王會(huì)花

摘 要：伴隨著高等教育的變革，俄羅斯高等教育評(píng)估體系的建立和發(fā)展經(jīng)歷了一個(gè)不斷調(diào)整和完善的過(guò)程。在這一過(guò)程中，高等教育評(píng)估的發(fā)展導(dǎo)向、參與主體以及其角色定位和權(quán)責(zé)劃分呈現(xiàn)出不同的階段性特征。回溯五十余年來(lái)俄羅斯高等學(xué)校評(píng)估體系的變遷，無(wú)論是在評(píng)估法規(guī)體系的完善、評(píng)估方式的改進(jìn)，還是對(duì)于評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，都對(duì)我國(guó)的高校教學(xué)評(píng)估體系的進(jìn)一步完善具有一定的借鑒意義。

關(guān)鍵詞：俄羅斯；高等教育；評(píng)估體系

一、引言

俄羅斯高等教育的歷史可追溯到1723年成立的圣彼得堡大學(xué)（圣彼得堡國(guó)立大學(xué)的前身），已擁有近三百年的歷史?，F(xiàn)代俄羅斯高等教育的水平和質(zhì)量在國(guó)際上具有很高的知名度。蘇聯(lián)解體后，伴隨著高等教育的深刻變革和快速發(fā)展，俄羅斯教育質(zhì)量保障體系不斷發(fā)展完善，逐步建立起具有本國(guó)特色的高等教育評(píng)估體系。

俄羅斯高等教育評(píng)估體系總體上分為內(nèi)部評(píng)估和外部評(píng)估兩個(gè)層面。內(nèi)部評(píng)估是高校的自我檢查和自我評(píng)定，而外部評(píng)估是由國(guó)家、社會(huì)對(duì)高校進(jìn)行評(píng)定和認(rèn)可?？v觀俄羅斯高等教育評(píng)估體系變遷的五十余年歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，俄羅斯高等教育評(píng)估體系的形成經(jīng)歷了由單一主體到多元主體、由自上而下到上下結(jié)合的轉(zhuǎn)變過(guò)程。

二、俄羅斯高等教育評(píng)估體系發(fā)展歷史階段

（一）蘇聯(lián)時(shí)期的高等教育評(píng)估——國(guó)家檢查制度

蘇聯(lián)時(shí)期的高等教育具備完整而發(fā)達(dá)的體系，曾作為世界教育體系的重要組成部分。蘇聯(lián)時(shí)期的高校完全國(guó)有化，國(guó)家對(duì)高等教育實(shí)行高度集權(quán)的管理，高校的辦學(xué)自主權(quán)受到極大的限制。國(guó)家定期對(duì)高校開展統(tǒng)一的監(jiān)督檢查。

1966年，蘇聯(lián)政府設(shè)立高等學(xué)校國(guó)家檢查局，作為高教部的下設(shè)機(jī)構(gòu)，代表國(guó)家對(duì)高校進(jìn)行監(jiān)督、檢查和評(píng)估。高校檢查局制定各類檢查工作條例，任命檢查小組實(shí)施對(duì)高校工作和教學(xué)質(zhì)量的檢查和評(píng)價(jià)，并公布評(píng)估結(jié)果。

在外部評(píng)估的推動(dòng)下，20世紀(jì)70年代中后期，蘇聯(lián)開始探索建立高校內(nèi)部自我評(píng)價(jià)制度，政府要求高校建立校內(nèi)自我監(jiān)督機(jī)構(gòu)，健全內(nèi)部監(jiān)督制度，完善評(píng)估內(nèi)容。高教部成立了組織和方法監(jiān)督委員會(huì)，研究制定高校評(píng)估系統(tǒng)的組織架構(gòu)和條例標(biāo)準(zhǔn)，并以文件的形式正式發(fā)布。1978年，高教部發(fā)布《高校監(jiān)督制度示范條例》，提出高校應(yīng)設(shè)立校、系兩級(jí)內(nèi)部自我質(zhì)量監(jiān)督組織機(jī)構(gòu)，每年檢查評(píng)估各系部和教研室工作，檢查結(jié)果提交校務(wù)委員會(huì)和全體教師審議，并提出后續(xù)改進(jìn)措施。1979年，發(fā)布聚焦評(píng)估內(nèi)容的《高校主要課程質(zhì)量檢查條例》，規(guī)定從課堂教學(xué)、課程、實(shí)驗(yàn)、實(shí)習(xí)、學(xué)年設(shè)計(jì)等方面開展質(zhì)量檢查，并詳細(xì)列出了每部分的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。

