生態(tài)文明視閾下江蘇省河長制長效機制研究

吳然 陳仔浩 郜思潔

【摘 要】十九大召開后，江蘇省積極落實綠色發(fā)展理念，開展水環(huán)境治理，貫徹落實河長制。文章從生態(tài)文明視角出發(fā)，對江蘇省河長制實施現(xiàn)狀進行分析，發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)督機制不完善、公眾參與度不高和相關法律缺失等問題并在此基礎上提出了長效機制，包括嚴格考核追責問責制度、落實資金保障、完善公眾參與和監(jiān)督機制、河長制法律化等，以期為河長制有效實施提供參考。

【關鍵詞】生態(tài)文明；江蘇?。缓娱L制；長效機制

全面實施河長制是以習近平同志為核心的黨中央從人與自然和諧共生、加快推進生態(tài)文明建設的戰(zhàn)略高度作出的重大決策部署，是解決我國復雜水問題、維護江河湖泊健康的有效措施，是完善水治理體系、保障國家水安全的制度創(chuàng)新[1]。我國江河湖泊眾多，水系發(fā)達。與此同時中國的水污染相當嚴重，一些地區(qū)的飲用水安全受到威脅。據(jù)有關資料顯示，中國約有3.6億人不能喝上干凈水，因此保證中國百姓喝上干凈水就成為了預防和控制水污染的首要工作[2]。江蘇省是全國經(jīng)濟較發(fā)達的省份之一。特殊的地理位置、水系特征和經(jīng)濟的快速發(fā)展不僅給江蘇帶來了豐富的水資源優(yōu)勢，也使江蘇面臨洪澇水患和環(huán)境污染的威脅[3]?！昂娱L制”符合中國水資源狀況，主要用于我國河流和湖泊的綜合治理，主要由各級政府的主要負責人擔任河長，通過上下游、左右兩岸和各部門的協(xié)調(diào)，實現(xiàn)了河流的綜合治理[4]。如今江蘇省已發(fā)布13個設區(qū)市、120個縣（市、區(qū)）、1339個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的河長制工作方案。全省落實省、市、縣、鄉(xiāng)、村五級河長共66037人，實現(xiàn)了全省河流河長全覆蓋[5]。河長制全面建成之后，江蘇省水環(huán)境改善明顯，除了黑臭河整治之外，還有13個退迂還湖規(guī)劃獲省政府批復。

河長制的實施是有效管理和監(jiān)督生態(tài)文明建設中區(qū)域水環(huán)境的一項重要舉措。李軼追根溯源，闡述了歷史上“河長”的發(fā)展及作用，通過分析當前水環(huán)境問題和河長功能的變化，強調(diào)了河長制出現(xiàn)的必然性[6]。李美存等人結(jié)合江蘇省的相關環(huán)境和經(jīng)濟數(shù)據(jù)，分析了江蘇省河長制的創(chuàng)新實踐[7]。在河長制發(fā)展的基礎上，何琴提出了完善河長制的環(huán)境法因應，包括建立統(tǒng)一的長效機制，健全規(guī)劃與考評機制，以及引入公眾參與和監(jiān)督制度[8]。袁德軍探究了“河長制”在水環(huán)境治理中的效用[9]。李宏偉指出，建立系統(tǒng)完整的生態(tài)文明制度體系需要詳細的頂層設計，健全的協(xié)調(diào)機制和完善的問責制度[10]。丁運時提到，河湖治理和水生態(tài)文明建設是改善生態(tài)環(huán)境、提升城鄉(xiāng)品位和提高幸福指數(shù)的必然要求[11]。張玉林探討了承包制是否可以拯救中國的河流[12]。目前，很少有學者對江蘇省“河長制”長效機制進行相關研究，本文將分析河長制的實施現(xiàn)狀和存在的問題，提出相應的長效對策。

