徐琨

【摘要】新中國成立以來，我國人事檔案收費(fèi)政策總體來說經(jīng)歷了“免費(fèi)-收費(fèi)-免費(fèi)”的政策變遷過程，期間關(guān)于收費(fèi)合理性的討論和研究從未停止過。政府部門在實(shí)施人事檔案免費(fèi)政策后，應(yīng)進(jìn)一步確保人事檔案的公共性，探索政策問題根源，克服政策路徑依賴，著力于建立健全人事檔案管理的長效機(jī)制，整體提升人事檔案的服務(wù)質(zhì)量。

【關(guān)鍵詞】人事檔案;檔案收費(fèi);政策變遷

《為薄薄幾張個(gè)人信息安個(gè)“家”，為何每年收取數(shù)十億元？》，這是2014年8月12日在新華網(wǎng)刊發(fā)的一篇新聞報(bào)道。文章指出，專家估算全國每年收取數(shù)十億元檔案保管費(fèi)，但收費(fèi)依據(jù)和去向存疑，一時(shí)間引起了各大媒體和有關(guān)專家的廣泛關(guān)注和重視。近年來，國家組織、人事、財(cái)政、物價(jià)等相關(guān)部門陸續(xù)發(fā)布各類通知、文件，重新審視和修訂人事檔案收費(fèi)的有關(guān)規(guī)定，本文力求全面梳理我國人事檔案收費(fèi)政策的變遷歷程，剖析社會(huì)各界關(guān)于人事檔案收費(fèi)合理性的觀點(diǎn)，以期為人事檔案管理全面深化改革提供有益的政策建議。

一、我國人事檔案收費(fèi)政策的變遷歷程

新中國成立后，國家在城市實(shí)行“統(tǒng)分統(tǒng)配”的人事制度和“單位封鎖”的檔案制度，采用計(jì)劃經(jīng)濟(jì)手段干預(yù)城市居民的住房、醫(yī)療、子女、養(yǎng)老等問題，實(shí)現(xiàn)了對(duì)國家干部、知識(shí)分子、工人的“單位控制”，這一時(shí)期所有的人事檔案都是免費(fèi)的。

20世紀(jì)90年代初，隨著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)過渡以及社會(huì)主義“以公有制經(jīng)濟(jì)為主體，多種所有制經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展”的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制確立，我國市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展迫切要求組織人事制度深化改革，為此，原勞動(dòng)部、國家檔案局在1992年頒發(fā)了《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》，指出職工檔案由所在企業(yè)的勞動(dòng)（組織人事）職能機(jī)構(gòu)管理，實(shí)行檔案綜合管理的企業(yè)單位，檔案綜合管理部門應(yīng)設(shè)專人管理職工檔案。依此規(guī)定，中央各部委、省、地（市）、縣均建立了人事檔案管理機(jī)構(gòu)。同年，國家物價(jià)局、財(cái)政部在《關(guān)于發(fā)布中央管理的人事系統(tǒng)行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)的通知》中，規(guī)定了保存人事關(guān)系、檔案收費(fèi)的項(xiàng)目及標(biāo)準(zhǔn)，成為我國現(xiàn)行人事檔案收費(fèi)政策的主要政策性依據(jù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展還推動(dòng)了人才流動(dòng)日漸頻繁，流動(dòng)人口的檔案管理更加復(fù)雜，為此，1996年，《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》明確確定了流動(dòng)人員人事檔案管理辦法，即規(guī)定流動(dòng)人員人事檔案管理機(jī)構(gòu)為縣以上（含縣）黨委組織部門和政府人事部門所屬的人才服務(wù)機(jī)構(gòu)，并進(jìn)一步明確規(guī)定了收費(fèi)原則：“本著‘服務(wù)為主，適當(dāng)收費(fèi)的原則，按照有關(guān)規(guī)定收取服務(wù)費(fèi)，但不得以贏利為目的?！?/p>