1987年起，蘇聯(lián)開始以評(píng)定的形式對(duì)高校教育質(zhì)量進(jìn)行檢查。最初，評(píng)定是在國(guó)家對(duì)高校的監(jiān)督中實(shí)施，主要是對(duì)高校的教學(xué)水平、科研水平、師資結(jié)構(gòu)與管理、辦學(xué)的物質(zhì)技術(shù)情況、辦學(xué)特色等進(jìn)行全面的綜合評(píng)價(jià)。此項(xiàng)評(píng)估的主要的依據(jù)性文件是蘇聯(lián)于1988年制定出臺(tái)的《高等學(xué)校國(guó)家評(píng)估條例》，其中規(guī)定了綜合評(píng)價(jià)的要素和范圍等，并提出要根據(jù)評(píng)估成效采取有效措施以改善教學(xué)質(zhì)量。國(guó)家評(píng)估每5年開展一輪，蘇聯(lián)高教部根據(jù)評(píng)估結(jié)果，給出合格、重新評(píng)估、不合格三種結(jié)論。高教部要求被給予“重新評(píng)估”結(jié)論的高校限期整改，并實(shí)時(shí)跟蹤檢查直至其達(dá)到合格標(biāo)準(zhǔn)；對(duì)于“不合格”的高校，或停止其招生，或?qū)⑵浜喜⒅疗渌咝！?/p>

蘇聯(lián)高教評(píng)估由政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)調(diào)官方的監(jiān)督職能，形成了國(guó)家-高校-系-教研室逐級(jí)監(jiān)督的評(píng)估體系。自上而下的檢查制度擁有一定的優(yōu)勢(shì)性。首先，由于具有濃厚的官方背景，高教評(píng)估體現(xiàn)出法定性、強(qiáng)制性、統(tǒng)一性的特性。評(píng)估在高教部統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，以法律形式明確對(duì)高等教育的具體標(biāo)準(zhǔn)和要求，以文件、決議、條例、法規(guī)等形式下達(dá)實(shí)施，因而評(píng)估工作推行起來(lái)較為順利。此外，其評(píng)估條例內(nèi)容詳盡且要求具體，客觀上已經(jīng)起到了高教評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的作用，通過(guò)自上而下要求高校嚴(yán)格執(zhí)行這些標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估能夠?qū)μ岣呓逃|(zhì)量起到推動(dòng)作用。

這種評(píng)價(jià)體制也有其明顯的弊端。其一，評(píng)估是政府自上而下的行為，沒(méi)有其他第三方如全國(guó)性民間評(píng)估組織等參與，主體相對(duì)單一，因而評(píng)估結(jié)果的客觀性相對(duì)不足。其二，統(tǒng)一的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)抑制和削弱了高校辦學(xué)的主動(dòng)性和積極性，院校容易陷入同質(zhì)化發(fā)展的困境，辦學(xué)特色難以體現(xiàn)，學(xué)校的發(fā)展和人才培養(yǎng)無(wú)法很好地適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。其三，由于政府不僅主導(dǎo)外部評(píng)估，還介入內(nèi)部質(zhì)量保障，人力和物力成本投入很大，宏觀調(diào)控的效能和效率也并不樂(lè)觀。

