司法體制，需要將執(zhí)行從司法中分離出去，使法院專司裁判。”［22］從該論述中，可較早地窺見裁執(zhí)分離的影子，可見，時(shí)下熱議的設(shè)計(jì)多年前已具有其胚胎雛形。

“裁執(zhí)分離”作為一項(xiàng)對時(shí)下非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行體制加以改革的方案，以全國性立法方式予以明確規(guī)定，即從立法層面上予以正名是關(guān)涉到其運(yùn)作正當(dāng)性的前提基礎(chǔ)。就該制度的推進(jìn)而言，誠如學(xué)者所言，在中觀層面上，需要妥善厘清“裁執(zhí)分離”下法院與組織實(shí)施機(jī)關(guān)間的關(guān)系；在微觀層面，則需盡快明確解決“裁執(zhí)分離”推行中的若干具體問題。［23］毋庸置疑的是，對于裁執(zhí)分離模式究竟該如何具體妥帖設(shè)計(jì)，尚需理論及實(shí)務(wù)界人士的共同努力，而其不論以何種顏面最終出爐面世，都將體現(xiàn)出在非訴行政強(qiáng)制執(zhí)行領(lǐng)域，司法權(quán)與行政權(quán)的重新洗牌。

［1］皮純協(xié).行政程序法比較研究［M］.北京：中國人民公安大學(xué)出版社，2000.

［2］袁曙宏.我國《行政強(qiáng)制法》的法律地位、價(jià)值取向和制度邏輯［J］.中國法學(xué)，2011（4）：5-22.

［3］唐力，向國慧.行政強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施權(quán)配置研究［J］.法律適用，2014（3）：57-63.

［4］馬懷德.我國行政強(qiáng)制執(zhí)行制度及立法構(gòu)想［J］.國家行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2000（2）：56-61.

［5］陳有西.對行政訴訟困境的宏觀思考［J］.行政法學(xué)研究，1993（4）：41-46.

［6］胡錦光.行政法案例分析［M］.北京：中國人民大學(xué)出版社，2000.

［7］楊海坤，劉軍.論行政強(qiáng)制執(zhí)行［J］.法學(xué)論壇，2000（3）：13-22.

［8］應(yīng)松年.論行政強(qiáng)制執(zhí)行［J］.中國法學(xué)，1998（3）：9-22.

［9］石佑啟.論我國行政強(qiáng)制執(zhí)行的模式選擇及其運(yùn)作［J］.河北法學(xué)，2001（2）：53-56.

［10］沈開舉，王紅建.行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的性質(zhì)及法院在執(zhí)行中的作用［J］.上海政法學(xué)院學(xué)報(bào)，2006（6）：86-90.

［11］金偉峰.中國行政強(qiáng)制法律制度［M］.北京：法律出版社，2003.

［12］城仲模.行政法之基礎(chǔ)理論［M］.臺(tái)灣：三民書局，1980.

［13］馬懷德.行政訴訟原理［M］.北京：法律出版社，2003.

［14］江濤.論審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)關(guān)系的良性構(gòu)建［J］.行政與法，2011（2）：22-25.

［15］王曉濱.淺議國有土地上房屋征收中的強(qiáng)制執(zhí)行實(shí)施權(quán)［G］//行政執(zhí)法與行政審判.北京：中國法制出版社，2011：103-104.

［16］黃學(xué)賢.非訴行政執(zhí)行制度若干問題探討［J］.行政法學(xué)研究，2014（4）：30-47.

［17］趙大光，馬永欣，王曉濱.《關(guān)于辦理申請人民法院強(qiáng)制執(zhí)行國有土地上房屋征收補(bǔ)償決定案件若干問題的規(guī)定》的理解與適用［J］.人民司法，2012（11）：28-33.

［18］楊建順.行政強(qiáng)制法18講［M］.北京：中國法制出版社，2011.

［19］徐小娟.裁執(zhí)分離模式下司法權(quán)與行政權(quán)的運(yùn)行［J］.人民司法，2014（19）：72-76.

［20］裴蓓.非訴行政案件“裁執(zhí)分離”模式研究——以浙江法院實(shí)踐為例［J］.行政法學(xué)研究，2014（3）：80-87.

［21］信春鷹.中華人民共和國行政訴訟法釋義［M］.北京：法律出版社，2014.

［22］賀日開.司法改革：從權(quán)力走向權(quán)威——兼談對司法本質(zhì)的認(rèn)識(shí)［J］.法律科學(xué)，1999（4）：30-38.

［23］危輝星，黃金富.非訴行政執(zhí)行“裁執(zhí)分離”機(jī)制研究——以浙江法院推進(jìn)“裁執(zhí)分離”機(jī)制的實(shí)踐為基礎(chǔ)［J］.法律適用，2015（1）：79-87.