進(jìn)入21世紀(jì)，人事檔案管理面臨著新的形勢(shì)和任務(wù)，高校擴(kuò)招不但造成人才供需的結(jié)構(gòu)性失衡，同時(shí)也給人事管理增加了難度和挑戰(zhàn)。國家發(fā)改委、財(cái)政部聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于降低部分行政事業(yè)性收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》指出，從2012年開始，要降低人事關(guān)系及檔案保管費(fèi)用，3年后自動(dòng)取消。2014年，中央組織部、人社部、發(fā)展改革委、財(cái)政部、國家檔案局5部門聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)流動(dòng)人員人事檔案管理服務(wù)工作的通知》，提出自2015年1月1日起取消收取流動(dòng)人員人事關(guān)系及檔案保管費(fèi)、查閱費(fèi)、證明費(fèi)、檔案轉(zhuǎn)遞費(fèi)等名目的費(fèi)用，各級(jí)公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)要提供免費(fèi)的流動(dòng)人員人事檔案基本公共服務(wù)。2015年，財(cái)政部和國家發(fā)展改革委合發(fā)《關(guān)于取消和暫停征收一批行政事業(yè)性收費(fèi)有關(guān)問題的通知》（財(cái)稅〔2015〕102號(hào)）明文規(guī)定：自2016年1月1日起，取消人力資源社會(huì)保障等部門所屬公共就業(yè)和人才服務(wù)機(jī)構(gòu)收取的人才集體戶口管理服務(wù)費(fèi)（包括經(jīng)營服務(wù)性質(zhì)的收費(fèi)）。

二、關(guān)于人事檔案收費(fèi)合理性的爭(zhēng)論

由人事檔案收費(fèi)政策變遷歷程可知，政策初衷是通過收取適當(dāng)費(fèi)用以便更好地提供人事檔案的相關(guān)管理和服務(wù)，然而在政策實(shí)施過程中，其逐漸偏離了預(yù)設(shè)的軌道和方向，人事檔案管理支出和應(yīng)提供的服務(wù)不對(duì)等，社會(huì)普遍對(duì)人事檔案服務(wù)水平和質(zhì)量不滿意，由此引發(fā)對(duì)人事檔案收費(fèi)合理性的爭(zhēng)論。歸納起來，當(dāng)前關(guān)于人事檔案保管是否有償仍存在兩種不同的觀點(diǎn)：

一部分專家學(xué)者認(rèn)為，人事檔案管理應(yīng)該適當(dāng)?shù)厥杖」芾碣M(fèi)，理由如下：首先，人事檔案管理機(jī)構(gòu)不可取消。我國《檔案法》《干部檔案工作條例》《流動(dòng)人員人事檔案管理暫行規(guī)定》等法律法規(guī)中均有“嚴(yán)禁個(gè)人私自攜帶、保存、截留和銷毀他人人事檔案”的明文規(guī)定;同時(shí)，鑒于人事檔案中涉及鑒定、評(píng)價(jià)和處分等與個(gè)人利益密切相關(guān)的內(nèi)容，國家從方便和規(guī)范人事檔案管理和確保其真實(shí)性和原始價(jià)值的角度出發(fā)，設(shè)立專門的人事檔案管理機(jī)構(gòu)代管人事檔案，并授權(quán)其在國家法律和規(guī)定的范圍內(nèi)持有保管、提供利用和收取適量檔案保管費(fèi)用的權(quán)限。其次，人事檔案保管機(jī)構(gòu)大部分是自收自支或差額財(cái)政撥款的事業(yè)單位，實(shí)行有償服務(wù)收取必要費(fèi)用是其取得事業(yè)經(jīng)費(fèi)和人員經(jīng)費(fèi)的主渠道，有利于維持機(jī)構(gòu)自身正常運(yùn)轉(zhuǎn)的需要，比如檔案部門基于正常運(yùn)行所必需的人員經(jīng)費(fèi)、辦公材料費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)用、數(shù)據(jù)系統(tǒng)維護(hù)費(fèi)用等。第三，人事檔案保管本身也需要一定物質(zhì)支持，如檔案庫房建設(shè)、空調(diào)和除濕器、計(jì)算機(jī)和通信器材、數(shù)字化軟件等各類設(shè)備費(fèi)用;用于檔案封裝保存的檔案袋、檔案盒、密封簽等裝具費(fèi)用;對(duì)破損和落后的檔案文件進(jìn)行修復(fù)、更新或改善所需的保護(hù)費(fèi)用等。上述因素成為支持人事檔案收費(fèi)的現(xiàn)實(shí)依據(jù)。