（二）俄羅斯高等教育評(píng)估體系的建立——國(guó)家認(rèn)證制度

20世紀(jì)90年代初蘇聯(lián)解體，劇烈的社會(huì)變革引發(fā)政治動(dòng)蕩和經(jīng)濟(jì)滑坡，高等教育領(lǐng)域也受到很大的沖擊，遭遇嚴(yán)重的辦學(xué)經(jīng)費(fèi)不足等問(wèn)題，面臨質(zhì)量滑坡的危機(jī)。與此同時(shí)，伴隨著社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)體制變革和信息技術(shù)的發(fā)展，社會(huì)希望高等教育系統(tǒng)能夠提供不同類型、具有不同特點(diǎn)的高等教育。在這一背景下，1992年7月，俄羅斯通過(guò)第一部《教育法》，允許私人和社會(huì)力量辦學(xué)，確立了非國(guó)立學(xué)校的合法地位。一時(shí)間，私有高校及其分校數(shù)量急劇增長(zhǎng)，高等教育規(guī)模得到空前發(fā)展，這在擴(kuò)大教育機(jī)會(huì)的同時(shí)也帶來(lái)質(zhì)量下降的風(fēng)險(xiǎn)。

俄羅斯聯(lián)邦政府意識(shí)到實(shí)施國(guó)家評(píng)定對(duì)高校辦學(xué)質(zhì)量管控的重要性，不僅頒布了《俄羅斯聯(lián)邦高等學(xué)校國(guó)家評(píng)定條例》，而且在《教育法》中用法律形式明確了高等教育認(rèn)證制度。1996年，俄羅斯教育部又公布了《關(guān)于教育機(jī)構(gòu)評(píng)定與國(guó)家鑒定程序條例》，提出國(guó)家評(píng)定的評(píng)估制度由對(duì)高校的辦學(xué)許可、國(guó)家評(píng)估與國(guó)家鑒定三個(gè)順次進(jìn)行的階段組成。認(rèn)定制度的提出和不斷完善標(biāo)志著俄羅斯高等教育質(zhì)量評(píng)估體系的建立。

辦學(xué)許可是高校辦學(xué)的基本條件，沒(méi)有通過(guò)辦學(xué)許可程序的高校無(wú)權(quán)辦學(xué)，更不可能參與下一階段的評(píng)估?！督逃ā芬?guī)定，任何一種形式的辦學(xué)機(jī)構(gòu)，都必須首先經(jīng)過(guò)教育管理部門的批準(zhǔn)，取得許可證后方可辦學(xué)。在《教育法》的基礎(chǔ)上，1994年11月聯(lián)邦教育部頒發(fā)的《教育機(jī)構(gòu)認(rèn)可程序條例》對(duì)辦學(xué)許可的程序與內(nèi)容作出了詳細(xì)規(guī)定，大致分為兩個(gè)部分：首先，教育機(jī)構(gòu)創(chuàng)辦者向地方自治機(jī)構(gòu)提出辦學(xué)申請(qǐng)，提交一系列申請(qǐng)文件；隨后，由國(guó)家教育管理機(jī)關(guān)或由其授權(quán)的地方或（市）教育管理機(jī)關(guān)以及社會(huì)的代表構(gòu)成的評(píng)審委員會(huì)對(duì)教育機(jī)構(gòu)的辦學(xué)條件進(jìn)行為期一個(gè)月的評(píng)估，評(píng)估的內(nèi)容包括教學(xué)設(shè)施、教職人員的資質(zhì)、防疫與衛(wèi)生情況等；評(píng)估通過(guò)后，創(chuàng)辦者可以獲得由相應(yīng)教育管理機(jī)構(gòu)頒發(fā)的辦學(xué)許可證，取得辦學(xué)資質(zhì)。endprint

高校獲得辦學(xué)許可證后，需要參加國(guó)家評(píng)估。評(píng)估以學(xué)生的培養(yǎng)質(zhì)量（培養(yǎng)內(nèi)容和培養(yǎng)質(zhì)量是否符合國(guó)家教育標(biāo)準(zhǔn)）為主要內(nèi)容，一般每五年進(jìn)行一次，但新創(chuàng)辦的高校須在獲取許可證的三年后接受評(píng)估。由高校提出申請(qǐng)，由國(guó)家評(píng)定服務(wù)機(jī)構(gòu)以及由其授權(quán)的國(guó)家權(quán)力與管理機(jī)關(guān)、地方自治機(jī)關(guān)、重點(diǎn)教育機(jī)構(gòu)、其他利益相關(guān)方共同進(jìn)行評(píng)估[1]。只有通過(guò)評(píng)估，才可以參與國(guó)家鑒定。