一、江蘇省河長制推行現(xiàn)狀

（一）河長制組織體系基本構(gòu)建

2017年5月底前，省、市、縣、鄉(xiāng)、村全面落實五級河長66037人?！昂娱L制”辦公室在省、市、縣、鄉(xiāng)四級全面建立，覆蓋全省全部水域。江蘇主要河流的“河長”基本確認，其中70%的河長都是由各級行政首長擔任。

（二）河長責任基本落實

河長制成敗關鍵在于負責人能否履行各級職責，能否構(gòu)建協(xié)調(diào)一致的河流治理體制工作模式。江蘇省河長開展河湖專項整治行動，對所管轄區(qū)內(nèi)的河湖管理難題逐一解決，成效顯著。此外河長負責制定轄區(qū)內(nèi)“河長制”相關管理制度，確定專門管理人員進行動態(tài)檢查和監(jiān)督，并負責清理轄區(qū)河道垃圾、疏浚河道、綠化沿岸、監(jiān)督排污、控制農(nóng)業(yè)面源污染等工作；建立違法行為報告制度，及時上報發(fā)現(xiàn)的問題，并配合執(zhí)法部門調(diào)查處理涉河違法行為；做好宣傳工作，引導群眾自覺保持河道整潔；監(jiān)督和評估轄區(qū)內(nèi)村級河長履職情況。在江蘇省各地出臺河長制的相關報道中都看到，省、市、縣、鄉(xiāng)村明確要求領導分片包干，并加強日常監(jiān)管和維護，希望形成常態(tài)化護河，確保本段河流水質(zhì)，努力實現(xiàn)河流的暢通、清澈、綠色和美麗。

（三）水生態(tài)環(huán)境得到整治

江蘇省主要河流綜合評價結(jié)果[13]如圖1所示，河流健康狀況不容樂觀，評價等級為A的河流所占比例不高，表明了修復河流健康的迫切性。

江蘇省河長制推行成效評價體系中，結(jié)合江蘇省設區(qū)市相關年份空間面板數(shù)據(jù)，系統(tǒng)分析了江蘇省河長制推行成效和地區(qū)間存在著差異[14]，如圖2，圖3所示。

江蘇省省河長辦主任、省水利廳廳長陳杰介紹，自從全面實施河長制以來，我省主要河湖健康狀況一直在穩(wěn)步改善。在評估國家最嚴格水資源管理系統(tǒng)的實施情況時，江蘇省連續(xù)四年表現(xiàn)突出，2017年全國排名第一。據(jù)對32條流域性河道、11個主要湖泊的調(diào)查，公眾對水生態(tài)環(huán)境的滿意度逐年提升，去年達到85%。在全國水生態(tài)文明建設試點中，江蘇省有九個，試點經(jīng)驗推廣到全國。已建成58家國家級水利風景區(qū)、18個省級水生態(tài)文明城市、178個“水美鄉(xiāng)鎮(zhèn)”和1437個“水美村莊”。

1.水質(zhì)有所提升

河流水質(zhì)達標是各級河長的責任。在各種監(jiān)督問責制度下，河長們紛紛上任，著手對所負責的河流進行分析和整改。查找污染原因、分析污染狀況、尋找解決方法，在河長一系列的舉措之下，江蘇省水質(zhì)總體有所提升。江蘇統(tǒng)計年鑒中顯示2016年列入國家《水污染防治行動計劃》地表水環(huán)境質(zhì)量考核的104個斷面中，水質(zhì)符合《地表水環(huán)境質(zhì)量標準》（GB 3838-2002）Ⅲ類的斷面比例為68.3%，Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)斷面比例為29.8%，劣Ⅴ類斷面比例為1.9%，與2012年相比，Ⅲ類水體比例明顯提升，劣Ⅴ類水體比例明顯下降[15]。（2012年83個國控斷面中，Ⅰ—Ⅲ類水質(zhì)斷面占43.4%，Ⅳ—Ⅴ類水質(zhì)斷面占54.2%，劣Ⅴ類水質(zhì)斷面占2.4%。） [15] （見圖4）。