然而，也有一部分人認(rèn)為，人事檔案不應(yīng)該收取管理費(fèi)。其一，我國多部檔案法規(guī)明確規(guī)定人事檔案是國家檔案的有機(jī)組成部分。例如，《企業(yè)職工檔案管理工作規(guī)定》第二條規(guī)定：“企業(yè)職工檔案是歷史地、全面地考察職工的依據(jù)，是國家檔案的組成部分。”《干部檔案工作條例》也規(guī)定：“干部檔案是歷史地、全面地考察了解正確選拔使用干部的重要依據(jù)，是國家檔案的重要組成部分。”可見，無論是干部人事檔案，還是流動(dòng)人才人事檔案，皆屬國家檔案的范疇，承載的都是國家信用憑證這類公共物品的職能。因此，人事檔案保管從根本上來講是政府管理人口、人事和人力資源的手段與方法，屬于社會(huì)公共服務(wù)事業(yè)領(lǐng)域，其代管費(fèi)理應(yīng)由政府承擔(dān)。其二，從現(xiàn)實(shí)情況來看，近年來“檔案隨人走”的觀念逐漸淡漠，人事檔案被“強(qiáng)迫”收費(fèi)導(dǎo)致“棄檔”“死檔”“自揣檔”“重建檔”等現(xiàn)象屢見不鮮。因此，有關(guān)政府部門要進(jìn)一步深化流動(dòng)人員檔案管理服務(wù)改革，完善服務(wù)功能，加大對(duì)檔案收費(fèi)的監(jiān)督檢查力度，堅(jiān)決制止亂收費(fèi)、高收費(fèi)。其三，人事代理制度的管理漏洞是人事檔案亂收費(fèi)的誘因。人事代理制度因其機(jī)制靈活而為用人單位擇優(yōu)選才和流動(dòng)人才自主擇業(yè)廣受社會(huì)好評(píng)。然而，有的地方未經(jīng)上級(jí)允許擅自擴(kuò)大人事代理范圍，擅自提高人事檔案保管費(fèi)用，由此增加委托代理對(duì)象的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。有關(guān)數(shù)據(jù)顯示，全國200多個(gè)地級(jí)市，每個(gè)市每年收費(fèi)少則數(shù)百上千萬元，大城市動(dòng)輒上億元，全國每年收取的檔案托管費(fèi)至少達(dá)數(shù)十億元，而全國尚無哪個(gè)省市公開過檔案保管費(fèi)的具體使用和支出細(xì)目。因而，越來越多的專家、學(xué)者、個(gè)人開始關(guān)注和關(guān)心這筆數(shù)額巨大的人事檔案保管費(fèi)究竟去了哪里？這也成為一直以來呼吁取消檔案保管費(fèi)用的根本原因所在。

三、取消人事檔案收費(fèi)后的政策建議

（一）人事檔案的產(chǎn)品性質(zhì)決定了相關(guān)政策主體的權(quán)責(zé)范圍。根據(jù)排他性和競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)維度，產(chǎn)品一般包括“公共產(chǎn)品”“準(zhǔn)公共產(chǎn)品”和“私人產(chǎn)品”3種類型。其中準(zhǔn)公共產(chǎn)品表現(xiàn)為“具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性”和“具有非競(jìng)爭(zhēng)性和不充分的非排他性”兩種形式。人事檔案具有一定的非排他性，因?yàn)樵趥€(gè)人利用的基礎(chǔ)上，并不能排除其它組織或個(gè)人基于政審等需要使用人事檔案，同時(shí)人事檔案在非競(jìng)爭(zhēng)性上表現(xiàn)不充分，增加人事檔案數(shù)量的邊際成本并不為零，因此這類產(chǎn)品具有一定的消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)性，結(jié)合上述分析，人事檔案隸屬于“具有非排他性和不充分的非競(jìng)爭(zhēng)性”的準(zhǔn)公共產(chǎn)品范疇。以往人事檔案由政府授權(quán)有關(guān)單位代管，個(gè)人和單位共同承擔(dān)管理費(fèi)用。但從當(dāng)前發(fā)展趨勢(shì)上來看，鑒于人事檔案的特殊性，政府在人事檔案和服務(wù)中應(yīng)充分發(fā)揮其功能，由國家財(cái)政統(tǒng)一撥款支持人事檔案管理，用于工作人員經(jīng)費(fèi)、檔案庫房的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維護(hù)、機(jī)構(gòu)日常運(yùn)轉(zhuǎn)經(jīng)費(fèi)、檔案信息化建設(shè)等方面的開支，且要求專款專用，不得挪作他用，并建立健全監(jiān)督保障機(jī)制。由此有助于通過行政力量規(guī)范人事檔案管理錯(cuò)綜復(fù)雜的情況，建立統(tǒng)一的檔案管理標(biāo)準(zhǔn)和模式。