通過(guò)國(guó)家鑒定，才有資格向畢業(yè)生頒發(fā)國(guó)家承認(rèn)的畢業(yè)證書，享受國(guó)家教育撥款與其他優(yōu)惠政策。1994年11月頒布的《俄羅斯聯(lián)邦中等與高等職業(yè)教育機(jī)構(gòu)國(guó)家鑒定暫行條例》確認(rèn)了對(duì)高校的國(guó)家鑒定程序。高等教育領(lǐng)域的國(guó)家鑒定，指的是根據(jù)評(píng)估鑒定委員會(huì)的評(píng)估結(jié)果、按照國(guó)家對(duì)高等學(xué)校的分類標(biāo)準(zhǔn)來(lái)確定某所高校的類別，并確定等級(jí)?！抖砹_斯高等教育法（1996）》明確規(guī)定，高等學(xué)校類型的劃分由國(guó)家鑒定結(jié)論決定[2]。通過(guò)國(guó)家鑒定的學(xué)校能夠獲得認(rèn)定等級(jí)證書，正式獲得向畢業(yè)生頒發(fā)國(guó)家認(rèn)可的畢業(yè)證書的權(quán)限。國(guó)家鑒定證書的有效期為五年，五年后需進(jìn)行新一輪鑒定。

從檢查制度轉(zhuǎn)變到認(rèn)證制度標(biāo)志著俄羅斯高教評(píng)估越來(lái)越注重高校在教學(xué)活動(dòng)中的主體地位，評(píng)估活動(dòng)因而更能夠體現(xiàn)出國(guó)家對(duì)教育質(zhì)量的訴求及高校的自我完善兩者相互之間的互動(dòng)。辦學(xué)許可、國(guó)家評(píng)估和國(guó)家鑒定三個(gè)階段經(jīng)過(guò)幾年的實(shí)施成效顯著，基本起到了對(duì)教學(xué)質(zhì)量和人才培養(yǎng)質(zhì)量的監(jiān)控作用。然而也存在一定的弊端——經(jīng)過(guò)該程序所獲的證件都只有五年的有效期，也就是說(shuō)高校至少要在五年內(nèi)完成上述三階段。由于過(guò)程冗長(zhǎng)且繁瑣，有可能剛進(jìn)行完國(guó)家鑒定，又要開始忙于新一輪的辦學(xué)許可的申請(qǐng)。高耗時(shí)、高成本導(dǎo)致高校對(duì)這種評(píng)估制度的認(rèn)同度逐漸降低，很多程序淪為“走過(guò)場(chǎng)”，降低了評(píng)估的成效。

（三）俄羅斯高等教育評(píng)估體系的完善——綜合評(píng)價(jià)制度

1999年11月，俄羅斯教育部經(jīng)過(guò)調(diào)研論證，正式發(fā)布《高等學(xué)校綜合評(píng)估》的評(píng)估方案，規(guī)定自該年12月起開始實(shí)施高校綜合評(píng)估模式。綜合評(píng)估制度是對(duì)國(guó)家認(rèn)證制度在程序和評(píng)估內(nèi)容上的優(yōu)化，具體方式是在統(tǒng)一時(shí)間內(nèi)由統(tǒng)一的專家委員會(huì)對(duì)已獲得辦學(xué)資格且實(shí)施人才培養(yǎng)三年以上的國(guó)立與非國(guó)立高校實(shí)施連續(xù)的再次辦學(xué)許可、國(guó)家評(píng)估與國(guó)家鑒定[3]。在評(píng)估內(nèi)容上則引入了量化的指標(biāo)，要求受評(píng)學(xué)校提供近三年的基本數(shù)據(jù)。這種集中進(jìn)行的綜合評(píng)估不僅簡(jiǎn)化了評(píng)估流程，縮短了評(píng)估的周期，節(jié)省了人力和財(cái)力的投入，同時(shí)通過(guò)量化指標(biāo)更為全面、準(zhǔn)確地關(guān)注教育過(guò)程，得到評(píng)估部門和受評(píng)高校的普遍歡迎。在當(dāng)時(shí)，這種根據(jù)評(píng)估結(jié)果確認(rèn)或改變高等學(xué)校國(guó)家地位的評(píng)估政策，在多數(shù)國(guó)家還沒(méi)有先例。[4]