除此以外，就無錫市來看，在無錫行政區(qū)劃的79個考核斷面，全面覆蓋無錫市，合格率從“河長制”實施最初的53.2%上升至71.1% [16]。水變清了，河里面魚變多了，空氣里不再散發(fā)著難聞的惡臭味，對這些最有感觸的就是生活在河流附近的居民。

2.河岸線規(guī)劃合理

空間管控落實，岸線格局構(gòu)建科學合理。水域岸線是河流和湖泊生態(tài)系統(tǒng)的重要載體。從各地的實踐來看，江河湖泊的保護必須堅持統(tǒng)籌規(guī)劃、科學布局、加強監(jiān)管，嚴格控制水生態(tài)空間，塑造健康自然的河湖岸線[17]。依法劃定河湖管理范圍，嚴禁侵占河道、圍墾湖泊、非法采砂，嚴格管理涉河湖活動[17]?？茖W劃分岸線功能區(qū)，加強分區(qū)管理和使用控制，保護江河湖泊岸線，清理整治不合理占用、過度占用和過度使用岸線、擅自占用等突出問題，確?？茖W、有序、高效的開發(fā)利用生態(tài)岸線 [17]。以江蘇省南通市為例，2017年7月份實施了通啟運河清河行動，清除阻水障礙物如漁網(wǎng)、竹柵欄、沉船等，清理了河（面）坡上的垃圾，清退岸線605米。分段有序推進圩角河，在南邊極力打造城區(qū)親水河濱綠化廣場和河畔親水平臺，在北邊主要開展疏浚、生態(tài)護坡、綠化等工程，全力打造生態(tài)建設示范河道，實現(xiàn)“一河一景”的目標。

秉持“穩(wěn)步實施、循序漸進”的理念，正余鎮(zhèn)拆除了通呂運河10米管理范圍內(nèi)的違章搭建，清理了岸線。注重規(guī)劃引領，根據(jù)河流的具體情況實施對應的策略，編制完成了長江（海門段）、3條海門市級河道及14條二級河道“一河一策”，引導、督促區(qū)鎮(zhèn)抓緊編制四級及以下河道的“一河一策”或“一片一策”。

二、存在問題

（一）考核和監(jiān)督機制不完善

河長履職到位是河長制取得成果的關鍵。水利部部長鄂竟平在2018年7月17日召開的全面建立河長制新聞發(fā)布會上說“下一步要真正把河長制、湖長制落實到位，必須盯住黨委和政府的主要領導干部?！睋?jù)不完全統(tǒng)計，2017年以來，各地被追責問責694人次，其中，5人是地市級河長、85人是縣級河長、604人是鄉(xiāng)鎮(zhèn)級河長。同時問責執(zhí)行力度不夠，某省份近五萬名河長，考核不合格的僅有17名，對于不合格的河長，僅采取約談的方式，并不能起到警示與懲罰的效果。

“河長制”的考核和監(jiān)督機制不完善，影響其執(zhí)行力和結(jié)果的客觀性。首先表現(xiàn)為考核主體不合理?，F(xiàn)有的考核都是自上而下的體制內(nèi)“自考”。沒有引進第三方考核評估機構(gòu)。同時缺乏對社會公眾意見的參考，缺乏評估的合理性和真實性。

（二）公眾參與度不高

群眾受傳統(tǒng)觀念的束縛，不信任政府，缺乏政治參的熱情。同時，公眾具有自我保護意識，害怕上報危及自身利益與安全，具有保守性。此外，民眾缺乏參與渠道，信息公開力度小，缺少對水資源保護的宣傳與普及。

河長制雖然完成了對行政體系內(nèi)的動員，但社會力量調(diào)動不足。民間組織如環(huán)保和研究機構(gòu)等，由于缺乏資金和權力的支持，在參與水污染治理的行動中，屬于邊緣身份，不能夠?qū)⒚耖g力量發(fā)揮到最大化。