（二）探索政策問題根源，建立人事檔案管理的長效機(jī)制。從成本分擔(dān)機(jī)制來看，人事檔案理應(yīng)由政府作為成本分擔(dān)的主體，檔案所有者承擔(dān)必要的成本。之所以人事檔案管理和質(zhì)量一直受到質(zhì)疑，是因?yàn)槌杀痉謸?dān)機(jī)制相關(guān)主體的失位和錯(cuò)位，表現(xiàn)在：個(gè)人承擔(dān)大部分人事檔案管理的成本卻無法充分享受利用權(quán)利，人事檔案管理部門享受收費(fèi)帶來的“收益”卻疏于提升管理服務(wù)質(zhì)量。當(dāng)政府部門認(rèn)識(shí)到失位和錯(cuò)位所帶來政策問題后，開始承擔(dān)起應(yīng)負(fù)職責(zé)，對(duì)人事檔案管理實(shí)施免費(fèi)政策。然而，免費(fèi)僅僅是政策的第一步，政府應(yīng)致力于建立科學(xué)合理且長期有效的機(jī)制。于是，有學(xué)者基于人事檔案的實(shí)際，提出“由身份型走向信用型是人事檔案發(fā)展的必然趨勢(shì)，契約化、社會(huì)化、電子化、法制化是人事檔案政策創(chuàng)新的必然路徑”。有關(guān)政府部門應(yīng)順應(yīng)信息時(shí)代尤其是“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的潮流，探索建立人才電子檔案系統(tǒng)，切實(shí)推進(jìn)人事檔案存儲(chǔ)電子化和利用網(wǎng)絡(luò)化;推動(dòng)檔案托管、流轉(zhuǎn)、取用的廉價(jià)和便捷化;打破人才流動(dòng)與個(gè)人信用管理體系之間的藩籬，將人事檔案的內(nèi)容和功能融入社會(huì)誠信體制，由此實(shí)現(xiàn)人事檔案科學(xué)化管理和有效利用。

（三）克服政策路徑依賴，提升人事檔案的服務(wù)質(zhì)量。政策變遷過程中，由于規(guī)模報(bào)酬遞增、自我強(qiáng)化機(jī)制以及既得利益者對(duì)利益格局的固守等因素的存在，往往會(huì)出現(xiàn)路徑依賴的現(xiàn)象。過去，在檔案收費(fèi)制度背景下，有些人事檔案管理部門依靠行政職權(quán)行事，體現(xiàn)出處于垂直科層組織頂端的權(quán)力特征，管理功能被過度強(qiáng)化，服務(wù)意識(shí)和理念欠缺。人事檔案取消收費(fèi)后，管理部門因此失去了“創(chuàng)收”的途徑，可能會(huì)降低管理和服務(wù)的質(zhì)量和水平。建議政府有關(guān)部門加強(qiáng)對(duì)人事檔案管理部門的監(jiān)督和考核，將人事檔案服務(wù)質(zhì)量納入部門和個(gè)人年度績效考評(píng)、工資待遇和職務(wù)晉升的范疇，同時(shí)建立健全第三方組織考核評(píng)價(jià)機(jī)制，塑造良好的服務(wù)形象和聲譽(yù)。

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