2003年，俄羅斯加入“博洛尼亞進(jìn)程”，為了與歐洲質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)接軌，俄羅斯高教評(píng)估開啟了艱難的改革歷程。在大團(tuán)隊(duì)組建、大規(guī)模調(diào)研、大數(shù)據(jù)支撐的基礎(chǔ)上，俄羅斯每年發(fā)布題為《俄羅斯教育質(zhì)量：狀況、趨勢(shì)、問(wèn)題、前景》的分析報(bào)告，對(duì)高等教育的體系層次、運(yùn)行狀況進(jìn)行總結(jié)、分析和展望。

2012年，為了推動(dòng)高校人才培養(yǎng)適應(yīng)社會(huì)變革的需求，普京總統(tǒng)頒布《關(guān)于貫徹和落實(shí)國(guó)家教育和科學(xué)政策的若干規(guī)定》，要求俄羅斯聯(lián)邦政府組織開展公立高校效益評(píng)估。此項(xiàng)工作2012年8月啟動(dòng)，主要面向公立高校，私立高校自愿參與。2013年初，新《教育法》生效，開啟了俄羅斯教育評(píng)估制度的新模式。根據(jù)新《教育法》，2013年起，俄羅斯聯(lián)邦每年組織開展高校效益評(píng)估，無(wú)論是公立還是私立高校都必須參加[5]。在具體的評(píng)估方式上，新《教育法》盡力做到在宏觀調(diào)控下，聯(lián)邦主體、地方自治機(jī)構(gòu)及學(xué)校、社會(huì)相關(guān)利益團(tuán)體各方面的參與，充分體現(xiàn)了國(guó)家—社會(huì)的管理原則。[6]

高校效益評(píng)估通過(guò)采集和分析高校各方面的基本數(shù)據(jù)，評(píng)估高校的教育教學(xué)、科學(xué)研究、基礎(chǔ)設(shè)施等方面的成效，并在此基礎(chǔ)上提出對(duì)不合格的高校進(jìn)行重組的建議。效益評(píng)估活動(dòng)按照《關(guān)于提高國(guó)家教育和科學(xué)活動(dòng)效益的一攬子規(guī)劃》的要求，分步、分階段推動(dòng)。2013-2018年，高校效益評(píng)估不合格高校的數(shù)量要逐年減少，到2018年將實(shí)現(xiàn)所有高校均達(dá)到國(guó)家教育質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)相關(guān)要求的目標(biāo)。[7]

成立專門教育督察機(jī)構(gòu)是這一時(shí)期俄羅斯完善教育評(píng)估體系的另一大重要舉措。2004年初，普京對(duì)聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)進(jìn)行大刀闊斧的改組，原聯(lián)邦教育部與科技部合并為教育與科學(xué)部，下設(shè)教育與科學(xué)督察署，實(shí)施教育和科學(xué)領(lǐng)域的檢查和監(jiān)督職能。聯(lián)邦教育與科學(xué)督察署是準(zhǔn)部級(jí)單位，是實(shí)施教育綜合評(píng)估的國(guó)家級(jí)法定機(jī)構(gòu)。2004年出臺(tái)的《聯(lián)邦教育與科學(xué)督察署條例》對(duì)教育與科學(xué)督察署的權(quán)利和職責(zé)、督導(dǎo)活動(dòng)的開展等事項(xiàng)做出了詳盡的規(guī)定。2012年，俄羅斯通過(guò)《督導(dǎo)制度條例》，在法制層面對(duì)教育和科學(xué)督導(dǎo)工作做出了更為細(xì)致的規(guī)定。聯(lián)邦教育與科學(xué)督察署有單獨(dú)財(cái)政預(yù)算，署長(zhǎng)由聯(lián)邦政府任命，為聯(lián)邦政府內(nèi)閣成員?；诖?，聯(lián)邦教育與科學(xué)督察署的工作具有明確的工作職責(zé)劃分，工作上帶有很強(qiáng)的獨(dú)立性。在地方政府層面，也遵照聯(lián)邦政府的做法設(shè)立了地方教育督察機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)督導(dǎo)、考核、評(píng)估高校教育質(zhì)量。