（三）相關法律缺失

對于被追責問責的河長，缺乏法律的支撐，不能夠有明確的細則和法律條例來懲治，往往是口頭批評或者處以罰金，缺少違法成本，不利于河長制的有效開展。同時，對于上下游之間利益的協(xié)調(diào)，在實際實施中往往因缺乏法律和政策工具支撐，導致上下游河長之間責任難以劃分。

三、長效機制構(gòu)建

（一）嚴格考核追責問責制度

進一步完善河長制各項制度，借鑒各省優(yōu)秀的做法，力爭將河長制變成各級河長的責任田。對發(fā)現(xiàn)的突出問題，采用約談、通報、在媒體公開曝光等方式，督促問題整改到位，抓牢各級河長責任。通過暗訪了解河長制在各地的真正實施情況，對于失職的河長，嚴格問責。目前，許多地方都建立了河長督辦單制度，即在巡河暗訪的過程中上一級河長和有關部門將發(fā)現(xiàn)的問題整理成督辦單，下發(fā)給下一級河長和相關部門。督辦單明確規(guī)定了整改的要求和整改的時限。如果未在規(guī)定時間內(nèi)完成，責任方必須說明原因。如果屬于履職不力，要按照相關法律法規(guī)追究責任。水利部在全國范圍內(nèi)組織開展了河長制暗訪，要求地方按照給每個省發(fā)的“一省一單”整改暗訪中發(fā)現(xiàn)的問題，須在規(guī)定時間內(nèi)完成整改任務[18]。對于一些嚴重的問題在媒體上進行曝光，接受社會的監(jiān)督。

（二）落實資金保障

明確目標，加強組織領導，確保河長制有所成效。成立河長制專項工作小組，負責監(jiān)督河道管護經(jīng)費的使用，定期公開資金使用情況，接受司法審計部門和公眾的監(jiān)督。

加大中央財政資金投入力度，統(tǒng)籌安排相關專項資金。對于縣、村等經(jīng)濟發(fā)展滯后，資金缺乏的地方，給予適當?shù)呢斦a助同時加大基層河長的培訓與管理，使河長制能夠順利有效開展。鼓勵社會力量和非營利組織的加入，通過多種渠道籌措資金，充分激發(fā)市場活力。

（三）完善公眾參與和監(jiān)督機制

進一步加強宣傳和引導，形成“共治、共享”的良好氛圍。利用公共媒體或者社區(qū)宣傳欄，普及河長制相關情況。讓公眾感受到河長制是一項有利于自身，有利于集體的政策，需要每一位公民加入到保護環(huán)境、監(jiān)督河長的隊伍中。社區(qū)河長單位可加大力度對沿河居民發(fā)放公開信、倡議書，通過這些方式，增強居民護河的意識；二級河長單位要及時了解河長制開展情況，對先進典型做法進行宣傳和報道，指導推廣。同時建立激勵性舉報機制，調(diào)動公眾積極性。江蘇為了信息共享、及時進行信息的交流與監(jiān)督，建立了“河長制”專用APP，民眾與河長之間能夠進行信息交流[4]。

（四）河長制法律化

現(xiàn)行的河長制探求其本質(zhì)還是“人治”，有著易變性和隨意性，而“法治”的程序性和強制性就可以彌補“人治”的不足。河長制已正式寫入《水污染防治法》，但缺乏細節(jié)的考量。在此基礎上，將河長制以法律的形式再深入細化，形成一套科學、系統(tǒng)、完善的理論體系[5]。專門就河長制進行綜合性立法，采用法律的強制力對各級河長的實施程序、責任標準、績效考核等等進行約束，如若履職不力，將采用法律手段對河長進行不同程度的懲罰，通過規(guī)范的法律途徑使河長制有效運行。

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