三、對(duì)我國(guó)高等教育評(píng)估的借鑒意義

縱觀俄羅斯高等教育評(píng)估體系變遷的五十余年的歷史，我們不難發(fā)現(xiàn)，俄羅斯教育評(píng)估體系的形成經(jīng)歷了由單一主體到多元主體、由自上而下到上下結(jié)合的轉(zhuǎn)變過(guò)程。這與中國(guó)教育評(píng)估制度的發(fā)展和變革歷程十分相似，中國(guó)目前實(shí)行的高等教育審核評(píng)估制度堅(jiān)持“五位一體”和審核式評(píng)估兩個(gè)核心點(diǎn)，也是在三十余年的評(píng)估實(shí)踐中不斷發(fā)展完善起來(lái)的。中國(guó)的高等教育評(píng)估體系框架是在借鑒蘇聯(lián)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來(lái)的，回顧并分析俄羅斯現(xiàn)行高等教育評(píng)估體系的發(fā)展歷程和具體特點(diǎn)，對(duì)于建設(shè)中國(guó)的高教質(zhì)量評(píng)估制度具有十分重要的借鑒意義。

第一，俄羅斯高等教育評(píng)估相關(guān)的法律文件、政策文本和法規(guī)程序都比較健全，這為評(píng)估活動(dòng)的順利開展提供了法理依據(jù)。在法律層面，不同時(shí)期的《教育法》都對(duì)高等教育評(píng)估制度的實(shí)施做出了明確規(guī)定。在法規(guī)政策層面，政府也頒布了針對(duì)具體評(píng)估程序的各類規(guī)章制度，制定了相關(guān)細(xì)則，對(duì)評(píng)估的內(nèi)容和流程的規(guī)定都比較細(xì)致。這就使得評(píng)估行為有法可依、有章可循，因而其過(guò)程和結(jié)果也更能夠?yàn)楦咝：驼J(rèn)可，能夠成為制定教育發(fā)展和改革決策的參考依據(jù)。由于國(guó)家對(duì)高教評(píng)估具有明確的政策導(dǎo)向，能夠保障政府對(duì)于高等教育質(zhì)量的監(jiān)控行為具有很強(qiáng)的連續(xù)性，因而高等教育評(píng)估經(jīng)歷了一個(gè)不間斷、逐步完善的發(fā)展過(guò)程。endprint

第二，嚴(yán)謹(jǐn)科學(xué)的評(píng)估方法是保障評(píng)估結(jié)果有效性的重要前提。俄羅斯高校效益評(píng)估基于量化數(shù)據(jù)的采集和分析而形成整體方案，采取分步推進(jìn)的方式逐步提升整體辦學(xué)質(zhì)量。這一做法切實(shí)可行，成效顯著。高等教育質(zhì)量的提升是一項(xiàng)系統(tǒng)性的長(zhǎng)期工程，高教評(píng)估作為質(zhì)量保障的重要手段，應(yīng)該落地扎實(shí)且具有持續(xù)性方能取得預(yù)期效果。俄羅斯高校效益評(píng)估制定2013-2018年逐年減少不合格高校的評(píng)估路徑，值得推廣和借鑒。

第三，俄羅斯高等教育評(píng)估十分注重對(duì)于評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用，立足高校辦學(xué)效益的提升。在歷史發(fā)展的各個(gè)階段，評(píng)估活動(dòng)都會(huì)進(jìn)行結(jié)果分類，并按照評(píng)估結(jié)果給出不同的指導(dǎo)意見。把評(píng)估結(jié)果作為高校動(dòng)態(tài)調(diào)整的重要依據(jù)，尤其是對(duì)于評(píng)估不合格的高校予以調(diào)整、停止招生或者合并重組，這體現(xiàn)出政府旨在通過(guò)評(píng)估手段著力提高教學(xué)質(zhì)量、提升優(yōu)質(zhì)教育資源比例、不斷優(yōu)化配置高等教育投入和產(chǎn)出，形成質(zhì)量管理的閉環(huán)。

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